om förslärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

Regeringens proposition

1978/79:195

om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.;

beslutad den 22 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i

bilogade utdrag av rogeringsprotokolt.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN SVEN ROMANUS

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ett fertal grundlagsändringar som innebär ett

förstärkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regeringsformen. Dessutom föreslås andra grundlagsändringar som rör bl. a. den s. k. lagprövningsrätten, lagrådets granskning av lagförslag och formerna för sulftande av grundlag.

Ett viktigt inslag i förstärkningen av rättighetsskyddet är förslaget om ct

särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning. Den före-

slagna ordningen innebär att förslag till lag som angår begränsning av vissa av

de grundläggande fri- och rättigheterna, t. ex. yttrandefriheten och mötesfri-

heten. på begäran av lägst tio riksdagsledamöter skalt vila hos riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock för det fallet att eu förslag vid omröstning i riksdagens kammare får stöd av minst fem sjättedelar av de röstande. I så fall är förslaget antaget omedelbart.

Skyddet för vissa särskilda fri- och rättigheter förstärks också på annat sätt. Förbudet mot retroaktiv lagstiftning som f. n. bara gäller strafflag utvidgas sålunda till att omfatta också skatucelag. Vidare föreslås förstärkningar med avseende på bl. a. rätten till ersättning vid expropriation och skyddet för medborgarskapet.

Lagprövningsrätten innebär att domstol eller annan rättstillämpande myndighet skall sätta t. ex. en lag ät sidan om lagen uppenbart strider mot grundlag. Denna rätt som f. n. anses föreligga utan stöd i lag skall enligt

propositionen skrivas in i regeringsformen.

F.n. är det regeringen eller riksdagsutskott som fritt bedömer om ett

lagförslag skall granskas av lagrådet. I propositionen föreslås att regeringsformen skall innehålla en föreskrift om att lagrådets yttrande bör inhämtas

1 Riksdaxen 1978179. I saml. Nr 195

över lagförslag på vissa angivna områden. I den mån regeringen underlåter att höra lagrådet över ett lagförslag inom granskningsområdet skall skälen redovisas för riksdagen. Även inriktningen av lagrådets granskning av lagförslag föreslås preciserad i regeringsformen.

Två nyheter föreslås i fråga om formerna för suftande av grundlag. Dels skall ev förslag tll ändring av grundlag väckas minst tv manader före det riksdagsval, ettor vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Dels skall et förslag tll ändring av grundlag kanna bli föremal för folkomröstning. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begär det.

Förutom ändringar i regeringsformen föreslås i propositionen ändringar i riksdagsordningen. Vidare innehåller propositionen förslag ull lagar om lagrådet och om förfarandet vid folkomröstning i hola landet.

Den nya lagsuftningen föreslås träda i kraft den I januari 1980.

I Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs I fråga om regeringsformen! dels att nuvarande 13 kap. 7-11 §§ skall betecknas 13 kap. 8-12 §8.

dels av 2 kap. 7.9, 10,12, 18 och 20 SY.8 kap. 1.47, 15, 16 och 18 §§ samt 10 kap. 5 § skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i regeringsformen skall införas två nya paragrafor, FL kap. 14 § och 13 kap. 78, av nedan angivna Ivdelse,

dels att i punkt 9 övergångsbestämmelserna hänvisningen till ”I kap. 6 8 första stycket andra punkten” skall bytas ut mot "I kap. 7§ första stycket andra punkten”.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

2 kap.

78 Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i samtidigt, efter uttryckligt samtycke annan stat. eller genom att inträda i allmän tjänst,

blir medborgare i annan stat. Utan

hinder härav får dock föreskrivas att

barn under aderton år i fråga om sitt

medborgarskap skall följa föräldrarna

eller en av dem. Vidare får föreskrivas

att, i enlighet med överenskommelse

med annan stat. den som sedan

födelsen är medborgare även i den

andra staten och är varaktigt bosatt

där förlorar sitt svenska medborgar-

skap vid aderton års ålder eller

Senare.

9 N

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med

anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när

fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd

som har ådömts i annan stat.

I Regeringsformen omtyckt 1976:871.

Nuvarande tvdelse Föreslagen lvdelse Har medborgare av annan anledning än som angives t första stycket blivit omhindertagen iv ångsvis, skall hen likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål Med prövning av domstol likställes 1 sådant fall prövning av nämnd. om nämndens såmmansättning är bestämd i fas och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Har prövning som avses itörsta eller andra stycket icke uppdrasits at myndighet som är hehörig enlist föreskrifterna där, skall den ankovuna på allmän domstol.

05 Strl eller annun brotspåfölid får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brovispårlöljd. när den förövades. Ej heller får svårare bröttspåföljd äliiggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brotispåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. Skätt eller stätliv avgitt får ej uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständishet inträffade som utlöste skatteller avgiftsskyldigheten. Finner rviksdagen särskilda skäl påkalla det. tår dock las innebära an skott eller statlig avgift uttages trots att lagen inte hade trätt i kräfi när nyssnämnda omståndighet inträffade, om regeringen eller riksdargsutskott då hade lämnat förslag härom ull riksdagen. Med förslag Jjämställes ett meddelande i skrivelse från regeringen till riksdagen om att sådant förslag är att väma. Vidare får riksdagen föreskriva undantag. från första meningen, om riksdagen finner

ant det är påkallat av särskilda skäl i

samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk hris.

än

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse

128 De fri- och rättigheter som avses i I & 1-5 samt 16 och 8 §§ och i 118 andra stycket får. i den utsträckning som 13-16 §§ medgiver, begränsas genom lag

eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 § första stycket 7 eller 10 &.

Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så längt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Förslag till lag som avses i första

stycket eller till lag om ändring eller

upphävande av sådan lag skall, om det

ej förkastas av riksdagen, på yrkande

av lägst tio av dess ledamöter vila i

minst tolv månader från det att det

första utskottsvttrandet över förslaget

anmäldes i riksdagens kammare. Utan

hinder härav kan riksdagen antaga

förslaget, om minst fem sjättedelar av

de röstande förenar sig om beslutet.

Tredje stvcket gäller icke förslag till

lag om fortsatt viltiehet i högst två år av

lag. Det gäller ej heller förslag till lag

som ehbuart angår

I förbud ant röja sådant, som

nägon har erfarit i allmän tjänst etler

under utövande av tjänsteplikt och vars

hemlighållande är påkallat av hänsyn

till intresse som angives i 2 kap. 28

tryckfrihetsförordningen.

2. husrannsakan eller liknande in-

trång eller

3, fiihetsstraft som påföljd för viss

värning.

Konstitutionsutskottet prövar för

riksdagens vidkommande huruvida

tredje stvcket är tillämplivt i fråga om

visst lagförslag.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Itvdelse

I8 Varje medborgare skall vara till- Varje medborgare vikens exendom försäkrad ersättning enligt grunder tages i anspråk genom expropriation som bestämmes I lag för det fall utt eller annat. sådant förfogande skall hans egendom tages i anspråk genom vara ullförsäkrad ersättning för förexpropriation eller annat sådant förfö- lusten enligt grunder som bestämgande. mes I lag.

N

20 N

Utlänning här i riket är hkställd Utliänning här riket är likställd

med svensk medborgare i fråga om med svensk medborgare i fråga om

I. skydd mot tvång att deltaga i I. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning sammankomst för opinionsbildning eller 1 demonstration eller annan eller i demonstration eller annan meningsyttring etler att tillhöra tros- meningsyttring eller att uillhöra tröossamfund eller annan sammanslut- samfund eller annan sammanslut-

ning (2 § andra meningen), ning (2 § andra meningen).

2. skydd mot dödsstraff. kropps- 2. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk straff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 §), hindra yttranden (4 och 5 S8), 3. rätt till domstolsprövning av 3. rätt tull domstolsprövning av

frihetsberövande med anledning av frihetsberövande med anledning av

brott eller misstanke om brott (9. $ brott eller misstanke om brott (9 § första stycket). första och tredje styckena). 4. skydd mot retroaktiv brottspå- 4. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rätts- följd och annan retroaktiv rättsverkan av brott (10 8). verkan av brott sant mot retroaktiv skatt eller avaift (10 5). 3. skydd mot inrättande av dom- 53. skydd mot inrättande av dom-

stol i vissa fall (11 § första stycket), stol i vissa fall (11 § första stycket).

6. skydd mot missgynnande på 6. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 ursprung eller på grund av kön (15

och J6 SÖ, och 16 §§). 7. rätt till fackliga stridsåtgärder 7. rätt ull fackliga stridsåtgärder (17 5), (17 S) 8. rätt till ersättning vid expro- 8. rätt ull ersättning vid expro-

priation eller annat sådant förfoö- priation eller annat sådant förfogande (18 5). gande (18 §).

Nuvarande Iydelse Föreslagen Ivdelse Om annat icke följer av särskilda Om annat icke löljer av särskilda föreskrifter 3 lag, är utlänning här i föreskrifter i lag. är utlänning här i riket likställd med svensk medbor- riket likställd med svensk medborgare även I fråga om gare även I fråga om I. viurandefrihet, informationstri- 1. yttrandefrihet. mformationstrihet. mötesfrihet. demonstrationstri- het. mötestrihet, demonstrationstri-

het. föreningstrihet och religions- het. föreninestfrihet och religions-

frihet (1, frihet (1 5). 2 skydd mot tvång att giva till 2. skydd mot tvång alt giva till känna åskädning (2 § första mening- känna äskadning (2 § första mMening-

en), en),

3. skydd mot kroppsligt ingrepp 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även I annat fall än som avses i 4 och även iannat fall än som avses i 4 och

5 S$. mot kroppsvisttation. husrann- 5 §§. mot kroppsvisitation, husrann-

sakaun och liknande intrång samt mot sakan och liknande intrång samti mot

intrång I förtrolig meddelelse (6 §). intrång i förtrolig meddelelse (6 §). 4. skvdd mot frihetsberövande 4. skydd mot frihetsberövande

(8 § första meningen), (8 § första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av 5. rätt till domstolsprövning av

frihetsberövande av annan anled- frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om ning än brott eller misstanke om brott (9 § andra stycken), brott (9 8 andra och tredje styckena), 6. offentlighet vid domstolsför- 6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket). handling (11 § andra stycket). 7. skydd mot ingrepp på grund av 7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje åskådning (12 § andra stycket tredje meningen). meningen),

8. författares, konstnärers och fo- 8. författares, konstnärers och fo-

tografers rätt till sina verk (19 5). tografers rätt till sina verk (19 8). På sådana särskilda föreskrifier som avses i andra stycket tillämpas

12§ tredje stycket, fjärde stvcket första

meningen samt femte stycket.

8 kup.

$

Av bestämmelserna i 2 kap. om Av besuimmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll följer att föreskrifter av visst innehåll

ej får meddelas eller får meddelas ey får meddelas eller får meddelas endast genom lag. endast genom lag samt att förslag till lag i vissa fall skall behandlas i särskild ordning.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

45¶Föreskrifter om rädgivande folk- Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas omröstning i hela riket och om förfagenom lag. randet vid folkomröstning i grundlags-

frdga meddelas genom tag.

Utan hinder av 3 eller 5 § kan Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om före- skrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande skrifterna avser något av följande

ämnen: ämnen:

1. skydd för liv, personlig säker- 1. skydd för liv, personlig säker-

het eller hälsa, het elier hälsa, 2. utlännings vistelse I riket, 2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av 3. in- eller utförsel av varor. av

pengar eller av andra tillgångar, till- pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kredit- verkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet eller ut- givning, näringsverksamhet, ranso-

formning av byggnader, anläggning- nering eller utformning av byggna-

ar och bebyggelsemiljö, der, anläggningar och bebyggelsemiljö, 4. jakt, fiske, djurskydd eller na- 4. jakt, fiske, djurskydd eller na-

tur- och miljövård, tur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän 5. trafik eller ordningen på allmän plats, plats, 6. undervisning och utbildning, 6. undervisning och utbildning.

7. förbud att röja sådant som 7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller någon har erfarit i allmän tjänst eller

under utövande av tjänsteplikt. under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses I första stycket medför ej rätt att meddela

föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan

rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar

med stöd uv bemyndigandet.

1 in $ Grundlag stiftas genom två likaly- Grundlag stiftas genom två tikalv-: dande beslut. Det andra beslutet får dande beslut. Det andra beslutet får

Nuvarande Iydelse Föreslagen Iydelse

oj fattas. förrän det efter det första ej faltas. förrän det efter det första

beslutet har hållits val ull riksdagen i beslutet har hållits val till riksdagen: hela riket och den nyvalda riksdagen hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen får cke har samhbats. Vidare skall minst tio såsom vilande antaga ett förslag om manader förflyta mellan den tidpunkt sutftande av grundlag, som är ofören- då ärendet första gången anmäldes i ligt med annat vilande grundlagstör- riksdagens kammare och välet, såvida slag, utan att samtidigt förkasta det icke konstitutionsutskottet genom beförst antagna förslaget. slut. som fattas senast vid ärendets heredning och varom nunst fem sjättedelar av Iedamöterna förenar sis, medgsiver undanas höäritran.

Riksdagen får icke såsom vilande

antaga ett förslag om stiftande av

grundlag. som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samudiet förkasta det först antagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grundlagstörslag skall anordnas, om vrkande därom framställes av minst en tondel av riksdagens ledamöter och punst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Sådant Yrkande skall framställas inom femton davar från det att riksdagen antog urundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ey beredas i utskott.

Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses I första stycket. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande urundlagstförsltaget eller ej. Förslaset är förkastat, om de Hesta av dem som. deltager + omröstningen. röstar mot förslaget och de tll antalet är fler än hälften av dem som har avann vodkända röster vid riksdassvalet. I annu fall upptraser riksdasen förslaset ull slutlis prövning.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen ledelse

168 Riksdagsordningen suttas på sam- Riksdagsordningen stiltas på der

ma sätt som grundlag. Den kan också SÖK Som ansives a 158 första stycket stiftas genom endast eu beslut, om första och andra meninsarna samt

minst tre fjärdedelar av de röstande andra stycket. Den kan också stiftas

och mer än hälften av riksdagens genom endast et beslut, om minst ledamöter förenar sig om beslutet. re fjärdedelar av de röstande och Tilläggsbestämmelse I riksdagsord- mer än hälften av riksdagens ledaningen beslutas dock i samma möter förenar sig om beslutet. ordning som lag i allmänhet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas dock I samma ordning som lag 1 allmänhet.

18 § För att avge yttrande till regeringen För att avge yttrande över lagföröver lagförslag skall finnas ett lagråd., slag skall finnas ett lagråd, vari ingår vari ingår domare i högsta domstolen domare i högsta domstolen och regeoch regeringsrätten. Aven riksdagsut- ringsrätten. Yttrande från lagrådet skott får inhämta vitrande från lagrå- inhämtas av regeringen eller, enligt det enligt vad som närmare angives i vad som närmare angives i riksdagsriksdagsordningen. Närmare bestäm- ordningen, av riksdagsutskott. melser om lagrådet meddelas i lag. Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten. lag om hegränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar. lag som avses i 2 kap. 12X första stvcket, 17-19 §§ eller 20 § andra stvcket eller tag som ändrar eller upphäver sddan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i II kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagis gäller dock icke, om lagrådets hörande saulle sakna betydelse på grund av trägans heskallenhet eller skulle fördröja lagstiflningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Före- Slår regeringen riksdagen att stifta lag i nägot av de ämnen som avses i första meningen och har lagrädets vitrande

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

dessförinnan ine inhämtats, skall

regeringen samtidigt för riksdagen

redovisa skälen härtill, Riksdagens

avgörande av frågan om lagrädets

yttrande bör inhämtas är slutgiltigt.

Lagrådets granskning skall avse

Iohur förslager förhåller sig till

grundlagarna och rättsordningen i

övrigt. 2. hur förslagets föreskrifter förhål-

ler sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till

rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är så utformat att

lagen kan antagas tillgodose angivna

sven,

5, vilka problem som kan uppstå vid

tillämpningen.

Närmare bestämmelser om lagrd-

dets sammansättning och tjänstgöring

meddelas i lag.

10 kap.

N

Beslutanderätt som enligt denna Beslutanderiätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i rege- gen, regeringen eller annat I rogeringsformen angivet organ kan I ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till begränsad omfattning överlåtas till

mellanfolklig organisation för fred- mellanfolklig organisation för tred-

ligt samarbete, ull vilken riket är eller ligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller ull mellan- skall bliva anslutet. eller till mellan-

folklig domstol. Därvid får ej över- folklig domstol. Därvid får ej över-

låtas beslutanderätt som avser fråga låtas beslutanderätt som avser fräga om stiltande, ändring eller upphä- om sultande. ändring eller upphäövande av grundlag eller fråga om vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om rättigheter som avses I 2 kap. Angdöverlåtelse beslutar riksdagen i den ende beslut i fråga om överlåtelse ordning som är föreskrivxen för stif- gäller vad som är föreskriver om stiftande av grundlag eller, om beslut i tande av grundlag. Kan beslut i sådan sådan ordning ej kan avvaktas. genom ordning ei avvaktas, beslutar riks-

Nuvarande Iydebke Föreslagen lydelse ett beslut, varom minst fem själle- dagen i räga om överlåtebe genom delar av de röstande och minst tre ett beslut. varom minst fom sjätlehärdedelar av ledamöterna förenar delar av de röstande och minst tre sip. fjärdedelar av ledamöterna förenar

Sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings- Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna rege- uppgift som ej enligt denna regeringstorm tillkommer riksdagen, re- ringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat I regerines- geringen eller annat I regeringsformen angivet organ kan överlåtas formen angivet organ kan överlåtas till annan stat. ull mellanfolklig orva- ullannan stat. tll mellantölklig organisation elter till utländsk eller inter- nisation eller tll utländsk eter internationell inrättning eller samfällig- nationell inrättning eller samfällighet. om riksdagen förordnar om det het. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre genom ett beslut, varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar Härdedelar av de röstande förenar sig. eller genom beslut å den ordning sit. Beslut i fråga om sådan överlåtelse

som gäller för stiftande av grund- han också fattas i den ordning som lag. gäller för stuiftande av grundlag.

IE kap.

I4N

Finner domstol eller annat offentlist

organ att en föreskrift står i strid med

bestämmebe I grundlag eller annan

överordnad författning eller att stad-

gud ordning i ndsot väsentligt hänse-

ende har asidosatts vid dess tillkomst.

får föreskriften icke tillämpas. Har

riksdagen eller reseringen beslutat

föreskriften. skall tillämpning dock

underlåtas endast om felet är uppen-

burt.

13 kap.

ON

År riket i krig eller omedelbar krius-

fara, skall 2 kap. 12 § tredie stvecket

icke ullämpas.

I. Andringarna i regermastormen träder i kraft den I januari 1980.

2¶Aldre föreskrift om skatt eltor avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kap.

10 § andra stycket.

2¶Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen!

dels avt I kap. 4 §,2 kap. 9 §,3 kap. 16, 17 och 19.58, 4 kap. 8 och 10 §§ samt

5 kap. 1, 2.3, 8, 10 och 12 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels avi tilläggsbestämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna

lydelse,

dets avt i riksdagsordningen skall införas två nya tilläggsbestämmelser, $1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen Ivdelse

I kap.

Lagtima riksmöte som har inletts Lagtima riksmöte som har inletts under augusti. september eller okto- under augusti, september eller oktober skall avslutas senast den 31 maj ber skall avslutas senast den 31 maj

följande år. Riksdagen kan om följande år. Riksdagen kan om

synnerliga skäl föreligger förlänga synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst tull och med riksmötet, dock längst till och med den 15 juni. Annat riksmöte pågår så den 15 juni. Annat riksmöte pågår så

länge riksdagen finner det nödvän- länge riksdagen finner det nödvän-

digt. Riksmöte avslutas senast när digt. Har yrkande väckts om folkomnästa lagtima riksmöte skall börja. röstning i grundlagsfråga, skall, utan

hinder av vad nu har sauts, riksmöte

pågå till dess yrkandet har prövats.

Riksmöte avslutas senast när nästa

lagtima riksmöte skall börja.

Har regeringen förordnat om extra val, kan den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedelbart efter det aut beslutet har tillkännagivits vid sammanträde men kammaren.

2 kap.

Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller Yrkande om folkomröstning i yrkande om misstroendeförklaring grundlagsfråva, förslag tll ny statsföres upp som första punkt på före- minister eller yrkande om misstrodragningslistan. I övrigt tages ären- endeförklaring föres upp som första

dena upp i följande ordning, om icke punkt på föredragningslistan. Före-

talmannen bestämmer annat: kommer mer än ett sådant ärende,

I Riksdagsordringen omtryckt 1977:90.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse tages de upp i den ordning vari de nu har angivits. I övrigt tages ärendena upp 1 följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat: 1. val, 1. väl, 2. propositioner samt skrivelser 2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för från regeringen med redogörelse för viss verksamhet, viss verksamhet,

3. förslag och redogörelser från 3. förslag och redogörelser från

andra riksdagsorgan än utskott, andra riksdagsorgan än utskott, 4. motioner, 4, motioner,

3. utskoltsbetänkanden i den ord- 5. utskottsbetänkanden i den ord-

ning utskotten angives i tilläggsbe- ning utskotten angives I tilläggsbe-

stämmelse 4.2.1. stämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3 Om anteckning på föredragnings- Om anteckning på föredragnings-

listan för särskilda fall föreskrives i listan för särskilda fall föreskrives i

ulläggsbesvimmelserna 2.10.1. — tilläggsbestämmelserna 2.10.1,

3.6.1, 3.1.3, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

95 Talmannen ställer proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl, värera proposition. Begär kammaren ändå proposition, skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får ej viärras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot denna riksdagsordning. Vad som sägs i första stycket om prövning av propositions grundlagsenlighet gäller ej fråga huruvida 2 kap. 12 § tredje stvcket regeringsformen är tillämpligt i fråga om visst lagförslag.

3 kap.

16 §

Konstitutionsutskottet skall ull kammaren för slutligt beslut anmäla

vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vatl som sägs I regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller

— on

Nuvarande Iydelse Föreslagen tydelse för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till

vars handläggning frågan hör.

Konstitutionsutskottet. skall vidare

till kammaren anmäla beslut Om

undantag från den tidsfrist som före-

skrives i & kap. 15 -$ regeringstor-

men.

17 8

Yrkande om misstroendeförkla- Yrkande om folkomröstning i ring skall framställas vid samman- grundlagsfråga eller om misstroendeträde med kammaren. Yrkandet förklaring skall framställas vid samskall avlämnas skriftligen till proto- manträde med kammaren. Yrkandet

kollet så snart det har framställts. skall avlämnas skriftligen till proto-

kollet så snart det har framställts.

19 §

Proposition och motion får åter- Proposition och motion får återkallas till dess utskott har avgivit kallas till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet. betänkande i ärendet. Förslag som

vilar enligt 2 kap. 12 § tredje stycket

regeringsformen får återkallas till dess

utskottet har avgivit nytt betänkande

enligt 4 kap. 8 § fjärde stycket denna

riksdagsordning.

Återkallas proposition, förfaller motion som har väckts med anledning av propositionen.

Har proposition blivit återkallad, får motion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap.

8§

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill. eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i samman-

satt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskou som har tillsats av den nyvalda riksdagen.

Nuvarande Iydelse Föreslagen Iydelse Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § föga yttrande i ärendet. Har lagförslag vilat enligt 2 kup. 12§ tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.

108 Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej ivder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande. Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eHer yttrande skall inhämtas från myndighet som avses I första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Konstitutionsutskottet får icke avgiva förklaring, att 2 kap. 12. $ tredje stycket regeringsformen icke är tilllämpligt i fråga om visst lagförslag, utan att lagrådet har vurat sig i saken.

5 kap.

18

Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om ej riksdagen på utskottets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning. Yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen att lagförslag skall vila får framställas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

Tilläggsbestämmelse 5.1.3

Yrkande som avses i I $ andra stycket framställes skrifilixen och upptages om möjligt på kammarens föredragningslista.

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse

$

Ärende om misstroendeförklaring Ärende om folkomröstning i grundskall ligga på kammarens bord till det lagsfråga eller om misstroendeförkla-

andra sammanträdet efter det då ring skall ligga på kammarens bord

yrkandet framställdes och avgöras till det andra sammanträdet efter det

senast vid det därpå följande sam- då yrkandet framställdes och avgömantriädet. ras senast vid det därpå följande

sammanträdet. Vad sålunda har föreskrivits äger motsvarande tillämpning på förslag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

3§

Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad. Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det, genom

omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall ärendet alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall, om Avgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda det behövs, delas upp på skilda beslut. beslut. Föreligger yrkande som avses i I $ andra stycket att lagförslag skall vila och dessutom yrkande att förslaget skall förkastas. skall riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslaget ställes under omröstning om omedelbart antagande.

Tilläggsbestämmelse 5.3.1 Föreligger vrkande att lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 § tredje Stycket regeringsformen och uppnås vid omröstning angående förslaget icke den där angivna anslutningen, skall förslaget hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning enligt femte Stycket i nämnda paragraf. Efter prövning hos utskottet skall ärendet på nytt anmälas i kammaren för handläggning enligt I $ första stycket. Har konstitutionsutskottet förklarat att tredje 2 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

stycket i nämnda paragraf i regerings-

formen är tillämpligt i fråga om försla-

get, skall det, om det ej heller då blir

avgjort, återförvisas till det utskott som

har berett ärendet.

8§

Fordras för beslut anslutning från Fordras för beslut anslutning från

särskilt flertal och föreligger mer än särskilt flertal och föreligger mer än

ett förslag till sådant beslut, utväljer ett förslag till sådant beslut, utväljer

riksdagen först, med tillämpning av riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av vad som gäller i allmänhet, ett av

förslagen. Därefter avgöres om detta förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas. förslag skall antagas eller förkastas.

Vad som sägs i första meningen skall

tillämpas även när fråga är om flera

lagförslag som är oförenliga inbördes

och yrkande har väckts att något av

dem skall vila enligt 2 kap. 12 § tredje

stycket regeringsformen.

Föreligger samtidigt två eller flera Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring yrkanden om folkomröstning beträfmot samma statsråd, skall endast en fande samma vilande grundlagsförslag

omröstning äga rum. eller om misstroendeförklaring mot

samma statsråd, skall endast en

omröstning äga rum.

105 Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan

olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas.

Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det

första lagtima riksmötet efter valet.

Ärende som ej har återkallats skall Lagförslag, som har vilat i tolv avgöras före utgången av kalender- månader enligt 2 kap. 12 § tredje

året efter det då ärendet väcktes eller, stycket regeringsformen, skall prövas

om hinder häremot möter till följd av före utgången av kalenderåret därpå. förordnande om extra val, snarast Annat ärende skall avgöras före

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse möjligt efter det att den nyvalda utgången av kalenderåret efter det då riksdagen har sammanträtt. ärendet väcktes. Kan ärende som

avses i första eller andra meningen wvill

följd av förordnande om extra val

icke avgöras på tid som är föreskriven

där, skall det avgöras snarast möjligt

efter det att den nyvalda riksdagen

har sammanträtt.

Slutligt beslut i ärende angående Ärende angående grundlag skall

grundlag fattas vid första riksmötet i avgöras vid första riksmötet i den den valperiod som följer på riksdags- valperiod då slutligt beslut enligt valet närmast efter det vilande beslutet 8 kap. 15 § regeringsformen först får

i ärendet, såvida ej avgörandet fattas, såvida ej förslaget i ärendet

uppskjutes till annat riksmöte. I dessförinnan förkastas eller avgöranfråga om uppskov äger bestämmel- det uppskjutes till annat riksmöte. I serna i 10 8 första och andra styckena fråga om uppskov äger bestämmeloch i 11 § motsvarande tillämpning. serna i 10 § första och andra styckena

Ärendet skall avgöras slutligt före och i 11 § motsvarande tillämpning. nästa ordinarie val till riksdagen. Ärendet skall avgöras slutligt före

nästa ordinarie val till riksdagen.

Har vilande förslag till grundlags-

ändring eller till annat beslut som

fattas i samma ordning förkastats vid

folkomröstning, skall det utskott till

vars handläggning frågan hör göra

anmälan därom till kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft den 1 januari 1980.

3¶Förslag till Lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

13 Lagrådet består av högst fyra avdelningar.

Regeringen bestämmer med hänsyn ull arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning.

28 I lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsrad får inte samtidigt tagas ianspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

38¶Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får

regeringen bestämma att avdelrang skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan

ledamot som avses I 2 § andra stycket får inte tjänstgöra på avdelning.

48 Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3§§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur sådana

ledamöter skall fördelas på avdelningar.

58 Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regeringsråd , som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall villhöra.

6 & Om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i

135.

78 Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod, får efter periodens utgång inte utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän näs.a lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får inte

utses till ledamot av lagrådet.

Justitieråd cHer regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får inte utan eget samtycke utses all tjänstgöra i lagrådet.

88 Lagrädets avdelningar är hka behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt lagråders ledamöter bestämmer.

98 Ordförande på avdelning I lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnas till sådant ämbete. Med jusutieråd och regeringsråd

jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd.

När lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, förs ordet av den äldste

ordföranden på avdelning. |

108 När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet, skall tjänsteman i kanstiet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande stilla föredragande till förfogande.

Vid behandlingen av visst ärende kan som sakkunnig anlitas person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran.

118 Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende. skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika Många röster, den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12 § Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiods utgång

skall, till dess ärendet har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

138 Avgår justitieråd eller regeringsråd, som är ledamot av lagrådet, från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd at tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under

förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

148 justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall delta i behandlingen I högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt

avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av

högsta domstolen eller regeringsrätten I dess helhet.

158 Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter besvimmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får inte överstiga tre månader om året.

Andra stycket skall tillämpas också på ledamot, som är förordnad att deha i

behandlingen av visst ärende.

168 Har regeringen meddelat lagrådet av det inte har att vänta något ärende under viss tid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida inte annat

föranleds av brådskande ärende.

Även i annat fall kan justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet.

17 8 Om laga hinder inte möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från t'änstgöringsskyldighet delta i handläggningen av ärende som

enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 då lagen (1965:186) om lagrådet

skall upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession

år 1979 upphör vid utgången av år 1979. Den första lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från ingången av år 1980 till början av högsta domstolens

höstsession år 1981.

Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiodens utgång den 31 december 1979, skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handiagt. I fråga om avdelningens sammansittning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före den nya lagens ikraftträdande skall, med tillämpning av 1-7 §§ nya

lagen. beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den

lagrådsperiod som inleds den I januari 1980.

4¶Förslag till Folkomröstningslag

Härigenom föreskrivs följunde.

18 Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsfor-

men.

28 Central valmyndighet som avses i I kap. 2 § vallagen (1972:620) är också central myndighet för folkomröstning.

38 För folkomröstning är riket indelat i omröstningsdistrikt. Del av kommun som vid val enligt vallagen (1972:620) bildar ett valdistrikt utgör ett

omröstningsdistrikt.

48¶För folkomröstnings genomförande svarar inom varje kommun valnämnd som avses i 3 kap. vallagen (1972:620).

När folkomröstning förrättas i samband med val till riksdagen tjänstgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen också som omröstningsförrättare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för varje

omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid omröstningen tjänstgöra som

omröstningsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om

valförrättare tillämpas beträffande särskilt utsedd omröstningsförrättare.

5§ Rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val

till riksdagen.

Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på grundval

av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän och särskild röstlängd enligt 4 kap. vallagen (1972:620) länder till efterrättelse. Bestämmelserna i 4 kap. 6 8.8 § tredje stycket, 9 och 18 §§ samma lag om talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd respektive talan mot beslut om rättelse av röstlängd i samband med besvär över val skall gälla även i fråga om besvär

över folkomröstning.

När omröstning äger rum, skall särskild röstlängd vara tillgänglig i omröstningslokalen för det distrikt som avses i 4 kap. 20 § vallagen.

65 När folkomröstning skall förrättas, skall, i den mån centrala valmyndigheten inte förordnar annat, för var och en som enligt gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen upprättas röstkort med uppgifter om den röstberättigade. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter om omröst-

ningen till ledning för den röstberättigade. För folkomröstning och val till

riksdagen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort. I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. I $ andra stycket samt 2 och 3 §§ vallagen

(1972:620).

Centrala valmyndigheten bör på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om tid och sätt för röstning och om de bestämmelser i övrigt som

gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör vidare inför folkomröstning i

grundlagsfråga på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av det förslag som omröstningen avser.

78 Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls av centrala valmyndigheten.

För varje förslag som är föremål för omröstning framställs röstsedlar försedda med tryckt meningsyttring. Dessutom skall finnas blanka röstsed-

lar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek, färg

och material.

88 Statsverket svarar för kostnaderna för framställning av det antal röstsedlar som behövs.

I lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha tillgång till

I. röstsedlar för varje förslag som är föremål för folkomröstning och

2. blanka röstsedlar.

I fråga om röstkuvern tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 8 och 9 §§ vallagen (1972:620) om valkuvert.

98 Ingen får rösta för mer än ewt förslag i en omröstning. Den som inte önskar

rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.

10 § Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröstningslokalen för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd. Röstberättigad. som på grund av vistelse utom riket eller på annan ort inom riket eller av annat skäl finner sig vara förhirdrad att rösta på tid och plats som nu sagts, får rösta på postanstalt inom riket, hos svensk utlandsmyndighet eller på svenski fartyg i utrikes fart.

Om flera omröstningar äger rum samtidigt, skall den som röstar på postanstalt, hos utlandsmyndighet etter på fartyg vid eu och samma tillfälle utöva sin rösträtt i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om

omröstning äger rum i samband med val till riksdagen, skall röstande som nu

har angivits. som önskar delta både i omröstningen och i valet, avge sin röst i folkomröstningen samtidigt som han röstar i valet.

I fråga om röstningen och om cen vidare behandlingen av röster som har avgivils på postanstalt, hos utlandsmyndighet eller på fartyg tillämpas i övrigt 8-12 kap. vallagen (1972:620).

I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga ev exemplar av denna lag, av särskild lag för den ifrågavarande folkomröstningen, om sådan har

beslutats, och av vallagen. Såvitt gäller folkomröstning i grundlagsfråga skall

därjämte finnas ullgänglig texten till det förslag som avses med omröst-

ningen.

118 Rösterna räknas preliminärt i omröstningslokal och hos valnämnd. Därvid tillämpas bestämmelserna i 13 kap. vallagen (1972:620). Har omröstning förrättats samtidigt med val ull riksdagen, sker den preliminära röstriäkningen gemensamt för omröstningen och valet såviu gäller åtgärder

som avses I 13 kap. 3-5 §§ nämnda lag.

Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyttring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslagen antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget

innehåller och röstsedlarnas antal.

Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröstning och för varje område som bildar en valkrets vid val av kommunfullmiktige.

128 Rösterna räknas slutligt av länsstyrelsen. Rösterna skall därvid redo-

visas särskilt för varje område som bildar en valkrets vid val av kommunfullmäktige. Vid rösträkningen tillämpas 14 kap. I och 2 §§ samt 3 § tredje stycket vallagen (1972:620).

138 Röstsedel är ogiltig om den 1. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av centrala

valmyndigheten eller

2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikt.

Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstsedel, är röstsedlarna ogiltiga.

14 8 Sedan rösträkningen inom länsstyrelsen har verkställts, läggs röstsedlarna in i särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig.

Omslagen förseglas. Röstsedlarna förvaras minst ett år efter det att samman-

räkningsförrättningen har avslutats.

Förrättningen avslutas genom att protokollet läses upp. Protokollet sänds genast till centrala valmyndigheten.

158 Centrala valmyndigheten sammanräknar för hela riket de avgivna rösterna på grundval av protokollen från länsstyrelserna och ullkännager folkomröstningens utgång genom kungörelse i Post- och Inrikes udningar. Därmed är folkomröstningen avslutad. De handlingar som rör folkomröstningen läggs i säkert förvar och bevaras minst ett år efter det att omröstningen har avslutats.

168 Talan mot beslut. varigenom centrala valmyndigheien har fastställt utgången av folkomröstning, förs hos valprövningsnämnden genom besvär. Besvären prövas av valprövningsnämnden i den sammansitning denna

hade vid tiden för omröstningen. I fråga om sådan talan tillämpas 1 Övrigt bestämmelserna I 15 kap. 4 § andra och tredje styckena vallagen (1972:620) om besvär som avser riksdagen sama 5, 6 och 9 §§ samma kapitel.

Talan får föras av den som enligt röstlängd var röstberättigad vid

folkomröstningen samt av den som enligt beslut av länsstyrelsen över

anmärkning mot röstlängden var utesluten från rösträtt.

17 8 Har i den verksamhet för förberedande och genomförande av folkomröstning, för vilken myndighet svarar, förekommit avvikelse från föreskriven ordning eller har vid folkomröstningen förekommit sådant otillbörligt förfarande som avses i 17 kap. 8 § brottsbalken, skall valprövningsnämnden,

om det med fog kan antas att vad som har förekommit har inverkat på

utgången av omröstningen, vid prövning av besvär över omröstningen

upphäva denna i den omfattning som behövs och förordna om ny omröstning beträffande ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommun-

fullmäktige eller, om rättelse kan åstadkommas genom förnyad rösträkning, uppdra åt centrala valmyndigheten att vidta sådan rättelse. Förordnande om

ny omröstning får dock, såvitt gäller rådgivande folkomröstning, meddelas

endast om vad som förekommit kan ha lett till att resultatet av folkomröstningen har blivit missvisande med hänsyn till omröstningens ändamål.

Om enligt bestämmelse i lag talan mot visst beslut inte får föras eller skall föras i särskild ordning, får omständighet som avses med beslutet inte åberopas vid besvär som avses i denna paragraf. Att bestämmelserna i 4 kap. 6 &, 8 § tredje stycket och 18 § första stycket

vallagen (1972:620) om talan i samband med besvär över val mot länsstyrelses beslut över anmärkning mot röstlängd eller om rättelse av allmän röstlängd skall tillämpas i fråga om besvär över folkomröstning följer av 5 § andra stycket.

188 Inför rådgivande folkomröstning anges i särskild lag den fråga som skall

ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1980.

| 27

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid rogeringssammanträde

1979-03-22

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och stutsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Wirtén, Rodhe. Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl. Winther, De Geer, Cars, Gabriel Romanus

Föredragande: statsrädet Sven Romanus

Proposition om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

1 Inledning

Riksdagen beslöt år 1976 ett flertal ändringar i regeringsformen (RF,

omitryckt 1976:871). De nya reglerna avsåg främst skyddet för de medbor-

gerliga fri- och rättigheterna. De trädde i kraft den I januari 1977 (prop. 1975/

76:209, KU 1975/76:56, rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1. rskr 1976/77:2). Vid behandlingen av lagändringarna uttalade riksdagen att arbetet på att

förstärka och fördjupa skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna inte borde ses som avslutat utan fortsättas med bl. a. en ny utredningsomgång

med följande remissbehandling (KU 1975/76:56 s. 13). Utredningsarbetet

borde bedrivas på två parallella vägar. Den ena skulle leda fram till ett förslag till en särskild yttrandefrihetsgrundlag som skulle reglera opinionsfriheterna. Den andra skulle avse tre huvudfrågor: frågan om att förstärka skyddet för

övriga rättigheter genom ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande

lagstiftning, frågan om dens. k. lagprövningsrätten samt frågan om lagrådets ställning och uppgifter. Med anledning av dessa uttalanden tillkallades

samtidigt en parlamentariskt sammansatt kommitté och en särskild utredare

i början av år 1977. Kommittén, som fick i uppdrag att överväga frågorna om ett särskilt förfarande, lagprövningsrätten och lagrådet, fick i november 1977 i uppgift att också överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning

i grundlagsfrågor. Den särskilde utredaren! (lagrådsutredningen) fick i uppdrag att utreda vissa frågor angående lagrådet. Han avlämnade på sommaren 1977 sitt betänkande (Ds Ju 1977:10) Lagrådets ställning och

uppgifter. Detta betänkande överlämnades till den parlamentariska kommit-

I Justitierådet Bengt Hult.

tén. Denna, som antagit namnet Rättighetsskyddsutredningen?, avgav på våren 1978 betänkandet (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättighe-

ter. Detta betänkande bör fogas ull regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga I".

Rättighetsskyddsutredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning Över remissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 2.

Jag avser nu att ta upp de frågor som behandlas i rättighetsskyddsutredningens betänkande. I anslutning därtill har jag också funnit skäl att ta upp

frågan om att införa en särskild lag om förfarandet vid folkomröstning i hela

riket.

2¶Allmän motivering

2.1¶Grundläggande synpunkter

Tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har sedan lång

tid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När det gäller övriga frioch rättigheter har däremot grundlagsskyddet ända fram till den 1 januari 1975, då den nya RF trädde i tillämpning, utgjorts av en enda grundlagsregel, den berömda 168 i 1809 års RF och dess tidigare motsvarigheter i äldre lagverk. Frågan om cen förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har emceitertid varit föremål för uppmärksamhet

under en stor del av 1900-talet. Arbetet på en sådan förstärkning har givit

resultat i 1974 års RF. Viktiga frågor som rör rättighetsskyddet har emellertid ännu inte fått sin lösning.

Det var utvecklingen i Europa under 1930-talet som aktualiserade frågan om rättighetsskyddet. För nu mer än 40 år sedan tillsattes den s.k. tingstenska utredningen med uppgift att överväga frågan om införande i 1809 års RF av ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna än vad grundlagen då gav. Kommittén avgav år 1941 ett betänkande med förslag till ändrad lydelse av 16 §1 1809 års RF(SOU 1941:20). Förslaget ledde emellertid

inte till lagstiftning.

Frågan om ett förstärkt grunclagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna togs sedan upp av den år 1954 tillsatta författningsutredningen. Denna kommitté hade ett mera vidsträckt uppdrag än den tingstenska utredningen och skulle företa en mera omfattande modernisering av vår författning. Kommittén lade år 1963 fram förslag till en helt ny regeringsform

(SOU 1963:16 och 17). Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Inte heller detta förslag ledde till lagstiftning.

2 Ledamöter Gunnar Heckscher. ordförande, Sven Andersson. Anders Björck. Bertil Fiskesjö, Britta Hammarbacken, Kenneth Kvist, Bo Könberg och Carl Lidbom. 31 SOU 1978:34 ingår Ds Ju 1977:10 som bilaga. Denna har emellertid uteslutits i bilaga 1.

Arbetet på att utforma en ny förfauining fortsattes av grundlagberedningen som tillkallades år 1966. Också i denna kommittés uppdrag ingick att

överväga en grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Grundlagberedningen lade år 1972 fram sitt slutbetänkande med förslag till bl.a. en ny regeringsform (SOU 1972:15). Förslaget lades vill grund för

besluten om 1974 års RF (prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr 1973:265, KU

1974:8. rskr 1974:9). I den nva RF ingår eu särskilt kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna. Riksdagen uttalade sig emellerud

samtidigt för att en ny särskild utredning borde tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av enskildas fri-

och rättigheter (KU 1973:26 s. 51).

Med anledning av riksdagens beslut tillsattes 1973 års fri- och rättighets-

utredning, som år 1975 avgav betänkandet (SOU 1975:75) Medborgerliga fri-

och rättigheter, Regeringsformen. De indringar i regeringsformen som genomfördes år 1976 byggde på förslag 1 detta betänkande.

Nuvarande grundlagsbestämmelser, som alltså i huvudsak tillkom år 1976, innebär att vissa fri- och rättigheter bereds ett absolut grundlagsskydd — de kan inte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga fri- och riättigheter skyddas dels genom att RF fastslår deras existens, dels genom att de inte får begränsas annat än genom lagstiftning, dvs. efter beslut av riksdagen, och dels genom att det i grundlagen anges i vilken utsträckning begränsningar får göras. Det nu berörda rättighetsskyddet förstärks genom den kontroll av att

rättighetsreglerna efterlevs som ligger i den lagprövningsrätt som f.n.

föreligger enhgt rättspraxis. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol elter annan rättstillämpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om lagen står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag. Som ett annat

moment i rättighetsskyddet kan betraktas lagrådets granskning av lagförslag.

Lagrådets granskning är f. n. fakultativ, dvs. det har överlåtits åt regeringen eller riksdagens utskott att bestämma när lagrådets yttrande skall inhämtas. Före år 1971 var lagrådsgranskningen däremot obligatorisk i fråga om vissa lagar. Av betydelse för rättighetsskyddets styrka är givetvis också vilka regler som gäller i fråga om ändring av grundlag. Nuvarande regler om grundlags-

suftningsförfarandet kräver två likalydande beslut om grundlagsändring, det

ena före och det andra efter ev val till riksdagen.

1976 års ändringar innebar att det nuvarande rättighetsskyddet utvidgades

och förstärktes. Men inte heller denna gång löstes frågan om rättighetsskyddet slutgiltigt. Riksdagen uttalade sålunda att i en ny utredningsomgång med följande remissbehandling borde övervägas frågan om att ytterligare förstärka skyddet för de rättigheter som inte kunde skyddas på samma sätt

som tryckfriheten, 1. ex. genom ewt särskilt förfarande för rättighetsbegrän-

sande lagstiftning. Frågan om en sådan förstärkning av rättighetsskyddet kopplades samman med två andra frågor som kvarstod olösta, nämligen

frågorna om lagprövningsrätten och om lagrådsgranskningen. Beträffande lagprövningsrätten gällde diskussionen vilket innehåll den skulle ha och

huruvida den skulle regleras i grundlagen. Frågan om lagrådsgranskningen

rörde lagräådets ställning och uppgifter, främst huruvida en obligatorisk

granskning i lagrådet av vissa lagar skulle införas. Också de två nu berörda

frågorna borde enligt riksdagen omfattas av utredningsarbetet.

Som jag redan har nämnt föranledde dessa uttalanden twillsättandet av rättighetsskyddsutredningen och lagrådsutredningen.

Parallellt med rättighetsskyddsutredningen har en annan kommitté arbe-

tat, nämligen den på sommaren 1977 tullsatta ytträndefrihetsutredningen (Ju

1977:10). Denna kommitté har I uppdrag att överväga möjligheterna att i en ytitrandefrihetsgrundlag, efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF, omtyckt 1976:955), göra en omfattande reglering av vutrandefriheten i tryckt

skrift, radio, TV, film och andra medier sann av opinionsfriheterna i övrigt.

Kommitténs arbete kan väntas pågå ännu ett par är.

Rättighetsskyddsutredningen har alltså haft fyra huvudfrågoratt överväga:

frågan om införande av ett särskilt förfarande vid rättighetsbegrinsande

lagstiftning, frågan om lagprövningsrätten, frågan om lagrådets ställning och

uppgifter samt frågan om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Alla dessa fyra frågor har varit föremål för uppmirksamhet under arbetet på den

nya RF utan att man har kunnat nå fråm till samlande lösningar. Inom rättighetsskyddsutredningen har emellertid sex av de sju ledamöterna enats om de förslag som kommittén har lagt fram — en majoritet som representerar de tyra största riksdagspartierna.

Rättighetsskyddsutredningens förslag innebär i korthet följande. Eu särskilt lagstiftningsförfarande skall införas i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning. På yrkande skall ett förslag till sådan lagstiftning vila viss tid, om inte riksdagen med en kvalificerad majoritet antar förslaget till lag omedelbart. Lagprövningsrätten skall komma till uttryck i en särskild grundlagsbestämmelse. Lagrådsgranskning bör ske innan vissa lagar beslutas av riksdagen. Lagrådsgranskningens inriktning skall anges i RF. Grundlagsstiftningsförfarandet skall ändras på två sätt. Dels införs en regel om tidsfrist som anger

när förslag senast får väckas. Dels kan en minoritet i riksdagen få ull stånd

folkomröstning om ett förslag till grundlagsändring. Vidare skall skyddet för vissa särskilda rättigheter byggas ut. Bl. a. föreslås att eu förbud skall införas mot retroaktiv skattelagstiftning.

Kommitténs förslag har fått ett övervägande positivt mottagande under

remissbehandlingen.

Som har framhållits både i 1976 års lagstiftningsärende (prop. 1975/76:209

s. 84) och i rättighetsskyddsutredningens betänkande (s. 49) torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska

medvetande utgör det starkaste skyddet för de grundläggande fri- och

rättigheterna men å andra sidan ett betydande värde också ligger i att dessa

fri- och rättigheter kommer till uttryck i grundlagen. Vidare är man ense om att det inte kan kommu i fråga att politisk makt läggs hos sådana icke politiska organ som domstolar eller avt en minoritet får träffa politiska beslut i majoriterens ställe eler uppehålla avgöranden på obestämd vid. Det är från

dessa utgångspunkter frågan om en förstärkning av det nuvarande rättighetsskyddet skall bedömas.

Den svenska riittsordningen ger sedan länge medborgarna en mycket omfattande frihet att ta detli den samhätletiga opinionsbildningen. Denna trihet är en nödvändig förutsättning för fölkstyrelsen i vårt land. Också den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet åtnjuter det starka skydd som är ett oundgängligt inslag + ett demokratiskt samhällssystem. En förstärkning av rättighetsskydder kan därför i fråga om normala förhållanden

te sig obehövlig. En sådan förstärkning skulle emellertid vara av stör betydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i tider av krigsfara

skulle utsättas för påfrestningar till följd av påtryckningar från frimmande makt eller hotas av antidemokratiska rörelser inom landet. Det är därför

angeläget att skyddet för fri- och rättigheterna blir så starkt som möjligt. Även om nuvarande bestämmelser i RF ger eu inte oväsentligt skydd, anser jag att

skyddet kan och bör förstärkas ytterligare. Min uppfattning delas av rättighetsskyddsutredningen och det stora flertalet remissinstanser.

Vad först gäller frågan om ett särskih lagsuiftningsförfarande bör införas i

fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning är, som kommittén framhåller, särskild omsorg nödvändig vid inskränkningar t sådana fri- och rättigheter som redan har givits uttryckligt erkännande i grundlag. Det bör inte vara lätt

eller enkelt att lagstifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga frioch rättigheter kan ifrågasättas. Å andra sidan måste det, som kommittén

utvecklar närmare, tillses aut begränsningen av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sätts åsido. BI. a. är det av högsta vikt att ingen verklig politisk makt kommer att ligga hos de rättstillämpande organen.

Rättighetsskyddsutredningens uppgift kan sägas ha varit att finna en lösning som tillgodoser de delvis motstridiga krav som sålunda måste svällas på en förstärkning av skyddet för redan grundlagsfästa fri- och rättigheter. Enligt min mening har kommittén lyckats väl med denna uppgift. Jag anser således att eu särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning i enlighet med kommitténs riktlinjer bör införas.

Även om införandet av et sådant förfarande innebär en väsentlig förstärkning av rättuighetsskyddet är det enligt min mening angeläget att skvddet förstärks också i andra hänseenden.

För att rättighetsskyddet skall få erforderlig styrka krävs att reglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de polituska organen. En sådan kontroll av att reglerna efterlevs utövas f. n. inom ramen för lagprövningsrätten. Av betydelse för rättighetsskvddet är inte bara den kontroll i efterhand som kan ske i form av lagprövning utan också lagrådets medverkan i lagstiftningsarbetet såvitt gäller granskning av lagförslag. Det är därför enligt min mening värdefullt om också lagprövningsrätten kommer vill uttryck i grundlagen och att lägrådsgranskningen regleras mera utförligt än ton.

Väl i linje med förslaget om det särskilda förfarandet ligger rättighets-

skyddsutredningens förslag ull ändrade regler för grundlagsstiftningsförfarandet. I stort sett samma skäl talar för båda förslagen. Även kommitténs förslag i Övrigt synes väl ägnat att läggas ull grund för lagstiftning.

Jag anser således sammanfattningsvis att rättighetsskyddsutredningens förslag i allt väsentligt bör genomföras. De viktigaste av de frågor som kommitténs uppdrag har omfattat och som hittills under reformarbetet på

grundlagsområdet har kvarstått olösta kan alltså nu få sin lösning. En viktig

etapp i det konstitutionella reformarbetet kan härigenom slutföras.

Under remissbehandlingen av rätvighetsskyddsutredningens betänkande

har framförts vissa önskemål om förstärkningar av rättighetsskyddet på

ytterligare några punkter. Enligt rmin mening saknas emellertid underlag för

att nu gå utöver de förslag som rättighetsskyddsutredningen har lagt fråm. Det synes lämpligt att man nu avvaktar erfarenheterna av den utbyggnad av

rättighetsskyddet som har skett genom 1976 års reform samt av den förstärkning av rättighetsskyddet som kommitténs förslag kan leda till.

Ett genomförande av rättighetsskyddsutredningens förslag innebär emellertid inte att reformarbetet på rättighetsskyddsområdet är avslutat. Som har nämnts förut överviger yttrandefrihetsutredningen möjligheterna att i en ny yttrandefrihetsgrundlag ge ett omfattande grundlagsskydd åt opinionsfriheterna. När denna kommittés arbete är färdigt bör det finnas förutsättningar att fullborda ännu en ctuapp på det konstitutionella riättighetsskyddets område.

Innan jag går närmare in på d2 olika delarna av rätvighetsskyddsutredningens förslag vill jag framhålla att Kommittén understrukit det stora värde som måste anses ligga it att man vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvar största möjliga enighet. Enligt kommittén har denna uppfattning varit vägledande under utredningsarbetet och kommittén anser sig kunna utgå från att uppfattningen kommer att göra sig gällande inom riksdagspartvierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs i betänkandet.

Som jag framhöll redan i direktiven till utredningen anser även jag att det

ligger ett stort värde i att lagar om demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet. Det är enligt min mening vikugt att detta synsätt nu får prägla bedömningen av utredningsförslagets olika delar. Även om också

andra lösningar kan ha sina förtjänster bör sålunda i första hand utrednings-

förslagets ståndpunkter övervägas.

2.2 Ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Det nu gällande rättighetsskyddet regleras huvudsakligen i 2 kap. RF. Där anges de grundläggande fri- och rättigheter som svenska medborgare är tillförsäkrade gentemot det allmänna. Kapitlet avslutas med en paragraf som i

stör utsträckning jämställer utkinning här i landet med svensk medborgare i fråga om rättighetsskydd. |

Vissa av de grundläggande fri- och rätvigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas annat än efter en ändring av grundlagen. Till denna grupp av fri- och rätuigheter hör religionsfriheten och de s. k. negativa opinionsfriheterna samt förbuden mot åsiktsregistrering, dödsstraff,

kroppsstraff och tortyr. Hit hör vidare rätten att återvända till landet och

skyddet för svenskt medborgarskap, rätten att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mot retroaktiv

strafflag och tillfälliga domstolar.

Andra fri- och rättigheter är inte på detta sätt absoluta utan får begränsas

men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är yttrandefriheten,

informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationstriheten, föreningsfriheten, skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation och husrannsakan och liknande intrång, skyddet för förtrolig kommunikation,

rörelsefriheten samt rätten till offentlig domstolsförhandling. De nu angivna fri- och rättigheterna får begränsas bara i viss utsträckning. En begränsning får sålunda göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver

vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria

åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får

vidare inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

För vissa av dessa fri- och rättigheter gäller dessutom att de får begränsas

endast för att tillgodose kvalificerade, till stor del särskilt angivna intressen.

I 2 kap. RF finns härutöver två särskilda förbud mot diskriminering, nämligen förbud mot föreskrifter som missgynnar någon på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. Dessa förbud är tillämpliga också på rättighetsbegränsande lagstiftning.

Slutligen finns i kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter föreskrifter om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder, rätten till ersättning vid expro-

priation eller annat sådant förfogande samt om författares, konstnärers och

fotografers rätt till sina verk.

Utlänning här i landet är fullt likställd med svensk medborgare i fråga om

vissa av fri- och rättigheterna. Beträffande andra fri- och rättigheter är sådan

utlänning likställd med svensk medborgare i den mån annat inte följer av

särskilda föreskrifter 1 lag.

Rättighetsskyddsutredningen är enig om att det är bäst om RF:s rättig-

hetsskydd utformas med hjälp av vad man kallar en materiell metod. Därmed avses bl. a. att man I grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som riksdagen skall få besluta genom vanlig lag. Kommittén har emellertid kommit till att det är svårt att på detta sätt förstärka rättighetsskyddet, oavsett

om det gäller opinionsfriheterna eller de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna,

3 Riksdagen 1978/79. I samt. Nr 195

och att ett särskilt förfarande för beslut om lagar som begränsar fri- och rätugheterna är det enda vterligare grundlagsskvdd som f.n. kan ges.

Kommittén föreslår därför att ett sådant förfarande införs. Förslaget innebär

följunde.

Förslag till lag angående fri- och rättighetsbegränsning skall på yrkande vila

triksdagen i minst tolv månader, innan det får antas. Tiden räknas från det att

det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäls i kammaren. Riksdagen skall dock kunna anta förslaget utan ett sådant uppskov, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna förkasta förslaget genast med vanlig majoritet.

De fri- och rättigheter som omfattas av det föreslagna förfarandet är med vissa undantag de begränsningsbara fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 1-11 §§ RF: yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten. skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp m. m., rörelsefriheten och kravet att domstolsförhandling skall vara

offentlig. Undantag från det särskilda förfarandets tillämpningsområde görs

för föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer, om husrannsakan och liknande intrång och om frihetsstraff, allt under förutsättning att föreskrifterna inte innebär begränsning av någon annan rättighet. Likaså undantas lag, som förlänger tidsbegränsad lags giltighetstid i högst två år. Inte heller skall det särskilda förfarandet användas vid krig eller omedelbar krigsfara. Däremot skal! det gälla sådana särskilda föreskrifter i lag som

innebär att utlänning här i landet särbehandlas i fråga om de fri- och

rättigheter som anges i 2 kap. 20 § andra stycket RF.

Ett yrkande om att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall tillämpas skall framställas av minst tio riksdagsledamöter. Frågan huruvida ett

lagförslag angår en sådan begränsning av fri- och rättigheterna att förfarandet

är tillämpligt avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får inte förklara att ett lagförslag inte angår begränsning av någon rättighet utan att lagrådet dessförinnan har yttrat sig i frågan.

I princip skall enligt kommitténs förslag det särskilda förfarandet omfatta all lagstiftning som angår rättighetsbegränsning, oavsett om lagstiftningen går i skärpande eller mildrande riktning eller är neutral från rättighetsskyddssynpunkt. Kommitténs tanke är dock att förfarandet i praktiken skall aktualiseras främst i skärpningsfallen.

Rättighetsskyddsutredningens uppfattning att rättighetsskyddet bör kompletteras med bestämmelser om ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning har fått en bred anslutning under remissbehandlingen. Av remissinstanserna är det bara Svea hovrätt och JO som avstyrker införandet av ett särskilt lagstiftningsförfarande. De flesta remissinstanserna anser att rättighetsskyddsutredningen har lyckats utforma det särskilda lagstiftningsförfarandet på ett sådant sätt att någon politisk maktförskjutning inte äger rum, vare sig till en riksdagsminoritet eller till de rättstillimpande myndigheterna. Den allmänna meningen är vidare att de

praktiska problem som kan vara förknippade med ett särskilt förfarande inte blir särskilt kännbara. Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertid de tillimpningssvårigheter som kan uppstå.

Som jag har framhållit i det inledande avsnittet anser jag att ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning i enlighet med kommiuéns

riktlinjer bör införas. Jag vill i sammanhanget nämna att jag delar kommit-

téns uppfattning att en materiell metod för förstärkning av rättighetsskyddet

har stora fördelar men att det f. n. inte går att komma längre på den vägen.

Här torde resultatet av yttrandefrihetsutredningens arbete få avvaktas.

Enligt min mening innebär det föreslagna förfarandet en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet. Genom uppskovsförfarandet får man goda möjligheter att noga överväga föreslagna rättighetsbegränsningar och det blir tillfälle till en allmän debatt i frågorna. Ett sådant förfarande kan därför verka som ett skydd mot tullfälliga opinioner inom landet och mot påtryckningar utifrån. Eftersom en minoritet inom riksdagen bara kan få till stånd ett

uppskov men inte hindra att ett förslag genomförs när den föreskrivna tidsfristen har gått ut. kommer det inte au ske någon icke godtagbar politisk

maktförskjutning från majoriteten till en minoritet. Genom att förfarandet

blir tillämpligt bara på yrkande och genom att lagrådet medverkar i

förfarandet är det väl sörjt för att de problem som lagprövningsrätten skulle

kunna ge upphov till blir begränsade. Någon risk för att politisk makt skall

överföras till de rättstillimpande myndigheterna finns därför inte. De undantag från det särskilda förfarandets ullämpningsområde som kommittén förordar minskar uppenbarligen de praktiska problem som skulle kunna följa, om förfarandet vore tillämpligt på all rättighetsbegränsande lagstiftning. I samma riktning verkar också bestämmelserna om att förfarandet skall användas bara efter yrkande och att en kvalificerad majoritet skall kunna rösta igenom cett lagförslag genast, även om uppskovsyrkande har framställts.

Det finns enligt min mening ingen anledning att tro att den föreslagna ordningen kommer att erbjuda särskilt kännbara praktiska svårigheter vid tillämpningen. En invändning mot förslaget går ut på att det skulle vara svårt att avgöra om ett lagförslag angår någon rättighetsbegränsning eller inte. Med anledning av denna invändning vill jag utöver vad jag hittills har anfört framhålla att förfarandet i allt väsentligt bygger på de nuvarande reglerna om

rättighetsskyddet, t. ex. dem som avser fri- och rättigheternas innehåll.

Huvuddelen av de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma vid tillämpningen av reglerna om det särskilda förfarandet är därför inte nya utan uppkommer redan I dag när det gäller att avgränsa det område inom vilket endast riksdagen får besluta föreskrifter. Dessa gränsdragningsfrågor har inte visat sig medföra några större problem i praktiken. Att förfarandet skall kunna tillämpas inte bara på förslag som innebär rättighetsbegränsning utan också på förslag som går i andra riktningen eller är neutrala ur rättighetssynvinkel är också ägnat att minska tillämpningsproblemen.

Sammanfattningsvis anser jag att rättighetsskyddsutredningens förslag till ett särskilt lagstiftningsförfarande innebär en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet. På grund av den utformning förfarandet har givits torde några mer kännbara praktiska problem inte vara att räkna med vid tillämpningen. Jag förordar därför att utredningsförslaget genomförs i allt väsentligt. Jag kommer i det följande att ta upp några särskilda frågor angående förfarandet som har tilldragit sig uppmärksamhet under remissbehandlingen.

Utredningsförslaget innebär att det särskilda förfarandet skall uillämpas på materiellt rättighetsbegränsande föreskrifter i en lag men inte på lagens regler om beslutande organ och förfarandet vid tillämpningen av de rättighetsbegränsande föreskrifterna. Denna ordning har kritiserats i en del yttranden. Naturligtvis kan också regler om organisation och förfarande ha stor betydelse som rättssäkerhetsgaranitier vid sidan av de materiella föreskrif-

terna. Man kan emellertid inte bortse från det förhållandet att RF redan i dag i

stor utsträckning bygger på samma synsätt som rättighetsskyddsutredningens förslag när det gäller att göra skillnad mellan föreskrifter av materiell natur, å ena sidan, och procedurregler och liknande bestämmelser, å andra

sidan. Det är i huvudsak de förra som omfattas av RF:s lagkrav, medan de

senare i stor utsträckning faller inom det område där regeringen direkt med

stöd av RF kan besluta föreskrifter. Det bör givetvis inte komma i fråga att låta det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning bli tillämpligt på föreskrifter som i princip regeringen kan besluta. Ett ytterligare skäl för att här följa rättighetsskyddsutredningen ir att man annars skulle få

gränsdragningsproblem av ett slag som inte föreligger i dag.

Rättighetsskyddsutredningens förslag aut det särskilda förfarandet i princip skall vara tillämpligt på lagstiftning som angår begränsning av någon av de frioch rättigheter som anges i 2 kup. 1-11 SY RF och på sådana särskilda föreskrifter i lag som avses i 2 kap. 20 § andra stycket har i allt väsentligt godtagits av remissinstanserna. Inte heller jag ser skäl att här frångå utredningsförslaget.

Som jag redan har nämnt innebär förslaget att inte bara lagförslag som går i skärpande riktning utan också andra lagförslag som angår en rättighet skall omfattas av det särskilda förfarandet. Denna lösning har godtagits av det

stora flertalet av remissinstanserna. Enligt min mening är det en klar fördel att man på detta sätt kan minska svårigheterna att dra gränser kring det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Den nackdel som ligger i att

förfarandet någon gång kan komma att tillämpas i ett fall där det strängt taget inte ter sig befogat får accepteras.

I samband med 1976 års ändringar I RF fördes en diskussion om vad rättighetsskyddsutredningen kallar bihangsproblemet. Vad diskussionen gällde var det fallet att en rättighetsbegränsning måste företas vid en reform som i övrigt inte har något att göra med rättighetsskyddet. Det kan gälla t. ex.

en social eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt för de offentliga

funktionärer som skall administrera reformen eller en ansvarsbestämmelse med frihetsstraff som sanktion för den som bryter mot de nya reglerna. Skulle en föreskrift om tystnadsplikt eller frihetsstraff vara underkastad det särskilda lagstiftningsförfarandet, skulle detta kunna påverka genomförandet av hela reformen.

För att få underlag för sina överväganden om bl. a. bihangsproblemet har

rättighetsskyddsutredningen undersökt hur ofta rättighetsbegränsande

lagstiftning har förekommit under perioden år 1971 — riksmötet 1976/77.

Undersökningen visar enligt kommittén att flertalet rättighetsbegränsningar

rörde bara en eller ett par paragrafer i en mer omfattande författning. De i

särklass vanligaste begränsningarna utgjordes av föreskrifter om frihetsstraff',

om husrannsakan eller liknande intrång samt om tystnadsplikt. Till övervägande del var det fråga om fall där rättighetsbegränsningen framstår som ett ”bihang” till en reform som inte i övrigt berör rättighetsskyddet.

Det är mot denna bakgrund som rättighetsskyddsutredningen föreslår att

föreskrifter av nu berört slag i princip skall undantas från ullämpningsområdet för det särskilda förfarandet.

Undantaget i fråga om föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktio-

närer är begränsat till uppgifter som får hållas hemliga med stöd av 2 kap. 28

TF. I regel godtar remissinstanserna förslaget i denna del. I några yttranden är

man dock kritisk ull denna koppling till TF. En remissinstans anser att något undantag beträffande föreskrifter om tystnadsplikt över huvud taget inte bör göras.

För egen del förordar jag att förslaget i denna del godtas. Det är uppenbart att det föreslagna undantaget är ägnat att minska de olägenheter som är förknippade med det s. k. bihangsproblemet. För utredningsförslaget talar också den omständigheten att det i fråga om tystnadsplikterna för offentliga funktionärer enligt ett till lagrådet nyligen remitterat förslag till sekretesslag skall införas en ordning som i praktiken kommer att innebära ett materiellt rättighetsskydd. I lagförslaget ges gemensamma regler för handlingssekretess och tystnadsplikt och avsikten är att reglerna i 2 kap. TF som anger vilka

begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten skall vara styrande för

både handlingssekretessen och tystnadsplikten.

Något bärande skäl att inte godta den i rättighetsskyddsutredningens förslag gjorda kopplingen till 2 kap. TF föreligger inte. Uppenbarligen ger

denna koppling en viss skyddseffekt. Även i den delen bör förslaget alltså godtas.

Även i fråga om förslaget från rättighetsskyddsutredningen att göra

undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandet i fråga om föreskrifter om

husrannsakan eller liknande intrång har invändningar gjorts i några yttranden. För min del vill jag — liksom högsta domstolen - instämma i rättighetsskyddsutredningens bedömning att det inte går att göra någon skillnad i skyddshiänseende mellan å ena sidan t. ex. bostäder, möteslokaler, tidningsredaktioner och advokatkontor samt å andra sidan andra lokaler.

Frågan är om man i dess helhet skell undanta skyddet mot husrannsakan och

liknande intrång från det särskilda lagsuftningsförfarandet. För min del är jag

också här av samma uppfattning som rättighetsskyddsutredningen.

nämligen at skälen för att heh undanta detta område från det särskilda

förfarandet väger över skälen emot en sådan ordning. Vid mitt ställningsta-

gande i denna fråga har jag fäst vikt bl. a. vid det förhållandet att det pågår en

översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m. m.

(Dir. 1978:57) och en utredning om säkerhetsåtgärder m, m. i skatteprocessen (Fi 1973:01) och att ett av syftena med dessa utredningar är att åstadkomma

förstärkningar i rättsskyddet vid husrannsakan och liknande intrång.

Också när det gäller undantaget för frihetsstraff har invändningar framförts i ett par yttranden. Enligt min mening innefattar utredningsförslaget på

denna punkt en rimlig avvägning mellan för- och nackdelar. Det särskilda förfarandet skulle få ett mycket vidsträckt ullämpningsområde utan ett sådant undantag. Det bör framhållas att undantaget ir begränsat ull frihetsstraff som inte innebär någon annan fri- och rättighetsbegränsning än den som ligger i själva frihetsstraffet.

Rättuighetsskyddsutredningens två andra undantag från det särskilda

förfarandets tillämpningsområde — förlängning i högst två år av udsbegränsad

lags giltighetstid och rättighetsbegränsningar i fall där krig eller omedelbar krigsfara råder — bör också godtas.

Som framgår av vad jag redan har anfört anser jag at det särskilda förfarandet bör tillämpas bara på vrkande. Denna ordning innebär att de problem som lagprövningsrätten annars skulle kunna ge upphov till blir små och att övriga tänkbara praktiska svårigheter minskar. När det gäller frågan om hur stor anslutning ett yrkande om tillämpning av det särskilda förfarandet skall ha för att få effekt anser jag att kommitténs förslag innebär en rimlig lösning.

Det särskilda förfarandet bör utformas som ett uppskovsförfarande. Som kommittén har framhållit kan man emellertid inte helt avstå från en möjlighet till beslut utan uppskov. Förslaget att en kvalificerad majoritet skall kunna rösta igenom ett lagförslag som angår rättighetsbegränsning omedelbart, fastän ett yrkande om uppskov har framställts, bör därför godtas. Den

föreslagna kvalificerade majoriteten på fem sjättedelar av åe röstande innebär

enligt min mening en lämplig lösning.

I fråga om uppskovets längd kan det givetvis diskuteras vilken tid som är den mest lämpliga. För egen del har jag kommit tll slutsatsen att den föreslagna tolvmånadersfristen innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att det ges utrymme för en allmän debatt i saken och å andra

sidan intresset av att lagstiftningsarbetet inte fördröjs mer än nödvändigt.

Enligt rättighetsskyddsutrednirgens förslag skall riksdagen. efter tidsfris-

tens utgång, ha en viss handlingsfrihet när den träffar sitt andra beslut om ett

rättighetsbegränsande lagförslag. Handlingsfriheten består i att riksdagen kan besluta sådana ändringar i förslaget som ligger inom ärendets ram.

För min del anser jag det uppenbart att ändringar i det vilande förslaget mäste få göras efter uppskovet. Eu av de främsta syftena med förfarandet är som jag redan har framhållit att ge utrymme för allmän debatt. Det kan dä inte gärna Komma i fråga att ha en ordning som innebär att ett nytt uppskov

krävs därför att debatten har lett till en lindring i förslaget eller i ett annat fall

cv. påvisat behovet av en ändring som i något obetydligt hänseende innebär en skärpning av förslaget. Över huvud taget synes nya gränsdragningssvårigheter och därmed tillämpningsproblem uppstå med en ordning som hindrar ändringar i det vilande förslaget. Den av kommittén föreslagna ordningen däremot knyter an till nuvarande regler om förfarandet i riksdagen. Någon påtaglig risk för att frågan om vad som ligger inom ett lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem beträffande lagprövningen föreligger knappast.

Rättighetsskyddsutredningens förslag, att frågan om ett lagförslag är

rätughetsbegränsande för riksdagens det skall prövas av konstitutionsutskottet och att utskottet skall få besvara frågan nekande endast om lagrådet har yttrat sig i saken, har lett till invändningar i några yttranden.

Det är givet att en central fråga vid utformningen av det särskilda förfarandet är vem som skall pröva huruvida förfarandet är tillämpligt på ett

lagförslag eller inte. Jag anser det vara uteslutet att bestiimmanderätten läggs

utanför riksdagen. Enligt min mening är det en avgjord fördel om man löser frågan om vilket riksdagsorgan som skall besluta i så nära anslutning till de nuvarande reglerna för riksdagsförfarandet som möjligt. Rättighetsskyddsutredningens förslag att låta konstitutionsutskottet avgöra saken med vanlig majoritet ter sig därför som en naturlig lösning. Den utformning som lagrådets medverkan har fått är ägnad att motverka de nackdelar som skulle kunna ligga i denna lösning. Jag anser vidare i likhet med högsta domstolen att det är en klar fördel att frågan, om ett lagförslag angår en rättighetsbegränsning eHer inte, blir prövad redan i samband med lagens tillkomst.

Vad beträffar lagrådets medverkan vill jag tillägga att jag i likhet med högsta domstolen anser att lagrådet bör uttala sig om huruvida ett lagförslag angår en rättighetsbegränsning bara när det finns särskilda skäl för det, t. ex.

därför att frågan behandlas i remissen till lagrådet.

Bewäffande riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar får jag hänvisa till kommitténs uttalanden (betänkandet s. 99

ff).

2.3¶Lagprövningen

Lagprövningsrätten saknar f.n. stöd i skrivna rättsregler. Den har utvecklats i rättspraxis och har befästs genom uttalanden under det

konstitutionella reformarbetet. Den anses tillkomma samtliga organ som

tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövningsrätten som den har utvecklats kan, kort uttryckt, sägas

innebära att en myndighet har rätt -- och skyldighet —atti sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör (prop. 1973:90 s. 200 f). I fråga om lagprövningsrättens närmare innebörd kan jag hänvisa till vad som anfördes i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform (prop. 1975/76:209 5. 93 1t.KU

1975/76:56 5. 17141).

Som framhölls i det sammanhanget avser lagprövningsrätten såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. Fn förutsättning för att en av riksdagen eller regeringen beslutad

föreskrift skall få sättas åt sidan är att ett ev. formfel vid dess tillkomst är grovt

eller att föreskriften I något annat hänseende uppenbart strider mot högre författning. Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra att en lag sätts åt sidan i rättstilläimpningen. Samma krav på uppenbar motstridighet gäller också I fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas åt sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter.

Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellerud inte att prövning av ev. motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ewt mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan enligt gällande synsätt bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i

ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger.

I lagprövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för

myndigheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till

äventyrs står i strid med föreskrifter på högre nivå.

1973 års fri- och rättighetsutredning föreslog att lagprövningsrätten i dess nuvarande form borde komma till direkt uttryck i RF. Enligt prop. 1975/ 76:209 innebar förslaget att bibenålla denna lagprövningsrätt en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Frågan om lagprövningsrätten borde komma till uttryck i RF var emellertid inte mogen

för avgörande. Det fanns enligt föredraganden vissa skäl som talade för att lagprövningsrätten liksom dittills lämnades oreglerad. En grundlagsregel skulle otvivelaktigt — även med en restriktiv utformning — kunna inge den

oriktiga föreställningen att lagprövningsrätten skulle utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Vidare var det svårt att finna en för alla

författningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sammanhanget var enligt föredraganden också att frågan

om möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Han ansåg det uppenbart att tillkomsten av sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll och att dessa två frågor därför inte borde behandlas fristående från

varandra. Föredraganden förordade av denna anledning aw frågorna om lagprövningsrättens framtida utformning och om införande av särskilda

uppskovsregler på fri- och rättighetsområdet skulle utredas i ett sammanhang. Han uttalade vidare att den omständigheten att lagprövningsrätten då lämnades oreglerad fick till följd att den tagprövningsrätt som hade utvecklats i fättspraxis skulle komma att bestå också efter antagandet av de nya regler om fri- och rättigheter som föreslogs I propositionen (prop. 1975/76:209 s.

94 NN.

Konstitutionsutskottet anslöt sig till föredragandens uppfattning och äberopade som ytterligare skäl att utreda lägprövningsrätten att lagrådets

framtida ställning, som också hade föreslagits bli föremål för utredning, skulle få betydelse för uttormningen av lagprövningsinstitutet (KU 1975/

76:56 s. 19). I två reservationer framfördes yrkanden om inskrivande av en lagprövningsrätt i RE ts. 76 ff). Riksdagen följde utskottet.

Riättighetsskyddsutredningen konstaterar att dess förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i något förändrat täge. De föreslagna reglerna om ett speciellt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning torde enligt kommittén i praktiken knappast behöva pe upphov tull några lagprövningssituationer. Särskilt anmärker kommittén att det särskilda lagsuftningsförfarandet skall vara tillämpligt bara om så yrkas inom riksdagen. Rättighetsskyddsutredningen anser att man i sak bör behålla lagprövningsrätten sådan

den är och föreslår att rådande rättsläge får komma tll uttryck i ett

grundlapsstadgande. Det stora flertalet remissinstanser intar en positiv hällning till rättighetsskyddsutredningens förslag i denna del.

Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka först om rättighetsreglerna förbinds med rittsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Mot bl. a. denna bakgrund saknar tanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande för svensk författningstradition. Den form av judiciell kontroll som är aktuell för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. Eiksom min företrädare anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f. n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat (jfr prop.

1975/76:209 s. 94).

Som framgått av det föregående har lagprövningsrätten i dag den innebörden att en föreskrift som har beslutats av riksdagen eller regeringen får sättas åt sidan i rättsullämpningen bara om föreskriften uppenbart strider mot en föreskrift i en författning av högre konstitutionell valör. Enligt min mening är detta uppenbarhetskrav klart befogat. Det är naturligt att det är

riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om en tilfimnad föreskrift står I överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå. Å andra sidan omfattar uppenbarhetskravet inte alla typer av föreskrifter. När det piller föreskrifter av förvaltningsmyndigheter och kommuner finns inte samma skäl som i fråga om riksdagens och regeringens föreskrifter att ge företräde för den tolkning av den överordnade författningen som har gjorts av det organ som beslutar föreskriften.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att kommitténs förslag I Övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i eu förändrat läge.

Enligt min mening talar flera skäl för att lagprövningsrätten får komma till

uttryck i grundlagen. Med hänsyn till lagprövningens roll i rättighetsskyddssystemet framstår det som naturligt att den regleras i RF i likhet med det grundläggande rättighetsskyddet i övrigt. Genom en uttrycklig bestämmelse klargörs också lägprövningsrättens innebörd på ctt sätt som kan motverka att de rättstillämpande organen använder sig av institutet på ett sätt som inte har varit avsett.

Som jag redan har nämnt framfördes i huvudsak tre invändningar i

samband med 1976 års reform på tri- och rättighetsområdet mot ett införande

av en regel i RF. Den kanske viktigaste invändningen gick ut på att det var

ovisst hur tillkomsten av ett särskilt förfarande vid rättighetsbegrinsande lagstiftning skulle påverka lagprövningsrätten. Hikhet med rättighetsskyddsutredningen har jag funnit att det nu föreslagna förfarandet inte inverkar på lagprövningsfrågan. En annan invändning gick ut på att en uttrycklig

grundlagsregel om lagprövningsrätten skulle inge föreställningen att lagpröv-

ningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Enligt min mening

finns det ingen anledning att tro att blotta införandet av en föreskrift om

lagprövningen i RF skulle leda tll att de rättstillimpande organen skulle ändra den försiktiga hållning som de av tradition har intagit i detta hänseende. Vad slutligen angår den tredje invändningen, svårigheten att formulera ett grundlagsstadgande, anser jag i likhet med bl. a. regeringsrätten att rättighetsskyddsutredningens förslag står i god överensstämmelse med vad som nu anses utgöra gällande rätt. Av de skäl jag nu har anfört anser jag i likhet med det helt övervägande antalet remissinstanser att lagprövningsrätten bör komma till uttryck i er: föreskrift i RF.

Avslutningsvis vill jag erinra om att lagprövning enligt gällande synsätt kan bli aktuell bara om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för eu yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild

anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. I lagprövningsrätten

ligger alltså inte någon allmän skyldighet för myndigheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till äventyrs står i strid med föreskrifter

på högre nivå.

2.4 Lagrådsgranskningen

Fram ull år 1971 gällde att lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelser härom fanns i 1809 års RE. De innebar att förslag till allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag jämte lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av lagrådet. Det är svårt att närmare ange gränserna för det obligatoriska granskningsområdet. eftersom dessa gränser i huvudsak kom att bestämmas i praxis. Till kategorin allmän civillag räknades emellertid lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom samt tll allmän kriminallag i allmänhet straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig natur att straffet

var ett inte alltför kort fängelsestraff (jfr SOU 1963:17 s. 328).

Genom grundlagsändring 1970-1971 gjordes lagrådsgranskningen fakultativ, dvs. det överläts åt regeringen att fritt bestämma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Enligt 8 kap. 18 § nya RF gäller denna ordning alltjämt. Som cen nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap. 10§ riksdagsordningen (RO, omtyckt 1977:90) kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott se till att et lagrådsyttrande inhämtas. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig

minoritetens önskan, om den finner att det dröjsmål med ärendets behund-

ling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt

men.

Enligt RF skall det i lagrådet ingå domare i högsta domstolen och

regeringsrätten. Närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag. f.n.

lagen (1965:186) om lagrådet (ändrad senast 1974:578). Enligt lagen kan lagrådet arbeta på högst tre avdelningar. I varje avdelning skall tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen kan dock förordna annan lagfaren

person att tjänstgöra på avdelning i stället för ett av justitieråden. Lagrådets

arbetsformer är inte reglerade.

Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet är inte reglerad vare sig i RF eller i lagen om lagrådet. Vid skilda tillfällen har det emellertid gjorts uttalanden av statsmakterna om vilken inriktning verksamheten bör ha (se rättighetsskyddsutredningens betänkande s. 113 ff). Enighet torde råda om att lagrådets granskning skall avse bara lagförslagens juridiska sida och inte deras allmänna politiska grunder.

Enligt sina direktiv skulle lagrådsutredningen överväga frågorna om ett införande av obligatorisk lagrådsgranskning på vissa lagstiftningsområden, om inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet samt om lagrådets sammansättning och arbetsformer.

Lagrådsutredningen har presenterat tre alternativ till hur ett obligatoriskt granskningsområde skall avgränsas. Gemensamt för alternativen är att lagrådet skall höras över vissa lagförslag. att avgränsningen av gransknings-

området knyter an till RF:s och TF:s krav på lagform på vissa ämnesområden

samt att fyra generella undantag skall göras från kravet på lagrådsgranskning.

När det gäller att närmare ange vilka lagförslag som ett obligatorium skall omfatta skiljer sig emellertid de tre alternativen ät. I der alternativ som lagrådsutredningen för sin del har förordat har en begränsning gjorts till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssynpunkt. Det omfattar bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten. föreskrifter som begränsar de grundläggande fri- och rättigheter som behandlas i 2 kap. RF och civilrättslig lagstiftning. Av offentligrättslig lagsuftning skall härutöver ingå föreskrifter i vissa uppräknade ämnen. bl. a. föreskrifter som gäller brott, tvångsmedel. direkt skatt. domstolar och rättegång samt sekretesslagstiftning.

De fyra generella undantag från den obligatoriska granskningen som lagrådsutredningen har föreslagit avser dels straffbestämmelser i specialstraffrätten med en straffskala som (i det av lagrådet förordade alternativet) inte går över ett års fängelse. dels föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet. dels särskilt brådskande lagstiftning. dols föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Några bestämmelser av lagrådsgranskningens inriktning har inte föreslagits av lagrådsutredningen.

HH fråga om lagrådets sammansättning har lagrådsutredningen föreslagit att antalet avdelningar skalt vara högst fyra. Antalet ledamöter på avdelning skall vara tre med möjlighet att ibland ha en fjärde ledamot. Fördelningen mellan justitieråd och regeringsråd skall kunna variera, men minst en ledamot från vardera domstolen skall ingå i en avdelning. Den tredje ledamoten skall kunna vara antingen ett jusutieråd eller regeringsråd eller en annan lagfaren person. Lagrådsutr2dningen har inte föreslagit några bestämmelser i fråga om lagrådets arbetsformer.

Lagrådsutredningens förslag till ändring i RF bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 32.

Med lagrådsutredningens förslag som underlag har rättighetsskyddsutredningen utarbetat följande förslag.

Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade kategorier. Dessa är I grundlag om tryckfriheten. 2. lag om begränsning av rätten att få ta del av allmänna handlingar. 3. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. 4. lag om kommunal beskattning, 5. lag om svenskt medborgarskap och civilrättslig lag. 6. offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt 7. lag om rättegången. lag om offentliga tjänstemäns rättsställning och annan lag som avses i 11 kap. RF. Denna grundlagsregel om remiss till lagrådet är ullämplig. om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. I några undantagsfall

behövs inte lagrådets vttrande. Dessa fall är att riksdagen finner att lagrådets

hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskattfenhetr eller att det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Effekten av huvudregeln om remiss till lagrådet förstärks genom utt regeringen skall vara skyldig att redovisa sina motiv till att den lägper fråm förslag till lag av någon av de uppräknade kategorierna utan att ha hört lagrådet.

Till skillnad mot lägrådsutredningen förordar rättighetsskyddsutredningen att det införs en uttrycklig grundlagsregel om inriktningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär att lagrådet skall undersöka, hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig ull varandra och ull rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigt söka betvsa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluter sig rättighetsskyddsutredningen till tagrådsutredningen. Inte heller rättighetsskyddsutredningen föreslår några bestämmelser om lagrådets arbetsformer.

Rättighetsskyddsutredningens förslag har i denna del fått ett övervägande

positivt mottagande av remissinstanserna. Några instanser förordar emellertid en ordning som ligger närmare det tidigare obligatoriet. Också andra frågor har tagits upp under remissbehandlingen.

När frågan om lagrådets ställning och uppgifter har diskuterats under senare år har enighet rått om att lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet har setts som en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttas. Man har också varit ense om det i och för sig tämligen självklara syftet med en reglering på området. Rättighetsskyddsutredningen har formulerat detta syfte så att det totala värdet av granskningen skall bli så stort som möjligt: lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra.

Detta syfte stod också i förgrunden när de tidigare reglerna om obligatorisk lagrådsgranskning ersattes med de nuvarande som innebär att regeringen fritt bedömer när en lagrådsgranskning skall äga rum. Det framhölls bl. a. att obligatoriet inte gav utrymme för en mera omfattande granskning inom det dåvarande fakultativa området. Detta betecknades som en stor brist, inte minst med tanke på att en tagrådsgranskning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde framstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den dåvarande obligatoriska sektorn Gfr KU 1970:20 s. 3). Som rättighetsskyddsutredningen konstaterar har emellertid de förhoppningar som knöts till 1971 års reform inte infriats.

Endast nägra enstaka lagförslag utanför det tidigare obligatoriet har remitte-

rats till lagrådet under tiden därefter. Enligt min mening är det viktigt att man nu åstadkommer en reglering som på eu effekuvare sätt än den nuvarunde verkar för att lagrådsgranskning kommer till stånd när det är påkallat.

Några utgångspunkter för den nya regleringen är givna. Som riksdagen vid

flera tillfällen har konstaterat (se t.ex. KU 1949:8 s. 8) bör lagrådets

granskning inte omfatta lagförstagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Vidare bör det, som rättighetsskyddsutredningen har understrukit. inte komma i fråga att skapa regler som innebär att en lag I efterhand sätts åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden att lagrådets yttrande inte har inhämtats. En ytterligare utgångspunkt iär att lagrådsgranskningen inte bör få ta i anspråk Acra ledamöter i de två högsta domstolarna än ungefär det antal som förekommer f. n.

Den fråga som har stått i förgrunden i debatten om lagrådet är om den nuvarande fakultativa granskningen skall ersättas med en granskning som är obligatorisk på vissa områden. Det främsta problemet med en återgång till ett system med obligatorisk granskning av vissa lagförslag är hur man skall avgränsa området för denna granskning. De gjorda utredningarna torde visa att det inte är lämpligt att ange vissa lagar eller tvper av lagar som alltid skall

falla innanför detta område och andra som alltid skall falla utanför. Vad som

är en framkomlig väg och som har föreslagits senast av lagrådsutredningen är

att vissa typer av lagar skall omfattas av obligatoriet men att undantag görs

t. ex. för förslag av mindre vikt eller förslag vilkas genomförande brådskar.

Det ligger i sakens natur att sådana undantag måste ges en tämligen allmän

avfattning. Detta har också skett i lagrådsutredningens förslag. Med undantag av detta slag har man emellertid fjärmat sig från ett system med en i egentlig mening obligatorisk lagrådsgranskning. I stället får man ett mellanting mellan ett sådant svstem och ett system som det nuvarande med en hel fakultativ granskning. Från saklig synpunkt sett ligger därför också tagrådsutredningens obligatoriska system ganska nära rättighetsskyddsutredningens fakultativa reglering.

Visserligen kan det sägas att en regel som föreskriver att granskning skall äga rum ger mera fasthet åt en grundlagsregel om lagrådsgranskningens omfattning än en bör-regel. Enligt min mening föreligger emellertid inte heller i detta avseende någon större skillnad mellan de två förslagen. Förslaget att regeringen alltid skall redovisa skälen till att lagrådet inte har hörts över lagförslag inom någon av de kategorier som anges i grundlagsre-

geln torde här vara betydelsefullt. Härtill kommer att ett riksdagsutskott elier

en utskottsminoritet har möjlighet att remittera förslag till lagrådet.

Som jag redan har framhållit bör det inte komma i fråga att välja en lösning

som kan leda till att lagar sätts åt sidan i rättstillämpningen enbart på den grunden att lagrådet inte har hörts vid deras tillkomst. Varken frågan om ett lagförslag hör till den kategori som i princip skall granskas eller frågan om någon undantagsregel är tillämplig bör därför kunna bli föremål för lagprövning. Med denna utgångspunkt är det givet att en fakultativ regel, med andra ord en bestämmelse som innebär att vttrande hör inhämtas, är att föredra

framför en obligatorisk föreskrift.

Rättighetsskyddsutredningens lösning har också den fördelen framför lagrådsutredningens att den i mindre mån är ägnad att medföra att lagrådsgranskning kommer till stånd i en sådan omfattning att lagrådets kapacitet inte förslår.

Vid avgränsningen av området för lägrådsgranskningen är det naturligtvis en fördel att man använder sig av bestämmelserna i RF om att vissa kategorier av föreskrifter skall ha lagform, 1. ex. civilrättsliga föreskrifter (8 kap. 28) och betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 38). Svårigheten är emellertid att man endast delvis kan bygga på dessa kategorier vid gränsdragningen. Undantar man 1. ex. alla föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF från granskningsområdet, blir detta för litet. Låter man alla ingå, blir det för vidsträckt. Varje gräns mellan sädana föreskrifter inom denna kategori som bör falla inom granskningsområdet och sådana som bör falla utanför blir godtycklig. Dessutom uppkommer tillämpningssvårigheter, eftersom det är svårt att för gränsdragningen finna begrepp som har en entydig innebörd.

Även här visar det sig att en fakultativ reget har fördelar. Man kan som

rättighetsskyddsutredningen har gjort ange eu tämligen vidsträckt område för granskningen och inom detta område göra skillnad meltan lagförslag av större och mindre betydelse. Den konstruktionen ger bättre möjlighet än andra metoder att nå målet att lagrådet skall granska just de lagar som bäst behöver dess granskning och inga andra.

På grund av det anförda förordar jag att rättighetsskyddsutredningens lösning väljs vid utformningen av en grundlagsregel om lagrådsgranskningens omfattning. Regeln bör således ges en fakultativ utformning. Granskningsområdet bör omfatta grundlag om tryckfriheten, lag om begränsningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, lag om kommunal beskattning, lag om svenski medborgarskap och civilrättslig lag, offentligrättslig lag som avses i 8 kap. 3 § RF samt lag som avses i 11 kap. RF. 1. ex. lag om rättegången. De nu angivna kategorierna omfattar de lagar som det från rättighetssynpunkt och i övrigt framstår som mest angeläget att få granskade av lagrådet. Eftersom man inte bör utsträcka granskningsområdet så att man riskerar att lagrådets kapacitet inte räcker till, anser jag det inte lämpligt att som har förordats vid remissbehandlingen låta granskningsområdet omfatta vtterligare typer av lagar. När det gäller t.ex. RF och kommunallag (som inte avser kommunal beskattning) måste dessutom beaktas att de till den helt övervägande delen gäller frågor av politisk natur och därför med tanke på den inriktning granskningen skall ha är mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.

Som rättighetsskyddsutredningen har föreslagit bör som förutsättning för att lagrådsgranskning skall äga rum vidare gälla att de angivna lagarna är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt.

Också i övrigt kan jag i allt väsentligt godta rättighetsskyddsutredningens

förslag. Undantag från huvudregeln bör alltså gälta i de fall lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffonhet cher det skulle fördröja — lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen bör vara skyldig att redovisa sina motiv till att den lägger fram förstag till lag av någon av de uppräknade kategorierna utan att ha hört lagrådet. Slutligen bör det ligga på riksdagen att shugiltigt avgöra om lagrådets yttrande skall inhämtas över ett lagförslag.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att lagrådets vttrande

bör kunna inhämtas också över författningsförslag utanför det i RF angivna

granskningsområdet. Här bör granskningen liksom f. n. vara helt fakultativ.

Rättighetsskyddsutredningen har redogjort för vilka lagar som kommittén har ansett i första hand skall komma i fråga för granskning av lagrådet (betänkandet s. 142 ff). Därvid har kommittén bl. a. utförligt behandlat spörsmålet i vilka fall skattelag bör granskas. Jag kan i allt väsentligt instämma i vad kommitten har anfört i denna del.

Den andra huvudfrågan beträffande lagrådsgranskningen är frågan om införandet av regler som anger granskningens inriktning. Rättighetsskyddsutredningen, men inte lagrådsutredningen, har föreslagit sådana regler.

Som jag redan har nämnt innebär rättighetsskyddsutredningens förslag att lagrådet skall undersöka hur ett remitterat förslag förhåller sig till grundtagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller

sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga.

om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå i tillämpningen. Förslaget bygger på uttalanden som gjordes av då varande departemenischefen i förarbetena till 1971 års reform (prop. 1970:24 s. 55) och i sak överensstämmande uttalanden av lagrådsutredningen i dess betänkande (SOU 1978:34 s. 278 ff).

För min del vill jag ansluta mix till rättighetsskyddsutredningens överväganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om att lagrådets granskning bör begränsas till lagförstagens juridiska sida och att prövningen av deras allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Jag vill särskilt understryka vikten av att lagrådet iakttar den

största återhållsamhet när det gätler sakfrågor av politisk natur. Det är inte

förenligt med lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det "redovisar andra synpunkter än sådana som är av juridisk-teknisk art.

Rättighetsskyddsutredningen har föreslagit en regel som anger vilken inriktning som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.

Hlikhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att det är betydelsefullt att grundlagen så långt möjligt gör klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig, inte minst med tanke på lagrådets ställning som en från regeringen och riksdagen fristående, juridisk-teknisk aranskningsinstans. En regel av denna

innebörd motverkar att lagrådet uppfattas som ett politiskt organ. För att lagrådet skall kunna fylla sin uppgift måste förtroendet för dess neutralitet i politiska frågor vara orubbat. Jag förordar därför att lagrådsgranskningens inriktning anges genom en föreskrift i RF. Föreskriften bör utformas i enlighet med vad rättighetsskyddsutredningen har förordat.

Givetvis bör det vara möjligt att begränsa en remiss till lagrådet till något eller några av de hänseenden som anges i grundlagsregeln. Detta gäller i första hand om remissen avser ett lagförslag som faller utanför det i RF angivna granskningsområdet. Men även inom deua område bör lagrådet kunna höras

i några särskilda hänseenden, t. ex. om lagrådets arbetsbörda är sådan att hela

förslaget inte kan granskas men förslaget innehåller föreskrifter vilkas

förenlighet med grundlag kan sättas i fråga. Ett annat exempel på fall där en

begränsning bör kunna göras är det fallet att regeringen önskar lagrådets yttrande huruvida ett lagförslag är sådant att det föreslagna särskilda

lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt.

En begränsning av en lagrådsremiss bör vidare kunna ske genom att i

remissen anges delar av lagförslaget som lagrådet företrädesvis bör granska,

t. ex. därför att en lagrådsgranskning av just dessa delar av förslaget framstår som särskilt angelägen, medan övriga delar har mindre betydelse för enskilda eller från allmän synpunkt.

Också i annat fall än då det uttryckligen har angivits i remissen kan en begränsning av lagrådets granskning vara påkallad. Det framstår sålunda som naturligt att lagrådet i viss mån anpassar granskningen av ett förslag med

hänsyn till den tid som står till förfogande innan förslaget skall läggas fram för

riksdagen.

När det gäller lagrådets sammansättning och arbetsformer förordar jag att fättighetsskyddsutredningens förslag godtas. Detta innebär att lagrådet vanligen bör arbeta på tre avdelningar men att fyra avdelningar bör kunna finnas tidvis. Antalet ledamöter i en lagrådsavdelning bör normalt vara tre i stället för som nu fyra. En fjärde ledamot bör emellertid kunna förordnas undantagsvis. I första hand bör ledamöterna i lagrådets avdelningar vara justitieråd och regeringsråd men liksom hittills bör det vara möjligt att anlita också andra lämpliga personer, förträdesvis pensionerade justitieråd och regeringsråd. Denna möjlighet bör dock utnyttjas främst när lagrådet skall arbeta på fyra avdelningar eller när fyra ledamöter behövs på någon

avdelning. Minst en ledamot skall vara justitieråd och en regeringsråd. Den

tredje ledamoten bör vara antingen ett justitieråd eller regeringsråd eller, undantagsvis, en annan lämplig person. Sammansättningen bör bestämmas med hänsyn bl. a. till karaktären av de förslag som skall granskas.

2.5 Förfarandet vid grundlagsstiftning m. m.

I I kap. 38 RF anges att regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Enligt 8 kap. 15 & RF stiftas

4 Riksdagen 19781/79. I saml. Nr 195

grundlag genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första har hållits val till riksdagen i hekt riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Samma regler gäller i fråga om ändring eller upphävande av grundlag (8 kap. 17 § RF).

I samband med 1976 års ändringar i RF behandlade riksdagen bl. a. frågan

om införande av regler om en viss tidsfrist mellan de två besluten i grundlagsstiftningsförfarandet (KU :1975/76:56). Riksdagen avslog ett

yrkande om att sådana regler skulle införas.

Författningsutredningens förslag till regeringsform innehöll en bestäm-

melse (7 kap. 4 §) som innebar att ett vilande beslut i ett grundlagsärende

skulle underställas folkomröstning i samband med närmast följande riks-

dagsval. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det inom viss tid efter beslutet 2ller om regeringen beslutade om det inom

samma tid. Det vilande grundlagsförslaget skulle förfalla, om majoriteten av

de deltagande i folkomröstningen röstade emot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt

förrättade riksdagsvalet.

Grundlagberedningen tog i sitt förslag till regeringsform (SOU 1972:15)inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. I en reservation framfördes emellertid ett förslag i frågan som i sak nära anslöt till

vad författningsutredningen hade förordat. Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor behandlades vidare av riksdagen i samband med antagandet av 1974 års RF (KU 1973:26) och 1976 års nya regler i RF till skydd för de medborgerliga fri- och

rättigheterna (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid båda dessa tillfällen yrkanden om införande av ett folk omröstningsinstitut av det slag som hade förordats av reservanterna i grundlagberedningen.

I svensk rätt saknas f.n. regler om förfarandet vid folkomröstning. Grundlagberedningen föreslog att det — utöver en särskild lag för varje

folkomröstning med bestämmelser bl. a. om de frågor omröstningen gäller

och om tidpunkten för denna — skulle finnas vissa permanenta lagbestäm-

melser om folkomröstning, såsom angående rösträtt och om förfarandet vid

röstningen och vid sammanräkningen. Grundlagberedningen lade i sitt

betänkande (SOU 1972:16) med förslag til! följdlagstiftning fram ett utkast till

sådana lagbestämmelser, vilka hade samordnats med regleringen i vallagen

(1972:620, ändrad senast 1978:907). Utkastet har inte lagts till grund för något förslag till riksdagen. Rättighetsskyddsutredningen föreslår att reglerna om grundlagsstiftningsförfarandet ändras så att förslag till grundlag skall väckas minst tio månader

före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet

skall fattas. Konstitutionsutskottet skall dock kunna medge undantag från denna regel, om utskottet beslutar härom med fem sjättedels majoritet. Kommittén föreslår vidare att förslag till grundlag, som har antagits som:

vilande av riksdagen, skall underställas folkomröstning, om minst en

tredjedel av riksdagens ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval, efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat. om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är Aer än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall skall förslaget

behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen. Rättighetsskyddsutredningens förslag har nästan genomgående mottagits

positivt av remissinstanserna.

För min del är jag ense med kommittén om att den betänketid som redan de

nuvarande reglerna om grundlagstiftningsförfarandet innebär bör förlängas genom att en särskild tidsfrist införs, BL. a. är det angeläget att

grundlagsförslag med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i

riksdagen mot slutet av riksmötet närmast före valet, något som under senare decennier snarare har varit regel än undantag. Som kommittén har föreslagit bör en bestämmelse om tidsfrist utformas så att den innebär att en viss minsta tid skall förflyta mellan grundlagsstiftningsärendets väckande och valet. Härigenom får man störst säkerhet fören grundlig behandling i riksdagen och

för att utrymme ges för en omfattande allmän debatt. Förslaget att tidsfristen

skall vara tio månader bör godtas.

Det måste förutsättas att det ibland kan vara angeläget att få ett

grundlagsförslag antaget kort efter ett förestående riksdagsval, fastän ärendet

kan väckas först när mindre än tio månader återstår till valet. Fn möjlighet till undantag från tidsfristen bör därför finnas. Undantagsregeln bör dock

utformas så att man inte träder intresset av cen omsorgsfull utskottsbehand-

ling för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln. Som kommittén föreslår bör en förutsätt-

ning vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig om ett beslut om undantag.

Med hänvisning till det anförda förordar jag att rättighetsskyddsutredningens förslag om en särskild tidsfrist vid grundlagsstiftning genomförs.

Jag övergår nu till frågan om folkomröstning angående vilande grundlagsförslag.

Det svenska statsskicket kan som kommittén framhåller karakteriseras som cn representativ, parlamentarisk demokrati. Detta innebär bl. a. att den politiska verksamheten främst försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet återkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall

företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen. kommun full-

mäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normal återkommande inslag i det politiska

beslutsfattandet. I svensk rätt förekommer f. n. inte heller någon annan form

av folkomröstning än den rådgivande GOfr 8 kap. 48 RF). För att en

folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt

majoritetsbeslut stiftar en lap i frågan.

Vad som har sagts nu utesluter emellertid inte att ett foölkomröstningsinstitut särskilt avsett för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfällen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skulle öppnas såvitt gäller stiftande av grundlag. Enligt RF:s inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt deti den beslutsprocess som syftar ull att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt, om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i RF ha förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida.

Kommittén har erinrat om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar — svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten -- kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av

riksdagen. I likhet med kommittén förordar jag mot bakgrund av det anförda att vårt

nuvarande grundlagssuftningsförfarande kompletteras med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande tolkomröstning i en grundlagsfråga kan förrrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen. överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man får i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstiftningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att även grundlagsändringar inte sällan kan vara av ganska detaljbetonad, teknisk karaktär och utan större betydelse för folkstvrelsen som sådan. Grundsatsen att folket bör ha

möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter

kräver således inte att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir att folkomröstning av det slag som det här är

fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant

beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstnings-

möjligheten. kommer att missbrukas. Det antal som genomgående har föreslagits i sammanhanget — en tredjedel av riksdagens ledamöter —- anser jag innebära en lämplig avvägning i frågan. Som vtterligare en garanti mot itlojal användning av foölkomröstningsinstitutet bör, efter mönster av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring, föreskrivas att yrkande om folkomröstning får tas upp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framstätlas endast under en ganska kort tidsperiod efter beslutet att anta eu grundlagsförslag som vilande.

I fråga om tidpunkten för folkomröstning I en grundlagsstiftningsfråga förordar jag i likhet med kommittén att en sådan folkomröstning I

grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som

enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket är om ett visst vilande grundlagsförslag skall godtas celler förkastas. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med hänsvn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär att ctt förslag är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgivits I det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt ansluter jag mig till de förslag i frågan som har framförts av rättighetsskvddsutredningen och tidigare.

Möjlighet till beslutande folkomröstning bör föreligga också 1 fråga om beslut som till följd av särskilda regter i RF fattas i grundlagsstiftningsform. Undantag bör emellertid göras för RO. Bestämmelserna i RO gäller uteslutande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för folkstyrelsen som reglerna i grundtagarna. Det bör därför även i fortsättningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i RO.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga

ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som har framgått föreligger inte

några sådana svårigheter såvitt gäller folkomröstningar i grundlagsuftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är här på förhand givna. Det finns därför inte någon anledning vare sig att ge beslutet om en sådan folkomröstning lagform eller att bereda frågan i utskott. Beslutsförfarandet bör i stället utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Den enda punkt i sammanhanget som skulle kunna ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Av RO (2 kap. 9 §) följer att denna fråga i första hand skall avgöras av talmannen i samband med

kammarbehandlingen. Om kammaren inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av konstitutionsutskottet.

I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om en särskild lag om förfarandet vid folkomröstning.

Som jag redan har nämnt skall föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas genom lag, såväl vad gäller den fråga som skall ställas till medborgarna som beträffande 1. ex. rätten att delta i omröstningen, förfarandet vid röstningen och sammanräkningen av röster.

Vid de tillfällen när rådgivande folkomröstning har förekommit i vårt land

(åren 1922, 1955 och 1957) har hela förfarandet reglerats genom särskilda lagar. Några generella föreskrifter om vad som skall iakttas vid folkomröst-

ning har hittills inte funnits i lagstiftningen. RF gör i och för sig inte heller en sådan reglering nödvändig.

Om man, som jag har förordat i det föregående, gör det möjligt för en

minoritet inom riksdagen att få ull stånd en folkomröstning, kan man emellertid knappast undvara en permanent lagstiftning om folkomröstnings-

förfarandet. I annat fall skulle man vara hänvisad antingen till lösningen att i

det särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga förfarandereglerna eller till metoden att låta riksdagen för varje gång bestuta dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen är förenade med nackdelar av i

första hand principiell natur. Det får vidare också i fråga om rådgivande

folkomröstningar anses från principiell synpunkt tillfredsställande att de grunder som skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent

finns angivna i lag. Också från praktisk synpunkt kan en sådan lagstiftning ha

fördelar. Jag förordar därför att generella lagbestämmelser nu meddelas om förfarandet vid folkomröstning. Det torde av systematiska skäl vara en fördel

att bestämmelserna hålls skilda från reglerna om val. Jag föreslår att de får

bilda en fristående lag om förfarandet vid folkomröstning. Det synes naturligt att lagen utformas så att regterna om folkomröstning överensstämmer så nära som möjligt med vad som gäller för val till riksdagen.

2.6 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

Jag har i det föregående (avsnitt 2.1) nämnt att rättighetsskyddsutred-

ningen föreslår att skyddet för vissa särskilda rättigheter skall byggas ut. Jag har där också framhållit att komrnittéförslaget i dessa delar är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning. De rättigheter som berörs av förslaget är förbudet mot retroaktiv lagstiftning, rätten till ersättning vid expropriation

m. m., skyddet för svenskt medborgarskap och de processuella garantierna enligt 2 kap. 9 § RF vid frihetsberövande.

I RF finnsförbud mot retroaktiv lagstiftning på straffrättens område. Enligt 2 kap. 10 § RF får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas

för gärning som inte var belagd med påföljd när den förövades. Inte heller får

svårare brottspåföljd åläggas för gärning än som var föreskriven då. Vad nu har sagts gäller också förverkande och annan särskild rättsverkan av brou. En utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning diskuterades i samband med 1976 års reform på fri- och rättighetsområdet men genomfördes inte (jfr

prop. 1975/76:209 s. 125 f, KU 1975/76:56 s. 35 ff).

Rättighetsskyddsutredningen föreslår nu ett förbud också på skatte- och

avgiftsområdet. Enligt förslaget får skatt eller avgift inte tas ut i vidare mån än

som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Två undantag från förbudet föreslås.

Dels får riksdagen, om den finner att särskilda skäl påkallar det, föreskriva att

skatt eller avgift får tas ut också I annat fall. Förutsättningen för detta är dock

att den omständighet som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten inträffade

antingen sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt förslag därtill

hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom en skrivelse. Dels får riksdagen härutöver föreskriva undantag från huvudregeln, om riksdagen finner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och avgiftsområdet är

att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detta område att en skattskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär en skärpning av skattereglerna, kan

hant. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för kostnader som var avdragsgilla när de betalades. Ett annat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren

och mottagaren har räknat med.

Det är som kommittén framhåller ett rättssäkerhetsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skäl ges tillbakaverkande kraft. I en tid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomster tas ut i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart nödvändiggör dewua bl. a. effektiva ingripanden mot skattefusk och skatteflykt och en successiv översyn av skattesystemet. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Det är alltså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mot skattelagstiftning som har retroaktiva effekter. Frågan är emellertid om det är möjligt att på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås med retroaktiv lagstiftning på förevarande område. Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det avgörande är om den omständighet som utlöser

skattskyldigheten inträffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening får denna avgränsningsmetod godtas. Den torde som har framhållits

vid remissbehandlingen ge skydd i det stora flertalet fall. Det är f. ö. klart att en sådan regel bör påverka statsmakternas ställningstaganden också utanför det egentliga tillämpningsområdet.

Rättighetsskyddsutredningen behandlar utförligt frågan när skattskyldig-

heten skall anses inträda vid olika skatteformer. Kommittén tar också upp andra närbesläktade tillämpningsfrågor. För min del vill jag i allt väsentligt hänvisa till vad kommittén anför i dessa delar (betänkandet s. 157-161). En särskild fråga är om ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan göras

undantagslöst. Som kommittén har framhållit har regeringen och riksdagen i

flera lagstuiftningsärenden under senare år ansett en viss retroaktiv tillämpning av nya skatteregler nödvändig. Det har i dessa ärenden regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag, För att få eu snabbt

slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning har en viss retroaktiv tillämpning beslutats. Jag delar kommitténs uppfattning att ett undantag från retroaktivitetsförbudet är motiverat för nu berörda fall.

Som kommittén har förordat bör undantaget begränsas till fall där de

skauskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande

skatteregel avses få retroaktiv tillämpning. Vidare bör som förutsättning gälla

att riksdagen finner att sådan tillämpning är påkallad av särskilda skäl. Även i denna del får jag beträffande tillämpningsfrågor hänvisa till vad kommittén

anför (betänkandet s. 161-163). Det torde som kommittén framhåller allmänt anses att retroaktiv beskattning är eu tillåtligt medel när samhället befinner sig i en allvarlig krissitua-

tion. Även kommitténs andra undantag, som gäller vid krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris, bör alltså godtas.

Enligt kommiuéförslaget avser förbudet mot retroaktiv skattelag bara sådana ändringar som är ull de skattskyldigas nackdel. Inte heller i den delen finns anledning till erinran.

Förslaget omfattar förutom skatter även avgifter. De skäl som har anförts

förett förbud på skatteområdet talar i princip för ett förbud också när det gäller offenwligrättsliga avgifter, 1. ex. arbetsgivaravgifter. Emellertid kan det ifrå-

gasättas om en förbudsreget formellt bör omfatta, förutom avgifter till staten,

även kommunala avgifter. Som kommunförbundet har framhållit gäller

enligt rättspraxis förbud mot retroaktivt verkande beslut som innebär pålagor för kommunmedlemmarna. Dock har viss retroaktivitet godtagits såvitt

gäller kommunala avgifter (RÅ 1956 1166, RÅ 1961 190 och RÅ 1974 A 2081).

Enligt förbundet är det angeläget att rådande praxis kan bibehållas för kommunernas del. Enligt min mening talar starka skäl för att principen om

förbud mot retroaktivitet gäller även beträffande kommunala avgifter. Men

också de undantag från denna princip som i rättspraxis har godkänts av regeringsrätten bör gälla. Med dessa utgångspunkter måste en begränsning göras i den av kommittén föreslagna regeln. Lämpligast torde vara att de

kommunala avgifterna lämnas helt utanför regleringen. Därigenom bibehålls gällande rättsläge.

På grund av det anförda förordar jag att det av kommittén föreslagna förbudet mot retroaktivitet i fråga om skatter och statliga avgifter införs i

RF.

Rätten till ersättning vid expropriation e.d. kommer till

uttryck i 2 kap. 18 & RF. Enligt denna paragraf skall varje svensk medborgare

vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Det har vid tillkomsten av paragrafens nuvarande lydelse uttalats (prop. 1975/76:209 s. 124) att en ersättning som endast är symbolisk inte

uppfyller grundlagens krav. I 1976 års lagstiftningsärende avslog riks-

dagen yrkanden om att grundlagsregeln skulle kräva ”skälig ersättning” (KU

1975/76:56 s. 35, 62 ff).

Rätten till ersättning vid expropriation föreslås av rättighetsskyddsutred-

ningen formulerad så att det skall bli fullt klart att den vilkens egendom tas i

anspråk skall få ersättning för sin förlust. Förslaget innebär enligt motiven att RF ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag.

I fråga om rätten till ersättning vid expropriation e. d. anses nuvarande ersättningskrav i 2 kap. 18 § RF ha en materiell innebörd; enbart symbolisk

ersättning är inte tillräcklig. Det är däremot oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregelin kräver. I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att paragrafen bör ges en innebörd som mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag angående ersättning vid

expropriation och andra sådana förfoganden. Enligt min mening är kommittens förslag till ändring i bestämmelsen lämpligt utformad.

Som kommittén anför skall detta grundlagsstadgande ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som nuvarande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp har lett till. Stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter som 1. ex. 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:19). Denna bestämmelse

innebär att ersättning för värdestegring efter viss i lagen angiven tidpunkt

utgår endast på vissa grunder. Grundlagsregeln hindrar inte heller att ersättningen begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Den innebär därvid ingen bindning såvitt avser

placeringen av bevisbördan i fråga om orsaken till en stegring av egendomens

värde. Över huvud taget hindrar regeln inte prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett ev. svartabörsvärde som skall

ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 § RF. Om ett expropriativt ingrepp medför reella fördelar just för den drabbade och om

ingen förmögenhetsminskning uppkommer, kräver regeln inte att någon kontant ersättning utgår.

Skydd för svenskt medborgarskap ges genom 2 kap. 7 & RF.

Där föreskrivs att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Skyddet för medborgarskapet skall enligt kommittéförslaget i princip bestå i alt ingen får berövas sit medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom awt träda i allmän tjänst, blir medborgare i

annan stat. Två undantag från principen föreslås. Undantagen tar sikte på

barn och ungdomar. Det skall sålunda kunna föreskrivas dels att barn under

18 år följer sina föräldrar eller en av dem i fråga om medborgarskapet, dels att

den som sedan födseln är medborgare i annan stat och är bosatt där sedan viss

tid, förlorar sitt svenska medborgarskap när han uppnår 18 års ålder eller senare. När det gäller en förstärkning av skyddet för svenskt medborgarskap är det som rättighetsskyddsutredningen framhåller angeläget att skyddet mot förlust av medborgarskapet i RF så långt det är möjligt kommer att gälla även

sådana medborgare som utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgarskap också i annan stat. De kategorier av personer som därvid främst står I blickpunkten är personer som har kommit till Sverige som flyktingar eHer av annan orsak och som därefter har blivit svenska medborgare utan att befrias från sitt tidigare medborgarskap i annan stat. Man kan inte utesluta möjligheten att vårt land i ett skärpt utrikespohtiskt läge kan utsättas för påtryckningar i syfte att tvinga fram sådana lagändringar att de berörda personerna berövas sitt svenska medborgarskap. Också i fråga om ett par andra kategorier med dubbelt medborgarskap — bl. a. svenska kvinnor,

som är eller har varit gifta med medborgare i sådana stater där hustrun automatiskt får mannens medborgarskap — framstår det som angeläget med

ett starkare skydd för det svenska medborgarskapet än den nuvarande grundlagsregeln ger (fr betänkandet s. 171 f).

Som rättighetsskyddsutredningen föreslår bör därför grundlagsskyddet i princip utvidgas så att ingen medborgare som är eller har varit bosatt här i

riket skall få berövas sitt svenska medborgarskap i annat fall än då han

samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Som kommittén framhåller bör emellertid därvid vissa begränsningar göras, dels med hänsyn till gällande bestämmelser

om förlust av svenskt medborgarskap (jfr betänkandet s. 170 f) och dels med

hänsyn till den ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap som

riksdagen har beslutat (prop. 1978/79:72, AU 1978/79:26, rskr 1978/79:201).

Från huvudregeln bör alltså göras två undantag. För det första bör barn under

18 år i vissa fall kunna följa föräldrarna eller en av dem i medborgarskapshänseende Gfr 7§ 3 och 4 samt 8§ andra stycket lagen om svenskt

medborgarskap). För det andra bör det vara möjligt att avveckla dubbelt

medborgarskap i de fall där barn vid födseln har förvärvat både svenskt och

annan stats medborgarskap och de är varaktigt bosatta i den andra staten när de uppnår vuxen ålder (jfr den nya 7 a §i lagen om svenskt medborgarskap). En förutsättning för att det senare undantaget skall vara tillämpligt bör vara

att Sverige har träffat överenskommelse med annan stat om sådan avveckling

av dubbelt medborgarskap. Som framhålls i prop. 1978/79:72 måste ett avtal av detta slag anses vara en sådan överenskommelse som för att bli gällande kräver riksdagens godkännande enligt 10 kup. 2 § RF.

12 kap. 9 S RF finns bestämmelserom processuella garantier vid frihetsberövande. Har annan myndighet än domstol berövat någon

medborgare friheten skall denne enligt paragrafen utan oskäligt dröjsmål kunna få saken prövad av domstol eller, i vissa fall, av en domstolsliknande nämnd. Undantag från denna regel gäller dock när det är fråga om att hit ull

landet överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts

utomlands.

Här föreslår rättighetsskyddsutredningen att 2 kap. 9 § RF kompletteras med en regel om vilken myndighet som i visst fall har att verkställa den prövning som avses I paragrafen. Har prövningen inte uppdragits åt behörig

myndighet skall den enligt förslaget utföras av allmän domstol. Som rättighetsskyddsutredningen framhåller kan det f. n. anses i viss mån

osäkert om nuvarande bestämmelser i 2 kap. 9 § RF ger rätt för den enskilde

att ta initiativet till en prövning av ett frihetsberövande, om inget behörigt

organ har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle det finnas en sådan rätt, är det vidare oklart till vilket organ han i så fall skall vända sig. Kommittéförslaget skapar klarhet i båda nu angivna frågor. Enligt min mening kan det vara av

värde att bestämmelsen i 2 kap. 95 RF kompletteras på det sätt som

kommittén har föreslagit. Det bör sålunda föreskrivas att prövningen, om den inte har uppdragits åt annan myndighet, skall ankomma på allmän domstol.

Eftersom den nya regeln knappast kan få annat än en begränsad praktisk betydelse, anser jag det inte påkallat att närmare reglera förfarandet vid prövningen. I brist på bestämmelser härom torde den enskilde kunna vända sig till den tingsrätt inom vars domkrets han hålls omhändertagen. Domstolen kan i så fall analogivis tillämpa de bestämmelser som gäller likartade prövningsförfaranden,t. ex. bestämmelserna i rättegångsbalken om häktning och anhållande (jfr 19 § lagen /1946:804/ om införande av nya rättegångsbalken, 19 £ ändrad senast 1972:431).

3¶Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet

upprättats förslag till

I. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om ändring i riksdagsordningen, 3. lag om lagrådet, 4. folkomröstningslag.

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 2 kap. 78

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de föreslagna ändringarna i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

Ändringarna överensstämmer i allt väsentligt med ändringarna enligt

rättighetsskyddsutredningens förslag. Två mindre jämkningar har dock gjorts i förhållande till kommiticförslaget. Sålunda har avfattningen av andra

stycket första meningen ändrats genom att orden ”sitt uttryckliga samtycke” bytts ut mot ”uttryckligt samtycke”. Därigenom har avfatiningen anpassats till gällande regel i 7 § I lagen om svenskt medborgarskap. Departements-

förslagets lydelse hindrar självfallet inte att det i vanlig lag föreskrivs att samtycket skall lämnas av den underårige själv. Vidare har kommittéförsla-

gets andra undantag från grundregeln om skydd för medborgarskapet fått en

något mindre detaljerad utformning Gtr den nya 7a§ i lagen om svenskt

medborgarskap).

2 kap. 9 8

Det nya tredje stycket har kornmenterats i den allmänna motiveringen

(avsnitt 2.6). I sak överensstämmer föreskriften helt med kommittéförslagets

motsvarande bestämmelser.

2 kap. 10 §

I fråga om de överväganden som ligger till grund för det nya andra stycket får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). I sak har den ändringen gjorts i jämförelse med kommittéförslaget att retroaktivitetsför-

budet i fråga om avgifter begränsas till avgifter till staten. Redaktionellt har en viss omarbetning gjorts. Enligt undantagsregeln i andra meningen är retroaktivitet under angivna förutsättningar tillåten om regeringen eller riksdagsutskott när den omständighet som utlöste skattskyldigheten inträffade hade lämnat förslag härom till riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen om att sådant förslag är att vänta. Den avgörande tidpunkten är den dag då proposition,

utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän hand-

ling hos riksdagen. Enligt nuvarande regler härom blir avgörande tidpunkt för

en proposition och eu meddelande från regeringen den dag då propositionen

eller skrivelsen kommer in till kammarkanslict. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls i kammaren. Retroaktivitet är i förvarningsfallen tuillåten från och med dagen

efter den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förstås enbart utskottsmajoritetens förslag, således inte — som har förordats i ett remissyttrande — förslag som har framförts reservationsvis i utskottet.

För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då

propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i propositionen

och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv uillämpning.

Vad gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att

föreslå en retroaktiv skatteregel är det tydligt, att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga

är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion, intäkt, avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt, på vilket ingripandet skall ske, preciseras.

2 kap. 128

De grundläggande bestämmelserna om det särskilda förfarandet som under vissa förutsättningar skall tillämpas vid behandlingen av förslag till rättighetsbegränsande lagstiftning har tagits in itre nya stycken, tredje-fenne styckena, i förevarande paragraf. I tredje stycket anges bl. a. huvudregeln angående tillämpningsområdet för förfarandet. I fjärde stycket ges undantagen från tillämpningsområdet och i femte stycket en föreskritt angående

vilket organ inom riksdagen som avgör om förfarandet är tillämpligt. Övriga

bestämmelser om förfarandet återfinns i 2 kap. 20 § tredje stycket och 13 kap. 78.

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de nya bestämmelserna får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 2.2).

I sak överensstämmer departementsförslaget med kommittéförslaget. På grundval bl. a. av påpekanden under remissbehandlingen har emellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Tredje stycket har sålunda ändrats så att det klart framgår att förfarandet är tillämpligt inte bara på lagförslag som begränsar en rättighet utan också på sådana ändringar i en rättighetsbegränsande lagstiftning som är neutrala från rättighetssynpunkt eller som syftar till att upphiva en rättighetsbegränsning. I fjärde stycket har bl. a. hänvisningen

ull TF fått jämkad avfattning. Föreskriften om konstitutionsutskottets

särskilda befattning med förfarandet har tagits in i femte stycket och avfattats så alt det klart framgår att utskottet prövar också frågan om någon av undantagsreglerna i fjärde stycket är ullämphig på ett lagförslag.

I betänkandet redovisas utförligt vilka lagbestämmelser som enligt

kommitténs uppfattning kommer att omfattas av det särskilda förfarandet

(s. 84-94 och 178-209). Enligt min mening bör de allmänna grundsatser som

kommittén här har tillämpat godtas. Jag får således hänvisa till betänkandet i dessa delar. Med anledning av vad som har anförts i ett remissyttrande bör det

framhållas att det särskilda förfarandet inte skall tillämpas på sådan lag som

vissa bestämmelser i TF (1. ex. 4 kap. 4 §, 5 kap. I och 2 §§ samt 7 kap. 3 § första stycket 3) hänvisar till.

Kommittén berör också frågan huruvida det särskilda förfarandet är tillimpligt när ett förslag till rättighetsbegränsande lag utgör en följdändring

till en grundlagsändring eher till ett godkännande av tillträdet till en konvention. I ett särskilt avsnitt diskuterar kommittén hur man skall förfara

om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på ett lagförslag som angår rättighetsbegränsning. Även i dessa delar får jug hänvisa till

betänkandet (s. 76 ff). Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen bör det framhållas att det enligt paragrafen givetvis är möjligt att ändra ett förslag inom ett

ärendes ram också innan förslaget har vilat den utsatta tiden.

Det har inte ansetts behövligt med en särskild regel om prövningen av frågan huruvida en ändring i ett vilande förslag ligger inom eller utanför det ursprungliga ärendets ram. Nuvarande bestämmelser, i första hand 2 kap. 9 §

RO, får anses vara tillfyllest. Någon risk för att frågan om vad som ligger inom

ett lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem vid lagprövningen synes inte föreligga. Det är givet att det är riksdagen som i praktiken avgör denna fråga.

2 kap. 18 §

I fråga om ändringen i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

2 kap. 205

I första stycket har punkt 3 och i andra stycket punkt 5 ändrats så att punkterna hänvisar till det nya tredje stycket i 2 kap. 9 §. Härigenom klargörs att även utlänning blir tillförsäkrad rätt att få ett frihetsberövande prövat av

allmän domstol, även om prövningen inte har uppdragitls åt domstol eller

annan behörig myndighet. I enlighet med vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt

2.2) har till denna paragraf fogats ett nytt tredje stycke som anger att det

särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt på

föreskrifter som avses i paragrafens andra stycke. Angående exempel på föreskrifter på vilka förfarandet blir tillämpligt på grund av tredje stycket får

Jag hänvisa till vad kommittén har anfört (betänkandet s. 210 f).

8 kap. I $

Ändringen här är föranledd av de nya reglerna i 2 kap. 128.

8 kap. 4 §

Denna paragraf ställer f. n. för de rådgivande folkomröstningarnas del upp

ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas till

medborgarna och tidpunkten för en viss folkomröstning som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till para-

grafen innebär att kravet på lagform för de regler som gäller själva

omröstningsförfarandet kommer att omfatta också bestämmelser om folkomröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) skall däremot ett beslut att sådan folkomröstning skall äga rum inte fattas i form av lag.

Med uttrycket "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning” avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandet av en folkomröstning. Hit hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifter om röstningsproceduren, sammanräkningsförfarandet och besvärsförfarandet.

Uttrycket ”grundlagsfråga” syftar såväl på frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslut enligt särskilda regler:

regeringsformen skall fattas i grundlagsstiftningsform. Som framgår av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att en

särskild folkomröstningslag införs.

8 kap. 7§

År 1978 beslutade riksdagen en ny ransoneringslag (SFS 1978:268). I samband med lagens ullkomst uppkom frågan om hur ordet ”näringsverk-

samhet” i punkt 3 i första stycket i förevarande paragraf skall tolkas. Vad

frågan ytterst gällde var om riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om ransonering, vilka inte riktar sig ull näringsidkare och inte avser mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter utan tar sikte enbart på enskilda. Lagrådet fann för sin del att ett sådant bemyndigande kunde godtas men ansåg det angeläget att avfattningen av punkt 3 bringades till bättre överensstämmelse med en sådan tillämpning av delegationsbestämmelsen (prop. 1977/78:75 s. 145). I propositionen anfördes med anledning härav att vad lagrådet hade anfört kunde tas upp till övervägande i samband med att vissa bestämmelser i RF sågs över inom justitiedeparte-

mentet (prop. s. 146). Försvarsutskottet uttalade att det var önskvärt att

grundlagsstödet för ransoneringslagen blev helt entydigt (FöU 1977/78:13 s. 16). Riksdagen godtog utskottets uttalande (rskr 1977/78:214).

Mot bakgrund av vad som sålunda har förekommit har ordet ”ransone-

ring” lagts till i uppräkningen i första stycket punkt 3.

8 kap. 155

Denna paragraf innehåller de centrala reglerna om grundlagstiftningsförfarandet. De ändringar som har gjorts är föranledda av förslagen om en viss tidsfrist mellan de två besluten i grundlagstiftningsförfarandet och om folkomröstning i grundlagsfrågor. De allmänna överväganden som ligger till grund för de nya reglerna har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt

2.5). I såk överensstämmer departementsförslaget helt med kommittéförstaget. Redaktionellt har några mindre jämkningar gjorts.

Regeln om tidsfrist tas in i första stycket. I den allmänna motiveringen har

sagts att föreskriften inte hindrar att ett förslag till grundlagsändring läggs

fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Om inte konstitu-

tionsutskottet senast vid beredningen av ärendet medger undantag från

tidsfristen, kan emellertid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden. Det måste i stället vila till den därpå följande, alltså över två riksdagsval.

Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposition eller ett utskottsförslag anhängiggörs genom att lämnas till kammarkansliet under

riksdagens ferier, räknas således tidsfristen från det kammarplenum efter

ferierna, då förslaget anmäldes till bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstitutionsutskottet torde inte behövas. Önskar någon ledamot av regeringen inför utskottet motivera en hemställan om undantag från tidsfristen, kan utskottet bevilja det (4 kap. 12 § RO) Här kan erinras om ett uttalande av konstitutionsutskottet (KU 1970:27 s. 9), enligt vilket statsråd inte skall delta i utskottets överläggning. Kammaren skall underrättas om undantag från tidsfristen (jfr 3 kap. 16 § RO).

Reglerna om folkomröstning i grundlagsfrågor bildar paragrafens tredje och fjärde stycken. Tredje stycket innehåller den grundläggande förutsätt-

ningen för att folkomröstning skall anordnas — att minst en tredjedel av

riksdagens ledamöter röstar för bifall till yrkande om omröstningen — samt de

därtill knutna procedurreglerna. Tidsfristen för att framställa yrkande om folkomröstning har efter mönster av 3 kap. 10 och 11 §§ RO bestämts till

femton dagar. I likhet med yrkaride om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ett yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen, när den fattar

ett vilande beslut ien grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett ev. yrkande om folkomröstning (jfr vad kommittén har anfört under 1 kap. 4 § RO, betänkandet s. 216).

8 kap. 16 §

Av den nya lydelsen framgår att folkomröstning enligt 8 kap. 15 § inte kan ingå som ett led i suftande av riksdagsordningen. Skälet härtill har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). Paragrafen överensstämmer med mindre redaktionella jfämkningar med kommituéeförstagets motsvarande bestämmelse.

8 kap. 18 §

I denna paragraf finns grundlagsbestämmelser om lagrådet. I fråga om de

nya regler som föreslås får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4). I sak överensstämmer departementsförslaget helt med utredningsförslaget. Redaktionellt har däremot ett flertal ändringar gjorts.

De viktigaste nyheterna återfinns i andra och tredje styckena. I andra stycket ges föreskrifter om när yttrande bör inhämtas och i tredje stycket regleras lagrådsgranskningens inriktning.

Av andra stycket framgår att även lag som avses I 11 kap. RE hör till de lagar som bör granskas av lagrådet, om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell betydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallet med de lagar som anknyter till kapitlets bestämmelser om domstolar i 1, 3 och 4 §§ samt

med lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (6 §

tredje stycket) och lag angående resningsinstitutet (11 §). Stor betydelse för offentliga tjänstemän och indirekt för den statliga verksamheten kan de lagar

ha som åsyftas i 5 § första stycket I och 10 §. De övriga typer av lagar som är

nämnda i 11 kap. torde merendels ha mindre betydelse från de här aktuella synpunkterna och torde ofta kunna lämnas utanför lagrådets granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet underordnas riksdagen och inte regeringen (6 §), lag som innehåller krav på svenskt medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 § tredje stycket) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 8).

Den undantagsregel som syftar på ”frågans beskaffenhet” —- lagrådets yttrande behöver inte inhämtas, om dess hörande skulle sakna betydelse på

grund av frågans beskaffenhet — får sin innebörd bestämd främst genom regeln i det följande stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undantagsregeln — att lagrådets yttrande inte

behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans

behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma — kommer i viss mån att variera med omständigheterna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt, kan det bli nödvändigt att för den skull avstå från remiss dit. Det kan dock ibland vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ett mera omfattande

granskningsarbete och låta ett mindre men brådskande lagförslag få företräde. I andra fall kan det finnas en möjlighet att inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag som det annars

5 Riksdagen 19781/79. I samt. Nr 195

skulle vara svårt att bereda plats för. Givetvis kan det också finnas förslag som är så brådskande att yttrande av lagrådet inte kan avvaktas ens om en avdelning i och för sig skulle kunna ta upp ärendet tll behandling utan dröjsmål.

Bestämmelserna i andra stycket hindrar naturligtvis inte att man inhämtar

lagrådets yttrande över andra författningsförslag än som avses där. Särskilda

regler för sådana fall har inte anseus nödvändiga.

I andra stycket har den ändringen jämfört med kommittéförslaget gjorts att

uttrycket ”riksdagen finner” i första och andra meningen i utredningsför-

slaget har fått utgå. I stället föreslås en ny sista mening i stycket av innebörd att riksdagens avgörande av frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas är slutgiltigt. Riksdagens prövning av frågan kan vara antingen uttrycklig — riksdagen beslutar t. ex. om återremiss till utskott för att lagrådsgranskning skall kunna komma till stånd —- eller konkludent — riksdagen antar lagförslaget trots att lagrådet inte har yttrat sig. Den här förordade lydelsen klargör att en lag inte i efterhand kan sättas åt sidan enbart på den grunden att lagrådets yttrande inte har inhämtats.

10 kap. 5§

Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) bör

möjlighet till beslutande folkomröstning föreligga inte bara 1 fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslut som till följd av särskilda

regler i regeringsformen fattas i grundlagstiftningsform. Till sådana beslut

hör besluten med stöd av 10 kap. 5 § första eller andra stycket om överlåtelse av offentligrättslig befogenhet till icke svenskt organ. På grund av det anförda har dessa stycken fått ändrad lydelse.

Enligt 10 kap. 2 § andra stycket förutsätts grundlagstiftningsform även för godkännande av konventioner som Sverige inte kan biträda utan grundlags-

ändring. Även i ett sådant fall kan folkomröstning begäras. Detta följer redan

av bestämmelsens nuvarande avfattning.

11 kap. 14 §

I denna paragraf, som är ny, regleras lagprövningsrätten. Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3) är syftet med den nya bestämmelsen enbart att kodifiera gällande rätt. Departementsförslaget överensstämmer här helt med kommittéförslaget.

I föreskriften anges att lagprövningsrätten utövas av domstol eller ”annat

offentligt organ”. Anledningen till att det senare uttrycket används och inte t.ex. ”annan myndighet” är att lagprövningsrätten får anses tillkomma

samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller

offentlig förvaltning Gfr prop. 1973:90 s. 200). Lagprövningsrätt kan därför

komma att utövas också av enskild (jfr 11 kap. 6 § tredje stycket RF).

13 kap. 78

Enligt denna paragraf, som är ny, är det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag inte tillämpligt, när riket är i krig eller i omedelbar krigsfara. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2).

Punkt 9 Överpångsbestämmelserna

Hänvisningen i femte stycket har jämkats med anledning av de ändringar i 1 kap. RF som beslöts år 1976.

Ikraftträdande m. m.

Eftersom riksdagen bör kunna fatta ett andra och slutligt beslut om

ändringar i RF under hösten 1979, föreslås att de nya bestämmelserna skall

träda i kraft den 1 januari 1980. Som kommittén har framhållit bör förbudet enligt 2 kap. 10 § andra stycket

mot retroaktiva skatter och avgifter gälla endast beträffande föreskrifter som beslutas efter det att de nya reglerna har trätt i kraft.

4.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget överensstämmer i sak helt med rättighetsskyddsutredningens förslag. Redaktionellt har endast några mindre ändringar gjorts jämfört med kommittéförslaget. Jag får därför hänvisa till vad kommittén har anfört i dessa delar (betänkandet s. 216-220).

Eftersom hänvisningen i tilläggsbestämmelsen 2.7.1 till 2.14.1 numera är inaktuell (jfr SFS 1976:219), har den fått utgå.

Ändringarna i RO bör träda i kraft samtidigt med ändringarna i RF, dvs. den I januari 1980.

4.3¶Förslaget till lag om lagrådet

Som framgår av den allmänna motiveringen finns f. n. närmare bestämmelser om lagrådet i lagen om lagrådet.

De ändringar beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring m. m. som föreslås är så omfattande att både lagrådsutredningen och

rättighetsskyddsutredningen funnit det lämpligt att ersätta den nuvarande lagen med en ny lag om lagrådet. Även jag har funnit detta vara en ändamålsenlig lösning. De båda utredningsförslagen överensstämmer i det närmaste helt med varandra. Departementsförslaget bygger i allt väsentligt på dessa förslag.

18¶Som framgår av den allmänna motiveringen föreslås att lagrådet skall kunna bestå av högst fyra avdelningar. En bestämmelse härom har tagits upp i första stycket. Avdelningarna är likställda (jfr 8 8).

Förslaget utgår från att det alltid skall finnas åtminstone en avdelning i lagrådet. Det ankommer på regeringen att med hänsyn till lagrådets arbetsbörda bestämma, om lagrådet skall bestå av mer än en avdelning. Andra stycket innehåller en föreskrift härom. Det synes lämpligt att regeringen, när den beslutar att lagrådet skall bestå av visst antal avdelningar, anger beteckningar på avdelningarna, t.ex. första avdelningen, andra

avdelningen etc. Härigenom uppnår man vissa praktiska fördelar, bl. a. när

ledamöterna skall fördelas på avdelningarna.

Bestämmelsen i andra stycket innefattar befogenhet för regeringen inte bara att besluta om inrättande av avdelning utan även att vid behov dra in avdelning. I första hand bör avdelning med högst nummer dras in. En annan ordning kan dock föranledas av att den avdelningen behandlar ev vidlyftigt ärende, medan annan avdelning saknar arbetsuppgifter.

Givetvis är det möjligt för regeringen att bestämma tjänstgöringstiden för

en avdelning av lagrådet tll en viss begränsad det av en lagrådsperiod (jfr 6 §). Det får förutsättas att samråd äger rum med högsta domstolen och regeringsrätten, innan regeringen beslutar att avdelning skall inrättas eller dras in.

2§

Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) skall lagrådet i huvudsak bestå av justitieråd och regeringsråd. I enlighet härmed anges i första stycket att i lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. I en andra mening tilläggs att flera än sammanlagt nio

justitieråd och regeringsråd inte samtidigt får tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Av lydelsen framgår att någon bestämd fördelning mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd som kan tas i anspråk för sådan tjänstgöring inte föreslås (jfr 3 § andra stycket).

Andra stycket innehåller en föreskrift om att även annan lagfaren person

än justitieråd och regeringsråd vid behov kan förordnas att tjänstgöra som

ledamot av lagrådet. I praktiken bör liksom nu i första hand f. d. justitieråd

eller f. d. regeringsråd komma i fråga för sådant förordnande.

3§

Enligt första stycket skall avdelning av lagrådet normalt bestå av tre

ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, skall dock avdelning kunna bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. Det skall ankomma på

regeringen att bestämma när avdelning skall ha sådan sammansättning. Det får förutsättas alt samråd äger rum med avdelningen samt med högsta domstolen och regeringsrätten innan regeringen beslutar att visst ärende skall handläggas med fyra ledamöter. Det kan förmodas att frågan om förstärkande

av avdelning med en ledamot för visst ärende i praktiken kommer att väckas

av avdelningen.

PF andra stycket föreskrivs att såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i

avdelning samt att mer än en sådan ledamot som avses i 2 § andra stycket, dvs. annan lagfaren person, inte får tjänstgöra i avdelning. Sistnämnda föreskrift får självständig betydelse vid sidan av bestämmelsen, att såväl Justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning, endast när en avdelning består av fyra ledamöter.

Förslaget medger att avdelning med tre ledamöter kan bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd.

Den förra sammansättningen bör användas företrädesvis för behandlingen av

ärenden som ligger närmare högsta domstolens verksamhetsområde och den senare sammansättningen företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare regeringsrättens verksamhetsområde. När annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i avdelning, bör om

möjligt tillses att han representerar det ämnesområde på vilket ärenden

företrädesvis skall handläggas på avdelningen.

När lagrådet skall arbeta på tre avdelningar, torde normalt fem justitieråd och fyra regeringsråd tas i anspråk för lagrådsgranskningen. Med hänsyn till granskningsområdet får man nämligen räkna med att två av avdelningarna skall bestå vardera av två justitieråd och ett regeringsråd och en avdelning av ett justitieråd och två regeringsråd (jfr dock vad som anförs under 4 §). Under tider då det är tillräckligt med två avdelningar torde lagrådsgranskningen ta i anspråk tre justitieråd och tre regeringsråd. Antalet justitieråd och regeringsråd som tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet är emellertid beroende också av i vilken utsträckning andra jurister kommer att användas för laggranskning. Andra än justitieråd och regeringsråd bör emellertid inte anlitas för tjänstgöring 1; lagrådet annat än när lagrådets arbetsbörda eller arbetsförhållandena i högsta domstolen eller regeringsrätten kräver det.

Enligt nuvarande lagrådslag kan, om det anses behövligt, utöver de fyra ledamöterna utses ytterligare en person att som ledamot delta i behandlingen

av visst ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Enligt

departementsförslaget skall behovet av fackkunskap i stället tillgodoses

genom att man anlitar sakkunnig (fr 10 5).

4§

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) och vad som har anförts under 3 § skall avdelningarna i viss utsträckning kunna ha sinsemellan olika sammansättningar. Antalet justitieråd och regeringsråd som

skall tjänstgöra i lagrådet blir därför beroende, förutom av antalet avdelningar

och förordnande för annan lagfaren person att tjänstgöra som ledamot, även av frågan hur avdelningarna skall vara sammansatta. Det måste på grund härav fastställas hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur detta antal skall fördelas på avdelningarna. I 4 § anges att regeringen med beaktande av 2 och 3 §§ bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur sådana ledamöter

skall fördelas på avdelningar.

Avgörande för proportionen mellan antalet justitieråd och antalet rege-

ringsråd bör vara ärendenas beskaffenhet i stort, dvs. i vad mån de ligger

närmare högsta domstolens eller regeringsrättens verksamhetsområde. Samråd bör naturligtvis ske med högsta domstolen och regeringsrätten innan

beslut meddelas i saken.

Det förtjänar att understrykas att förevarande paragraf endast avser antalet justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet. Frågan om utseende av de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet regleras i 5 8.

5§

Första stycket i förevarande paragraf i förslaget överensstämmer med 2 §

nuvarande lagrådslag. I andra stycket föreskrivs att annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

68 Tjänstgöringstiden i lagrådet för justitieråd och regeringsråd bör i likhet med vad som gäller i dag i princip omfatta två år. Det synes lämpligt att annan lagfaren person, som skall vara ledamot av lagrådet, utses för samma tid. Lagrådets verksamhet bör liksom 7. n. vara indelad i fasta perioder om två år.

Härav följer emellertid att ledamöter av lagrådet inte alltid kan utses för en tid av två år. Om en avdelning har inrättats under pågående lagrådsperiod, bör ledamöterna utses endast för tiden till periodens utgång. Ett annat fall är att avdelning vid behandlingen av ett visst ärende skall bestå av fyra ledamöter.

Den ledamot som endast skall delta i behandlingen av ett visst ärende skall utses bara för detta ärende. I enlighet med det nu sagda föreskrivs i 6 § att ledamöter av lagrådet utses för lagrådsperiod, om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, samt att lagrådsperiod omfattar två år räknat från början av högsta domstolens

höstsession under år med udda slutsiffra. Vidare görs en erinran om att annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 §. Det är tydligt att förordnande att tjänstgöra som ledamot av lagrådet ibland

måste kunna hävas. Några uttryckliga bestämmelser om hävande av

förordnande har inte ansetts behövliga.

7§

Första stycket första meningen överensstämmer med 6 § första stycket i nuvarande lagrådslag. I andra stycket äerfinns nuvarande regel om begränsning i skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet för justitieråd eller regeringsråd som har uppnått 60 års ålder. Nuvarande bestämmelser beträffande en motsvarande begränsning av tjänstgöringsskyldigheten för den som har innehaft justiuieråds- eller regeringsrådsämbete minst 15 år har däremot

ersatts av en regel beträffande den som är ordförande på avdelning i någon av domstolarna. Därvid föreslås emellertid inte möjlighet för vederbörande att

samtycka till tjänstgöring i lagrådet. Till följd härav har bestämmelsen såsom behörighetsregel tagits upp som en andra mening i första stycket.

Det har inte ansetts behövligt att uppställa undantag beträffande justitieråd eller regeringsråd som står i tur att förordnas till ordförande på dömande avdelning. Det kan förutsättas att den som väntas inom kort bli förordnad ull ordförande inte utses att tjänstgöra i lagrådet. Även i övrigt torde man kunna räkna med att några problem inte skall behöva uppkomma I praktiken.

85 Den nuvarande lagrådslagen utgår från att lagrådets avdelningar har lika behörighet att handlägga remitterade ärenden.

Någon uttrycklig föreskrift härom finns dock inte. Enligt I $ andra stycket i lagen skall. när extra avdelning tjänstgör, ärendena fördelas mellan avdel-

ningarna på sätt dessa samfällt bestämmer.

Med hänsyn till att avdelningarna i lagrådet enigt förslaget skall kunna ha sinsemellan olika sammansättning bör uttryckligen anges att avdelningarna

har lika behörighet att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. En

bestämmelse härom har tagits upp i första stycket.

I andra stycket föreskrivs att ärendena fördelas mellan avdelningarna på

det sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

9§

Enligt 11 § skall omröstning ske i den omfattning som finnes påkallad, när skiljaktiga meningar förekommer vid en avdelnings behandling av ett ärende. Dessa regler förutsätter att bestämmelser meddelas om vem som skall vara

ordförande på avdelning. I första stycket av förevarande paragraf anges därför

att ordförande på avdelning i lagrådet skall vara det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete samt att förutvarande justitieråd och regeringsråd härvid jämställs med justitieråd och regeringsråd. Detta överensstämmer med den ordning som tillämpas f. n.

Enligt förslaget skall vissa frågor rörande lagrådets tjänstgöringsförhål-

landen avgöras av lagrådets samtliga ledamöter. Det har synts lämpligt att

även ta upp en uttrycklig bestämmelse om vem som skall vara ordförande när

lagrådets ledamöter sammanträder samfällt. Av andra stycket framgår att

ordförande i sådant fall skall vara den äldste ordföranden på avdelning.

Härmed åsyftas den av avdelningsordförandena som är äldst i tjänsten.

10§

Vid lagrådets granskning av regeringens förslag är det departement i vilket förslaget har utarbetats skyldigt att tillhandahålla föredragande, även om ärendet har remitterats av riksdagsutskott. Beträffande granskningen av lagförslag som har väckts inom riksdagen ankommer det på vederbörande utskott att tillhandahålla föredragande. Bestämmelser i dessa hänseenden

inleder denna paragraf.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig skall enligt förslaget förordnas av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande will

gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara

ledamot av lagrådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt

förslaget tas in i lagen om lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har godtagit förslaget med den ändringen att

lagrådet och inte regeringen skall utse den sakkunnige. Enligt min mening

talar här övervägande praktiska skäl för lagrådsutredningens förslag. Andra stycket har utformats i enlighet härmed.

11 §

I denna paragraf har tagits upp bestämmelser om omröstning i lagrådet. I första stycket föreskrivs att om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ärende, omröstning skall ske i den utsträckning som finnes påkallad. Det har inte ansetts behövligt med några mera ingående regler härom, även om besvärliga frågor om vad som bör vara tema för omröstning någon gång kan tänkas uppkomma. Enligt andra stycket i paragrafen gäller

vid omröstning den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som biträds av den äldste (jfr 9§) bland dem som har röstat för någon av dessa meningar. Paragrafen är tillämplig inte endast vid lagrådsavdelnings granskning av ett remitterat författningsförslag utan även när lagrådets samtliga ledamöter har att besluta i vissa frågor.

12§

Förevarande paragrafi förslaget överensstämmer i sak med 4 § nuvarande

lagrådslag, dock att förslaget till skillnad från gällande regel omfattar även annan lagrådsledamot än justitieråd.

13§

I paragrafen har tagits upp bestämmelser som i såk överensstämmer med 5§ nuvarande lagrådslag. Beträffande den närmare innebörden av de föreslagna bestämmelserna kan följande framhållas.

Enligt första stycket skall ersättare för justitieråd resp. regeringsråd, som avgår från sitt domarämbete eller får förfall, utses endast när behov därav

föreligger. Om justitieråd eller regeringsråd som avgår från sitt ämbete förordnas av regeringen att i fortsättningen tjänstgöra på avdelningen (jfr 2 8 andra stycket och 5 § andra styckev), finns inte något utrymme för att tillämpa förevarande bestämmelse. Eu annat fall, då ersättare inte behöver utses, är att

det justitieråd eller regeringsråd som avgår eller får förfall har utsetts att i

egenskap av fjärde ledamot tjänstgöra endast vid behandlingen av visst ärende. För att ersättare inte skall behöva utses krävs dock då att regeringen upphäver sitt beslut om att avdelningen skall bestå av fyra Iedamöter.

Om en Iecdamot eljest får förfall under pågående behandling av ett ärende,

uppkommer fråga hur avdelningen skall förfara beträffande ärendets fortsatta handläggning. Av 3 § första stycket följer att avdelning alltid måste bestå av

minst tre ledamöter. Det är därför nödvändigt att ersättare förordnas, såvida inte behandlingen av ärendet kan vila till dess den ledamot som har fått förfall

kan återinträda. Om ärendet är av sådan beskaffenhet att det kan delas upp i

fristående avsnitt, som kan bedömas var för sig, bör inte något hinder föreligga mot att den ledamot som har fått förfall svarar för avsnitt i vars behandling han har deltagit och att ny ledamot som ersätter honom deltar

endast i granskningen av övriga avsnitl. Ett sådant förfarande bör kunna

tillämpas särskilt då ärendet omfattar flera lagförslag (se t.ex. lagrådets yttrande i prop. 1969:124 s. 148) men ibland även i andra fall. Om ärendet däremot inte lämpligen kan delas upp på antytt sätt, blir följden att den nye ledamoten måste delta i lagrådets yttrande i dess helhet. Detta innebär att han måste sätta sig in i hela ärendet. låt vara att i detta läge förnvad föredragning i allmänhet torde kunna undvaras.

Förevarande paragraf i förslaget avser, liksom motsvarande bestämmelse i nuvarande lagrådslag, endast den situationen att det är justitieråd eller regeringsråd som får förfall. Liknande problem kan uppkomma om annan lagfaren person, som tjänstgör som ledamot av lagrådet, får förfall. Några uttryckliga bestämmelser för denna situation har dock inte ansetts behöv-

liga.

148 I paragrafen har tagits upp en bestämmelse som överensstämmer med 8 §

nuvarande lagrådslag.

15§

Beträffande ledighet för lagrådets ledamöter finns f. n. bestämmelser i 9 § nuvarande lagrådslag. Ledamot som tillhör lagrådets ordinarie avdelning är berättigad till tre månaders ledighet varje år på tid som avdelningen eller, om även extra avdelning är i tjänst, de tjänstgörande avdelningarna samfällt

bestämmer. Beträffande ledighet för ledamot som tillhör extra avdelning

beslutar de tjänstgörande avdelningarna samfällt; ledigheten får inte över-

stiga tre månader om året.

Med hänsyn till att lagrådets avdelningar enligt förslaget skall vara helt likställda bör bestämmelser om ledighet i princip vara gemensamma för alla

ledamöter i lagrådet. Undantag bör dock göras för ledamot som har börjat

tjänstgöra under pågående lagrådsperiod samt för ledamot som endast deltar i behandlingen av visst ärende. I enlighet härmed anges i första stycket av förevarande paragraf att ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. I andra stycket

föréskrivs att ledamot, vars tjänstgöring har inletts under pågående lagråds-

period, erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer och att ledigheten inte får överstiga tre månader om året. Tredje stycket slutligen innehåller att andra stycket skall ullämpas också på ledamot, som är

förordnad att delta i behandlingen av visst ärende. Paragrafen är tillämplig endast i fråga om avdelningar som är i tjänst. Därför har inte krävts någon särskild bestämmelse för det fallet au avdelning dras in under pågående lagrådsperiod. Man kan utgå från att ett justitieråd

eller regeringsråd som i sådant fall återgår till den domstol han ullhör blir kompenserad för ledighet som han inte har kommit i åtnjutande av under

tjänstgöringen i lagrådet. Så görs f. n.

16§

Enligt 10 § första stycket nuvarande lagrådslag skall, när förordnande inte gäller att extra avdelning av lagrådet skall vara i tjänst, justitieråd och regeringsråd som hör till sådan avdelning i stället tjänstgöra i den domstol de ullhör. I paragrafens andra stycke föreskrivs att, om regeringen har meddelat lagrådet att under viss tid ärende inte är att förvänta till behandling, justitieråd och regeringsråd som hör till lagrådets ordinarie avdelning under denna tid likaledes skall tjänstgöra I den domstol de tillhör, såvida de inte enligt 9§ åtnjuter ledighet. De skall dock delta i handläggningen av brådskande ärende som ankommer på avdelningen.

Den nva lagen utgår från att lagrådsledamöters förordnanden skall gälla

endast för tid då avdelning som de tillhör är i tjänst. Någon motsvarighet till första stycket i 10 § nuvarande lagrådsilag behövs därför inte. Kan det förutses att avdelning, uiöver en som alltid måste finnas, kommer

att sakna ärenden för längre tid, bör regeringen dra in avdelningen tills vidare. Detta kan ske med stöd av 1 § departemenisförslaget.

Bestämmelsen i 16 § första stycket tar sikte på det fallet au endast en lagrådsavdelning finns. När regeringen överväger, om den skall lämna ett sådant meddelande som avses där, bör hänsyn tas även till eventuella

remisser från riksdagsutskott. Det bör också beaktas att avdelningen kan

förbereda behandlingen av senare ärenden, 1. ex. genom att läsa betänkanden

och sammanställningar av remissvar. En annan omständighet av betydelse är att ledamöternas arbetskapactet inte kan utnyttjas effektivt i högsta

domstolen eller regeringsrätten, om deras tjänstgöring där blir endast kortvarig.

För det fall att det mera tillfälligt inte finns arbete för avdelning kan det

med hänsyn till arbetsbelastning i de båda högsta domstolarna vara önskvärt alt avdelningens ledamöter tjänstgör i domstolarna. I enlighet med vad högsta domstolen har förordat under remissbehandlingen har det därför i depanementsförslaget lagts till en föreskrift som möjliggör en sådan tillfällig tjänstgöring i högsta domstolen och regeringsrätten. Enligt föreskriften förutsätts att tjänstgöringen kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet. Det är lagrådets ledamöter som sam fällt skall avgöra om denna förutsättning

föreligger. Bestämmelsen i andra stycket är tillämplig oavsett om lagrådet består av en eller flera avdelningar.

17§

Förevarande paragraf överensstämmer med 7 § nuvarande lagrådslag.

Ikraftträdande m. m.

Den nya lagrådslagen bör träda i kraft samtidigt med ändringarna i RF.

4.4 Förslaget till folkomröstningslag

Detta förslag omfattar arton paragrafer. Det är disponerat på följande sätt. Efter en inledande paragraf följer bestämmelser (2-4 38) om den yttre organisationen för folkomröstnings genomförande. Rösträtten är reglerad i 5§. I 6-10 §§ finns regler om omröstningens förberedande och genomfö-

rande, bl. a. om röstsedlar. Sammanräkningsförfarandet normeras genom

11-15 §§, vilka följs av två paragrafer (16 och 17 §§) om besvär över folkomröstningsförrättning. I en avslutande paragraf erinras om bestämmelser som får tas upp i särskild lag för en viss rådgivande folkomröstning. — I åtskilliga hänseenden har mer eller mindre generellt kunnat hänvisas till bestämmelserna i vallagen (1972:620, omtryckt i 1976:404, ändrad senast

1978:907).

IS

Den inledande paragrafen anger lagens tillimpningsområde genom en hänvisning till folkomröstning som avses i 8 kap. 43 RF. Lagen gäller alltså endast folkomröstning som anordnas i hela landet.

28¶Den myndighet som cnligt vallagen är central valmyndighet — f. n. riksskatteverket — bör ha motsvarande uppgifter i fråga om folkomröstning. En bestämmelse härom har tagits upp i denna paragraf. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 133 tredje stycket RF uppdra åt myndigheten att utfärda verkställighetsföreskrifter till folkomröstningslagen.

3S

Som röstavgivningsområden bör tjäna valdistrikt som avses i vallagen.

Paragrafen innehåller en föreskrift härom. En fråga för sig är vilka områden

som röstsammanriäkningen skall avse. Enligt vad som närmare anges under HH och 12 83 föreslår jag att vid den slutliga sammanräkningen kommun eller del av kommun som bildar valkrets vid kommunfullmäktigeval skall utgöra minsta redovisningsenhet.

48

Kommunal valnämnd bör ha samma uppgifter i fråga om folkomröstning som beträffande riksdags- och kommunalval. Detta föreslås komma till uttryck i första stycket av förevarande paragraf genom föreskriften att valnämnd som avses i vallagen svarar för omröstningens genomförande inom varje kommun. I de fall där en folkomröstning hålls samtidigt med val till riksdagen skall enligt andra stycket de av valnämnden utsedda val-

förrättarna också tjänstgöra som omröstningsförrättare. I fråga om andra folkomröstningar föreskrivs att valnämnden skall utse särskilda omröst-

ningsförrättare för varje omröstningsdistrikt. Denna bestämmelse är analog

med den i 3 kap. 4 X vallagen angående valförrättare. Vad som är föreskrivet i vallagen om valförrättare bör gälla också för särskilt utsedd omröstningsförrättare.

58 Enligt 49 § 2 mom. i 1809 års RF tillkom rätt att delta i folkomröstning envar, som var röstberättigad vid val tll riksdagen. En motsvarande regel

har i det föregående föreslagits beträffande folkomröstning i grundlagsfråga

(8 kap. 15 § fjärde stycket RF). Någon sådan bestämmelse finns däremot inte i

RF för de rådgivande folkomröstningarnas del. En föreskrift att rösträtt vid

folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val till riksdagen

bör därför införas i folkomröstningslagen. Föreskriften bildar första stycket i paragrafen. Vem som är röstberättigad vid val ull riksdagen framgår av 3 kap.

28 RF och, såvitt gäller utlandssvenskar, dessutom av + kap. 115 valla-

gen.

Frågan huruvida rösträtt föreligger vid folkomröstning bör, liksom när det gäller val, avgöras på grund av en röstlängd (jfr 3 kap. 2 § andra stycket RF). Samma röstlängd som vid riksdags- och kommunalval bör användas. Bestämmelser härom ingår i ett andra stycke i paragrafen.

Talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd resp. talan mot beslut om rättelse av röstlängd bör kunna äga rum i samband med besvär över folkomröstning på samma sätt som i fråga om besvär över val. En regel av denna innebörd har också tagits in i andra stycket.

I tredje stycket föreslås en föreskrift om var särskild röstlängd skall finnas tillgänglig vid folkomröstning. Föreskriften anknyter till motsvarande regel

1 4 kap. 20§ vallagen.

I ett utkast till en motsvarande folkomröstningslag, vilket lades fram av

grundlagberedningen (SOU 1972:16), fanns en bestämmelse om att varje

röstande äger en röst. Med hänsyn till stadgandet i I kap. 1 § RF om att den svenska folkstyrelsen bygger på bl. a. lika rösträtt finner jag emellertid en sådan bestämmelse obehövlig.

65 Röstkort bör utsändas inför folkomröstning lika väl som inför val. Samma ordning som vid val bör iakttas (7 kap. vallagen). Härom finns i förslaget bestämmelser i första stycket. Av bestämmelsen att gemensamt röstkort skall utfärdas i fråga om riksdagsval och samtidigt därmed förrättad folkomröstning sammanställd med föreskriften i 7 kap. 2 § andra stycket vallagen om gemensamt röstkort för samtidigt förrättade val och den här intagna hänvisningen till sistnämnda lagrum följer att ett enda röstkort skall utfärdas för alla de val och folkomröstningar som kan komma att äga rum samtidigt.

Röstkorten innehåller viss information om folkomröstningen. Att en folkomröstning dessutom måste föregås av särskild information till väljarna är uppenbart. Lika litet som i fråga om val (se prop. 1972:105 s. 99) bör emellertid föreskrivas att särskild kungörelse skall utfärdas angående folkomröstningen. I stället bör tas upp en allmänt hållen erinran om att centrala

valmyndigheten på lämpligt sätt bör informera om omröstningen och de

regler som gäller för den. Såvitt gäller folkomröstning i grundlagsfråga skall denna information bl.a. avse lydelsen av det förslag som omröstningen avser. Denna erinran, som har avfattats efter mönster av 7 kap. 4 § vallagen,

föreslås bilda ett andra stycke i: paragrafen.

7-9 §§

17 och 8 §§ finns bestämmelser om röstsedlar. 9 § upptar en grundläggande regel om formen för ställningstagande vid folkomröstning.

Vid val enligt vallagen används till valsedlar särskilda, standardiserade

blanketter som tillhandahålls av centrala valmyndigheten (6 kap. 15 vallagen). I stor utsträckning har också de valsedtar som avges vid valen försetts med partibeteckning, kandidatnamn samt valkrets- och valbeteckningar genom centrala valmyndighetens försorg. Vallagen innebär emellertid inte ' att valsedlar som har erhållit text i annan ordning underkänns. Ett skäl

härtill är att vallagen bygger på principen om fri nomineringsrätt för väljarna.

Det står dessa fritt att rösta på parti som inte är officiellt registrerat och, med viss begränsning i syfte att förebygga missbruk, att föra upp kandidater under en partibeteckning.

Läget är ett annat vid folkomröstning. Endast den frågeställning som följer av RF eller som, i fråga om rådgivande folkomröstning. har angivits

i lag inför folkomröstningen föreligger till besvarande. Utrymme saknas

sålunda i båda fallen för de röstande att föra fram alternativa förslag eller

att förse svaret på ställda frågor med reservationer e. d. Det är enligt min mening en naturlig sak att statsverket framställer och tillhandahåller

tillräckligt antal röstsedlar inför en folkomröstning och svarar för kostna-

derna härför. Under sådana omständigheter saknas behov av att medge väljarna att använda sedlar som de själva har försett med text. Tvärtom är fördelar förenade med ev förbud mot användningen av andra röstsedlar än de officiella. För det första undgår man de svårigheter som annars kan uppkomma att avgöra om en av de röstande skriven text i sådan grad avviker från föreskrifter om hur meningsyttringen skall anges att röstsedeln måste underkännas. För det andra är att beakta att det bör vara möjligt att utforma de officiella röstedlarna så, att maskinelta hjälpmedel kan användas vid den slutliga sammanräkningen. Fördelarna med maskinell sammanräkning får

sin fulla effekt endast om mar. kan bortse från andra röstsedlar än de officiella. Av skäl som nu har anförts föreslår jag i 7 § första stycket en föreskrift om att vid omröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls

av centrala valmyndigheten. Föreskriften kompletteras av en bestämmelse i 138 första stycket I om att arnan röstsedel är ogiltig. Enligt 8 § första

stycket svarar statsverket för kostnaderna för framställning av erforderligt

antal röstsedlar.

En fråga med beröringspunkter med den nyss behandlade är om skilda röstsedlar alltid skall framställas för varje förslag åt vilket de röstande kan

ge sin anslutning eller om möjlighet skal finnas att begagna gemensam

röstsedel för flera ståndpunkter. Den senare typen skulle kunna bli aktuell

särskilt när alternativa frågor framställs vid omröstningen. För egen del anser

jag emellertid att man i folkomröstningslagen inte skall räkna med annat än att skilda sedlar skall användas. Jag vill erinra om att tanken på en gemensam

röstsedel, på vilken väljaren har att markera sin mening, avvisades beträffande pensionsomröstningen 1957 (se prop. 1957:177 s. 18).

De röstande vid folkomröstning är bundna antingen av det omröstningstema som följer av RF etler som i det särskilda fallet har beslutats av riksdagen. Antingen har de röstande att svara ja eller nej till ett förslag eller också har de, som vid pensionsomröstningen, att välja mellan tre eller flera positiva förslag. I det senare fallet bör de givetvis inte kunna uttala sig för mer än ett förslag. Emellertid bör möjlighet finnas för röstande att markera att han ogillar frågeställningen eller att han inte anser sig kunna fatta

ståndpunkt. Vid sidan om röstsedlar som tar upp de aktuella meningsvttringarna bör därför finnas blanka röstsedtar. Dessa bör räknas särskilt för sig och är inte att iämställa med ogiltiga sedlar.

Vad som har sagts i det föregående har föranlett bestämmelser i 7 § andra stycket och i 9 5. I 7 § andra stycket föreskrivs därjämte att röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek, färg och material Gfr 6 kap. 25 första stycket vallagen). Bestämmelsen antyder att mer än ett spörsmål samtidigt kan vara föremål för folkomröstning. I så fall bör olika färger på röstsedlarna användas för de skilda omröstningarna. Av hänvisningen i 8 § tredje stycket framgår bl. a. att samma kuverttyp som vid val. med avskurna nedre hörn, begagnas vid folkomröstning.

Som redan har nämnts bör statsverket bekosta framställningen av röstsedlar i den omfattning som kan anses behövlig. I vad mån röstsedlar skall

tillhandahållas partier eller särskilda för omröstningen bildade sammanslutningar får avgöras i en särskild lag inför en viss folkomröstning (se under 18 3). De generella reglerna bör såvitt gäller distributionen av röstsedlar endast innehålla en mot 6 kap. 9 § vallagen svarande bestämmelse om att de röstande i varje lokal där omröstning äger rum skall ha tillgång till röstsedlar för varje aktuell meningsyttring och till blanka röstsedlar. Denna bestämmelse återfinns i förslaget i 83 andra stycket.

10 8

Själva omröstningen bör i allo följa den procedur som tillämpas vid val enligt vallagen. I första hand bör alltså gälla att röstning sker på den för folkomröstningen bestämda dagen i omröstningslokalen vid personlig inställelse av den röstande. Samma möjligheter som vid val bör emellertid stå till buds dels att rösta på postanstalt, hos utlandsmyndighet eller på fartyg, dels att rösta genom bud. Vid omröstningen bör användas kuvert av samma typ som vid val

Jag anser det lämpligt att i första stycket av paragrafen ge en grundläggande regel om omröstningen, i sak överensstämmande med den som är upptagen i 8 kap. 1§ första stycket vallagen. I andra stycket har efter mönster av 8 kap. I I andra stycket tagits in en särskild bestämmelse om röstavgivandet på postanstalt, hos utlandsmyndighet eller på fartyg för det fall att flera

omröstningar skulle äga rum samtidigt eller att folkomröstning hålls i samband med riksdagsval. I övrigt bör omröstningsproceduren i det väsentliga beskrivas genom en hänvisning till 8-12 kap. vallagen. Denna hänvisning utgör ett tredje stycke i paragrafen. I 8 kap. vallagen finns allmänna bestämmelser om röstningen, i 9 kap. särskilda bestämmelser om röstning i vallokal, i 10 kap. särskilda bestiimmelser om röstning på postanstalt, hos utlandsmyndighet och på fartyg, i 11 kap. särskilda bestämmelser om röstning med valsedelsförsändelse och i 12 kap. bestämmelser om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postanstalt, hos utlandsmyndighet eller på fartyg. Hänvisningen till 8 kap. vallagen avser också den i 158 detta kapitel intagna bestämmelsen om kommuns kostnadsansvar.

I tredje stycket bör. till komplettering av 8 kap. 12 § första stycket vallagen, föreskrivas att i lokal där omröstning äger rum skall finnas att tillgå et

exemplar av vallagen, av den allmänna folkomröstningslagen och av den Jag som innehåller bestämmelser för den ifrågavarande omröstningen. I fråga om folkomröstning i grundlagsfråga bör därjämte gälla att texten till det förslag som avses med omröstningen skall finnas i omröstningslokalen.

H och 1288

Paragraferna upptar enligt förslaget bestämmelser om preliminär och slutlig räkning av rösterna vid folkomröstning.

Enligt vallagen räknas de vid val avgivna rösterna dels preliminärt av valförrättarna och valnämnderna, dels slutligt av länsstyrelserna. Sammanräkningen vid folkomröstning torde bli mindre krävande än vid val. Det kunde därför ifrågasättas att anförtro åt omröstningsförrättarna och valnämnderna att verkställa slutlig sammanräkning av rösterna. Emellertid anser jag att man inte bör avstå från den garanti för ett riktigt omröstningsresultat som ligger i en slutlig sammanräkning hos länsstyrelserna. I sammanhanget kan erinras om att i sammanräkningsförfarandet ingår prövning av giltigheten av de avgivna rösterna (se 13 §). Jag föreslår därför att sammanräk-

ningsförfarandet vid folkomröstning får följa samma ordning som vid val.

Rösterna bör alltså i anslutning till folkomröstningen räknas preliminärt

av omröstningsförrättarna i omröstningslokalerna och, såvitt gäller del av

poströsterna, av valnämnderna samt därefter räknas slutligt av länsstyrelserna. Bestämmelser med denna innebörd har tagits upp i 11 och 12 5§. Uppgiften att sammanställa resultaten från de skilda länen och tillkännage folkomröstningens utgång bör åvila centrala valmyndigheten. Härom fö-

reslås en föreskrift i 153.

Sammanräkningsförfarandet har det självklara huvudsyftet att fastställa röstsiffrorna för de olika meningsyttringarna för hela landet. Samtidigt är

det emellertid av väsentligt intresse att kunna avläsa opinionsfördelningen

inom områden med olika social struktur och att kunna göra jämförelser med resultaten vid de allmänna valen inom skilda delar av landet. Om-

röstningens informationsvärde blir större, ju mindre områden som görs till

redovisningsenheter. Vid val enligt vallagen hänförs emellertid en del av poströsterna, nämligen de som enligt 13 kap. 9 § räknas prefiminärt av valnämnderna, aldrig till valdistrikt utan endast till valkrets. Skäl saknas enligt min mening att vid folkomröstning frångå denna ordning, som syftar till att trygga rösthemligheten. Folkomröstning kan därför inte redovisas per omröstningsdistrikt utöver vad som framgår av protokollen från den preliminära rösträkningen i omröstningslokalerna. Som minsta område för re-

dovisningen vid den definitiva rösträkningen får i stället anges område som

motsvarar valkrets vid val av kommunfullmiiktige. Vad som har sagts nu har föranlett bestämmelser i 11 § tredje stycket och i 12 § andra meningen.

Vid den preliminära rösträkningen bör bestämmelserna i 13 kap. vallagen tillämpas. Föreskrifterna i 6 § 4i detta kapitel om uppdelningen av valsedlar i olika grupper har emellertid ersatts av bestämmelser som har tagits upp i 11 § andra stycket 1 förslaget till folkomröstningslag.

Bestämmelsen i 11 § tredje stycket, som jag nyss berörde, motsvarar 13 kap. 9 § första stycket fjärde meningen vallagen. I sammanhanget vill jag erinra om att personer som är upptagna i särskild röstlängd inte har rösträtt vid val av kommunfullmäktige och därför skulle kunna sägas inte vara att hänföra till område som bildar valkrets vid val av kommunfullmäktige. Av bestämmelser i vallagen som blir tillämpliga också vid folkomröstning (bl. a. 10 kap. 11 5. 12 kap. I och 2 §§ och 13 kap. 9 §) samt av förevarande

stycke torde emellertid följa att röster från utlandssvenskar skall redovisas

för den kommunala valkrets inom vilken den särskilda röstlängden enligt

4 kap. 20 § vallagen skall vara tillgänglig. En uttrycklig bestämmelse i ämnet anser jag överflödig.

Det yttre tillvägagångssättet vid länsstyrelsens slutliga sammanräkning bör stämma överens med vad som skall iakttas vid val. Bestämmelser härom har i förslaget förts in i 125.

Jag nämnde tidigare (se under 7-9 §§) att man vid den slutliga sammanräkningen bör kunna använda sig av ADB-teknik. Några regler härom i lagen anser jag emellertid inte behövliga. Bestämmelser om markeringar på röstsedlarna för maskinell avläsning får meddelas särskilt, när frågan aktualiseras inför en viss folkomröstning.

13. $

Första stycket innehåller regler om röstsedels ogiltighet. Enligt första

meningen skall en icke officiell röstsedel kasseras. Punkten har kommen-

terats i det föregående under 7-9 §§. Enligt andra meningen är också röstsedel som avsiktligen har försetts med kännetecken ogiltig.

1 andra stycket föreslås bestämmelser om verkan av att röstkuvert innehåller mer än en röstsedel. Bestämmelserna överensstämmer i sak med reglerna i 14 kap. 4§ andra stycket vallagen.

6 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

14 5

Paragrafen upptar bestämmelser om åtgärder som länsstyrelsen har att vidta för att slutföra sammanräkningsförrättningen. Bestämmelserna har avfattats med föreskrifterna I 14 kap. 85 vallagen som förebild.

1 in $

Som nämndes under 11 och 1288 bör centrala valmyndigheten stilla samman resultaten från de skilda länsstyrelserna och ullkännage folkomröstningens utgång. Efter mönster av bestämmelsen i 14 kap. 12§ iredje meningen vallagen bör vidare gälla aut de handlingar som rör folkomröstningen skall bevaras under viss ud. Denna tid kan lämpligen bestämmas till ett år efter det att omröstningen nar avslutats. Föreskrifter i de nu nämnda frågorna har förts in i förevarande paragraf

16 §

Riktigheten av en folkomröstning bör kunna prövas efter klagan. F.n. gäller att samtliga valbesvär skall föras hos riksdagens valprövningsnämnd. Det bör också vara denna som prövar besvär över folkomröstning.

En folkomröstning bör ses sorn en enhetlig förrättning för hela landet. I konsekvens härmed bör den som vill besvära sig över ett fel angripa det centrala beslut varigenom röstresultatet för hela riket har kungjorts. Talan bör alltså riktas mot centrala valmyndighetens sammanräkningsbeslut. även om klaganden åberopar fel som t.ex. har förekommit vid omröstningsförrättning eller vid sammanräkniag inför länsstyrelsen. Den grundläggande besvärsbestiämmelsen återfinns i paragrafens första stycke.

Enligt 11 § förvaltningslagen fär talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår. om det har gått honom emot. Paragrafen är i och för sig tillämplig också på beslut varigenom centrala valmyndigheten har fastställt utgången av folk-

omröstning. Det är emellertid att märka att utgången av en tolkomröstning saknar rättsverkan för någon viss person. Det är därför tveksamt om 115 förvaltningslagen ger någon egentlig ledning när det gäller att avgöra vem

som är besvärsberättigad i sådana fall. Jag anser det befogat att genom en bestämmelse i folkomröstningslagen precisera kretsen av besvärsberät-

tigade. Med hänsyn till vad jag nyss sade om folkomröstningen som en enhetlig förrättning för hela landet föreslår jag att besvärsrätten i fråga om

ett visst fel inte begränsas till personer som är knutna till det sammanräkningsområde eller det län där det påstådda felet har begåtts. Talerätt bör först och främst tillkomma alia som enligt gällande röstlängd var röstberättigade vid folkomröstningen. Däriämte bör personer som i röstlängden har uteslutits från rösträtt ha besvärsrätt, förutsatt att beslut i frågan av

länsstyrelsen i anmärkningsärende föreligger. Som jag har föreslagit i det föregående skall nämligen sådant beslut enligt 4 kap. 6 § och IR & första stycket vallagen kunna överklagas i samband med besvär över folkomröstning. Någon motsvarande bestämmelse behövs däremot inte med anledning av töreskriften i 4 kap. 8 § tredje stycket vallagen om besvär över kinsstyrelsens beslut om rättelse i röstlängden. Dets får nämligen besvär föras endast mot beslut varigenom ansökan om rättelse har bifallits, dels

kan rittelse göras endast till någons fördel. — Bestämmelsen om besvärsrätt

bildar ett andra stycke i förevarande paragraf.

De formella reglerna för valbesvär bör tillämpas också i fråga om besvär

över folkomröstning. I första stycket har därför tagits in en hänvisning till

vissa regler i vallagen, nämligen 15 kap. 4 § andra och tredje styckena samt 5, 6 och 955. De allmänna bestiimmelserna (4—-13 53) i förvaltningslagen är tillämpliga

på valprövningsnämndens handläggning av såväl valbesvär som besvär över folkomröstning. Denna handläggning kan emellertid sägas gälla myndighetsutövning mot enskild endast såvitt gäller valbesvär och talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd eller mot beslut om rättelse av röstlängd. De särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen för ärenden som giller sådan

myndighetsutövning (14-20 §§) är därför inte direkt tillämpliga i fråga om sådan handläggning av besvär över folkomröstning som inte avser beslut om röstlängd. Jag förutsätter emellertid att nämnden — utan att särskild föreskrift meddelas därom — kommer att iaktta samma förfaranderegler vid handläggningen av besvär över folkomröstning som vid handläggningen av valbe-

svär.

17.8¶De i 15 kap. 7 § vallagen intagna materiella bestämmelserna för valbesvärsprövningen bör i möjligaste mån tillämpas också på prövningen av besvär över folkomröstning. Förevarande paragraf ansluter därför nära till bestämmelserna i nämnda lagrum i vallagen. På eu par punkter föreslår jag emellertid avvikelser.

Utgången av en folkomröstning i en grundlagsfråga fastställs genom ett konstaterande att det förslag som har varit föremål för omröstningen har

godtagits eller förkastats. Ett fel får således anses ha haft inverkan på ut-

gången endast om det har lett till ett annat beslut i grundlagsfrågan än vad som annars skulle ha varit fallet. Utgången av en rådgivande folkomröstning fastställs däremot endast genom angivande av röstetal för de olika meningsriktningarna. Utgången har därför i detta fall blivit påverkad även av ett fel som medför förskjutning med endast ett fåtal röster i de föreliggande röstetalen. Det vore emellertid orimligt om varje fel, som kan ha påverkat röstsiffrorna men som inte kan rättas genom förnyad rösträk-

ning, skulle leda till ny omröstning. Endast när det framstår som befogat bör ny omröstning beslutas. Ny rådgivande omröstning skall naturligtvis komma till stånd om den kan tänkas ge ull resultat att annan mening än enligt den överklagade sammanräkning får majoritet i hela riket. Men även I andra fall kan ny omröstning vara motiverad såvitt gäller rådgivande

folkomröstning. Storleken av röstövervikten för en mening i en rådgivande

folkomröstning kan sålunda vara av betydelse för statsmakternas framtida ställningstagande i det ämne som är föremål för folkomröstning. Skillnaderna I röstsiffror kan ha särskilt intresse om tre eller flera alternativa förslag har underställts folkomröstning. Ovissheten om det korrekta röstutfallet inom ett snävare geografiskt område kan också någon gång vara skäl att föranstalta om ny omröstning inom området i fråga. Det låter sig, såvitt gäller rådgivande folkomröstning, knappast göra att i generella ordalag ange när ett fel kan tänkas ha medfön så stor röstförskjutning att ny omröstning har fog för sig. Frågan får avgöras av valprövningsnämnden med beaktande av omröstningens syfte och den situation som är för handen. Jag föreslår att det i förevarande paragraf föreskrivs att förordnande om ny omröstning, sävitt gäller rådgivande folkomröstning, får meddelas endast om felet kan ha Jett till att resultatet av folkomröstningen har blivit missvisande med hänsyn till omröstningens ändamål.

Förordnande om ny omröstning bör i paragrafen anges gälla ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommunfullmäktige. Som tidigare

har nämnts bör sådan valkrets vara minsta område för redovisning av röst-

utfallet vid den slutliga sammanräkningen av folkomröstning (se under 11 och 12 58).

18.5¶I den avslutande paragrafen föreslås en bestämmelse som erinrar om att i särskild lag för viss rådgivande folkomröstning skall anges den fråga som

skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen.

Av 8 kap. 48 RF följer att sådana kompletterande förfaranderegler —

t.ex. om röstsedlar, om tillhandahållandet av röstsedlar och om rösträkningen - som kan behövas för en viss folkomröstning kan beslutas i form av lag. Sådana föreskrifter torde emellertid endast i sällsynta undantagsfall

behöva beslutas inför en folkomröstning i en grundlagsfråga.

Ikraftträdande

Med hänsyn till det nära samband som råder mellan vissa bestämmelser i förslaget till folkomröstningslag och de föreslagna ändringarna i RF:s regler om grundlagsstiftningsförfarandet förordas att lagen träder i kraft samtidigt med dessa ändringar.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

I. i den ordning som anges i 8 kap. 15 § regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i regeringsformen,

2. i den ordning som anges i 8 kap. 16 § regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

dels såviu avser huvudbestämmelserna och ikraftträdandebestämmelsen,

dels såvitt avser tilläggsbestämmelserna, 3. antaga förslaget till lag om lagrådet. 4. antaga förslaget till folkomröstningslag.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilagor

RR 29 Statens offentliga utredningar = = Bilaga I 2S

BRIS 1978:34

EY Justitiedepartementet

Förstärkt skydd för

fri- och rättigheter

Betänkande av rättighetsskyddsutredningen

Stockholm 1978

Omslag Jan Boman Jernström Offsettryckeri AB

ISBN 91-38-03938 ISSN 0375-250X Gotab. Stockholm 1978

SOU 1978:34

Till Statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet at tillkalla en kommitté med höpst åtta ledamöter för att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 21 januari 1977 f. d. ambassadören Gunnar Heckscher till ordförande i kommitén. Vidare förord nade departementschefen den 27 januari 1977 till ledamöter i kommittén utredningssekreteraren Sven Andersson, riksdagsledamöterna Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Britta Hammarbacken, sekreteraren Kenneth Kvist, informationssekreteraren Bo Könberg och riksdagsledamoten Carl Lidbom.

Kommittén har antagit namnet rättighetsskyddsutredningen.

Den 31 januari 1977 förordnade departementschefen hovrättslagmannen

Erik Holmberg att som sakkunnig biträda utredningen.

Till experter i utredningen förordnade departementschefen den 31 januari

1977 numera rättschefen Claes Eklundh.den 4 maj 1977 hovrättsassessorn Göran Regner och den 28 december 1977 departementsråden Lars Beckman

och Gunnar Björne, byråchefen Brita Burström och professorn Jan Anders Hagstedt.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 februari 1977 hovrättsfiskalen Claes H. Örn och den 24 mars 1977 försäkringsdomaren Carl Herman Bergh. Den 13 juni 1977 förordnades hovrättsfiskalen Marie Hafström till biträdande sekreterare.

Depurtementschefen har den I juli 1977 förordnat att lagrådsutredningens betänkande (Ds Ju 1977:10) ”Lagrådets ställning och uppgifter” jämte därtill fogat arbetsmaterial skall överlämnas till rättighetsskyddsutredningen i

enlighet med vad som anges i direktiven för sistnämnda utredning. Den 10 november 1977 beslöt regeringen vissa tilläggsdirektiv till rättig-

hetsskyddsutredningen.

Efter beslut den 1 december 1977 av regeringen har till utredningen

överlämnats en framställning från Svenska företagares riksförbund rörande

grundlagsskyddad näringsfrihet.

Rätvighetsskyddsutredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Vid

detta är lagrådsutredningens betänkande fogat som bilaga. I arbetet med rättighetsskyddsutredningens betänkande har utredningens samtliga ledamöter samt Holmberg, Eklundh och Regner deltagit. Holmberg har därjämte i betydande utsträckning medverkat i sekretariatets arbete. Beckman har

SOU 1978:34 deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet vid expropriation och dylikt. Björne, Burström och Hagstedt har deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet mot retroaktiv lagstiftning.

Reservation har avgivits av Kvist.

Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i april 1978

Gunnar Heckscher

Sven Andersson Anders Björck Bertil Fiskesjö Britta Hammarbacken Kenneth Kvist Bo Könberg

Carl Lidbom

/Carl Herman Bergh

Claes H. Örn

Marie Hafström

SOU 1978:34

Innehåll

Förkortningar 11 Sammanfattning 13

Särskilt förfarande för rättighetsbegriänsande lagstiftning 13

Sn Grundtagssuftning 14 Lagprövningen 15 AS Lagrådsgranskningen 15 Expropriation 16 LSE Förbud mot retroaktiv skattelag 16 JL an Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap 17

Författningstörslag 19 1 Ändringar i regeringsformen 19

2¶Ändringar i riksdagsordningen 27

3 Förslag till lag om lagrådet 32

Utredningens direktiv 37

Frågornas tidigare behandling 41 2.1 Inledning Loa 41 2.2 1809 års regeringsform 41 2.3 Laprådets tillkomst 42 2.4 Den tingstenska utredningen 42 2.5 Författningsutredningen 43 2.6 Lagrådsgranskningen fakultativ 44 2.17 Grundlagberedningen 44

2.8 1974 års regeringsform 45

2.9 1976 års reform 46

Grundläggande svnpunkter 49

Ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag . 53 4.1 Bakgrunden 53

4.1.1 Rättighetsbegränsningar i | många fall ofrån-

komlhiga 53

4.1.2 Det tidigare gru ndlagsarbetet 54

+

6¶Innehåll SOU 1978:34

4.1.3 Rättighetsskyddsutredningens direktiv i denna del . 53

Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning . . 56 4.2.1 Vid tillkomsten a av 1974 å års regeringsform 56 4.2.2 Vid 1976 års reform . . 37 Den materiella metodens möjligheter i är begränsade:

451 En slutsats av rättighetsskyddsutredningens ”frekvensundersökning” on 64 4.5.2 Frågan om ett generellt undantag för ' rena” frihetsstraff 65 4.5.3 Frågan om ct generellt undantag ft för husrannsakan och dylikt 66 4.5.4 Frågan om ett generellt undantag för vissa tystnadsplikter 67 4.5.5 Sammanfattning av 4.5 67 4.6 Övriga huvudproblem ) 4.6.1 Det särskilda bestlutsförfarandet bör vara villämpligt bara på yrkande . . 68 A. Riättighetsskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande uppläpgning 2 . 68 B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna 60 4.6.2 I princip ej bara skiärpande ingrepp 70 4.6.3 I fråga om lag som innehåller föreskrifter av olika slag 70 4.7 Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet 71 4.7.1 Inledning 71 4.7.2 I fråga om den fackliga konflikträtten 172 4.7.3 I fråga om utlänningar . 72 4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran-

defrihetsbegrepp 173

4.7.5¶Tidsbegränsad lag 14

4.7.6 Krig, krigsfara och andra extraordinära situationer . 75 47.7 Rättighetsbegränsning som följdändring till grundlagsändring eller till konvention 76 4.7.8 Om mer än ett särskilt lagstuiftningsförfarande efter ordalagen är tillämpligt . 771 4.7.9 Om rättigheter som bryter sig mot varandra m. m. 78 4.7.10 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer 79 4.7.1] — Särskilt om sekretesslag 80 4.8 Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstift-

ningsförfarandets utformning 81

SOU 1978:34 Innehåll 7

4,9 Sammanfattning av förslaget i denna del . 4.10 Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Ohika typfall . 84 4.10.1 Den formella lagkraftens princip skall cj j gälla

beträffande det särskilda lagsuiftningsförfa-

randet Ör rr ee er 84 4.10.2 — ”Bihangsbest:i immelser” s ”hänvisningsbe-

stämmelser” och vissa andra ”kopplingssitua-

tioner” oe 85

4.10.3 Rättighetsbegränsningen intar en mera central

plats i lagen 836 4.10.4 Lagar som i princip handlar bara om ) fri och

rättighetsbegränsning 88 4.10.5 Särskilt om brottsbalken 88

A. Yturandefrihetsbrouen m. m. : 88

B. Vad straffbestämmelserna om yttrandefri-

hetsbrotten ”drar med sig” 89

C. Beträffande brottsbalken i övrigt 89 4.10.6 Processlag 91

4.10.7 — Exekutiv lag 93

4.10.8 — Vissa bestämmelser är odelbara 93 4.10.9 Ett praktiskt förbehåll 93 411 Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde 94 4.11.1 Vissa tystnadsplikter 94 4.11.2 Husrannsakan och liknande intrång 96 4.11.3 —- ”Rena” frihetsstraff sa 97 4.11.4 Förlängning av lags giltighetstid. En särskild

underställningssituation 98 4.11.5 — Krig och omedelbar krigsfara . . 99 4.12 — Riksdagsförfarandet 1 lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar 99

5 Lagprövningen 103

6 - Lagrådet . 111 6.1 Bakgrunden . 111 6.2 Lagrådsgranskningen före 1971 112 6.2.1 Granskningsområdet 112 6.2.2 Granskningens inriktning om 113

6.2.3¶Lagrådets sammansättning och arbetsformer 114

6.3 1971 års reform 115

6.4 1974 års regeringsform . 119 6.5 Senarc förslag samt konstitutionsutskottets granskning 121 6.5.1 Ändringsförslag efter 1974 Lona 121

6.5.2 Konstitutionsutskottets — granskningsbetän-

kanden .

6.6¶Lagrådsutredningens förslag

6.7 Antalet lagrådsremisser efter 1971

8 Innehåll SOU 1978:34

6.8 Överväganden . . 131 6.8.1 Allmänna utgångspunkter 131 6.8.2 Inriktningen av lagrådsgranskningen 133 9.8.3 Området för lagrådsgranskningen . 135 5.8.4 Eagrådets sammansittning och arbetsformer 146

Förfarandet vid grundlagsstuftning 149 71 Bakgrunden 149 1.2 Överväganden 150 7.2.1 Tidsfrist vid grundlagsändring ns 150 7.22 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag 151

Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 155

8.1¶Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning 155

8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt 164

8.2.1¶Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling 164

8.2.2 Gällande ersättningsregler i vanlig lag 165

8.2.3¶Överväganden 167

8.3 Förstärkt skydd för medborgarskapet 168 8.4 Förstärkning av de processuella garantierna vid frihetsberövande 172

Specialmotivering 175 Regeringsformen 175 2 kap. 7§ 175 2 kap. 9 § 175 2 kap. 10 § 175

2 kap. 12 § . 177

l Yttrandefriheten 178 Massmedierätten 178 Brottsbalken m. m. 179 Upphovsrätt och dylikt 181 Reklam 182 Yrkesmässig kreditupplysning m.m. 182 Datalagen . 183 Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt 184 Tystnadsplikt 184

Övrigt . 185

Rättegångsbalken och viss anknytande lagstiftning

SOU 1978:34 Innehåll 9

Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall

samt anknytande lagstiltning . co cococo cv co cv 199

Omsorgslagen FÅ

Smittskyddslagen =. oc ococo co co cc vv 0 vw 200

Vissa bestämmelser i övrigt ee ov vn vv 201

Vissa tjänsteplikter oo cv co vv 202 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten cv ov vw 202 9 Rätten till offentlig förhandling vid domstol . . . . 207 10 Riksdagsförfarandet er ro rv vv vv vn vn 209

2kap IBS ss sv vv vv vv 209 2 kap. 205 209 Bkap. IS oo sr rr rs rr rr ov vv vv ov 21 BKkap FF sor rr sr rs rv vv vv 21 8 kap. 15 § 211 8kup. lÖS oso r reser vo vo vv vv vv 212 8Bkap IBS so oc ss osv vv ov vv 212 lOkap. SS rr ro os ov vv vv 214

ll kap 148 soo rev vv vs 215 låkapn I sov vv 2

Övergångsbestäm melser pA

9.2 Riksdapsordningen AD

I kap 48 rov ov vo 216

Tilläggsbestämmelse 2. 7. ' DA Tilläggsbestämmelse 2.7.3 oc oc oc cc... ov... 216 2kap PN ss rr os ooo vv vv vv 216 3kup. lÖS cos vo vv ov vo vv 216 3 kap. 17.8 rr rr rr ro ov Av vv vv 217 3 kap. 19 § rr re or oo vv ov. vv vv 217 4kaäp ÅF rr sr ss rr sov Av vv vv 217 4 kap. 105 sars vn vv 0 217 5 kap. I $ och tilläggsbestämmelse 5. 1. 3 re vv vv rv 217 5 kap. 2§ es on cv. 218 5 kap. 3§ och tilläggsbestämmelse 5. 3. pA :] Skåp ås ses sr so soo vv vv v vw. 218 Skap ON sr rr oso Vv vv vs 219 Skap 128 oc. AD a Ikraftträdandebestämmelse ar re ov vv sv vv vw 220

9.3 Förslaget ull lap om lagrådet vo oo oococoo0o 00 ov vv 220 I.6 och 1688 eos osv vv vv. 220 ÖS rr re ooo vv vv vv. 221 11- 178 se rr rr rr ov, Vv vv. 221 Övergånesbestämmelser er rr rr rv vv vv 221

ReSCrvalOm os or or mr mr or ro ror re re ro ov vv vv vv. 223

Bilaga I Lagrddsutredningens betänkande oe cos 0 235 Bilaga 2 Rättighetsskyddsutredningens frekvensundersökning vv 323

SOL 1978:34

Förkortningar

c Centerpartiet Dir Utredningsdirektiv

Ds Ju — Justitiedepartementets utredningsserie

tfn Folkpartiet GLB Grundlagbered ningen

KU Riksdagens konstututionsutskott

m Moderata samlingspartiet NJA Nytt juridiskt arkiv I (samling av högsta domstolens domar) prop. Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen rskr Riksdagens skrivelse S Sveriges socialdemokratiska arbetareparti SFS Svensk författningssamling SKkU Riksdagens skatteutskott

SOU Statens offentliga utredningar

TF Tryck frihetsförordningen

Vänsterpartiet kommunisterna

SOU 1978:34

Sammanfattning

Rättighetsskyddsutredningen har haft i uppdrag att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom de ursprungliga direktiven fick utredningen tre huvuduppgifter, nämligen 1) att utarbeta förslag till särskilda regier om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning, 2) att ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddet och utformningen härav, 3) att ta ställning till hur man skall avgränsa området för en obligatorisk laggranskning i lagrådet, hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som cen särskild del av rättighetsskyddet. Utredningen skulle också vara oförhindrad att ta upp andra frågor om förstärkningar av rättighetsskyddet. Som exempel på sådana frågor nämndes skyddet för egendomsrätten vid expropriation och annat sådant förfogande, krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsändring, förbud mot rättighetsbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldrarätten. 1 tilläggsdirektiv har utredningen senare fått en fjärde huvuduppgift. nämligen att överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstuiftningsförfarandet.

Utredningen inledde sitt arbete i februari 1977 och har arbetat under krav på skyndsamhet. Den har begränsat sig tll sina huvuduppgifter och några fakultativa uppgifter, nämligen skyddet för egendomsrätten vid expropriation m. m., krav på viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd-

ring och utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har

också övervägt frågan om förstärkning av grundlagsskyddet för medborgarskapet. Förslaget innebär följande.

I Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag till lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter

vila hos riksdagen i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav

sitt betänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande, är det dock antaget omedelbart. Ett förslag som har vilat tolv månader skall därefter anmälas i kammaren av det beredande utskottet med ett nytt betänkande. Därvid blir det möjligt att föreslå sådana jämkningar av det vilande förslaget som ligger inom ärendets

14 Sammanfattning SOU 1978:34

ram. I denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler, dvs. det kan antagas med enkel majoritet.

Frågan huruvida ett lagförslag angår rättighetsbegränsning prövas för

riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Besvarar utskottet denna fråga jakande, skall förslaget vila, om inte riksdagen omedelbart förkastar det — något som riksdagen kan göra med enkel majoritet — eller antager det med fem sjättedels majoritet. Besvarar konstitutionsutskottet

frågan nekande, förfaller uppskovsyrkandet och riksdagen prövar omedelbart

förslaget enligt allmänna regler. Utskottet får inte ge ett nekande svar utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Konstitutionsutskottet är inte bundet av vad lagrådet har sagt.

De fri- och rättigheter som omfattas av det föreslagna uppskovsförfarandet

är de s. k. opinionsfriheterna, dvs. yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheterna, och vidare skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp, mot kroppsvisitation och mot liknande intrång, skyddet

för förtrolig meddelelse, skyddet för den fysiska rörelsefriheten samt

principen att förhandling vid domstol skall vara offentlig.

För att uppskovsreglerna inte skall bli ett hinder i den allmänna reform-

verksamheten görs undantag för sådana frihetsbegränsningar som erfaren-

hetsmässigt ofta förekommer som ”bihang” i lagar som i första hand rör andra ting. Vad som åsyftas här är tystnadsplikter för offentliga funktionärer, föreskrifter om husrannsakan eller liknande intrång —t. ex. inspektionsrätt

för tillsvnsmyndighet — och föreskrifter om frihetsstraff, dock inte husrannsakan eller frihetsstraff riktade mot någon utövning av en fri- eller rättighet. Exempelvis faller en föreskrift om fängelsestraff för misshandel utanför det särskilda förfarandet. En föreskrift om fängelsestraff för uppvigling omfattas

däremot av detta. Vidare görs undantag för förlängning med högst två år av tidsbegränsad lag (1. ex. den särskilda lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.).

Uppskovsreglerna skall omfatta sådan särskild lag varigenom utlänning särbehandlas i rättighetshinseende.

2 Grundlagsstiftning

I syfte att öka möjligheterna till offentlig debatt kring väckta förslag till

ändring av grundlag föreslår rättighetsskyddsutredningen att sådana förslag skall väckas minst tio månader före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks-

dagsval innebär regeln att förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstitutionsutskottet skall dock kunna medge

undantag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslut i utskottet fattat med fem sjättedels majoritet. Utredningen föreslår vidare att förslag till ändring av grundlag, som har

antagits som vilande av riksdagen, skall underställas folkomröstning, om minst en tredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval, efter vilket det avgörande

riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fler än

SOU! 197834 Sammanfattning 1 5

hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

3 Lagprövningen

För närvarande gäller att domstol och annan rättstuillämpande myndighet skall underlåta att tillämpa föreskrift, som till sitt innehåll avviker från

grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller, om före-

skriften har beslutats av ett organ som saknar kompetens att besluta i frågan eller om stadgad ordning i något annat hänseende har åsidosatts vid

föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege-

ringen, skall den sättas åt sidan endast om felet är uppenbart. De nu beskrivna grundsatserna. som hittills har ansetts giltiga till följd av utvecklingen i rättspraxis, skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4 Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild utredning.

tlagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har utarbetat sitt förslag i

denna del med lagrådsutredningens betänkande (bilaga 1) som underlag. Rättighetsskyddsutredningen föreslår att vttrande av lagrådet bör inhämtas, innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade typer. Dessa är grundlag om tryckfriheten lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar OO00 annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna lag om kommunal beskattning O0 lag som avses i 8 kap. 2§X regeringsformen, dvs. lag om svenskt medborgarskap och civillag OD lag som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen, dvs. offentuigrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag. lag om statlig skatt, lag om naturvård, lag om arbetarskydd, lag om marknadsföring, lag om

tvångsåtgärder inom socialvården m. m.) OC lag som avses i 11 kap. regeringsformen, dvs. lag om rättegången, lag om offentliga tjiänstemäns rättsställning, lag om överlämnande av myndig-

hetsutövning ull enskild organisation eller individ m. m.

Den återgivna grundlagsregeln om remiss till lagrådet är tillämplig om

riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare sägs att I ett par undantagsfall lagrådets yttrande inte behövs. Dessa fall är att riksdagen finner att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Effekten av huvudregeln förstärks genom att regeringen skall bli skyldig att

16 Sammanfattning SOU 1978:34

redovisa sina motiv, om den framlägger förslag till lag inom något av de

uppräknade områdena utan att ha hört lagrådet. Sådan redovisning skall således lämnas, om regeringen exempelvis anser att lagen inte är ”viktig” för enskilda eller från allmän synpunkt eller att lagrådets hörande skulle sakna

betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Utredningen hänvisar också till

att riksdagsutskot kan inhämta yttrande av lagrådet och att dewua i regel skall göras redan när en tredjedel av utskottets ledamöter begär det.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår en uttrycklig grundlagsregel om inriktningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär att

lagrådet skall undersöka, hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till

varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga, om

förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen. Beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluter sig rättig-

hetsskyddsutredningen i allt väsentligt till vad lagrådsutredningen har föreslagit. Detta innebär att det normala antalet ledamöter på avdelning av

lagrådet sänks från fyra till tre, att minst en av dessa skall vara justitieråd och

minst cen regeringsråd, att lagrådet skall kunna arbeta på högst fyra avdelningar samt att sammanlagt högst nio justitie- och regeringsråd skall

kunna tagas I anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Jurist som inte är justitie-

eller regeringsråd, t. ex. förutvarande justitie- eller regeringsråd, skall kunna

anlitas vid behov, dvs. främst när en fjärde avdelning behövs eller när en

avdelning undantagsvis behöver en fjärde ledamot.

5¶Expropriation

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att grundlagsregeln om rätt till ersätt-

ning vid expropriation eller annat sådant förfogande (tvångsinlösen enligt

byggnadslagen, enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall

formuleras så att det blir fullt klart att den vilkens egendom tages i anspråk

skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills

bestämmas i lag. Utredningen uttalar att nu gällande lagregler inte avviker

från den standard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6¶Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv

skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudet mot retroaktiv

strafflag. Den föreslagna regeln innebär att skatt eller avgift inte skall få tas ut

i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet

inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten (att intäkten blev

tillgänglig för lyftning, att den bokfördes eller skulle bokföras, att förmögenhetstillgången var i den skattskyldiges ägo, att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla att riksdagen skall kunna besluta att föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter det att regeringen hade

SOU 1978:34 Sammanfattning 17

lämnat riksdagen ett skriftligt meddelande i saken. Detta undantag syftar till

att förebygga sådana orättvisor som kän uppkomma som en följd av att

föreliggande legala möjligheter till skatteflykt utnyttjas efter det att det har

blivit känt att lagändring förbereds. Vidare skall undantag gälla i händelse av

krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

7¶Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

För närvarande gälter att ingen svensk medborgare som är eller har varit

bosatt I riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller

samtidigt blir medborgare i annan stat. Denna skyddsregel förstärks enligt förslaget så att den omständigheten att någon är eller blir medborgare i annan stat inte blir tillräcklig orsak att beröva honom hans svenska medborgarskap. Principiellt uppställs i grundlagsregeln det kravet att han med fri vilja söker medborgarskap i den andra staten. Principen får dock vidkännas vissa undantag. Det skall kunna föreskrivas i lag att barn under 18 år följer sina föräldrar eller någon av dem i fråga om medborgarskapet. Vidare skall det

kunna föreskrivas att den som sedan födelsen är medborgare även i en annan stat och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid vuxen ålder (vid 18 års ålder eller senare). Den senast återgivna undantagsregeln innehåller ett förbehåll om konvention med den

andra staten. Sådan överenskommelse skall enligt vad utredningen uttalar

underställas riksdagen för godkännande.

Bakom rättighetsskyddsutredningens förslag står utredningens ordförande Gunnar Heckscher samt ledamöterna Sven Andersson (s), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c). Britta Hammarbacken (c), Bo Könberg (fp) och Carl Lidbom (s). Ledamoten Kenneth Kvist (vpk) har reserverat sig för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall skyddas på annat sätt och för att grundlagsskydd skall beredas åt vissa rättigheter som nu inte skyddas av regeringsformen.

8 Riksdauen 1978/79. I saml. Nr 195

SOU 1978:34

Författningsförslag

1¶Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels aut nuvarande 13 kap. 7-11 §§ skall betecknas 13 kap. 8-12 §§,

dels av 2 kap. 7,9.10, 12.18 och 20 §§, 8 kap. 1,4, 15. 16 och 18 §§ samt 10 kap. 5 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels avt i regeringsformen skall införas två nya paragrafer, 11 kap. 14 § och

13 kap. 7 8, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har Ingen medborgare som är eller har varit bosatt I riket får berövas sitt varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap t annat fall än då han medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i samiidiet. efier sitt uttryckliga samannan stat. tveke eller genom ant inträda i allmän

tjänst, blir medborgare i annan stat.

Utan hinder härav får dock föreskrivas

att barn under aderton är i fråga om

sitt medborgarskap skall följa föräld-

raärna eller en av dem. Vidare får

föreskrivas att, i enlighet med överens-

kommelse med annan stat, den som

scdan födelsen är medborgare även i

den andra staten och sedan minst fem

är är varaktigt bosatt där förlorar sitt

svenska medborgarskap vid aderton

års ålder eller senare.

95

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

pA 0 Förfatuningsförslag SOU 1978:34

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvängsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol tlikställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Om icke den prövning som föreskrives i denna paragraf har uppdravis dt behörig myndighet, skall den utföras av allmän domstol.

Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var

belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller fär svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om

browuspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av

brott. Skatt eller avgift får ej uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller Qvuiftsskyldighetren. Riksdagen får likväl, om den finner särskilda skäl påkalla det, föreskriva att skatt eller avuift får uttagas även i annat fall, dock endast om sagda omständighet inträffade, sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt förslag därtill hade lämnats ull riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Riksdagen får härutöver föreskriva undantag från vad som är bestämt i första meningen, om riksdagen finner det påkallat av särskilda skäl i samband med krig. krigstfara eller svår ekonomisk kris.

128 De fri- och rättigheter som avses i I $ 1-5 samt i 6 och 8 §§ och i 11 § andra

stycket får. i den utsträckning som 13-16 §§ medgiver, begränsas genom lag

eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 § första stycket 7 eller 105. Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tull det ändamål som har föranleu den och ej heller sträcka stg så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej

SOU 1978:34 Förfättningsförslag 21

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Iydelse

göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Förslag till lag angdende begränsning av näågon av de fri- och rättigheter som angives i första stycket skall, om det ej förkastas, på verkande av lägst tio riksdagsledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsvttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Frågan, huruvida lagförslag angår begränsning som nu sagis, prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet.

Tredje stycket gäller icke förslag till förlängning med högst två år av giltighetstiden för tidsbegränsad lag. Det skall ej heller tillämpas enbart därför att den föreslagna lagen angår

I. förbud att röja sådant, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som

får hållas hemligt med stöd av tryckfri-

hetsförordningen,

2. husrannsakan eller likhande intrång eller

3. frihetsstraff såsom påföljd för

viss gärning.

Varje medborgare skall vara till- Varje medborgare vilkens egenförsäkrad ersättning enligt grunder dom tages i anspråk genom expropriasom bestämmes I lag för det fall att tion eller annat sådant förfogande hans egendom tages i anspråk genom skall vara tillförsäkrad ersättning för expropriation eller annat sådant förfo- förlusten enligt grunder som bestämgande. mes i lag.

20 § Uttänning här it riket är likställd Utlänning här i riket är likställd

med svensk medborgare I fråga om med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mot tvång att deltaga i 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan eller i demonstration eller annan

22 Författningsförslag SOL 1978:34

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

meningsyuring eller att ullhöra tros- meningsyttring eller att uillhöra trossamfund eller annan sammanslut- samfund eller annan sammanslutning (23 andra meningen), ning (2 § andra meningen).

2. skydd mot dödsstraft, kropps- 2. skydd mot dödsstraff. kropps-

straft och tortyr samt mot medicinsk straff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i sylte att framtvinga eller påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 §§). hindra yttranden (4 och 5 §§),

3. rätt till domstolsprövning av 3. rätt till domstolsprövning av

frihetsberövande med anledning av frihetsberövande med anledning av

brott eller misstanke om brott (98 brott eller misstanke om brott (95

första stycket). första stycket).

4. skydd mot retroaktiv brottspå- 4. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rätts- följd och annan retroaktiv rättsverkan av brott (10 §), verkan av brott samt mot retroaktiv

skatt eller avsuift (10.8),

3. skydd mot inrättande av dom- 5. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket), stol i vissa fall (11 § första stycket),

6. skydd mot missgynnande på 6. skydd mot missgynnande på

grund av ras, hudfärg eller etniskt grund av ras, hudfärg eller etniskt

ursprung eller på grund av kön (15 ursprung eller på grund av kön (15

och 16 §5), och 16 SS), 7. rätt till fackliga stridsåtgärder 7, rätt till fackliga stridsåtgärder (175), (17, 8. rätt till ersättning vid expro- 8. rätt till ersättning vid expro-

priation eller annat sådant förfo- priation eller annat sådant förfo-

gande (18 §). gande (18 §).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1. vttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet,

föreningsfrih2t och religionsfrihet (1 §),

2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första meningen),

3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i

förtrolig meddelelse (6 §),

4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra stycket),

6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje

meningen),

8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §).

På sådana särskilda föreskrifter

som uvses i andra stycket tillämpas

1258 tredje stycket samt fjärde stycket

första meningen.

SOU 1978:34 Författningsförslag 22

Nuvarande tydelse Föreslagen Ivdelse

8 kap.

l 5

Av bestämmelserna I 2 kap. om Av bestämmelserna I 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter grundläggande fri- och rättigheter

följer att föreskrifter av visst innehåll följer att föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller får meddelas ej får meddelas eller får meddelas

endast genom lag. endast genom lag samt att förslag till

lav i vissa tall skall behandlas i särskild

ordning.

4<

$

Föreskrifter om rådgivande folk- Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddetas omröstning i hela riket och om förfagenom lag. randet vid fölkomröswing I grundlags-

fråga meddelas genom lag.

Är

Grundlag stiftas genom två lika- Grundlag stiftas genom två lika-

lydande beslut. Det andra beslutet Ilvdande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen hela riket och den nyvalda riksdagen

har samlats. Riksdagen får icke har samlats. Från det att ärendet såsom vilande antaga ett förslag om första gången anmäldes i riksdagens

stiftande av grundlag, som är ofören- kammare måste minst tio månader ligt med annat vilande grundlagsför- förflvta före valet, såvida icke konsti-

slag, utan att samtidigt förkasta det tutionsutskottet genom beslut, som

först antagna förslaget. fattas senast vid ärendets beredning

och varom minst fem sjättedelar av

ledamöterna förenar sig, medgiver

undantag härifrån.

Riksdagen får icke såsom vilande

antaga eu förslag om stiftande av

grundlag, som är oförenligt med

annat vilande grundlagstörslag, utan

att samtidigt förkasta det först

antagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grund-

lagsförstag skall anordnas, om yrkan-

de därom framställes av minst en

tiondel av riksdagens ledamöter och

minst en tredjedel av ledamöterna

röstar för bifall till vrkandet. Sådant

yrkande skall framställas inom femton

dagar från det att riksdagen antog

sgrundlagsförslaget som vilande. Yr-

kandet skall ej beredas i utskott.

24 Författningsförslag SOL 1978:34

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

Folkomröstningen skall hållas samtidiet med det val till riksdagen som äsvflas i första stycket. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet tillkännagiva om de instämmer i det vilande grundlagstförslaget eller ce. Förslaget är förkastat, om de tHlesta av dem som deltager i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksduagsvalet. I annat fall upptager riksdagen förslaget till slutlig prövning.

Riksdagsordningen stiftas på sam- I fråga om stiftande av riksdagsordma sätt som grundlag. Den kan också ningen tillämpas bestämmelserna i stiftas genom endast ett beslut, om 15 första stycket första och andra minst tre fjärdedelar av de röstande meningarna och andra stycket. Riksoch mer än hälften av riksdagens dagsordningen kan också stiftas ledamöter förenar sig om beslutet. genom endast ett beslut, om minst Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- tre fjärdedelar av de röstande och

ningen beslutas dock i samma mer än hälften av riksdagens leda-

ordning som lag i allmänhet. möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som Jag i allmänhet.

18 §

För att avge yttrande till regeringen För att avge yttrande över lagför-

över lagförslag skall finnas ett lagråd, slag skall finnas ett lagråd. vari ingår

vari ingår dornare i högsta domstolen domare i högsta domstolen och rege-

och regeringsrätten. Aven riksdagsut- ringsrätten. Yttrande från lagrädet

skott får inhämta vitrande från lagrå- kan inhämtas av regeringen eller. det enligt vad som närmare angives i enligt vad som närmare angives i riksriksdagsordningen. Närmare bestäm- dagsordningen, av riksdägsutskoltt. melser om /agrddet meddelas i lag.

Yiurande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om trveckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar. annan lag som angår beuriänsning av någon av de grundläggande trioch rättigheterna, lag om kommunal beskattning eller lag som avses i 2 eller 3 § eller i II kap... om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från

SOU! 1978:34 Författningstförslag no in

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse

allmän synpunkt. Lacrädets vttrande behöver dock icke inhämtas, om riksdagen finner att dess hörande skulle sakna bervdelse på grund av frågans heskaftenhetr eller fördröja lasstiftningstragans behandling så, att avsevärt men. skulle uppkomma. Framlägger regeringen för riksdagen förslås till lag av ndgot sådant slag som angives I detta stycke utan att dessförinnan höra lagrådet. skall regeringen samtidigt redovisa skälen härtill.

Lagrådet skall undersöka hur förslag till Tax. SOM överlämnas till lagrädet för granskning. förhåller sig till erundlacarna och ull rättsordningen I övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig ull varandra och till rättssäkerhetrens krav. Larraäder skall vidare överväga. om förslaget är så utformat att laven kan antagas tillkodose angivna syften. samt i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om lacrddets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.

10 kap.

$

Beslutanderätt som enligt denna Beslutanderätt som enligt denna

regeringsform tillkommer riksda- regeringsform tillkommer riksda-

gen, regeringen eller annat i rege- gen. regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till begränsad omfattning överlåtas till

mellanfolklig organisation för fred- mellanfolklig organisation för fred-

ligt samarbete, vill vilken riket är eller ligt samarbete. till vitken riket är elter skall bliva anslutet, eller vill mellan- skall bliva anslutet, eller till meltanfolklig domstol. Därvid får ej över- folklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga låtas beslutanderätt som avser fråga

om stiftande, ändring eller upphä- om stiftande, ändring eller upphä-

vande av grundlag eller fråga om vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses I 2 kap. Om rättigheter som avses i 2 kap. Angdöverlåtelse beskitar riksdagen i den ende beslut i fråga om överlåtelse ordning som är föreskriven för stif- väller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller, om beslut i tande av grundlag. Kan beslut i sådan

26 Författningsförslag SOU 1978:34

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

sddan ordning ej kan avvaktas, genom ordning ef avvaktas. beslutar rviksett beslut, varom minst fem själle- dagen därom genom ett beslut, delar av de röstande och minst tre varom minst fem sjättedelar av de fjärdedelar av ledamöterna förenar röstande och minst tre fjärdedelar av sig. ledamöterna förenar sig. Rättskipnings- eller förvaltnings- Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna rege- uppgift som ej enligt denna rege-

ringsform tillkommer riksdagen, re- ringsform tillkommer riksdagen, re-

geringen eler annat i repgerings- geringen celler annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas formen angivet organ kan överlåtas tillannan stat, ull mellanfolklig orga- villannan stat, till mellanfolklig orga-

nisation eller till utländsk eller inter- nisation eller vill utländsk eller internationell inrättning eller samfällig- nationell inrättning eller samtällighet, om riksdagen förordnar om det het, om riksdagen förordnar om det

genom ett beslut, varom minst tre genom ett beslut, varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar fjärdedelar av de röstande förenar

sig, eller genom beslut i den ordning sig. Beslut i fråga om sådan överlåtelse

som gäller för stiftunde av grund- kan också fattas i den ordning som lag. gäller för stiftande av grundlag.

li kap. 148 Finner domstol eller annat offentligt organ, att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

13 kap.

N

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, skall 2 kap. 12§ tredje stycket icke tillämpas.

1. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av året efter det

år under vilket riksdagen antager dem slutligt. 2. Äldre föreskrift om skatt eller avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kap. 10 5 andra stycket.

SOU 1978:34 Författningsförslag

2¶Ändringar i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

delsavt I kap. 4 §,2 kap. 9 S,3 kap. 16, 17 och 19 SS, 4 kap. 8 och 10 §§ samt 5 kap. I, 2.3.8, 10 och 12 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels av uilläggsbestämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i riksdagsordningen skall införas wå nva ulläggsbestämmelser,

51.3 och 531, av nedan angivna Ivdelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse

I kap.

Lagtima riksmöte som har inletts Lagtima riksmöte som har inletts under augusti, september eller okto- under augusti, september eller okto-

ber skall avslutas senast den 31 maj ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med riksmötet, dock längst till och med

den 15 juni. Annat riksmöte på går så den IS juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- länge riksdagen finner det nödvändigt. Riksmöte avslutas senast när digt. Har yrkande väckts om folkomnästa lagtima riksmöte skall börja. röstning I grundlagsfråga, skall, utan

hinder av vad nu sagts, riksmöte pågå

till dess yrkandet har prövats. Riks-

möte avslutas senast när nästa

lagtima riksmöte skall börja. Har regeringen förordnat om extra val, kan den under återstoden av

valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedelbart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde med kammaren,

2 kap.

Tilläggsbestimmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller Yrkande om folkomröstning. i yrkande om misstroendeförklaring grundlagsfråga, förslag till ny statsföres upp som första punkt på före- minister eller yrkande om misstrodragningslistan. I övrigt tages ären- endeförklaring föres upp som första

dena upp i följande ordning, om icke punkt på föredragningslistan. Före-

talmannen bestämmer annat: kommer mer än ett sådant ärende,

tages de upp i den ordning vari de nu

har angivits. I övrigt tages ärendena

upp I följande ordning, om icke

talmannen bestämmer annat:

1. val. 1. val,

2. propositioner samt skrivelser 2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för från regeringen med redogörelse för viss verksamhet, viss verksamhet,

3. förslag och redogörelser från 3. förslag och redogörelser från

andra riksdagsorgan än utskott, andra riksdagsorgan än utskott,

4. motioner, 4, motioner,

28 Författningsförslag SOL 1978:34

Nuvarande tvdelse Föreslagen tvdelse

5. utskottsbetänkanden i den ord- 5. utskottsbetänkanden i den ordning utskotten angives i tilläggsbe- ning utskotten angives i tilläggsbestänrmelse 4.2.1. stämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3 Om anteckning på föredragnings- Om anteckning på föredrugningslistan för särskilda fall föreskrives i listan för särskilda fall föreskrives I

tillägpgsbestämmelserna 2.10.1. tilläggsbestämmelserna 2.10.1, 2.14.1, 361. 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2. 2141, 3.6.1. 3/3. 61.1. 6.1.2 och 6.2.2.

95 Talmannen stiätler proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl. vägra proposition. Begär kammaren ändå proposition, skall talmannen

hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får ej

vägras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot denna

riksdagsordning.

Vad som sägs i första stycket om prövning av propositions grundlagsenlichet gäller ej fråga huruvida lagtörslag angår begränsning av ndgon av de fri- och rättigheter som ansauves i2 kap. 128 första stvcket regeringstormen.

3 kap.

16 5

Konstitutionsutskottet skall ull kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs I regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör. Konstitutionsutskottet skall vidare ull kammaren. anmäla heslut om undantag ran den tidsfrist som föreskrives I & kap. IXN- regeringsformen.

Yrkande om misstroendeförkla- Yrkande om folkomröstning i ring skall framställas vid samman- grundlagsfräga eller om misstroendeträde med kammaren. Yrkandet förklaring skall framställas vid samskall avlämnas skriftligen till proto- manträde med kammaren. Yrkandet

koltet så snart det har framställts. skall avlämnas skriftligen till protokoilet så snart det har framställs.

SOU 1978:34 Författningsförslag 29

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lvdelse

$

Proposition och motion får åter- Proposition och motion får återkallas till dess utskou har avgivit kallas till dess utskott har avgivil betänkande i ärendet. betänkande i ärendev. Förslag som vilar enligt 2 kap. 125 tredje stycket regeringsformen får återkallas till dess utskottet har avgivit nytt betänkande enligt 4 kap. SX fjärde stycket denna riksdagsordning.

Återkallas proposition, förfaller motion som har väckts med anledning uv

propositionen.

Har proposition blivit återkallad, får motion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap.

8x

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen. Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap.

168 foga vitrande i ärendet. Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 123 tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.

i0N

Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande. Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller vurande skall inhämtas från myndighet som avses I första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke

finner att därmed förenat dröjsmål! med ärendets behandling skulle leda till

avsevärt men. Konstitutionsutskottetr får icke avgiva förklaring, att lagförslag icke angår begränsning av fri- eller rättighet som angives i 2 kap. 12§ första stycket

regeringsformen, utan att lagrådet har

vttrat sig i saken.

30 Författningsförslag SOU 1978:34

Nuvarande hadelse Föreslagen lydelse

5 kap.

Utskotis betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om cj riksdagen på utskottets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning. Yrkande enliet 2 kap. 12§ tredie stycket regeringsformen utt lasförslas skull vila får framställas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

Tilläggsbestämmelse 5.1.3 Yrkande som avses i I$ andra stycket framställes skriftligen och upptages om möjligt på kammarens föredragningslista.

Ärende om misstroendeförklaring Ärende om folkomröstning i grund-

skall ligga på kammarens bord till det lausfråga eller om misstroendeförklaandra sammanträdet efter det då ring skall ligga på kammarens bord yrkandet framställdes och avgöras till det andra sammanträdet efter det senast vid det därpå följande sam- då vrkandet framställdes och avgömanträdet. ras senast vid det därpå följande sammanträdet. Vad sålunda har föreskrivits äger motsvarande tillämpning på förslag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad. Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det, genom

omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt Nertal, skall ärendet alltid avgöras genom omröstning. Avgörandet av ärende skall, om Avgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda det behövs, delas upp på skilda

beslut. beslut. Föreligger yrkande som avses i

1§ andra stycket att lagförslag skall

vila och dessutom yrkande att förslaget skall förkastas. skall riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslaget ställes under omröstning om omedelbart antagande.

SOL 1978:34 Författningsförslag 31

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

Tilläggshestämmelse X.3.1

Föreligger xrkande att lagförslag skall vila enliet 2 kap. 12 tredje stveker regeringsformen och uppnås vid omröstning angdende förslaget icke den där angivna anslutningen, skall förslaget hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning enligt sista meningen i nämnda stycke. Efter prövning hos utskottet skall ärendet på nytt anmmnälas i kammaren för handläggning enliet IN första stycket. Har konstitutionsutskottet förklarar att förslaget angär begränsning som avses i nämnda bestämmelse i regeringsformen. skall förslaget, om det ej heller då blir avgjort, dterförvisas till det utskott som har berett ärendet.

EL Fordras för beslut anslutning från Fordras för beslut anslutning från

särskilt flertal och föreligger mer än särskilt flertal och föreligger mer än

ett förslag till sådant beslut, utväljer ett förslag till sådant beslut, utväljer

riksdagen först, med tillämpning av riksdagen först, med tillämpning av

vad som gäller i allmänhet, ett av vad som gäller i allmänhet. ett av

förslagen. Därefter avgöres om detta förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas. förslag skall antagas eller förkastas.

Vad som sägs i första meningen skall tillämpas även när fråga är om Hera lagförslag som är oförenliga inbördes och yrkande har väckts att något av dem skall vila enligt 2 kap. 12 § iredje stycket regeringsformen. Föreligger samtidigt två ceher Nera Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring yrkanden om folkomröstning beträftmot samma statsråd. skall endast en Jande samma vilande grundlagsförslag omröstning äga rum. eller om misstroendeförklaring mot samma statsråd. skall endast en omröstning äga rum.

105 Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte

uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas. Avslutas riksmöte I förtid med anledning av extra val. skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det

Författningsförslag SOU 1978:34

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

första lagtima riksmötet efter valet.

Ärende som ej har återkallats skall Lagförslag, som har vilat i tolv avgöras före utgången av kalender- månader enligt 2 kap. 12§ tredje året efter det då ärendet väcktes eller, Stycket regeringsformen, skall prövas

om hinder häremot möter ull följd av före utgången av kalenderåret därpå. förordnande om extra val, snarast Annat ärende skall avgöras före möjligt efier det att den nyvalda utgången av kalenderåret efter der då riksdagen har sammanträtt. ärendet väcktes. Kan ärende som avses i första eller andra meningen ull följd av förordnande om extra val icke avgöras på tid som är föreskriven där, skall det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

12 §

Shutligt beslut i ärende angående Ärende angående grundlag skall grundlag farras vid första riksmötet i avgöras vid första riksmötet i den den valperiod som följer på riksdags- valperiod då slutligt beshu enligt & valet närmast efter det vilande beslutet kap. IX$ regeringsformen först tår i ärendet, såvida ej avgörandet fattas, såvida ej förslaget i ärendet uppskjutes ull annat riksmöte. I dessförinnan förkastas eller avgöranfråga om uppskov äger bestämmel- det uppskjutes till annat riksmöte. I serna I 10 § första och andra styckena fråga om uppskov äger bestämmeloch i 11 § motsvarande tillämpning. serna i 10 § första och andra styckena Ärendet skall avgöras slutligt före och i 11 § motsvarande tillämpning.

nästa ordinarie val till riksdagen. Ärendet skall avgöras slutligt före

nästa ordinarie val till riksdagen. Har vilande förslag till grundlagsändring eller till annat beslut som fattas i samma ordning förkastats vid folkomröstning, skall der utskott till vars handläggning frågan hör göra anmälan därom till kanimaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft samtidigt med de ändringar i regeringsformen, som ...

3¶Förslag till lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

18¶Lagrådet utgörs av högst fyra avdelningar.

Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning.

SOU 1978:34 Författningsförslag 33

28 I lagrådet tjänstgör justitieräd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får ej samtidigt tagas I anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

38 Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skät föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses I 2 § andra stycket får ej tjänstgöra i avdelning.

48 Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3§§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur sådana

ledamöter skall fördelas på avdelningar.

5§ Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regeringsråd. som skall vara ledamöter av lagrådet. och bestämmer vilken avdelning de skall ullhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

6 & Om ej annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 138.

78 Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år

under en lagrådsperiod, får efter periodens utgång ej utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får ej utses till ledamot av lagrådet.

Justitieråd eler regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får ej utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

88 Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

985 Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd.

När lagrådets ledamöter sammanträder sammanfällt, förs ordet av den

äldste ordföranden på avdelning.

I Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

4¶Förfättningsförslag SOU 1978:34

108 När lagrådet behandlar ärende som har berctis i regeringskansliet, skall vänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets vttrande ställa föredragande tll förfogande. I övrigt får lagrädet på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden som lagrådet anser sig behöva.

118 Förekoromer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omrösining gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller. om flera meningar har fått lika många röster, den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12& Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiods utgång skall. till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

135 Avgår justitieråd eller regeringsråd, som är ledamot av lagrådet. från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe + lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under törfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande. till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

148 Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall deltaga i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål celler ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

153 Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som Jagrådets ledamöter bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får ej överstiga tre månader om året.

Andra stycket skall tillämpas också på ledamot, som är förordnad att deltaga i behandlingen av visst ärende.

16 § Harregeringen meddelat lagrådet att det ej har att förvänta något ärende under viss tid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida ej annat föranleds av brådskande ärende.

17 § Om laga hinder ej möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från tjänstgöringsskyldighet deltaga i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

SOU 1978:34 Författningsförslag 3:

Denna lag träder i kraft samtidigt med de ändringar i regeringsformen, som. .. Lagen (1965:186) om lagrådet skall samtidigt upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession är 1979 upphör när denna lag träder i kraft. Den första lägrådsperioden enligt den ava lagen pågär från sagda tidpunkt till dess att nästa lagrådsperiod skall inledas enligt 6 & 1 den nva lagen.

Har behandlingen av ärende ej avslutats när denna lag träder i kraft. skall de

ledamöter som har deluagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. I fråga om avdelningens

sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftträdande skall. med tillämpning av 1-7 §§ nya lagen, beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag träder i kraft.

SOL 1978:34

1¶Utredningens direktiv

Rättighetsskyddsutredningens direktiv (den 20 januari 1977, Dir 1977:1) är intagna i 1978 års kommittéberättelse del II (s. 3 f.). Utredningen har fått

tilläggsdirektiv (den 10 november 1977, Dir 1977:112, kommittéberättelsen del IE s. 108 f.). I direktiven redogjorde departementschefen, statsrådet Romanus, inled-

ningsvis för regeringsformens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och

rättigheterna. Han nämnde också den lagstiftningsverksamhet som bedrivits parallellt med arbetet med regeringsformens grundlagsskydd och som varit inriktad på att bygga ut och förstärka det särskilda rättighetsskyddet i

tryckfrihetsförordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen, vilka riksdagen beslutat under år 1976, utgjorde

emellertid inte någon slutpunkt i arbetet på att förstärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Det var förutsatt att lagstiftningsarbetet skulle

fortsätta, anförde departementschefen. Han hänvisade därvid till proposi-

tionen 1975/76:204, propositionen 1975/76:209 (s. 89f., 95 och 96) och

konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:56 (s. 13 f.) vilket godtagits av

riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Det fortsatta utredningsarbetet på fri- och rättighetsområdet bör nu inledas. Jag avser att inom kort hemställa om bemyndigande att tillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag att med utgångspunkt i massmedieutredningens förslag utarbeta förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det kan visa sig lämpligt att i en sådan

grundlag reglera också yttrandefriheten vid möten och demonstrationer, vilket i så fall

skulle innebära att skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna flyttades över från RF till den nya grundlagen.

Det utredningsuppdrag som jag nyss har nämnt är av en sådan omfattning och svårighetsgrad att det inte kan påräknas teda till ett propositionsförslag redan under innevarande valperiod. Eftersom det är angeläget att snarast möjligt få till stånd en förbättring av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna anser jag emellertid att det nu genast bör tillkallas en särskild kommitté som skall få i uppdrag att lägga fram förslag till förstärkning av RF:s rättighetsskydd så snart att det första riksdagsbeslutet kan fattas före nästa ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamentarisk sammansättning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåter RF också efter den 1 januari 1977 att vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida

ramar. BI. a. gäller detta yttrande- och informationsfriheterna. Den särskilda yttran-

defrihetsutredningens arbete kan förväntas leda fram till regler som innebär att de för vårt demokratiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yttrandefriheten och de övriga opinionsfriheterna får ett grundlagsskydd av samma styrka som det nuvarande tryckfrihetsskyddet. Att åstadkomma en sådan omfattande materiell

8 Utredningens direktiv SOU 1978:34

rättighetsreglering är emellerud. som lag nyss har nämnt. en tidskrävande uppgift. Med hänsyn till den begränsade tidsram som gäller för den nu aktuella kommittén bör denna på hithörande område I första hand inrikta sig på att utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Dessa regler skall ha till uppgift att stilla upp hinder möt att en riksdagsmajoritet.t. ex. under inflytande av påtryckningar från främmande makt eller påverkad av en tillfällig inhemsk opinion, utnyttjar möjligheten att inom de ramar som RF ställer upp besluta om rättighetsbegränsningar av el slag som normalt skulle te sig helt oaceeptabla. En naturlig lösning förefaller här vara att skapa regler som innebär att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Kommittén får vid sin uttormning av sådana regler bl. a. ta

ställning ull om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller om

riksdagen under vissa förutsättningar —t. ex. om en betydande majoritet kan vinnas för ett lagförslag - eller på vissa områden skall kunna få ill stånd en rätughetsbegränsning utan särskild tidsutdräkt genom eu enda beslut. Det är uppenbart att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökar ju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Kommittén bör därtör också överväga om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd. |

Kommitténs andra huvuduppgifi skall, i enlighet med vad riksdagen har förordat. vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt

bör vara utformad i framtiden.

Den tredje av kommitténs huvuduppgifter gäller lagrådets ställning. Enligt min mening talar starka skäl för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i lagstiftningsarbetet. Såvitt gäller denna fråga bör det kommande utredningsarbetet bedrivas I två etapper. Jag avser att senare denna dag begära bemyndigande att tillkalla en särskild utredare som skull överväga frågorna om lagrådets sammansättning och arbetsformer och om inriktningen av lagrådets granskningsverksam het samt om dess beräknade arbetsbörda vid olika avgränsningar av området för en obligatorisk lagrådsgranskning. Detta utredningsarbete, som bl.a. kan väntas leda till flera alternativa utformningar av ett system med obligatorisk lagrådsgranskning, bör vara avslutat vid halvårsskiftet i år. Det bör sedan lämpligen ankomma på den kommitté som nu skall tillkallas att mot bakgrund av det sålunda tillgängliga materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska granskningen. hur lagrådet skall våra sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskvddet.

I samband med utskottsbehandlingen av förslaget till nya fri- och rättighetsregler avgavs ett stort antal reservationer med bl. a. krav på ytterligare förstärkningar av rältighetsskyddet. Här kan pekas på frågorna om förstärkning av skyddet för egendomsrätten, krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsändring, förbud mot rättighetsbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldraräiten, dvs. föräldrarnas rätt att ha vårdnaden om sina barn och att bestämma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu förordade kommittén bör vara oförhindrad att ta upp även sädana frågor ull behandling. Såvitt gäller egendomsrätten bör arbetet i första hand inriktas på uppgiften att närmare ange kvalitetskravet på den ersättning som enligt RF i gällande lydelse skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Om kommittén skulle finna att näringsfriheten och föräldrarätten bör komma till uttryck i RF bör den ta ställning till om detta skall ske genom kompletteringar av programstadgandet i I kap. 2 § RF i detta lagrums nya lydelse eller om man i någon utsträckning bör bereda dessa rätuigherer skydd med hjälp av bindande rättsregler i 2 kap. RF.

Kommittén bör under sitt arbete hålla kontakt med den särskilda yttrandefrihets-

utredning som jag har nämnt i det föregående.

Som jag redan har sagt bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighets-

SOU 1978:34 Utredningens direktiv 39

skydd i RE kunna fattas före 1979 års val. Detta innebär att det nu diskuterade utredningsarbetet måste genomföras med skyndsamhet. Kommitténs förslag bör

läggas fram senast vid utgången av första kvartalet är 1978.

Jag vill i detta sammanhang slutligen nämna att jag avser att föreslå regeringen att redan under innevarande riksmöte förelägga riksdagen förstag ull regler som bidrar till utt förstärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna genom att möjliggöra beslutande folkomröstning i grundlagsstuiftningsträgor.

Direktiven (Dir 1977:2) tull den förberedande utredningen om lagrådets ställning och uppgifter återfinns ull huvudsaklig del i den utredningens betänkande, vilket tagits in som bilaga 1 till rättighetsskyddsutredningens

betänkande.

Rättighetsskyddsutredningens tilläggsdirektiv avser den nyssnimnda

frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Departe-

mentschefen anknöt till vad han anfört iutredningens direktiv därom, att han avsåg att föreslå regeringen att redan under riksmötet 1976/77 förelägga riksdagen förslag till regler som skulle möjliggöra sådan folkomröstning. Departementschefen fortsatte:

Arbete på att utforma sådana regler har bedrivits i justitiedepartementet under våren 1977. I samband härmed har, i enlighet med den praxis som har utvecklat sig i mer väsentliga grundlagsstiltningsärenden, förekommit samråd med företrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid förts fram önskemål om

att förslag i frågan inte skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rättighets-

skyddsutredningens arbete föreligger.

Enligt min mening talar starka principiella skäl för att medborgarna ges möjlighet att ta direkt dei den beslutsprocess som syftar ull att ställa upp de grundläggande reglerna

om vilka organ som på deras vägnar skall utöva den offentliga makten, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. Skälen för folkomröstning som ett led i

grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i RF har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida. En ordning som innebär att de enskilda medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i bestut om ändring av dessa skyddsregler måste ses som en viktig förstärkning av det konstitutionella rättighetsskyddet. Jag är därför av den uppfattningen att ett första riksdagsbeslut om folkomröstning I grundlagssuftningsfrågor bör fattas redan under innevarande valperiod. Skäl talar emellertid för att man skall gå till mötes önskemålet om ct visst dröjsmål i förhållande ull den ursprungliga tidsplanen. Jag vill här först och främst peka på det stora värde som ligger i att lagar som reglerar demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet. Härtill kommer att det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rittighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendet om

folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Jag kan i sammanhanget nämna att, enligt

vad jag har inhämtat, även andra aspekter på grundlagsstiftningsförfarandet har aktualiserats inom utredningen.

Den önskvärda samordningen av reformarbetet på RF:s område uppnås lättast om detta i sin helhet läggs på rättighetsskyddsutreäningen. Jag förordar därför att frågan

om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstittningsförfarandet överlämnas till utredningen. Efter samråd med företrädare för utredningen

anser jag mig kunna utgå från att detta inte kommer att medföra att Kommitténs arbete fördröjs i någon högre grad.

Rätttghetsskyddsutredningen bör vid sina överväganden i folkomrästningsfrågan

utgå från de förslag i ämnet som har lagts fram i olika sammanhang. Ett sådant förslag

återfinns i förfuttningsutredningens förslag till reperingstorm (SOU 1963:16 och 17:

0 Utredningens direktiv SOU 1978:34

7 kap. 4 5). Lösningar som nära ansluter sig till författningsutredningens har därefter förts fram dels i en reservation till grundlagberedningens slutbetänkande (SOU

1972:15), dels i reservationer till konstitutionsutskottets betänkanden i samband med beslutet om 1974 års RI (KU 1973:26) och bestutet om de nya reglerna i RF om skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna (KU 1975/76:56). Dessa förstag innebär alla att en riksdagsminoritet av viss storlek ten tredjedel av ledamöterna) skall kunna få vill stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag i samband med närmast följande riksdagsval.

SOU 1978:34

2¶Frågornas tidigare behandling

2.1¶Inledning

Hur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt lund har för tiden fram till och med tillkomsten av 1974 års regeringsform utförligt skildrats av fri- och rättighetsutredningen (SOU 1975:75 s. 55-87 och 257-275). Rättighetsskyddsutredningen redogör för rättsutvecklingen och tidigare reformförslag i de av utredningen behandlade frågorna i kapitlen 4-8.

Fördenskull ges här bara en kort allmän översikt över bakgrunden till dessa

frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 §—ianslutning till den äldre traditionen -

stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde: Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva etler fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan att han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom. i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva, ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa: ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol. varunder han rätteligen hörer och lyder. Beträffande styrkan av det skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad

mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensamt beslutade

föreskrifter, förblev doktrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform

av lagprövningen, dvs. domstolars och andra rättstillämpande myndigheters

rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning står i överensstämmelse med grundlag, förekom heller inte. Tryckfriheten garanterades dels i en särskild grundlag, tryckfrihetsförordningen, dels i 86 § regeringsformen, vilken hade följande lydelse: Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter: att sedermera endast inför laglig domstot kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om

2¶Frågornas tidigare behandling SOL: 1978:34

detta innehåll strider mot tydlig lag. given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. Alla handlingar och protokoll i vad mål som helst. de protokoll undantagna. som 1 statsrådet och hos konungen i ministeriella ärenden och kommandomål föras, må ovillkorligen genom trycket kunna utgivas. Fj må tryckas bankooch riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden. vilka böra hemliga hällas. Sedan gammalt har vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Granskningen

avsåg förslag till lag enligt 87 § regeringsformen, främst allmän civil- och

kriminallag, samt förslag till annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 Xx.

Grundtlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två

riksdagars beslut (81 § 1 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val ull

riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 § i 1866 års riksdagsordning).

2.3¶Lagrådets tillkomst

År 1909 inrättades lagrådet. som sammansattes av ledamöter från högsta

domstolen och den då inrättade regeringsrätten. Dess uppgift var att utföra

den granskning av lagförslag, som tidigare hade åvilat högsta domstolen.

2.4¶Den tingstenska utredningen

Utvecklingen i Europa under 1930-talet aktualiserade frågan om rättighetsskyddet. År 1938 tillsatte regeringen på riksdagens begäran en utredning med uppgift att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för det fortbestående svenska samhället var av den fundamentala vikt att de ej borde kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Utredningen. vari Herbert Tingsten var ordförande, avgav år 1941 ett betänkande (SOU 1941:20) med förslag till ändrad lydelse av 16 §i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Tilläggen till 16 § enligt den tingstenska utredningen bestod i att en rad nya

rättigheter fastslogs. Det gällde yttrandefrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet. rätt ull personlig frihet och frihet i utövande av näring eller

yrke. rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation. rätt att av det allmänna få hjälp och skvdd vid ålderdom, sjukdom. olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-, telegraf- och telefonhemligheten.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare

regleringen skulle göras genom samfällt stiftad lag, som dock ej fick kränka rättighetens grundsats. Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och undantag från förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten tull socialt understöd var närmast av

programkaraktär. eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beträffande lagprövningen anförde utredningen att det inte var klarlagt

SOL! 1978:34 Fråcornas tidigare behandling 43

genom bestämmelser eller praxis. om någon sådan tillkom domstolarna.

Utredningen fann inte heller skäl att föresla någon klargörande bestämmelse

på denna punkt.

2.5¶Författningsutredningen

Diskussionen om förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och

rättigheterna kom alt föras vidare inom författningsutredningen. Denna

utredning. som tillsattes 1954 med uppdrag att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företa en modernisering av vår förfuttning. lade år 1963 i sitt slutbetänkande (SOU 1963:16 och 17) fram förslag till en ny regeringsform. Förslaget innehöll eu särskilt kapitel om grundläggande trioch rättigheter.

I 2 kap. I $ behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattudes under rubriken opinionsfriheten. nämhgen åsiktsfrihet. yttrandefrihet. religionsfrihet. församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket etter lämna riket, rätt ull hemfrid sant rätt vill posthemlighet m. m. slogs fast i 2§. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt till undervisning och utbildning (och skolpliko, rätt att driva näring och utöva yrke. rätt ull arbete, rätt till socialt understöd, rätt och plikt att detta i rikets försvar, rätt till laga domstol. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

För inskränkning krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstuiftning. Inskränkning i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lag, men enligt uttalanden I betänkandet inte i sådan

omfattning att friheten inte längre kunde anses råda. De fri- och rättigheter

som 1t0gs upp i 2§ kunde inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asyträtten. Beträffande skyddet mot expropriation, rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten och plikten att delta i rikets försvar hänvisades tillinnehållet i vanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Sådana inskränkningar i rätten till egendom. vilka inte var av expropriationsnatur, kunde också beslutas i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten. Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg vidare att 16 8 i 1809 års regeringsform fepresenterade eu särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i I kap. i den nya regeringsformen såsom ett fiktpunkts- och målsättningsstadgande.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras.

Beträffande lagrädet föreslog författningsutredningen att det obligatoriska granskningsområdet skulle beskrivas på ett sådant sätt att det omfattade bland annat grundlagarna.

Grundlag skulle enligt författningsutredningens förslag stiftas genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av

4 Frågornas tidigare behandling SOU 1978:34

riksdagens ledamöter begärde det. skulle grundlagsstiftningsfråga underställas folkomröstning I samband med deta riksdagsval.

Författningsutredningens grundlagsförstag blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna debatten. Bland annat av detta skäl lades det inte till grund för någon allmän författningsreform.

2.6¶Lagrådsgranskningen fakultativ

Genom beslut åren 1970-71 slopades den obligatoriska lagrådsgranskningen. I stället infördes en fakulhativ ordning, enligt vilken regeringen fritt hade att välja ut de lagförslag som skulle remitteras till lagrådet.

2.7¶Grundlagberedningen

En ny utredning, grundlagberedningen, tillsattes år 1966 för att slutföra

arbetet på en ny författning. Utredningens slutbetänkande lämnades år 1972 (SOU 1972:15). I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagbered-

ningen vidgat rättighetsskyddets omfattning. Regleringen var dock ej samlad 1 ett särskilt kapitel.

Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet). rät att inhämta underrättelser (informationstrihet. som enligt författningsutredningen utgjorde en det av yttrandefriheren). mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet. frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eler teleförbindelser inbegreps även sådana politiska frioch rättigheter som demonstrationsrätt, skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar. dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål. Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning. Ersättning skulle utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Grundlagberedningen föreslog vidare rätt till domstols-

prövning av frihetsberövande, annat straff, konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning samt förbud mot landsförvisning och mot

berövande av svenskt medborgarskap.

Grundlagberedningen föreslog att vissa fri- och rättigheter inte fick

begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. Detta gällde förbuden

mot tillfälliga domstolar, mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvis-

ning och mot berövande av svenskt medborgarskap samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande m. m. I övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

Grundlagberedningen förutsatte att lagprövningsrätten skulle bestå, men

SOU 1978-34 Frågornas tidigare behandling 45

föreslog ingen uttrycklig grundlagsbestämmelse härom.

Beträffande lagräådets granskning stod grundlagberedningen fast vid den nyligen beslutade fakultativa ordningen. Härutöver föreslogs rätt för majoriteten i utskott i riksdagen att ta initiativ till lägrådets hörande.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag allvämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val.

2.8 1974 års regeringsform

Grundlagberedningens förslag kom att ligga till grund för besluten om 1974

års regeringsform och riksdagsordning. I fråga om rättighetsskyddet innebar

1974 års regeringsform följande.

Vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter samlades i ett särskilt kapitel (2 kap). En föreskrift om yttrande- och tryckfrihet, rätt till

information. mötesfrihet. demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet

och rörelsefrihet inledde kapitlet (2 kap. I $). Därnäst följde en bestämmelse om skydd för den ”negativa” sidan av föreningsfrihet. religionsfrihet och yttrandefrihet (2 kap. 28) och om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp. husrannsakan, intrång i brev-. post- och teleförbindelser och hemlig avlvssning (2 kap. 3 5) En föreskrift om rätten aut vidta fackliga stridsåtgärder

återfanns också i i deta kapitel (2 kap. 5 5).

I kapitlet om normgivningsmakten återfanns förbud mot dödsstratt. landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (8 kap. I $). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. I $ andra stycket och 3 § andra stycket).

Skyddet mot dödsstraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. retroaktiv strafflagstiftning. expropriation utan ersättning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden kunde inte upphävas eller inskränkas på annat sätt än genom grundlagsändring.

Föreskrifter som närmare utformade de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1-3 §§) kunde meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning. I ett par undantagsfall kunde sådana föreskrifter beslutas genom regeringsförordning med stöd av bemyndigande i lag, nämhgen föreskrift om tystnadsplikt i vissa fall eller föreskrift om att lag i vissa ämnen skulle börja eller upphöra att tillämpas. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gällde om annat inte följde av lag eller avtal.

Lagprövningsrätten fastslogs inte i regeringsformen men godtogs i motiven till denna.

I fråga om lagrådet gjordes ingen ändring av betydelse (8 kap. 18 §). För att avge vitrande till regeringen över lagförslag skulle således finnas ett lagråd, vari skulle ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott fick inhämta yttrande från lagrådet, och det föreskrevs att detta i regel skall göras redan när det begäres av en tredjedel av dess ledamöter (4 kap. 10 § riksdagsordningen). Bestämmelser om granskningens inriktning och om området för denna saknas.

6 Frågornas tidigare behandling SOU 1978:34

Grundlag stiltas, ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mellanhggande val ull riksdagen (8 kap. 155).

2.9 1976 års reform

Reglerna om de medborgerliga fri- och rättigheterna i 1974 års regeringsform betecknades redan vid sin tillkomst som ett provisorium. Enlizt riksdagsbeslutet borde en särskild utredning uttsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter i hela dess vidd. Med anledning härav tillkaHades 1973 års fri- och rättighetsutredning. Denna utredning avlimnade 1975 eu betänkande (SOU 1975:75) med förstag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års regeringstorm. Detta förslag lades sedan till grund för beslut av riksdagen år 1976 om utvidgning och förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

1976 års reform innebar följande förändringar i förhållande till den ursprungliga regleringen 1 1974 års regeringsform.

Rättighetsskyddet utvidgades genom att ett flertal nya rättigheter infördes. De nva rättigheterna är skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyvttring, skydd mot att utan samtycke antecknas I allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. skydd mot tortyr och kroppsstraff samt skydd mot medicinsk påverkan med syfte att tvinga fram eHer hindra yttranden. I kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter skrevs vidare in grundsatsen om domstolsoffentlighet samt rätten för författare, konstnärer och fotografer till deras verk.

Vidare tillkom regler till skydd mot rättighetsbegränsningar enbart på grund av politisk, religiös, kulturell etler annan sådan åskådning och mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Rättighetsskyddet förstärktes på olika sätt. Till regeringsformens tidigare undantagslösa rättigheter — bl. a. förbud mot dödsstraff. landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroak tiva straff och tillfälliga domstolar — fogades följande rättigheter, som inte heller kan begränsas utan grundlagsändring: skyddet mot tvång att ge ull känna åskådning, skyddet mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning ete., skyddet mot ivång att ullhöra trossamfund eller annan äskådningssarnmaunslutning, skyddet mot åsikisregistrering utan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff. tortyr och medicinsk påverkan i syfte att

tvinga fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna

grupp.

Övriga fri- och rättigheter, av vilka de viktigaste är de s. k. opinionsfriheterna — yttrandefrihet. informationstrihet, mötesfrihet etv. —- samt rörelsefriheten kan begränsas men liksom tidigare endast genom lag. Möjligheterna att besluta rättighetsbegränsande lagar har inskränkts på flera sätt. För det första får begränsning göras endast för ändamål som är godtagbara I ett demokra-

tiskt samhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn ull det ändamål som har föranlett den, och den får

heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild-

SOU 1978:34 Frdgornas tidigare behandling 47

ningen såsom en av fölkstyrelsens grundvalar. Också förbuden mot diskriminering på grund av åskådning, ras eller kön ingär som led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna.

I fråga OM opinlonsfriheterna gäller därutöver at dessa får begränsas endast för särskilt viktiga, till viss del i lagtexten specificerade intressen.

Utöver föreskrifterna om de rättsligt skyddade fri- och rättigheterna togs genom 1976 års reform också i regerinpsformen fi I kap. 28) in vissa programstadganden om de viktigaste målen för den samhälleliga verksamheten.

Den lagprövningsrätt som för närvarande finns i rättspraxis förutsattes

bestå även efter införandet av det utbyggda rättighetsskyddet. I motsats till vad fri- och rättighetsutredningen hade föreslagit har frågan inte reglerats direkt i regeringsformen.

1976 års reform innebar ingen förändring vad gäller lagrådet eler

förfarandet vid stiftande av grundlag.

SOU 1978:34

3 Grundläggande synpunkter

Arbetet på att utforma grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har fortgått under fyrtio år. I olika utredningar, regeringsförslag, riksdagsbeslut och riksdagsuttalanden har sambandet mellan folkstyrelse och rättighetsskydd diskuterats och analyserats.

Regeringsformen betonar starkt betydelsen av fri åsiktsbildning liksom

också respekten för människornas frihet och värdighet. Den gör klart att lagsuftningen icke får kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska, religiösa. kulturella eller andra motsvarande åskådningar. I enlighet med dessa principer framhöll 1973 års fri- och rättighetsutredning, att det demokratiska styreisesättet inte skulle bli annat än en tom

form om det inte innefattade vidsträckt frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen. men också att skyddet för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet är ett oumbärligt inslag i demokratins rättsordning. Dessa grundsatser är också utgångspunkten för rättighets-

skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen för justitiedepartementet i 1976 års proposition om fri- och rättigheter i grundlag torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska medvetande utgör det starkaste skyddet för fri- och rättigheterna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlag. Det kan givetvis inte komma i fråga att politisk makt skulle läggas hos sådana

icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet skulle få träffa

politiska beslut i majoritetens ställe eter uppehålla avgörandena på obestämd

tid. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl för regler som avser att

säkerställa nödig omsorg och eftertanke när lagstiftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Det gällande förfarandet vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses tillämplig när det gäller att utanför grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade intressen. Detta gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallet måste det likaledes tillses, att de som tillhör politisk minoritet kan fritt arbeta för att vinna ökat gehör och kanske med tiden få majornetens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är att fastställa den ram, inom vilken de demokratiska avgörandena skall träffas — vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också att de åtminstone i stora drag reglerar enskildas

fri- och rättigheter gentemot det allmänna. Det får inte råda någon tvekan om

10 Riksdagen 1978179. 1 saml Nr 195

50¶Grundläggande synpunkter SOL 1978:34

att även statsmakterna själva är bundna av gällande rätt, ehuru de givetvis har frihet att i föreskriven ordning ändra den. Det är vidare viktigt att grundlagarnas regler är allmänt kända och at de godtas av en bred opinion.

Mot bland annat denna bakgrund måste det anses ligga ett stort värde i att

man vid stiftande och ändring av grundlag. icke minst i den mån fri- och

rättigheterna är berörda, eftersträvar största möjliga enighet. Denna uppfattning har varit vägledande för rättighetsskyddsutredningen i dess arbete, och utredningen anser sig kunna utgå från att den kommer att göra sig gällande inom riksdagspartierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs I betänkandet.

Inom utredningen har ifrågasatts huruvida icke det rättighetsskydd, som genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna,

borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således

även förhållanden mellan enskilda. Särskilt har därvid nämnts läget på arbetsplatsen och vissa andra arbetsrättsliga regler. Samma tanke framfördes på sin tid både i en reservation till fri- och rättighetsutredningens betänkande

och under riksdagsbehandlingen av de därpå grundade förslagen. Utred-

ningen har cmellertid inte funnit det möjligt att nu ingå på dessa ytterst vittomfattande problem. Inte heller har den funnit skäl att föreslå sådana grundlagsändringar som skulle medföra att helt nya principer måste komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.

Frågan om skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i moderna samhällen är över huvud taget allt annat än enkel. Hithörande grundlagsregler kan sällan uttryckas annat än i förhållandevis allmänna ordalag. Såsom under det tidigare utredningsarbetet gång efter annan framhållits är det vidare ofrånkomligt med mer eller mindre vittgående inskränkningar i åtskilligt av det som i grundlagarna betecknas som fri- och rätvigheter. Det gäller också den personliga rörelsefriheten och integriteten samt rentav de s. k. opinionsfriheterna.

Rättighetsinskränkningar är emellertid en allvarlig sak. Medborgarna är i växande grac känsliga för vad de uppfattar som begränsningar i sina naturliga fri- och rättigheter. Skulle myndigheter och andra offentliga organ förbise denna känslighet, kunde det finnas risk för att åtskilliga medborgares inställning till statsmakterna och deras arbete skulle bli mindre positiv än vad

som nu är fallet.

Det krav på rättssäkerhet, som gäller all lagstiftning i ett demokratiskt

samhälle, har därför särskild betydelse när det gäller frågor som av de enskilda

uppfattas som direkt ingripande i deras rörelsefrihet, handlingsfrihet eller

åsiktsfrihet. i begreppet rättssäkerhet ligger här liksom eljest bland annat att

alla skall ha rimliga möjligheter att förutse hur samhällets regler kan komma att påverka deras egen ställning och att inrätta sig därefter.

På rättighetsområdet föreligger, såsom uttalades i 1976 års nyss citerade proposition. ett särskilt behov av utrymme för allmän debatt. Rättighetsin-

skränkningar behöver före beslutet omsorgsfullt övervägas, och det är inte

tillräckligt att endast politiker och experter engageras i dessa överväganden.

Det måste också finnas tid för att låta allmänheten få klart för sig vad som håller på att ske och vid behov uttala sin mening om detta. Eftersom grundlagarna innefattar dels huvudprinciperna i fråga om vilka fri- och

SOU 1978:34 Grundläggande synpunkter 51

rättigheter som är skyddade. dels reglerna för lagstiftningsförfarandet om rättighetsskyddet, gäller detsamma naturligtvis + särskilt hög grad om grundlagsstiftning och grundlagsändring.

I de här nämnda hänseendena måste nutidens svenska samhälle anses motsvara högt ställda krav. Medborgarna medverkar i icke ringa utsträckning både i den allmänna debatten och i folkstyrelsens faktiska utövning. Känslan för deras fri- och rättigheter är stark och utbredd, och reaktionerna mot verkliga eller förmodade övergrepp har ofta blivit kraftiga. För grundlagsändring krävs beslut vid två riksmöten med mellanliggande allmänna val. Lagstiftningen grundas, särskilt i jämförelse med vad som är vanligt i andra länder, på mycket omsorgsfulla utredningar och förarbeten. Vid utformningen av lagar och författningar tar man genomgående stor hänsyn till rättssäkerhet, integritet och opinionsfrihet. Domstolar och andra myndigheter har vid tillämpningen av utfärdade föreskrifter att pröva deras

överensstämmelse med grundlagarna och andra överordnade författningar.

Riksdagen visar sig beredd att omsorgsfullt beakta vikten av garantier för de medborgerliga fri- och rättigheterna, och dess beslut i sådana frågor uppbärs oftast av mycket stora flertal.

Över huvud taget har rättighetsskyddsutredningen inte sett som sin uppgift att ur rättighetsskyddets synpunkt nu föreslå några ändringar i vanlig lag. Samma åsikt uttalades redan av 1973 års fri- och rättighetsutredning. Vad som kommer i fråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätt på

området särskild stadga och fasthet. Detta kan i fråga om normala förhål-

landen kanske synas obehövligt men skulle vara av stor betydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i tider av krigsfara skulle utsättas för påfrestningar genom påtryckningar från främmande makt eller kunde bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet.

Av det tidigare sagda följer, att både fastställandet av vilka medborgerliga

fri- och rättigheter som skall skyddas - en fråga som i huvudsak legat utanför

rättighetsskyddsutredningens uppdrag —- och reglerna om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning innefattar betydande avvägningsproblem.

Särskild omsorg är nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan givits uttryckligt erkännande i grundlag. Detta innebär bland annat att såväl allmänheten som på området särskilt sakkunniga "myndigheter och organisationer bör få tillfälle att göra sin mening hörd och att beslutsfattandet omges med nödiga garantier. Det bör inte vara lätt eller enkelt att lagstifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och

rättigheter kan ifrågasättas.

Eftersom varje reglering på detta område innebär att statsmakternas handlingsfrihet blir mindre än eljest måste det å andra sidan tillses att denna begränsning av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan

utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sätts åsido.

Såsom nyss framhållits är det av högsta vikt att ingen verklig politisk makt — till skillnad från granskning och verkställighet —- kommer att ligga hos de rättstilläimpande organen. Avscevärd betydelse måste också tillerkännas statsmakternas anspråk på att kunna handla effektivt och med i förekommande fall erforderlig snabbhet. Hindersamma och upprivande tvister i procedurfrågor bör såvitt möjligt undvikas. Den normala löpande reform-

52¶Grundläggande synpunkter SOU 1978:34

verksamhet. som sedan linge spelar en huvudroll i de svenska statsmak-

ternas arbete, får under inga omständigheter förhindras.

Det svenska lagstiftningssystemet erbjuder redan i dag åtskilliga garantier mot övergrepp och maktmissbruk. Kritik och invändningar, som framkommit under förberedelscarbetet, beaktas i stor utsträckning innan det

slutliga beslutet fattas. Granskningen i riksdagsutskotten, som ju i värt tand

är grundligare än på de flesta andra håll, bidrar i hög grad hänill. På det hela taget torde riksdagspartierna också ha sådan kontakt med väljarna, att allmänhetens åsikter kommer till uttryck i tid för att påverka de politiska

besluten. Undantag i det hänseendet förekommer kanske särskilt ; frågor som

icke uppmärksammats av massmedierna, men av allt att döma har massmedierna just i avseende på rättighetsskyddet blivit mera observanta allt

eftersom allrnänhetens intresse för hithörande frågor har tilltagit. Enligt rättighetsskyddsutredningens uppfattning kan man därför räkna

med att risken för beslut som i alltför hög grad inskränker de medborgerliga

fri- och rättigheterna är mindre, ju större enighet som föreligger vid

riksdagsbehandlingen av vederbörande ärende. Särskilt gäller detta i den mån

frågan visserligen formellt berör grundlagarnas rättighetsskydd men i

verkligheten endast avser detaljer som inte har någon större betydelse ur denna synpunkt.

Rättighetsskyddet bör därför utformas på sådant sätt, att majoritetens beslutanderätt bevaras oförkränkt, samtidigt som behovet av omsorgsfulla överväganden och möjligheterna till allmän debatt tillgodoses. Det är även av värde om tillvägagångssättet vid behandlingen av hithörande frågor kan utformas så att det främjar strävanden till sam förstånd.

SOU 1978:34

4 — Ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

4.1¶Bakgrunden

4.1.1¶Räntigheisbegränsningar i många fall ofrånkomliga

Såsom redan framhållits är de medborgerliga fri- och rättigheterna vanligen definierade i allmänna och vidsträckta ordalag. Det är knappast tänkbart att i grundlagstext ge rättigheterna sådana definitioner, som fångar in enbart den ”kärna” som alltid skall vara tillförsäkrad medborgarna. Man behöver i åtskilliga fall kunna göra inskränkningar I rättigheterna för att skydda andra viktiga, motstående samhällsintressen. Yttrandetriheten kan till exempel inte få innebära en obegränsad rätt att ärekränka andra eller avslöja försvarshemligheter. Rätten att demonstrera på allmän plats får inte göra det omöjligt att avstyra gatubråk eller förebygga trafikolyckor. I fråga om rörelsefriheten må pekas på frihetsstraffet som sanktionsform. Och hemfriden får inte utesluta att myndighet får ullträde till bostad till exempel för att utreda eller avstyra brott, kontrollera bostaden från hälsosynpunkt, brandsäkerhetssynpunkt m. m. Exemplen kan mångfaldigas.

Den särskilda vikt man fäster vid de medborgerliga fri- och rättigheterna har föranlett att ett skydd för dessa gentemot det allmänna tagits in i grundlagen. Grundlag är ju svårare att ändra än andra lagar. Därvid har man sökt ange vissa ramar inom vilka rättighetsbegränsningarna måste hållas. Det tekniska huvudproblem som man därvid haft att brottas med kan uttryckas på följande sätt. Hur skall man formulera grundlagsreglerna så, att de på ett klart sätt skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna tillåta? En särskild svårighet är att nya inskränkningsbehov, som bör tillgodoses men som nu inte kan förutses, givetvis kan komma upp i

framtiden. Vidare får reglerna t en regeringsform inte bli så utförliga att de

spränger dennas ram.

Vad ovan sagts hindrar inte att det på vissa punkter är möjligt att utforma undantagslösa skyddsregler i regeringsformen. Såsom exempel kan nämnas

förbuden mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff (2 kap. 4 och 5 §§ regerings-

formen). Och i något fall kan en rättighet bli så fast definierad att man behöver räkna med bara ett fåtal inskränkningsbehov. Men när det t.ex. gäller yttrandefriheten måste som sagt åtskilliga begränsningsmöjligheter lämnas

öppna. I viss mån gäller detta också för mötesfriheten och demonstrations-

friheten. Och i alldeles särskilt hög grad gäller det för rörelsefriheten, skyddet för den kroppsliga integriteten och skyddet mot husrannsakan.

4 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOL 1978:34

4.1.2¶Der tidigare grundlagsarbetet

Arbetet med att utforma ett egentligt rättighetsskydd i regeringsformen har

pågått i decennier. Det första resultatet kom med 1974 års regeringsform (2 kap.) Till grund härför låg förslag av grundlagberedningen. Vad som uppnåddes i denna etapp var väsentligen tre saker. Dels slogs rättigheterna fast i regeringsformen, dels infördes några unduntagslösa skyddsregler och dels föreskrevs att de begränsningsbara rättigheterna fick inskränkas bara genom lag, dvs. normbeslut av riksdagen. Däremot ansågs det inte tuillrådligt att I egentlig mening begränsa riksdagens handlingsfrihet när den beslöt sådan lag. Man tryckte särskilt på det skydd som följer av lagkravet och den publicitet och möjlighet till allmän debatt som detta medför.

Arbetet med att ytterligare förstärka och utvidga grundlagsskyvddet fortsatte genom 1973 års fri- och rättighetsutredning. I vad avser skyddets styrka gällde det för utredningen att försöka att i regeringsformen dra gränser för riksdagens möjligheter att begränsa fri- och rättigheterna. Som framgått

av det föregående valde utredningen en ”materiell metod i förening med ett

judiciellt skydd”. Den sökte således innehållsmässigt (positivt och/eller negativt) beskriva vilka inskränkningsmöjligheter riksdagen skulle ha. Utredningens majoritet stannade för att inte föreslå något särskilt, försvårande beslutsförfarande i riksdagen, när det gäller rättighetsbegränsande lagförslag. Utredningens materiella skyddsmetod skulle vara förenad med den formen av rättslig efterkontroll att den existerande lagprövningsrätten skulle bestå. Minoriteter inom utredningen (SOU 1975:75 s. 222, 235, 236) föreslog härutöver ett särskilt förfarande vid beslut om lag som begränsar vissa av fri- och rättigheterna, främst opinionsfriheterna och skyddet för förtrolig meädelelse. Enligt dessa minoriteter skulle sådan lag i regel stiftas på samma sätt som grundlag. Om riksdagen skulle finna att beslut i denna ordning inte kan avvaktas, skulle dock lagen kunna stiltas genom ett enda beslut. Detta beslut måste emellertid då stödjas av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens alla ledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag begränsar någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna skulle avgöras av lagrådet.

Fri- och rättighetsutredningens förslag låg i allt väsentligt till grund för

propositionen 1975/76:209. Föredraganden, dåvarande justitieministern Gceijer, ville inte godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en

del av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han var däremot inte helt främmande för tanken att förstärka skyddet för vissa rättigheter genom regler om särskild tidsutdräkt vid riksdagens behandling av ett förslag till lag som begränsar en sådan rättighet. Med hänsyn till frågans komplicerade beskaffenhet var han emellertid inte beredd att ta ställning till en sådan

reglering på grundval enbart av det utredningsmaterial som då var tillgängligt. Han förordade i stället att möjligheterna att på detta sätt bygga ut skyddet för fri- och rättigheterna skulle utredas i särskild ordning (s. 89-90). De nyssnämnda minoritetsförslagen i fri- och rättighetsutredningen fullföljdes motionsvis i riksdagen (i partimotionerna 1975/76:2551, fp, och

2553, m). Härjämte lades ett nytt förslag fram genom partimotionen 2554 (c). Det innebar att det för lag, som berör någon av de begränsningsbara

rättigheterna, skulle fordras två beslut av riksdagen med minst sex månaders

mellanrum. De båda besluten skulle inte behöva vara likalydande. I den andra omgången skulle dock inte få beslutas längre gående rättighetsbegräns-

ning än det första beslutet innefattade. Båda besluten skulle kunna fattas vid

samma riksmöte. När synnerliga skäl förelåg skulle lagen dock kunna stuftas

genom ert beslut med kvalificerad majoritet. Därvid skulle krävas minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter. Också enligt motionen 2554 skulle lagrådet höras, dock utan att få någon

beslutanderätt.

Konstitutionsutskottets majoritet fann (1975/76:56 s. 12-14) att de skäl, som talar emot ett system med kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet, sammantagna hade en sådan styrka att utskottet inte kunde godta en sådan ordning. Förslaget om grundlagsstiftningsförfarande för beslut om opinionsfrihetsbegränsande lag godtogs ej heller. Motionen 2554 konstaterades visserligen innebära ett mindre strängt krav på beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Men förslaget i denna motion innebar, anförde utskottet bl. a.. en helt ny konstruktion för riksdagens beslutsfattande och det hade presenterats först genom följdmotionen 2554. Utskottet var inte berett att förorda att detta särskilda beslutsförfarande skulle antas. Utskottet ställde sig dock inte avvisande till motionsyrkandenas syfte. Arbetet på att förstärka och fördjupa rättighetsskyddet borde inte ses som avslutat i och med att propositionen 1975/76:209 behandlats av

riksdagen. I stället borde arbetet även därefter fortsättas med bland annat en ny utredningsomgång med följande remissbehandling. Därvid borde man

enligt utskottets mening söka efter mönster av tryckfrihetsförordningen få till

stånd en särskild yturandefrihetsgrundlag, som skulle i största möjliga

utsträckning täcka samtliga opinionsfriheter. Parallellt härmed borde man

enligt utskottet överväga frågan om att förstärka skyddet för rättigheter som

ej kan skyddas på nämnda sätt. Det skulle kunna ske genom t. ex. en ordning med två beslut motsvarande den som föreslagits i motionen 2554. Man kunde enligt utskottet också tänka sig andra möjligheter att skapa viss tidsutdräkt mellan förslag och slutligt beslut.

Motionerna 2551, 2553 och 2554 fullföljdes med reservationer till konstitutionsutskottets betänkande (s. 71 f.. 68 f. och 66 ff. Riksdagen följde utskottet irskr 414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Genom denna reform fick 2 kap. regeringsformen sin nuvarande, kraftigt

utvidgade omfattning. Ändringarna har dock kritiserats såsom otillräckliga.

Kritikerna har särskilt hävdat att det materiella skyddet i 2 kap. regeringsformen i vissa delar är så allmänt utformat att dess skyddseffekt är obetydlig.

Mot bakgrund av det ovan sagda tillsattes rättighetsskyddsutredningen. Delvis mot samma bakgrund tillsattes sedermera yttrandefrihetsutredningen (Dir 1977:71). Sistnämnda utredning skall fortsätta massmedieutredningens arbete på att efter mönster av tryckfrihetsförordningen utforma en särskild yttrandefrihetsgrundlag.

4.1.3¶Rättighetsskvddsutredningens direktiv i denna del

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Romanus, har såsom en av rättighetsskyddsutredningens huvuduppgifter angett, att utredningen skall

356 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

söka utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande

lagsuftning. Syftet är att ställa upp hinder mot att en riksdagsmajoritet utnyttjar möjligheten att inom de ramar regeringsformen ställer upp besluta rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt vacceptabla. Departementschefen tänker här på t. ex. sådana fall, då riksdagen är föremål för påtryckningar från främmande makt eller påverkas av en tillfällig inhemsk opinion. En naturlig lösning förefaller honom vara att skapa regler som innebär, att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig

lag. Vid utformningen av sådana regler får man bland annat ta ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller ej. Det kan

tänkas att riksdagen på vissa områden bör kunna få till stånd en rättighetsbegränsning utan sådan tidsutdräkt. Ett annat tänkbart undantag är det fallet, att en betydande majoritet inom riksdagen kan vinnas för ett lagförslag. Departementschefen påpekar att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökar ju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Det bör därför också övervägas, om dessa

regler kan begränsas till att gälla opinionsfrihererna eller om de skall ha större

räckvidd.

4.2¶Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning

4.2.1¶Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform

Frågan om ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lag diskuterades inom grundlagberedningen. Det gällde närmast ett krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om sädan lag. Förespråkarna för detta frånföll emellertid sitt krav härpå i samband med en allmän överenskommielse inom beredningen i rättighetsfrågorna. Beredningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemet.

I propositionen (1973:90) togs frågan däremot upp. och departements-

chefen motiverade varför han tog avstånd från ett sådant särskilt lagstift-

ningsförfarande. Vid riksdagsbehandlingen enades man i konstitutionsutskottet (1973:26) om att rättighetsfrågorna skulle utredas på nytt. Utskottet

gick därför i sitt betänkande inte närmare in på de olika sakfrågorna. Den

argumentation i fråga om ett särskilt förfarande för rätughetsbegränsande lag som kan hämtas från förarbetena till 1974 års regeringsform går således enbart

i negativ riktning. Den finns som sagt i propositionen 1973:901s. 196-198) och innebär samrnanfattningsvis följande. Som exempel på en särskild lagstiftningsprocedur för beslut om rättighetsbegränsande lag nämnde departementschefen beslut med kvalificerad majo-

ritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Ett system

med en sådan procedur hade emellertid avgörande nackdelar, ansåg han. Om

man låter skyddet omfatta samtliga de fri- noch rättigheter, som tages upp i

regeringsformen, skulle det komma att beröra omfattande lagstiftningsom-

råden. Bl. a. skulle ingen straffbestämmelse med frihetsstraff i skalan kunna

beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebar i sin tur att skyddet skulle komma att sträcka sig långt utanför de typiskt politiska rättigheterna.

SOU 1978:34 Ett särskilt lägstiftningsförfarande ... 57

Skyddet skulle komma att gilla också t.ex. näringsverksamhet och andra

frågor av ekonomisk natur. Om man å ändra sidan försökte göra undantag frän kravet på särskild beslutsordning i fråga om vissa frihetsberövanden. mötte man besvärliga gränsdragningsproblem. kt område där meningarna kunde bryta sig gällde frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt, civilförsvarsplikt och annan tjänsteplikt. En

regel att sådana föreskrifter skulle få beslutas endast med kvalificerad

majoritet skulle enligt departementschefen kunna innebära att försvarspoli-

tiken i viktiga hänseenden kom att bestämmas av en minoritet inom riksdagen.

Hur man än avgränsade det särskilda förfarandets tillimpningsområde fick

man räkna med att detta skulle kunna omfatta också föreskrifter i ämnen som

är politiskt kontroversiella men där de aktuella frågorna i praktiken saknar rimligt samband med enskildas fri- och rättigheter. I sådana fall skulle en särskild beslutsregel på ett ovillbörligt sätt komma i strid med den för den demokratiska beslutsordningen grundläggande majoritetsprincipen.

Som ett exempel bland många på de lagtekniska problem man möter nämnde departementschefen de fall där olika typer av rättigheter bryter sig mot varandra. I sådana fall medförde kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter att genom positiva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Departementschefen påpekade vidare att det inte gick att precisera det särskilda förfarandets tillämpningsområde utan att regleringen blev mycket utförlig. Det förelåg därför en betydande risk för att en domstol eller annan myndighet skulle inta en annan ståndpunkt än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet. Detta skulle kunna leda till att myndigheten ansåg en lag, som antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning, vara ogiltig. Grundltagsenligheten i utfärdade lagar kunde komma att ofta sättas I fråga. Konflikter skulle kunna uppstå mellan

riksdagen och de rättstillämpande organen. Sådana konflikter skulle på lång

sikt kunna förringa allmänhetens förtroende för lagar som utfärdats i behörig ordning. Varje system med särskilt tagstiftningsförfarande skapade enligt departementschefen inte bara risker för olustiga procedurstrider i riksdagen. Det innebar också, och framför allt. på sikt en påtaglig risk för politisering av domstolarna till nackdel både för demokratin och rättssäkerheten, anförde han.

4.2.2 Vid 1976 års reform Majoriteten i fri- och rättighetsutredningen ville inte ha något särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lag (SOU 1975:75 s. 100-101).

Vad först gäller metoden med krav på kvalificerad majoritet ansåg utredningen att den skulle kunna leda till en förskjutning av de politiska maktförhållanden som blir en följd av de demokratiska valen. Metoden ansågs inte stämma med majoritetsprincipen, som är et grundläggande inslag i den politiska demokratin. Man kunde inte acceptera en rättighetsreglering som underminerar det parlamentariska systemet därhän. att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten. Utredningen underströk också värdet av att medborgarna kunde förändra samhället. Man borde

8 fit särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOL 1978:34

därför inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet som hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medvetandet om att kunna påverka besluten innebar en förankring av demokratin hos medborgarna. Man kunde därför från principiella utgångspunkter inte tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lagstiltningsarbetet ställde krav på kvalificerad majoritet för beslut av riksdagen.

Dessa principiella invändningar ansåg utredningen giltiga även om metoden skulle reserveras för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. En

rättighetsbegränsning kunde ingå som en del i ett större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala omradet. Förslaget kunde i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det kunde inte vara rimligt. anförde utredningen, att i ett sådant fall kräva kvalificerad

majoritet för genomförandet av ett reformförslag. Som exempel nämndes att

man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas

sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de

funktionärer som skall administrera reformen i fråga.

För övrigt skulle, anförde utredningen. en ordning med kvalificerad majoritet för rittighetsbegränsningar inte vara någon adekvat skyddsmetod.

Den hindrar ju inte bestut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Utredningen kunde föreställa sig upphetsade lägen i vilka en betydande riksdagsmajoritet — eventuellt riksdagen 1 dess helhet — skulle kunna vinnas för förslag sora innebar långtgående begränsningar i rättigheterna.

De principiella invändningar som utredningen sålunda anförde mot ett system med kvalificerad majoritet gjorde sig enligt utredningens mening med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för rättighetsbegränsande lagbeslut. Som exempel nämndes en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan tvinga fram ett längre uppskov med ett sådant beslut.

Som framgått i det föregående valde fri- och rättighetsutredningens majoritet i stället en materiell metod i förening med ev judiciellt skydd. En närmare redogörelse för dessa grundlagsregler har lämnats i kapitel 2.

Två reservanter (SOU 1975:75 s. 215 f. och 228 f.) ville, som tidigare sagts, härutöver ha ett särskilt förfarande för — främst — beslut om lag som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig meddelelse. De utgick från att det föreslagna materiella skyddet inte var tillräckligt, eftersom det till stora delar var så allmänt formulerat att det kunde tolkas i skilda riktningar. Förfarandeskyddet skulle, hävdade reservanterna, inte leda till att minoriteter skulle komma att styra politiska beslut. Minoriteten skulle bara kunna

påfordra uppskov. Vidare framhölls att tanken med ett grundlagsskydd just var att i viss mån hindra en riksdagsmajoritet från att omedelbart besluta

rättighetsbegränsningar. Det skulle, som en av reservanterna uttryckte saken, ”inte i framtiden vara möjligt att med någon enda rösts majoritet inom loppet av några få dagar besluta om omfattande inskränkningar av demokratiska fri- och rättigheter”.

En av reservanterna underströk särskilt regelns funktion som minoritets-

skydd.

I propositionen 1975/76:209 (s. 89) fann departementschefen, som tidigare

sagts, att det inte var möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet. Förutom de skäl som anförts av fri-

SOU 1978:34 En särskilt lagstiftningsförfarande ... 59

och rättighetsutredningens majoritet tryckte han på ut det här skulle vara fråga om att kombinera ett materiellt skydd med ett förfarandeskydd. l övrigt pekade departemenischefen särskilt på de vådor som ofta återkommande tvister i procedurfrågor kunde föra med sig. Emetlertid var han inte hel främmande för tanken på et visst mått av uppskovsförfarande i fri- och rättighetssammanhang. I första hand hänvisade han därvid ull det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rätvighetsbegränsande lagförslag som ibland kan föreligga. Regler om en särskild tidsurdräkt metan förslag och beslut skulle vidare förbättra riksdagens möjligheter att underkasta framlagda lagförslag en noggrann prövning mot bakgrund bl. a. av de synpunkter som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om

möjligheterna att införa ett sådant uppskovsförfarande borde utredas

närmare.

Konstitutionsutskoltets(1975/76:56) flesta ledumöter delade den syn på ett

system med krav på kvalificerad majoritet som fri- och rättighetsutred-

ningens flertal och departementschefen geu uttryck för. Vad särskilt beträffar

motionerna 2551 (fp) och 2553 (m) ansåg utskottet bl. a. att det var principiellt betänkligt att lagrådet skulle få befogenhet att med för riksdagen bindande verkan avgöra frågor om tillimpning av grundlag. Vad beträffar kravet på beslut i grundlagsstiftningsordning så skulle det bl. a. innebära, att en inte

ringa del av den nu gällande lagstiftningen i verkligheten fick nära nog grundlags karaktär utan att detta varit från början avsett och utan att

lagstiftningens innehåll anpassats därefter. Konsekvenserna av ett omedelbart genomförande av den angivna ordningen kunde enligt utskottets mening inte överblickas. Också mot de mindre stränga förfarandekraven i motionen 2554 (c) kunde enligt utskottets mening resas åtskilliga av de betänkligheter som kunde anföras mot de motsvarande förslagen i motionerna 2551 och 2553. Särskilt framhöll utskottet att förslaget i motionen 2554 var avsett att gälla alla i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och rättigheter.

Det skulle då bli tillämpligt på en mycket stor del av lagbesluten. t. ex. på alla

lagar där frihetsstraff ingår som sanktion. Som tidigare framgått var utskottet emellertid positivt till att frågan om ett mera begränsat uppskovsförfarande utreddes.

Den utskottsminoritet som reserverade sig i anslutning till motionen 1975/

76:2554 anförde (s. 66) att ett system med obligatorisk lagrådsgranskning

samt två riksdagsbeslut med viss tid emeHan ger en i praktiken mycket väsentlig förstärkning av skyddet i förhållande till vad som föreslagits i propositionen. Därigenom garanteras en omsorgsfull sakbehandling och möjliggörs en meningsfylld allmän debatt i lagfrågor som rör de grundläggande fri- och rättigheterna. Enighet rådde om at det starkaste skyddet för dessa rättigheter ligger i det demokratiska systemet som sådant. Det var då naturligt, anförde dessa reservanter, att i enlighet med motionen 2554 inrikta reformer på att förbättra det demokratiska systemets funktionssätt, så att det ger de enskilda människorna ökade möjligheter till insyn. påverkan och kontroll.

De reservanter som fullföljde motionerna 1975/76:2551 och 2553 i nu förevarande del (s. 68 f. och 71 f.) argumenterade på liknande sätt som motsvarande reservanter i fri- och rättighetsutredningen. De ansåg vidare att motionen 2554 ej gav tillräckligt skydd. Frågan huruvida det särskilda

0¶Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978.34

förfarandet var tillämpligt fett visst fall skulle nämligen enligt den motionen avgöras med enkel majoritet i riksdagen — låt vara att rådgivande yttrande av lagrådet dessförinnan inhämtades. Enligt motionerna 2551 och 25353 skulle motsvarande fråga uvgöruas uv lagrådet — således av ett från de politiska instanserna fristående organ.

4.3¶Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Rättighetsskyddsutredningen är enig om att det är bäst. om regeringsformens rättighetsskydd utformas med en materiell metod. Det innebär alltså att man 1 grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som riksdagen skall få besluta. I första hand bör det ske genom undantagstösa regler. Annars får

man ange I vad mån de olika fri- och rättigheterna skall kunna begränsas.

Endast när den materiella metoden visar sig inte kunna Ieda till et tillfredsställande grundlagsskydd. bör man tillgripa metoden med ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar.

Fri- och rättighetsutredningen gav exempel på flera sätt att utforma ett materiellt skydd i regeringsformen för de fri- och rättigheter som skall kunna begränsas genom vanlig lag. Man kan söka att i grundlagen ange tillåtna ändamål för rättighetsbegränsningar. Innebörden är att alla andra inskränkningsändamål är förbjudna. Ett exempel på denna metod är 2 kap. 145 regeringsforrs2n. Metoden kan givetvis användas bara när man kan identi-

fiera alla behövliga inskränkningsändamål och antalet sådana är någorlunda

hanterligt. Ett annat sätt är att ange vilka inskränkningsändamål eller vilka inskränkningsgrunder som är förbjudna. Ett exempel härpå i 2 kap. regeringsformen är 12 § andra stycket sista meningen. Teoretiskt skulle man vidare kunna tänka sig att söka ange situationer, i vilka rättighetsbegränsning skulle vara tillåten. En mera allmän. och naturligtvis diffus metod är att söka kvalificera de motstående intressen. som skall få föranleda rättighetsbegränsning, genom att tala om ”särskilda skäl” eHer "synnerliga skäl” eller. såsom 2 kap. 13 X första stycket regeringstormen, ”särskilt viktiga skäl”. En annan metod är att direkt tå sikte på den ”kärna”av en fri- och rättighet. som man aldrig skall få inkräkta på, och söka positivt beskriva denna kärna i grundlagstexten. Ett steg i riktning mot en sådan kärnbeskrivning kan i fråga om yttrande- och informationsfriheterna sägas ha tagits i 2 kap. 13 3 andra stycket regeringsformen.

I enlighet med den utgångspunkt. som rättighetsskyddsutredningen

deklarerat inledningsvis i detta avsnitt (4.3), har utredningen ägnat viss uppmärksamhet åt frågan. om det inte är möjligt att förbättra regeringsfor-

mens materiella skydd för opinionsfriheterna. Utredningen har därvid följt

två olika huvudlinjer. Dels har den övervägt frågan om en bättre kärnbe-

skrivning i fråga om yttrandefriheten (gäller skyddet mot efterhandsingripande från det allmännas sida). Och dels har utredningen tagit upp spörsmålet

om ett principiellt förbud mot förhandsingripande från det allmännas sida när

det gäller yttrandefriheten samt mötes- och demonstrationsfriheterna.

I förstnämnda hänseende har utredningen undersökt en grundlagsregel av

SOU 1978:34 Ett särskilt tagstiftningsförfarande ... 61

i huvudsak det innehållet att ingen får swaffas eller berövas friheten eller utsättas för liknande ingrepp

I. därför att han offentligen yttrat sig om myndighet eller annat allmänt organ eller någon dess befattningshavare, om han kan visa att det sagda var sant eller att han hade skälig grund för det eller

2. därför avt han offentligen krävt ändring av lag eller annat av allmänt organ meddelat beslut eller i övrigt uttryckt uppfattning i samhällelig, religiös. filosofisk. kulturell eller vetenskaplig fråga.

I det andra hänseendet har utredningen övervägt en regel i regerings-

formen efter mönster av tryckfrihetsförordningen som skulle förbjuda det

allmänna att anordna förhandsgranskning av vtirande eller annan framställ-

ning avsedd att framföras offentligt. Här skulle eventuellt också föreskrivas

att mötesfriheten och demonstrationsfriheten inte får begränsas genom krav

på förhandstillstånd från det atlmännas sida. Slutligen skulle förhandshinderi

särskilt fall mot sådant offentligt framförande som nu avses inte få vara

grundat på innehållet i det tilämnade yttrandet.

Vissa ändringar i vanlig lag förutsågs därvid (5 kap. brottsbalken och 3 X lagen om allmänna sammankomster). En närmare undersökning har emellertid visat att de tänkta grundlagsreglerna ändå inte skulle kunna vara undantagslösa. Över huvud taget har det visat sig svårt att utforma sådana

grundlagsregler som de nu tänkta med den relativt kortfattade form som

måste förutsättas när det är fråga om regeringsformen. Härtill kommer att yttrandefrihetsutredningen kan få anledning att ägna sig åt hithörande spörsmål. Rättighetsskyddsutredningen har därför inte ansett sig böra fullfölja sina nu beskrivna överväganden.

Att det är svårt att med materiell metod förstärka regeringsformens rättighetsskydd gäller för de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna i ännu högre grad än för opinionsfriheterna. Det finns t. ex. knappast någon möjlighet att i en kortfattad grundlagstext precisera de tillåtna ändamåten för bestämmelser

om frihetsstraft (och därmed för reglerna om de straffprocessuella 1vångs-

medlen), Knappast ens en utförlig särskild grundlag skulle kunna tänkas lösa problemet för de kroppsliga rättigheternas det.

För huvuddelen av opinionsfriheterna kan visserligen yttrandefrihetsutredningens arbete komma att leda till ett särskilt, materieHt grundlagsskydd som kan göras mera konkret och precist och således starkare. Men den utredningen har att arbeta på lång sikt och det närmare resultatet av dess arbete kan inte överblickas nu.

Vad beträffar de kroppsliga fri- och rättigheterna motiveras ett grundlagsskydd för dem inte enbart av hänsynen till den enskildes personliga integritet. även om detta skäl givetvis är mycket viktigt. Inte bara opinionsfriheterna utan också de kroppsliga friheterna är av grundläggande betydelse för demokratins funktion och bestånd. Behovet av skydd för de sistnämnda rättigheterna bestyrks i rikt mått av erfarenheter från andra länder. Det gäller särskilt i fråga om s. k. administrativa frihetsberövanden och straffprocessu-

ella, provisoriska frihetsberövanden.

Lyckligtvis saknar vi här i landet sedan länge praktisk erfarenhet av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men det hindrar inte att gemene man uppenbarligen känner en särskild oro just när det

gäller administrativa och straffprocessucella frihetsberövanden. Strävandena

2¶Ei särskilt logstiftningsförfarande . .. SOL! 1978:34

att stärka grundlagsskyddet inom regeringstormens ram bör därför inriktas inte minst på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom det är svårt

att uppnå någon förstärkning med materiell metod, är ett särskilt förfarande

för beslut om lagar som medger sådana ingripanden det enda vtiterligare grundlagsskydd som står till buds.

Rättighetsskvddsutredningen finner det alltså angeläget att regeringsformen kompletteras med bestämmelser om ett särskilt, kvalificerat lagstiftningsförfarande för rättighetsbepgränsande lagar. Detta skydd bör i största möjliga utsträckning omfatta också de kroppsliga fri- och rättigheterna. Det gäller då att bemästra de problem som kan vara förknippade med ett sådant

särskilt lagstftningsförfarande.

4.4¶Huvucproblemen

Mot bakgrund av den diskussion som fördes i samband med 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen kan det finnas skäl att genast slå fast följande. Tanken bakom det särskilda beslutsförfarandet skulle vara att man därigenom skulle få ett uppskov med det slutliga ställningstagandet i riksdagen. Man skulle då bl. a. få tid att noggrannare behandla den föreslagna rätughetsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna debatten i frågan, Det kan dock inte uteslutas att det någon gång skulle vara nödvändigt att få till stånd ett slutligt beslut omedelbart. Det måste alltså öppnas en möjlighet härtill, dock utan att man släpper kravet på en skyddseffekt. Ett sätt att lösa det problemet kan vara att tillåta att ett sådant

beslut fattas med kvalificerad majoritet. Vad en minoritet då skulle kunna

uppnå vore alltså inte mer än ett uppskov med det slutliga avgörandet i fråga om en föreslagen rättighetsbegränsning.

Emellertid måste här uppmärksammas det ”bihangsproblem' som påpekades i samband med 1976 års reform. Det gäller den situationen att en rättighetsbegränsning måste företas i samband med en reform, som i övrigt inte har något att göra med de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. " regeringsformen. Det kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som behöver inkludera en tystnadsplikt för reformens administratörer. Ett annat

exempel är att det behövs en sanktion i form av frihetsstraff för den som

bryter mot de nya reglerna. Skulle regeln om tystnadsplikt resp. regeln om frihetsstraff vara underkastade ett särskilt beslutsförfarande skulle detta, har

man menat, kunna försena reformen i dess helhet.

Eu andra problem är att det onekligen förs in eu komplicerande element i

Jagstiftningsverksamheten. om man anordnar ett särskilt förfarande för vissa

slags lagbeslut. Det gäller särskilt om det ibland kan vara tveksamt huruvida

ett lagförslag berör en fri- och rättighet och därför huruvida det speciella

förfarandet är tillämpligt eler ej.

Frågan om en lag inskränker regeringsformens rättighetsskydd eller ej orsakar för närvarande som regel inte några praktiska svårigheter. Så allmänt

formulerat som skyddet är så är det oftast klart att lagen skulle vara tillåten i vilket fall som helst. Man behöver då inte ta bestämd ställning till om lagen

innebär en rättighetsbegränsning. Annorlunda blir fallet om man inför ett särskilt förfarande för lagar som berör rättigheterna. Då måste man i varje

SOL! 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande ... 63

lagirende vara beredd att bestämt besvara frågan, om lagförslaget är av denna karaktär eller ej.

All spörsmålet kan vara tveksamt beror först och främst på utt regerings- [ormens fri- och rättighetsbegrepp är allmänt formulerade och därför oklara i konturerna. Men det kan också hänga samman med att grundlagsskyddet gäller bara ”gentemot det allmänna” och inte "gentemot enskild”. Det kan nämhigen någon gång vara svårt att avgöra om det är fråga om en begränsning 1 skyddet ”gentemot det allmänna” eller "gentemot enskild”.

Det nu berörda problemet måste ses bl. a. mot bakgrund av vilket system man skall ha för kontroll av grundlagsreglernas efterlevnad. Det må förutskickas att rättighetsskyddsutredningens förslag på denna punkt innebär. att den nuvarande lagprövningsrätten skall bestå.

Ett tredje problem hänger samman med det särskilda beslutsförfarandets

svfie att skydda fri- och rättigheterna. Förfarandet borde då logiskt sett

användas bara på lagförslag som ytterligare inskränker rättigheterna. Det borde inte tillämpas på lagförslag som tar bort eller minskar en befintlig inskränkning eller som är helt neutralt från fri- och rättighetssynpunkt. Men det kan uppenbarligen ibland vara svårt att bestämma ett lagförslags karaktär i dessa hänseenden. En fråga blir om dessa svårigheter bör föranleda att alla lagförslag som berör någon av fri- och rättigheterna underkastas det särskilda beslutsförfarandet, oavsett om förslaget går I skärpande eHer mildrande riktning.

Ett fjärde, angränsande problem är hur det särskilda beslutsförfarandets räckvidd bör bestämmas när det gäller sådana lagar som innehåller dels regler

som är direkt rättighetsbegränsande, dels regler som indirekt kan ha

betydelse för rättighetsbegränsningens intensitet och dels regler som måste anses sakna betvdelse från fri- och rättighetssynpunkt. Barnavårdslagen är ett gott exempel på lag som reser deua problem. Den innehåller regler som anger de sakliga förutsättningarna för omhändertagande för samhällsvård. Ett sådant omhändertagande innebär som regel en inskränkning i den omhändertagnes grundlagsskyddade rörelsefrihet. Lagen innehåller också regler om det i första instans beslutande organets sammansättning och om beslutsförfarandet. Vidare finns där föreskrifter om verkställigheten av ett beslutat

omhändertagande. Slutligen innehåller barnavårdslagen en rad bestäm-

melser som klart saknar intresse i det nu aktuella sammanhanget. Som exempel kan nämnas regler om fosterbarnsvård och om kostnadsfördelning mellan kommuner. Här bör också erinras om det ovannämnda problemet om

rättighetsbegränsning såsom ”bihang” till en reform på helt andra ämnes-

områden. Om t. ex. barnavårdslagens tillämpningsområde utvidgas genom en ändring av dess inledande bestämmelser, så får ju också den tystnadspliktsbestämmelse som finns i slutet av lagen ökad räckvidd.

Även utöver det sagda uppstår naturligtvis en rad spörsmål, därest man vill införa ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar. Dessa problem är emellertid knappast av den arten att de påverkar det principiella

ställningstagandet för eller mot ett sådant förfarande. Rättighetsskyddsut-

redningen återkommer till sådana frågor i det följande.

Det är en självklar utgångspunkt att sådana lösningar bör eftersträvas som ger ett minimum av olägenheter i den praktiska tillämpningen utan att ge något väsentligt avkall på den eftersträvade skyddseffekten. Systemet bör

4¶Eu särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

fungera så att det särskilda beslutsförfarandet inte i praktiken griper in över andra områden än som avses med rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Vidare bör systemet ge upphov till så få gränsdragningsproblem som möjligt. Skyddseffekten bör vinnas utan att man därigenom skapar fler lägprövningssituationer i praktiken och därigenom ökar risken för konflikter mellan lagstiftare och rättstillämpare. Dessa synpunkter får betydelse både när det gäller att bestämma tillämpningsområdet för ett särskilt beslutsförfarande och för frågan hur ett sådant förfarande närmare skall utformas.

Mot denna bakgrund har rättighetsskyddsutredningen på nytt gått igenom den rättighetsbegränsande lagsuftningen. Det har gjorts främst för att se i vilka fall ev särskilt beslutsförfarande kan väntas orsaka praktiska olägenheter. Genomgången har i huvudsak grundats på bilagorna 6 och följande i fri- och rättighetsutredningens betänkande. Därutöver har rättighetsskydds-

utredningen systematiskt gått igenom några års lagstiftning. Det har skett

inte minst med tanke på problemet med rättighetsbegränsningar såsom

”bihang” till reformer på andra områden.

4.5¶Ett underlag för att lösa ”bihangsproblemet”

4.5.1¶En slutsats av rättighetsskyddsutredningens "trekvensundersökning"”

Den genomgång som nämndes sist i föregående avsnitt redovisas närmare I bilaga 2. Denna ”frekvensundersökning” omfattar tiden 1971 — riksmötet 1976/77. I första hand har undersökts hur ofta rätughetsbegränsande lagförslag förekommit och vilka fri- och rättigheter som då föreslagits bli begränsade. Enbart lagförslag som inneburit ytterligare rättighetsbegränsning har noterats. Detta material torde dock ge tillräckligt underlag för slutsatser även för det fall att man vill låta ett särskilt lagstiftningsförfarande i och för sig omfatta också förslag som berör någon av fri- och rättigheterna enbart på ett rättighetsutvidgande eller neutralt sätt. Undersökningen har vidare syftat til! att ge en bild av i vad mån de propositioner, som innehållit förslag till rättighetsbegränsningar, varit omstridda.

I förstnämada hänseende har frekvensundersökningen visat följande. Fiertalet av rättighetsbegränsningarna rörde bara en elier annan paragraf i ett större lagkomplex. De i särklass vanligaste gällde straffbeläggning med fängelse, ingrepp i skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång samt bestämmelse om tystnadsplikt. Till övervägande del var det här fråga om fall, där rättighetsbegränsningen framstår som ett ”bihang” till en reform på annat

område.

Att den sistnämnda situationen är vanlig är också utgångspunkten för en av de ovannämnda huvudinvändningarna mot ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. Med ett sådant lagstiftningsförfarande skulle fri- och rättighetsskyddet, har det sagts, ofta komma att ingripa i den ”normala reformverksamheten”.

Det torde vara inte minst detta problem som legat bakom. när man tidigare föreslagit, att det särskilda beslutsförfarandet skall omfatta bara lagar som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig meddelelse.

SOU! 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. 65

Här synes frekvensundersökningen ge underlag för en lösning som man inte tidigare diskuterat. Bihangsproblemets betydelse skulle kraftigt minska, om man undantar de nämnda tre, vanligaste fallen av rättighetsbegränsning från det särskilda beslutsförfarandets räckvidd. Det bör då, såvitt detta problem beträffar, bh möjligt att primärt låta det särskilda lagsiiftningsförfarandet skydda både opinionsfriheterna och de kroppsliga fri- och rättighe-

terna.

Mot tanken på sådana undantag kan naturligtvis invändas att just rörelsefriheten, hemfriden och offentligheten är så viktiga grundsatser att

varje möjlighet till inskränkning däri, oavsett sammanhanget, bör begränsas

genom särskilt skydd. Rättighetsskyddsutredningen går i de följande

avsnilten närmare in på hithörande spörsmål.

4.5.2¶Frågan om ett generellt undantag för ”rena” frihetsstraff

Undantaget för frihetsstraft skulle gälla det fall. att det i en bestämmelse

föreskrivs straff och i straffskalan ingår fängelse men bestämmelsen inte i

övrigt på något sätt begränsar en fri- och rättighet. Sålunda skulle t. ex. fängelsestraff för misshandel omfattas av detta undantag och kunna beslutas

med vanligt lagsuftningsförfarande. Fängelsestraff för att man utan tillstånd

lämnar landet skulle däremot vara rörelsefrihetsbegränsande även bortsett från själva fängelsestraffet. En sådan bestämmelse skulle därför omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Likaså skulle självfallet detta särskilda förfarande omfatta t. ex. yttrandefrihetsbrotten. Detsamma gäller om man skulle vilja föreskriva fängelsestraff för viss mötesverksamhet, vissa demonstrationer, viss föreningsverksamhet eller över huvud taget för viss fri- och rättighetsutövning. Det nu avsedda undantaget lör fängelsestraff skulle således avse fall som kan sägas vara på en gång särskilt vanliga och förhållandevis litet betydelsefulla för de medborgerliga fri- och rättighe-

terna.

Emellertid bör den frågan ställas, om det är möjligt att uppnå ett starkare grundlagsskydd mot administrativa frihetsberövanden och straffprocessuella

frihetsberövanden, om man samtidigt gör undantag för ”rena” fängelsestraff,

alltså kriminalisering med fängelse av allt som inte är fri- och rättighetsutövning. En svånighet är att dra en hållfast gräns mellan ”straff” C'kriminalvård”) och ”vård”. Statsmakterna kan vidare i viss utsträckning själva välja. om ett ingripande skall göras med administrativa medel eller med straffrättsliga medel (alltså med kriminalisering). Härtill kommer att de straffprocessuella tvångsmedlen baseras på att det föreligger en kriminalisering, och vanligen en kriminalisering med inte alltför lindrig straffskala.

Det spörsmål som nu rests kan måhända knappast fullt ut besvaras helt tillfredsställande. Men en viktig aspekt är att i princip all kriminalisering av en fri- och rättighetsutövning kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Vidare är ”straff” typiskt en påföljd för en gärning eller en därmed Jämställd, specifik underlåtenhet. ”Vård” inriktas typiskt sett på ett tillstånd. Förutsättningarna för ett straffrättsligt ingripande utformas regelmässigt, mot bakgrund av de metoder för bevisupptagning och den bevisprövning som tillämpas I domstolarna, med större skärpa, och riskerna för missbruk torde därför generellt sett vara mindre. Vidare torde man i praktiken inte kunna så

11 Riksdagen 1978/79. I samt. Nr 195

6¶Ei särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU! 1978:34

lätt byta ut ett administrativt frihetsberövande mot en kriminalisering med fängelse. Och vad de sträffprocessuelta tvångsmedlen beträltar så är det en viktig sida av saken, hur själva reglerna om det provisoriska frihetsberövandet utformas. Hur stark behöver misstanken mot vederbörande för det

ifrågavarande brottet vara? Skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda

(1. ex. flvktfara)? Hur lång tid får ett sådant frihetsberövande vara? Att allt detta omfattas av ett särskilt beslutsförfarande blir ingalunda utan värde därför av själva kriminaliseringen i stor utsträckning beslutas med vanligt förfarande. Genom det sagda anser rättighetsskyddsutredningen att det resta spörsmålet fått ett nöjaktigt svar. Härtill kommer att frihetsstraff skall beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådant förfarande innebär.

Slutsatsen blir att några större betänkligheter från skyddssynpunkt knappast behöver hysas mot det nu ifrågasatta undantaget lör rena frihetsstraff.

4.5.3 Frågan om ett generellt undantag för husrannsakan

och dvlikt

Såsom mindre betydelsefulla från skyddssynpunkt kan man dock inte beteckna husrannsakans- eller tvstnadspliktsfallen — i varje fall inte, i fråga om de förstnämnda, ingrepp i den egentliga hemfriden eller i skyddet för lokaler där opinionsbildande verksamhet bedrivs, t. ex. tidningsredaktioner och politiska partiers lokaler. Rättighetsskyddsutredningen har därför närmare undersökt om man kan låta enbart dessa delar av skyddet mot husrannsakan och dylikt omfattas av det särskilda förfarandet.

Undersökningen har emellertid let till ett negativt resultat. Åtskilliga fall

av ingrepp i detta skydd gäller visserligen bara lokaler där något slags

näringsverksamhet, som inte avser opinionsbildning eHer dylikt, bedrivs (och där tillsyvnsmyndigheten behöver ha rätt till tillträde till lokalerna för inspektion eller annan kontroll). Men det finns också många fall som klart medger intrång även i bostad. Det kan t. ex. gälla att utreda eller hindra brott eller skaffa behövlig utredning i barna vårdsärende, hälsovårdsärende, brandsäkerhetsärende, skatteärende etc. Vidare finns nu ett antal bestämmelser som i första hand medger tillträde till arbetslokaler men troligen inte utesluter intrång i bostad därest verksamheten i något avseende återfinns där. Och förmodligen skulle det ofta bli alltför lätt att kringgå en kontrollbestämmelse. om vederbörandes privatbostad vore helt fredad.

Mot bakgrund av det anförda har rättighetsskyddsutredningen kommit fram till att det inte är möjligt att kategoriklyva grundlagsskyddet mot

husrannsakan och liknande intrång. Då har utredningen funnit skälen väga

över för att helt undantaga detta grundlagsskydd från det särskilda förfarandets räckvidd. Det bör dock framhållas att detta undantag för lag om husrannsakan och dylikt avses vara underkastat motsvarande begränsning som undantaget för rena frihetsstraff. Teoretiskt kan man tänka sig att ett sådant tvångsmedel som husrannsakan används såsom ingrepp Ii t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. Skulle till äventyrs en lag aktualiseras, som avses medge sådant ingrepp, skulle denna lag alltså vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkom-

SOU 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande ... 67

mer härtill i det följande (4.10.5 B och 4.11.2).

Vad särskilt beträffar tidningsredaktioner och dylikt må anmärkas att det i SOU 1976:36 föreslagits vissa skyddsförstärkningar på vanlig lags nivå när det gäller husrannsakan It sådana lokaler.

4.5.4¶Frågan om ett generellt undantag för vissa tystnädsplikter

Vad slutligen beträffar det tredje frekventa ”bihangsfallet”, regler om tystnadsplikt för offentliga befattningshavare, rör man sig onekligen här på ett område som kan vara känsligt från informations- och yttrandefrihetssyn-

punkt. Emellertid måste detta faktum vägas mot de olägenheter som skulle uppstå, om man inte undantar dessa tystnadspliktsbestämmelser från det

särskilda lagstiftningsförfaranders tillämpningsområde, Vidare bör beaktas att det i framtiden torde komma att finnas en generell lagstiftning som

reglerar både offentliga funktionärers tystnadsplikt och handlingssekretessen, dvs. de fall då allmän handling får hållas hemlig (se departementspromemoria Ds Ju 1977:11). Den lagen kommer att vara underkastad en materiell ram som är angiven i grundlag, nämligen —- för närvarande tryckfrihetsförordningen. Denna ram, som ännu så länge bara gäller för handlingssekretessen, återfinns i 2 kap. 2 § nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får

hållas hemlig. Man får en viss skvddseffekt om man knyter an till denna ram

vid utformning av ett undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandets

tillämpningsområde för regler om tystnadsplikt för offentliga befattningsha-

vare. Med hänsyn härtill anser rättighetsskyddsutredningen att också ctt undantag för dessa tystnadsplikter kan accepteras.

Av praktiska skäl bör man lämpligen avgränsa personkretsen på samma sätt som i 8 kap. 7 X första stycket 7 regeringsformen. Där avses ”förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av

tjänsteplikt”. Befogenhet att besluta sådana tystnadspliktsregler får riks-

dagen f. ö. delegera till regeringen (2 kap. 12 § första stycket regeringsformen). Men som antytts bör undantaget från det särskilda lagstiftningsförfarandet begränsas så, att det gäller bara tystnadsplikt rörande sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

4.5.5¶Sammanfattning av 4.5

Sammanfattningsvis finner rättighetsskyddsutredningen på grundval av främst frekvensundersökningen att ”bihangsproblemet” till största delen kan

undgås. om man gör de undantag som angivits under 4.5.2—-4.5.4. Man vinner då den fördelen att det särskilda beslutsförfarandet primärt kan

inbegripa alla de begränsningsbara fri- och rättigheter som är upptagna i 2 kap. 1-11 §§ regeringsformen. Det nya skyddet omfattar då i princip såväl opinionsfriheterna som de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde bör alltså genercilt

undantas för det första lag som innebär endast förbud att röja sådant, som

någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen, för det andra lag som avser endast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång och för det

8 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

tredje lag som, utan att i övrigt avse begränsning av någon av de här avsedda fri- och rättigheterna, föreskriver frihetsstraff. Rättighetsskyddsutredningen anser att man härigenom vinner ett i sak påtagligt förstärkt rättighetsskydd utan att. praktiskt sett, riskera den störande inverkan på den vanliga

reformverksamheten som man tidigare befarat.

Det återstår emellertid att bemästra de övriga huvudproblem som angivits under 4.4. Dessa problem behandlas i närmast följande avsnitt. Vissa ytterligare spörsmål rörande det särskilda beslutsförfaranders tillimpningsområde behandlas under 4.7. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till de generella undantagen i avsnittet 4.11.

4.6¶Övriga huvudproblem

4.6.1¶Det särskilda beslutsförfarandet bör vara tillämpligt bara på yrkande

AA. Rättighersskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande uppläggning

Det är givei att man genom nyssnämnda undantag för lag om tystnadsplikt. om husrannsakan och om frihetsstraff också reducerar de övriga problem som anmärkts under 4.4. Vad först gäller problemet att det i vissa fall kan vara

tveksamt, om det särskilda eller det vanliga lagstiftningsförfarandet skall

tillämpas, må till en början slås fast att ett förslag om ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsinskränkande lagstiftning knappast kan bygga på annat än de nuvarande fri- och rättighetsbegreppen i 2 kap. regeringsfor-

men.

Innebörden av regeringsformens nuvarande rättighetsbegrepp blir alltså en faktor av avgörande betydelse för det särskilda förfarandets juridiska räckvidd. Under 4.7.4 får rätuughetsskyddsutredningen anledning att beröra yttrandefrihetsbegreppet. I övrigt må i fråga om innebörden av resp. rättighetsbegrepp enbart göras följande hänvisningar till propositionen 1975/ 76:209: beträffande yttrandefriheten s. 106 och s. 141-142, informationsfriheten s. 110 och 143, mötesfriheten och demonstrationsfriheten s. 110-111 och 143-144, föreningsfriheten s. 112-113 och 144, skyddet för förtrolig meddelelse s. 122-123 och 147-148, skyddet för den kroppsliga integriteten s. 147 samt rörelsefriheten s. 121 och 148. I fråga om rörelsefriheten återfinns de ledande motivuttalandena om rättighetsbegreppet i grundlagberedningens

slutbetänkande (SOU 1972:15 s. 158).

Vidare bygger rättighetsskyddsutredningen på den nuvarande inriktningen av skyddet att gälla enbart gentemot vissa ingripanden från det allmännas sida. Att utredningen saknat möjlighet att ta upp frågan om att utsträcka grundlagsskyddet till att gälla också gentemot enskild har slagits

fast i kapitel 3. I fråga om gränsdragningen mellan ”gentemot det allmänna”

och ”gentemot enskild” må hänvisas till vad som anfördes därom under

förarbetena till 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen (SOU 1975:75 s. 95-098 och 185-186 samt propositionen 1975/76:209 s: 85-86 och 140-141).

Vad gäller ingripanden på verkställighetsnivån må här endast erinras om att det är den offentliga makten som i detta sammanhang åsyftas med ”det

SOL 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande ... 69

allmänna”. När ”det allmänna” uppträder som civilrättslig rättsinnehavare är regeringsformens fri- och rättighetsskydd inte tillämpligt. Exempel på detta är när det allmänna agerar som idkare av affärsverksamhet eller som hyresvärd eller annan lokalinnehavare. Då är det alltså bara förhållandet enskilda emellan som det är fråga om.

För undvikande av missförstånd må erinras om att bestämmelsen i 2 kap. 175 regeringsformen om den fackliga konflikträtten visserligen utgör et undantag från huvudregeln och avser också förhållandet enskilda emellan. Men som kommer att framgå under 4.7.2 omfattas lag. som begränsar enbart den fackliga konflikträtten. enligt rättighetsskyddsutredningens förslag

överhus ud inte av det särskilda beslutstörfarandet och saknar alltså miresse i

nu förevarande sammanhang.

Aven i fråga om den närmare arten av relevanta ingripanden bör man utgå från rådande ordning. Förfurandeskyddet bör alltså gälla bara mot sådana

ätgärder från det allmännas sida vilka åsyftas i 8 kap. 3§ regeringsformen.

B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna

På de punkter som angivits under A kan man alltså å ena sidan knyta an till

redan gjorda gränsdragningar. Att dessa gränser å andra sidan inte är i allo

klara är en nackdel som bör kunna bemästras på följande sätt.

De olägenheter, som kan följa av att det i vissa fall skulle kunna råda tvekan om tillämpligt lagstiftningsförfarande. är av två slag. Dels kan problemet orsaka bekymmer under själva lagstiftningsarbetet. Och dels kan det, om vanligt lagstiftningsförfarande tillämpats i ett visst fall, efteråt bli ifrågasatt, om inte det särskilda förfarandet bort tillämpas och om lagen i fråga därför verkligen bör vinna tillämpning. Den sistnämnda aspekten kan särskilt gälla sådana fall, då man först på tillämpningsstadiet upptäcker att en lag berör fri-

och rättighetsområdet. Att lagprövningsrätten aktualiseras i dessa fall kan

emellertid förebyggas genom själva utformningen av det särskilda lagsuftningsförfarandet. Det kan ske genom att förfarandet görs tillämpligt bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbehandlingen. Har sådant yrkande inte framförts skulle alltså det vanliga bestutsförfarandet alltid vara korrekt. En sådan regel skulle också i hög grad begränsa olägenheterna från det praktiska riksdagsarbetets synpunkt. Emellertid skulle givetvis reella rättighetsbegränsningar av någon betydelse knappast komma att förbigås med tystnad i: riksdagen, om där finns någon meningsskiljaktighet i frågan. Genom det nu angivna elementet i det särskilda bestutsförfarandet skullo alltså de praktiska problemen ytterligare reduceras, och detta skulle knappast medföra någon förlust i rättighetsskydd.

Om vrkande framställs om att det särskilda bestutsförfarandet skall användas, gäller det att pröva om lagförslaget verkligen är rättighetsbegränsande. Av principiella skäl är det inte lämpligt att låta en minoritet i riksdagen avgöra denna fråga. Å andra sidan uppnår man ju inte den avsedda skyddseffekten, om riksdagsmajoriteten bestämmer suveränt härvidlag. Det har tidigare föreslagits att man skulle låta lagrådet avgöra denna procedurfråga. Häremot har genmälts att det är principiellt betänkligt att ge ett sådant organ bestämmanderätt i förhållande till de politiska organen. Rättighets-

'0 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOL! 1978:34

skyddsutredningen anser att en lämplig avvägning kan göras på följande sätt. Om nu avsett yrkande framförs och man därför måste avgöra frågan, om det ifrågavarande lagförslaget berör fri- och rättighetsområdet eller ej, så bör detta ställningstagande för riksdagens vidkommande göras med enkel majoritet av konstitutionsutskottet. Utskottet bör dock inte få förkasta yrkandet utan att

lagrådets utlåtande i frågan föreligger. Däremot bör utskottet inte vara bundet

av vad lagrådet ansett. Men om utskottet avslår vrkandet mot lagrådets inrådan kan frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma att bli aktuell lagprövningsvis.

4.6.2¶I princip ej bara skärpande ingrepp

Ett av de tidigare nämnda problemen med ett särskilt beslutsförfarande är frågan, om förfarandet skall gälla i princip alla lagförslag som berör fri- och rättighetsområdet eller bara dem som innebär ytterligare rättighetsbegräns-

ning. Det senare alternativet är i princip att föredra men innebär samtidigt ett extra gränsdragningsproblem. Frågan är emellertid om den praktiska skillnaden mellan de båda alternativen är så stor.

För säkerhets skull skulle ett undantag få formuleras snävt. Det skulle

kunna gälla bara fall av entydigt mildrande eller entydigt neutral effekt från fri- och rättighetssynpunkt. Det är visserligen lätt att i teorin ge många

exempel på entydiga fall. Man upphäver straffet för förtal, sänker straffskalan

för spioneri, tar bort kravet på förhandstillstånd för demonstrationer på allmän plats etc. Men i praktiken är sådana isolerade lagändringar mindre

vanliga. Det normala är att en lag ändras på flera punkter, varvid inte alla

ändringar är klart neutrala eller går i entydigt lindrande riktning.

Vidare torde yrkande om särskilt beslutsförfarande endast mycket sällan komma att framföras i klart neutrala fall. Detta gäller speciellt om man kräver att ett sådant yrkande skall framställas av ett visst minsta antal riksdagsledamöter, förslagsvis tio. Och när det gäller de entydigt mildrande, elter med andra ord rättighetsutvidgande, fallen torde man kunna räkna med at yrkande om särskilt förfarande ofta skulle utebli.

Mot bakgrunden av det anförda synes den praktiska skillnaden mellan de båda nu diskuterade alternativen inte vara större än att den utslagsgivande synpunkten bör bli önskemålet att göra gränsdragningssvårigheterna så små som möjligt. Det innebär att alla lagförslag som rör fri- och rättighetsbegränsande lag bör omfattas av den särskilda beslutsordningen, oavsett i vilken

riktning lagförslaget går.

Av framställningen i det följande kommer för övrigt att framgå att det i

fråga om många lagar bara är enstaka eller ett fåtal bestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta är i sin mån ägnat att minska det nu diskuterade problemets betydelse.

4.6.3¶I fråga om lag som innehåller föreskrifter av olika slag

Ett särskilt problem utgör de lagar som innehåller både rättighetsbegränsande regler och regler som kan sägas vara indirekt rättighetsbegränsande samt regler som är neutrala i detta hänseende.

En närmare genomgång av den lagstiftning som är rättighetsbegränsande

SOU! 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförtarande ... 7

visar själva verket att de flesta hithörande lagar innehåller föreskrifter av alla de tre ovannämnda kategorierna.

Olika typer av rättighetsbepgrinsande lagar kan urskiljus. Det finns sådana som bara innehåller någon enstaka föreskrift som är rättighetsbegränsande, t. ex. en regel om tystnadsplikt. I andra hithörande lagar är det rättighetsbe-

gränsande elementet mera framträdande, medan viktiga delar av lagen

handlar om annat. Det finns också lagar som avser att reglera enbart rättighetsbegränsningar av visst slag och som är helt uppbyggda kring reglerna om de materiella förutsättningarna för rättighetsingreppen.

Vid ställningstagandet till hithörande problem får man ha i minnet den

utgångspunkten, att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall vara till skydd

för fri- och rättigheterna men inte sträcka sin verkan härutöver. Förfarandets räckvidd för en rättighetsbegränsande lag bör inte vara större än nödvändigt. Rättighetsskyddsutredningen återkommer ingående till detta problem i det

följande. Det sker på ett mera principiellt plan i avsnittet 4.10. Och i

specialmotiveringen till 2 kap. 125 regeringsformen görs en närmare genomgång av vissa befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda förfarandet.

Här må endast anföras följande. I princip blir bara de materiellt rättighetsbegränsande föreskrifterna i en hithörande lag omfattade av det särskilda förfarandet. Lagens regler om beslutande organ omfattas inte av det särskilda

förfarandet. Detsamma gäller i regel för föreskrifterna i lagen om förfarandet

hos organet. Och i fråga om lagens regler om verkställandet av ett beslutat ingripande är det i princip bara de grundläggande reglerna som omfattas av det särskilda förfarandet. Därmed åsyftas regler som bidrar till att ge ifrågavarande rättighetsingrepp dessas väsentliga materiella innehåll och alltså inte huvudsakligen är bara av konsekvenskaraktär. Som framgår i det följande kan emellertid den ifrågavarande lagens regler om förfarande eter om verkställighet innehålla enstaka, självständigt rättighetsbegränsande

inslag. Eu exempel härpå är en regel om hämtning tvångsvis till förhör.

Sådana regler blir givetvis omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare bör understrykas att det problem som tagits upp i detta avsnitt (4.6.3)1 viss mån är av övergångsnatur. Vid den nu befintliga lagstiftningens

tillkomst har man ju inte behövt räkna med olika förfaranden för beslut om

vanlig lag. Sedan ett särskilt förfarande för beslut om rättighetsbegränsande lag införts blir läget ett annat. Detta kommer säkerligen att påverka uppläggningen av lagförslagen så att de svårigheter som diskuterats i detta avsnitt reduceras.

4.7¶Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

4.7.1¶Inledning

I det föregående har i första hand åsyftats frågan om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet på de begränsningsbara fri- och rättigheter som är upptagna i 2 kap. 1--11 § regeringsformen. Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och

2 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

föreningsfriheten (s. k. opinionsfriheter; I $ 1-5) samt skyddet i allmänhet för den kroppsliga integriteten, skyddet mot husrannsakan och dylikt och skyddet för förtrolig meddelelse (6 §), vidare rörelsefriheten i allmänhet (8 §) och slutligen rätten till oftentlig domstolsförhandling (11 § andra stycket).

De rättighetsregler som är absoluta, dvs. undantagslösa, saknar naturtigtvis aktualitet i detta sammanhang. Exempel på sådana absoluta regler inom ramen för de första elva paragraferna i 2 kap. regeringsformen är förbuden mot dödsstraff, tortyr m. m. i 4 och 5 §§. Ett annat exempel är förbudet i 7 §

första stycket mot landsförvisning av svensk medborgare. Samma absoluta karaktär har inom sina resp. tillämpningsområden förbuden mot rasdiskri-

minering (15 5) och mot könsdiskriminering (16 8). Även regeln om ersittning vid expropriation (18 §) är i princip av denna natur och behandlas f. ö. av rättighetsskyddsutredningen i annat sammanhang (8.2).

Däremot finns det två andra paragrafer i 2 kap. regeringsformen som tekniskt är så beskaffade, att deras ämnesområden skulle kunna komma i fråga för ett särskilt lagstiftningsförfarande. Det är 17 § om den fackliga konflikträtten och 20 § andra stycket i fråga om utlännings fri- och rättigheter. Visserligen finns också 198, enligt vilken ”författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag”. Men den bestämmelsen passar inte för att omfattas av ett särskilt lagstift-

ningsförfarande. En annan sak är att upphovsrättsliga lagbestämmelser blir omfattade av det särskilda bestutsförfarandet i den mån de är att anse som

begränsning av yttrandefriheten. Härtill återkommer rättighetsskyddsutredningen i specialmotiveringen. Under 4.7 skall bl. a. frågorna om lag som avses i 2 kap. 173 och 208 andra stycket regeringsformen behandlas.

4.7.2¶I fråga om den fackliga konflikträtten

I 2 kap. 17§ regeringsformen föreskrivs att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. I och för sig skulle man kunna låta lagstiftning av detta slag som är av mera stadigvarande karaktär vara omfattad av ett särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag kan pekas på reglerna om fredsplikt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellertid att statsmakterna undantagsvis anser det nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärder genom lag. Det senaste exemplet är SACO/SR-konflikten år 1971. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. Rättighets-

skyddsutredningen anser därför att läg som begränsar den fackliga konflikt-

rätten inte skall behöva beslutas med särskilt förfarande enbart på denna grund.

4.1.3¶I fråga om utlänningar

Flertalet av rättighetsreglerna i 2 kap. 1-19 §§ regeringsformen gäller enligt

sin lydelse bara svenska medborgare. I den avslutande paragrafen i kapitiet,

205. regleras emellertid i vad mån regeringsformens rättighetsskydd skall

gälla också för utlänning här i riket. Det sker genom att sådan utlänning

SOU 1978:34 Et särskilt lagstiftningsförfarande ... 13

förklaras vara likställd med svensk i fråga om uppräknade fri- och rättigheter. I första styckets fall är denna likställighet undantagslös. Detta stycke saknar

därför aktualitet i nu förevarande sammanhang. Motsatsen gäller i andra

styckets fall. Här är likställigheten relativ, dvs. undantag kan göras genom särskilda föreskrifter i lag. I detta stycke avses bl.a. opinionsfriheterna, skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet, skyddet mot husrannsakan, skyddet för förtrolig meddelelse och — av skyddet för rörelsefriheten skyddet mot frihetsberövande. I 20 5 har tagits med de allra flesta rättigheterna enligt 2 kap. regeringsformen men inte alla. Utlänning har inte någon grundlagsskyddad rätt att

vistas I Sverige. vare sig att resa in hit eller att stanna kvar här (jämför 7 § första stycket). Ett delvis sammanfallande exempel är att utlänning här i riket

inte har något skydd enligt 2 kap. regeringsformen mot ingrepp i rörelsefriheten som är lindrigare än frihetsberövande (jämför 8 § andra meningen). Regler som medger sådana lindrigare ingrepp kan alltså beslutas utan stöd av 2 kap. och således enbart jämlikt 8 kap. regeringsformen. Det är inte lagregler härom som rättighetsskyddsutredningen nu tar upp till behandling. Vad frågan gäller är i stället, om sådan särskild lag som avses I 2 kap. 20 X andra stycket regeringsformen bör omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Det är här alltså fråga om lag som medger avt utlänning här i riket i fråga om de fri- och rättigheter, som räknas upp i nämnda stycke. särbehandlas jämfört med svensk, dvs. i praktiken behandlas sämre än svensk.

K vantitativt är problemet begränsat. Det skydd som ligger i att lagregler i

allmänhet om begränsningar i fri- och rättigheterna underkastas ett särskilt beslutsförfarande kommer i praktiken utlänningar till godo på samma sätt som svenska medborgare. Vidare avses nu, som sagt. inte lagregler som

särskilt begränsar utlänningars rörelsefrihet utan att gå så långt som till att ge

stöd för frihetsberövande. Emellertid är det uppenbarligen angeläget att om möjligt ytterligare förstärka grundlagsskyddet för utlänningar här i riket. Rättighetsskyddsutredningen förordar därför att sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 § andra stycket regeringsformen skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. De undantag från detta förfarande, som skall gälla för tystnadsplikt. husrannsakan och dylikt samt frihetsstraff. bör emellertid inte bli tillämpliga här. Så t. ex. kommer lag, som särskilt för utlänning medger intrång i skyddet

mot husrannsakan, att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Detta förfarande kommer vidare att omfatta t.ex. de bestämmelser i utlänningslagen (1954:193) som ger stöd för tagande i förvar, s. k: politisk utvisning, hämtning till förhör och domstolstörhandling inom stängda dörrar. Vad särskilt beträffar den åsyftade utvisningsregeln (34 § utlänningslagen), vilken kan tillämpas bara av regeringen, så nämns den här därför att,

teoretiskt, ingrepp i opinionsfrihet kan grundas på den.

4.7.4¶Ett spörsmål rörande regeringsformens yvttrandefrihetsbegrepp

Rättighetsskyddsutredningen har tidigare slagit fast att den utgår från regeringsformens rättighetsbegrepp vid bestämmandet av tillämpningsområdet för ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. I

14¶Ett särskilt lagstiftningsförfarunde . .. SOU 1978:34

fråga om vitrandefribeten har dock en mindre avvikelse överviägts. Bakgrunden ir följande.

Alla vttranden är inte grundlagsskyddade. Räckvidden av grundlagsskyddet för yttrandefriheten bestäms i princip av dennas syfte. Detta syfte anges i tryckfrihetsförordningen vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Innebörden av tryckfrihetsförordningens yttrandetrihetsbegrepp styrs av detta syfte. Åtskilliga slags yttranden som saknar betydelse för det angivna opinionstrihetssyfiet kan alltså t. ex. straftbeläggas utan hinder äv grundlagsskyddet. Dessa yttranden anses då, har det sapts, som brottsliga i annat avseende än såsom missbruk av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Eu exempel är yttranden som ingär som ett led i bedrägeri.

Regeringsformens yttrandetrihetsbegrepp sammanfaller till största delen med tryckfrihetsförordningens. Identiteten är dock inte total. Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförordningens.

Skillnaden kommer till synes främst på den kommersiella reklamens område. I princip all begränsande reglering av reklam (från det allmännas sida

och med medel som avses 1 8 kap. 3 X regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som vttrande-

frihetsbegränsning i trvckfrihetsförordningens mening betraktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syftar till att ge skydd mot en inte önskad allmän påverkan av attityder och värderingar. Ett förbud mot reklam för viss vara, t. ex. för alkohol eller tobak, har ansetts möjligen utgöra yttrandefrihetsbegränsning också enligt tryvckfrihetsförordningen (se det förbehåll som befunnits erforderligt i I kap. 9 5 nämnda förordning). Men marknudsföringslagens regler mot otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip tillimpas också på tryckt skrift, fastän något särskilt förbehåll härför inte finns i tryckfrihetsförordningen. Däremot utgör nämnda regler i marknadsföringslagen en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening.

Det spörsmål som rättighetsskyddsutredningen övervägt i detta sammanhang är, om det särskilda lagstiftningsförfarandets räckvidd i fråga om yttrandefriheten bör begränsas till den del därav. som motsvarar trycklrihets-

förordåningens yttrandefrihetsbegrepp. En sådan lag som marknadsförings-

lagen skulle alltså då falla utanför det särskilda förfarandets tillämpningsområde.

Utredningen har dock slutligen stannat för att inte göra någon sådan

distinktion. Det är svårt att ge ett tillfredsställande uttryck för den i regeringsformens text, samtidigt som skillnaden i fråga om det särskilda

lagstiftningsförfarandets räckvidd är begränsad. Vidare kommer yttrandefrihetsutredningen säkerligen att ingående få behandla frågan om i vad mån det särskilda grundlagsskvddet för vttrandefriheten skall inbegripa kommersiell reklam.

4.7.5¶Tidsbegränsad lag

Lagar gäller oftast tills vidare. Endast undantagsvis beslutas lagar för begränsad tid. På fri- och rättighetsområdet är dock sådana lagar något

SOU 1978:34 Et särskilt lagsuftningsförtarande ... 75

mindre ovanliga. Själva tidsbegränsningen är ett sätt att ävägabringa ett rättighetsskydd. Skyddet ligger i den pärlamentariska insyn och kontroll som aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas.

Här uppkommer emellertid ett problem för det särskilda tagstiftningsför-

farandets del. Det gäller inte det fallet att en rättighetsbegränsande tidsbe-

gränsad lag skall införas. Då skall det särskilda lägsuftningsförfarandet gälla som eljest. Det fall som åsyftas är att en befintlig sådan lag skall få sin gilvghotstid förlängd. |

Det kan då vara naturligt att frågan om lagens förlängning väcks så sent som möjligt: ju längre man dröjer, desto fler erfarenheter av tagens tillämpning kan finnas att redovisa. Ett uppskovsförfarande skulle kunna leda till ett ”glapp” i en sådan lags giltighet — ett glapp som vore bara tekniskt och inte sakligt betingat. Vidare kan de skyddshänsyn som hgger bakom det särskilda lagstiftningsförfarandet sägas vara på annat sätt tillgodosedda när det är fråga om en tidsbegränsad lag. Rättighetsskyddsutredningen anser därför att förlängning av en sådan lags gilughetstid bör undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Dock bör detta givetvis gälla bara förlängning på bestämd tid. Skall en tidsbegränsad lag förvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet, bör det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som annars. Det synes vidare lämpligt att ull förslagsvis två år maximera den tid som förlängningen får avse utan att det särskilda

förfarandet blir tillämpligt.

4.7.6¶Krig, krigsfara och andra extraordinära situationer

Beredskapslagstiftning, t.ex. en fullmaktslag när sådan är statsrättsligt

möjlig. skall givetvis omfattas av det särskilda förfarandet, om lagstiftningen

kan leda till rättighetsbegränsning. Tanken med beredskapslagstiftning är ju att man i god tid i förväg skall besluta normer som skall gälla eller kunna sättas I kraft, när angivna typer av krissituationer inträder. Kan sådana lagar genomföras enligt avsikten. torde ett uppskovsförfarande knappast medföra särskilda olägenheter.

Däremot måste den trågan stätlas, i vad mån det särskilda förfarandet bör vara tillämpligt, när fråga väcks om rättighetsbegränsande lag då det redan förehgger en krissituation. Alla lagstiftningsbehov kan ju inte förutses och tyllas genom beredskapslag.

Visar det sig i en krissituation att befintlig lag inte ger det allmänna tillräckliga befogenheter gentemot den enskilde är det regelmässigt angeläget att få kompletterande lag till stånd snabbt. Å andra sidan är det särskilt i sådana situationer som man behöver lugn och utrymme för eftertanke och eventuellt — ett skydd mot påtryckningar. Här måste således de olika synpunkterna vigas mot varandra.

Vid denna avvägning bör beaktas att problemets praktiska betydelse reduceras av att det i det särskilda lagstiftningsförfarandet skall finnas inbyggd en möjlighet till omedelbart beslut då det föreligger en hög grad av enighet i riksdagen.

Det är därför bara för särskilt allvarliga situationer som man behöver överväga att helt koppla ifrån det särskilda tagstiftningsförfarandet. Till en början torde man kunna bortse från andra kriser än sådana som avses i 13 kap.

76. Ett särskilt lagstiftningsförtarande . .. SOU 1978:34

regeringsformen. Därmed förs de s. k. fredskriserna ur resonemanget.

I 13 kap. 6 § regeringsformen avses de fall då riket är i krig eHer krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Stadgandet innebär att riksdagen för dessa fall kan delegera sin normgivningsbefogenhet till regeringen långt mer än som normalt får ske enligt 8 kap. regeringsformen. BI. a. kan regeringen bemyndigas att i dessa situationer besluta rättighetsbegränsande normer (grundlag får dock ej ändras).

Man kunde kanske då tycka att riksdagen i samma situationer alltid borde kunna själv fatta ett omedelbart beslut om rättighetsbegränsande lag. Det

synes dock tydligt att 13 kap. 6 § regeringsformen omfattar många slags

situationer där ullämpligheten av ett uppskovsförfarande kan vara till

fördel.

Det synes vara en lämpligare avvägning om man gör det särskilda

lagsuftningsförfarandet otllämpligt bara i fall av krig eller omedelbar

krigsfara. Det kan för övrigt anmärkas att det är i sådana situationer som riksdagens krigsdelegation kan träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 § regeringsformen). I krigsdelegationen kan det särskilda beslutsförfarandet av organisatoriska skäl knappast tillämpas.

Slutligen rnå här i korthet pekas på ett problem som kan uppkomma i fråga

om beredskapslag. När sådan lag innebär att regeringen bemyndigas att i

angivna situationer sätta vissa av lagens paragrafer i tillämpning, föreskrivs ibland att regeringens beslut härom skall underställas riksdagens prövning. Fill denna fråga återkommer utredningen under 4.11.4.

4.7.7¶Rättighetsbegränsning som följdändring till grundlagsändring eller till konvention

Det kan tänkas att en grundlagsändring görs för att öppna möjlighet ull en viss rättighetsreglering på vanlig lags nivå. Man inför t.ex. ett nytt tillåtet ändamål i 2 kap. 14 § regeringsformen för begränsning av mötesfriheten. Vill man sedan utnyttja denna nya möjlighet sker det genom vanlig lag. Om intet annat föreskrivs blir sådan lag omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag. Man kan också tänka på det fallet att det införs ett nytt tryckfrihetsbrott, Hittills har detta skett genom att man i

tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fört in gärningsbeskrivningar med

samma innebörd.

Särskilt när det gäller fall av sistnämnda typ kan man ställa frågan, om det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag verkligen bör

vara tillämpligt på den ifrågavarande följdändringen. Redan i grundlagsärendet vet man ju hur denna kommer att se ut. Och grundlagsstiftnings-

förfarandet ir ju i sig ett ”kvalificerat” lagstiftningsförfarande. Emellertid kan det förekomma många olika varianter på den nu beskrivna

situationen. Det finns som sagt fall då det redan i grundlagsärendet är fullt

klart hur följdändringen i vanlig lag kommer att se ut. Själva grundlagsänd-

ringen lämnar kanske inte så många alternativ öppna. Vidare kan förslag i

fråga om följdändringen vara framlagt i själva grundlagspropositionen. I andra fall kan i dess motivtext vara mer eller mindre bestämt angivet hur den

ifrågavarande vanliga lagen avses bli utformad. Men i många fall kan ingenting bestämt sägas härom i grundlagsärendet. Det kan vara meningen att man efter grundlagsändringen skall närmare utreda, om och på vad sätt man skall använda sig av de ynterligare lagsuftningsmöjligheter som

grundlagsändringen öppnar. Förslag härom kommer kanske sedan först efter

avsevärd tid.

I fall av sistnämnda slag är det tydligt att skäl saknas att utesluta

tuillämpning av det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegrän-

sande lag. Vidare synes det knappast gå att dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självständiga i förhållande till grundlagsändringen. Man skulle visserligen kunna särskilja de fall då förslaget till rättighetsbegränsande lag läggs fram samtidigt med förslag till den grundlagsändring som förutsätts. Och för dessa fall skulle man då föreskriva att enbart grundlagsstiftningsförfarandet skall tillämpas. Men en specialreglering bara för dessa fall synes inte tillräckligt påkallad. Själva grundlagsärendet kan vid behov läggas upp så. att de båda särskilda

bestutsförfarandena kan förlöpa parallellt i tiden. för den händelse yrkande

framförs om att det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag skall tillämpas på följdändringen. Rättighetsskyddsutredningen har därför stannat för att inte föreslå något undantag beträffande det nu ifrågavarande särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet i sådana situationer som nu avsetts.

Det fallet kan tänkas att vårt land skall ansluta sig till en konvention som

förutsätter existensen av viss rättighetsbegränsande lagstiftning. Om denna

lagstiftning kommer till stånd innan ratifikationsfrågan tas upp i riksdagen

uppstår inget problem. Eljest föreligger en sådan situation som avses med 10

kap. 2 § andra stycket regeringsformen. Där sägs att om särskild ordning är

föreskriven för det riksdagsbeslut (t. ex. lagbeslut) som konventionen förutsätter så skall samma ordning iakttas vid godkännandet av konventio-

nen. Om konventionen sålunda förutsätter lagstiftning som omfattas av det

nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet, så skall detta enligt 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen tillämpas också i ratifikationsärendet, om så påvrkas.

Har konventionen godtagits med tillämpning av nämnda förfarande uppstår motsvarande spörsmål som i ovannämnda grundlagsstiftningssammanhang med avseende på efterföljande rättighetsbegränsande lagförslag. Alltså: skall uppskovsförfarandet då kunna bli aktuellt på nytt? Spörsmålet måste bevaras på motsvarande sätt och således i princip jakande. På nämnda lagförslag skall alltså det särskilda lagstiftningsförfarandet i princip vara separat tillämpligt. Tas allt upp i samma proposition uppstår dock inget

problem. Det är ju i detta fall i sak samma beslutsförfarande det gäller. Och för

det fall att lagförslaget kommer senare må erinras om att det särskilda förfarandet skall tillämpas bara på yrkande.

4.7.8¶Om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande efter ordalagen är tillämpligt

I 2 kap. 12§ riksdagsordningen föreskrivs bl.a. att man icke får vid kammarens sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna

78. Ett särskilt lagstuiftningsförfarande ... SOU 1978:34

personligen förolämpande uttryck. Detta är en yttrandefrihetsbegränsning som det nu föreslagna särskilda lagsuftningsförfarandet efter orden är ullämpligt på.

Emellertid ingår nämnda föreskrift i riksdagsordningens huvudbestäm-

melser. Den är därför redan omfattad av ett speciellt lagsuiftningsförfarande. Enligt nuvarande Ivdelse av 8 kap. 16 § regeringsformen stiftas riksdagsordningens huvudbestämmelser på samma sätt som grundlag. De kan emellertid också stiftas genom endast ett beslut, om minst 3/4 av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Det må crinras om att det för ett omedelbart beslut — när ett sådant behövs — enligt det nu föreslagna förfarandet för beslut om rättighetsbegränsande lagstiftning fordras anslutning från minst 5/6 av de röstande.

När två sådana särskilda lagstiftningsförfaranden efter orden är tillämpliga samtidigt. bör bara det ena tillämpas. Någon slags ”summering” av de skilda förfarandeelementen skall inte göras. Man bör välja det förfarande som fär anses mest ”kvalificerat”. Är inte utgången av en sådan jämförelse självklar, bör man välja det speciella förfarande som gäller för den författning, vari den ifrågavarande föreskriften ingår. I nu förevarande fall blir således enbart det

särskilda lagstiftningsförfarande, som gäller för riksdagsordningen, att

tillämpa. Det torde knappast vara nödvändigt att låta det nu sagda komma till uttryck i grundlagstexten. Det avser ju bara ett litet antal speciella fall som ytterst sällan aktualiseras.

4.7.9¶Om rättigheter som bryter sig mot varandra m. m.

I propositionen 1973:90 åberopades såsom ett skäl mot ett krav på kvalificerad

majoritet för beslut om rättighetsbegränsande lag, att det skulle leda til! säregna konsekvenser i de fall då två grundlagsskyddade rättigheter bryter sig mot varandra. Ett ökat skydd för den ena rättigheten skulle kräva kvalificerad majoritet, eftersom det skulle innebära vuerligare ingrepp i den andra rättigheten.

Härull är ull en början att säga att man vid utformningen år 1976 av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen sökte undvika, att en grundlagsskyddad rättighet kom att direkt brytas mot en annan. En praktisk sådan situation skulle eljest ha kunnat vara konflikten mellan yttrandefriheten och skyddet för den enskildes integritet (t. ex. hans goda namn och rykte). Yttrandefriheten är grundlagsskyddad. Något allmänt integritetsskydd har

däremot inte tagits in i 2 kap. regeringsformen. Skyddet för den enskildes integritet är å andra sidan enligt 2 kap. 1383 regeringsformen ett tillåtet ändamål för begränsning av yttrandefriheten. Konsekvensen av denna

grundlagsreglering är att yttrandefriheten automatiskt väger över integritetsskyddet. i den mån det saknas vanlig lag i motsatt riktning. Avvägningen av de ifrågavarande båda intressena mot varandra skall alltså enligt detta sätt att utforma grundlagsskyddet i första hand göras av lagstiftaren och inte av domstolarna eller andra tillämpande myndigheter. Å andra sidan skulle ag av sistnämnda slag kräva kvalificerad majoritet, om sådant flertal skulle fordras

för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Det i nämnda proposition påpekade problemet torde därför vara av mycket begränsad omfattning. Och även om det skulle kunna uppkomma så skulle

SOU 1978:34 Ett särskilt lagsuftningsförjarande ... 19

det inte innebära annat eller mera än att det särskilda lagstiftningsförfarandet

skulle bli ullämpligt vid varje förskjutning av gränsen mellan de fri- och rättigheter som bryter sig mot varandra.

Undantag från vad nu sagts om den gällande regleringen i 2 kap.

regeringsformen kan bestämmelserna I 4 kup. 8 och 9 a §§ brottsbalken synas

utgöra. Här föreskrivs straff för brytande av post- eller telehemlighet resp.

olovlig avlyssning. Bestämmelserna anses innebära begränsning av informa-

tionsfriheten (2 kap. I $ första stycket 2 regeringsformen). Samtidigt är det tydligt att de utgör ett skydd för rätten tull förtrolig meddelelse. Sistnämnda rättighet skyddas också av 2 kap. regeringsformen. Begränsning av rätten till förtrolig meddelelse avses bli omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller begränsning av informationstfriheten. Här är emellertid att märka att regeringsformens skydd för förtrolig meddelelse skyddar enbart mot ingrepp häri från det allmännas sida. För sådana ingrepp krävs först och främst stöd i lag. Däremot innefavar inte grundlagsskyddet något krav på det allmänna att vidta positiva åtgärder till skydd för förtrolig meddelelse, vilket ett införande av sådana bestämmelser som 4 kap. 8 och 9 a §§ brottsbalken innebär. Ett borttagande eller en ”nedtrappning” av dessa bestämmelser

skulle alltså visserligen vara till nackdel för rätten till förtrolig meddelelse

men skulle inte vara någon begränsning av denna rättighet i regeringsfor-

mens mening. 4 kap. 8 och 9 a §§ brottsbalken skulle alltså visserligen vara

omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet men bara såsom berö-

rande informationsfriheten. inte såsom berörande skyddet för förtrolig

meddelelse.

I deta sammanhang må också nämnas bestämmelsen i 18 kap. 5S brottsbalken om brott mot medborgerlig frihet. Där föreskrivs straff för den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna äsiktsbildningen eler inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller vyrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter vttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Denna straffbestämmelse är ett annat exempel på en positiv skyddsföreskrift som — oavsett hur välmotiverad den är — inte Arävs av det rättighetsskydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsens borttagande skulle därför inte utgöra något ingrepp I nämnda rättighetsskydd. Och då sådana handlingar som bestämmelsen straffbelägger inte består i utövning av någon fri- och rättighet, så skulle 18 kap. 53 brottsbalken till skillnad från 4 kap. 8 och 9 a §§ nämnda balk inte vara omfattad av det särskilda förfarandet för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Rent allmänt talas det i den allmänna debatten ibland om att skyddet för den enes fri- och rättigheter går ut över den andres. Som en iakttagelse av vad

som kan gälla rent faktiskt är detta korrekt. På samma plats kan t. ex. i regel inte mer än en demonstration av någorlunda format hållas samtidigt. Men

detta slags problem kan inte lösas av grundlagsstiftaren.

4.710¶Särskilt om ekonomiska ingreppsformer

Bestämmelser om bidrag av allmänna medel och andra gynnande offentligrättsliga regler kan teoretiskt utformas eller eljest hanteras så, att de kommer att strida mot de grundläggande tankegångarna bakom 2 kap. regeringsfor-

30 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

men. Formellt sker dock därmed intet intrång i det fri- och rättighetsskydd som 2 kap. regeringsformen ger. Detta skydd, som ju är förenat med lägprövningsrätt för domstolar och andra tillämpande myndigheter, har inte kunnat utformas på annut sätt än så, att det ger skydd enbart mot sådana ingrepp från det allmännas sida som avses i 8 kap. 3 § regeringstormen. I sistnämnda grundlagsstadgande talas om föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eter i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Bland de exempel på sådana föreskrifter som stadgandet anger nämns föreskrifter om

skatt till staten. Därmed aktualiseras problemet i vad mån skattelag och dylikt kan bli aktuell för det särskilda lagstiftningsförfarande som nu avses.

Skatt Aanr alltså vara ett sådant ingrepp från det allmännas sida som 2 kap.

regeringsforrnen skyddar mot. Detta torde dock kunna bli fallet enbart under

mycket speciella förhållanden. Att en skatt på vissa turistresor utomlands skulle beröra grundlagens skydd för rörelsefriheten kan sålunda inte hävdas.

Däremot torde nämnda grundlagsskydd beröras för den händelse man skulle avkräva en emigrant en större penningsumma — t. ex. såsom ”ersättning för

utbildning” -- för att denne skall få lämna landet. En sträng valutaransonering, som ju kan behövas i vissa lägen, kan ä andra sidan naturligtvis inte anses beröra den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Över huvud torde man när det gäller beskattning och dylikt få tå ett grepp som är generellt för alla begränsningsbara fri- och rättigheter. Därvid torde man få fästa avgörande vikt vid skattens (resp. annan betungande ekonomisk reglerings) syfte och reella funktion. Är skatten ”opinionsfrihetsneutral” och inte ”prohibitiv” kan den alltså inte begränsa någon opinionsfrihet.

47.11¶Särskilt om sekretesslag

I fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar hänvisar regeringsformen till tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1§ andra stycket regeringsformen). Tryckfrihetsförordningen innehåller föreskrifter i ämnet i sitt andra kapitel. Begränsningarna I nämnda rätt skall i regel anges i en särskild lag. F. n. sker detta I princip i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (den s. k. sekretesslagen).

Rätten att ta del av allmänna handlingar skall ses som en självständig

rättighet som inte regleras i regeringsformen (se propositionen 1975/76:209 s.

145). En konsekvens härav är att sekretesslagen inte blir omfattad av det

särskilda lagsuftningsförfarande som rättighetsskyddsutredningen föreslår.

Motsatt ordning skulle förutsätta en särskild grundlagsregel härom i

tryckfrihetsförordningen. Denna förordning är f. n. föremål för översyn av

yttrandefrihetsutredningen. F.ö. har de tystnadsphikter, som kan sägas motsvara handlingssckretessreglerna, enligt rättighetsskyddsutredningens förslag undantagits från det särskilda förfarandets tillämpningsområde.

Utredningens förslag innebär att lag om handlingssckretess kommer att ligga utanför det särskilda Jlagsuftningsförfarandets ram.

SOL: 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. 81

4.8¶Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstiftnings-

förfarandets utformning

I den tidigare debatten har huvudsakligen förekommit två förslag om hur det särskilda beslutsförfarandets huvuddrag bör se ut. Enligt det ena förslaget skulle samma förfarande användas som vid grundlagsstiftning, alltså två beslut med val emellan. Enligt det andra skulle man använda ett förfarande

med uppskov i sex månader. I båda fallen har förutsatts en möjlighet till ett

omedelbart. slutligt beslut med kvalificerad majoritet.

Rättighetsskyddsutredningen har för sin del stannat för den avvägningen. att det särskilda bestlutsförfarandet bör vara ett uppskovsförfarande med uppskovets längd bestämd till 12 månader. Det betvder i sak, att man i riksdagen under de första två åren efter ordinarie val kan göra sina ställningstaganden utan att behöva räkna med att majoritetsförhållandena skall ändras genom nyval. Däremot skulle förslag som väckts under

valperiodens sista riksmöte vid den särskilda beslutsordningen kunna slutbehandlas först sedan väljarna fått tillfälle att uttala sig.

Såsom rättighetsskyddsutredningen slagit fast i det föregående kan man inte helt avstå från en möjlighet till beslut utan uppskov. Krissituationer kan bara delvis, aldrig helt. mötas med hjälp av beredskapslagsuftning. En möjlighet till beslut genast kan — med bibehållande av en skyddseffekt — knappast anordnas på annat sätt än genom krav på kvalificerad majoritet. Av praktiska skäl bör emellertid ett sådant krav bestämmas till enbart viss andel av de röstande, och inte därjämte viss andel av riksdagens alla ledamöter. Här må också hänvisas till det material rörande röstsiffror i riksdagen som redovisas i bilaga 2. Den andel av de röstande som skall krävas för beslut utan uppskov bör enligt rättighetsskyddsutredningens mening vara fem sjättedelar.

I detta sammanhang bör ytterligare några spörsmål av mera principiellt intresse behandlas. Det gäller först frågan vilken handlingsfrihet riksdagen skall ha efter uppskovet, alltså i den andra och slutliga behandlingsom-

gången. Två huvudalternativ står till buds.

Det cna alternativet är att riksdagen efter uppskovet bara har att antaga eller förkasta ett vilande beslut, utan möjlighet att göra några som helst

ändringar i detta. Detta alternativ har den fördelen att det är fullt klart vad

diskussionen under uppskovet skall handla om. Och i slutomgången föreligger inga praktiska problem om vilka justeringar som får göras i det vilande beslutet eller det vilande förslaget.

Men nackdelen är att möjligheterna för riksdagen att tillgodogöra sig den debatt, som förts under uppskovet, blir begränsade. Det kan ju mycket väl tänkas att man under betänketiden allmänt kommit fram till att gällande ordning visserligen bör ändras men att det bör ske på ett något annat sätt än man tidigare tänkt sig. Det finns då ingen annan möjlighet för riksdagen än att säga nej i slutomgången och satsa på en bättre lösning i ett nytt

beslutsförfarande.

Det andra huvudalternativet innebär att riksdagen i slutomgången har en viss handlingsfrihet, men bara inom ärendets ram. Problemet med denna lösning är gränsdragningen kring sistnämnda begrepp. Ändringar inom ärendets ram skall inte kunna underkastas förnyat uppskov. Motsatsen gäller

12 Riksdagen 1978179. I samt. Nr 195

82 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

om ändringarna är så stora att det får anses föreligga ett nytt förslag. Det har visserligen föreslagits att man skulle införa den särskilda regeln, att riksdagen i slutomgången i vart fall inte skulle få besluta längre gående rättighetsin-

skränkning än som beslutats eller föreslagits i första omgången. Men en sådan

regel skulle uppenbarligen kunna medföra särskilda tillämpningsproblem. Om avgränsningen ”inom ärendets ram” kan man säga att den visserligen inte är skarp men att den anknyter till en traditionell gränsdragning i riksdagsarbetet.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit att en lämplig avvägning kan vara följande. Det särskilda beslutsförfarandet får avse ett slags förlängd bordläggning under 12 månader av ett utskottsutlåtande. Det blir möjligt att efter

uppskovet göra vissa justeringar. Dessa måste dock hållas inom ramen för det föreliggande ärendet. Begreppet ”inom ärendets ram” får inte tolkas alltför vidsträckt. En viss stramhet i tillämpningen kommer att behövas om

skyddssystemet skall fungera.

Ett viktigt element är att det särskilda förfarandet för beslut om rättighetsbegränsande lag avses vara tillämpligt bara på yrkande. Det synes lämpligt att föreskriva att det bakom ett sådant yrkande måste stå minst 10 riksdagsledamöter.

Frågan om det särskilda förfarandets tillämplighet i det enskilda lagstiftningsärendet skulle — sedan yrkande om särskilt förfarande framförts — för riksdagens vidkommande avgöras av konstitutionsutskottet. Talmannen skulle dirmed inte behöva göra några egna ställningstaganden till spörsmålet ,

huruvida fråga är om rättighetsbegränsande lag. Någon prövning av konstitu-

tionsutskottet skulle emellertid inte behövas, om riksdagen genast förkastar

ifrågavarande lagförslag eller antager det med minst fem sjättedels majoritet

bland de röstande.

4.9¶Sammanfattning av förslaget i denna del

Som framgår av det föregående finner alltså rättighetsskyddsutredningen att fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen bör förstärkas. Det bör ske genom att man inför ett i viss mån försvårande förfarande i riksdagen för beslut i fråga om rättighetsbegränsande lag. De därmed förenade praktiska svårigheterna.som berörts i det föregående. bör kunna bemästras om man gör

de begränsningar i fråga om tillämpningsområdet och utformar själva

metoden på det sätt som angivits där. Då kan vidare de mera principieHa

invändningar mot en lösning av förevarande slag, vilka anförts senast vid

1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen, anses bemötta.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår alltså att förslag till lag avseende fri-

och rättighetsbegränsning på yrkande skall vila i riksdagen i minst 12 månader, innan det får antagas. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäldes i kammaren. Riksdagen skall

dock kunna antaga lagförslaget utan sådant uppskov, om minst fem

sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna,

med vanlig majoritet, genast förkasta lagförslaget.

De fri- och rättigheter som avses är med nedan nämnt undantag de begränsningsbara rättigheter som anges i 2 kap. 1-11 §§ regeringsformen.

SOL; 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. 83

Förfarandeskyddet avses alltså gälla för yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten (I $ första stycket 1-5). den kroppsliga integriteten och förtrolig meddelelse (6 §), rörelsefriheten (8 §) och rätten till offentlig domstolsförhandling (11 § andra

stycket). Skyddet mot husrannsakan och liknande intrång är undantaget. Vad gitller yttrandefriheten undantas vidare regler om tystnadsplikt för offentliga

befattningshavare och tjänsteplikuga. I fråga om rörelsefriheten undantas

”rena” frihetsstraff. Vidare undantas generellt förlängning på högst två år av

tidsbegränsad lags giltighetstid. Det särskilda lagstiftningsförfarandet avses över huvud inte vara tillämpligt vid krig eller omedelbar krigsfara. Förfarandet skall inte omfatta den fackliga konflikträtten (17 3). Däremot skall det omfatta lag som innebär att utlänning särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 20 § andra stycket.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet skall alltså, inom sitt sålunda angivna tillämpningsområde, användas bara om så yrkas i riksdagen. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst tio riksdagsledamöter. Huruvida yrkandet skall bifallas avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får dock ej avslå yrkandet utan att lagrådet har yttrat sig i frågan.

Om riksdagen genast förkastar lagförslaget eller antar det med minst fem

sjättedelar av de röstande behövs inte den angivna prövningen från konstitutionsutskottets sida.

I princip omfattar det särskilda förfarandet alla lagbeslut i fråga om

rättighetsbegränsande lag, oavsett om besluten går i skärpande eller mild-

rande riktning eller är neutrala från fri- och rättighetssynpunkt. I praktiken

aktualiseras förfarandet givetvis främst i skärpningsfallen.

Genom detta uppskovsförfarande får man bättre möjligheter till grundligt

övervägande av föreslagna rättighetsbegränsningar. BL a. blir det större utrymme för allmän debatt i frågan. Vidare fungerar förfarandet som ett skydd mot tillfälliga, upprörda stämningar inom landet och mot påtryckningar utifrån.

Samtidigt är det sörjt för att detta rättighetsskydd praktiskt sett inte sträcker sina verkningar utöver rätughetsområdet. Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att t. ex. i sådana fall, då rättighetsbegränsningen är mest av teknisk natur eller helt bagatellartad, underlåta — att påyrka uppskovsförfarande. Även i andra fall, främst när saken brådskar, kan tolvmånadersuppskovet undvikas om det finns en bred enighet i riksdagen om att den föreslagna rättighetsbegränsningen bör genomföras snarast.

Det särskilda lagstiftningsförfarandets införande kommer att verka främ-

jande för rättssäkerheten också på ett annat sätt. Det blir mera än hittills

nödvändigt att i lagstiftningsärendena klart ange, i vad mån de föreslagna bestämmelserna möjliggör rättighetsbegränsningar eller ej. På sikt kommer

en sådan precisering att slå igenom också för de nu befintliga lagregler som

inte är helt klara i förevarande hänseende.

Under 4.10 och 4.11 och i specialmotiveringen återkommer rättighetsskyddsutredningen närmare till frågan om vilka lagbestämmelser som blir

omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Även ulöver vad som sagts i det föregående innebär naturligtvis införandet av detta särskilda beslutsförfarande vissa procedurproblem i riksdagen. En del av dessa är emellertid redan lösta. Ett särskilt beslutsförfarande tillämpas

34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

redan nu t. cx. för riksdagsordningens huvudbestimmelser (8 kap. 168 regeringsformen). Också tull procedurproblemen återkommer rältighetsskyddsutredningen närmare i det följande.

Till sist bör bara erinras om att tillkomsten av det särskilda beslutsförfa-

randet givetvis inte påverkar existensen av det redan införda materiella grundlagsskvddet. För ett beslut om rättighersbegränsande lag krävs således

både att — i förekommande fall — det särskilda förfarandet tillämpas och att

regeringsformens materiella villkor är uppfyllda, 1. ex. att — där så krävs — ett tillåtet inskränkningsändamål föreligger.

4.10¶Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

Att någon gräns rättsligt sett ej behöver dras mellan lagändringar i skärpande och i mildrande riktning framgår av vad som sagts i det föregående. Ett

problem som däremot påkallar ingående uppmärksamhet i det följande är frågan, vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som blir omfattade av det nu föreslagna särskilda beslutsförfarandet. Detta spörsmål uppkommer i själva verket i fråga om de flesta av de ifrågavarande lagarna.

4.10.1¶Den formella lagkraftens princip skall ej gälla bewäffande det särskilda lagstiftningsförfarandet

Den s. k. formella lagkraftens princip bör inte gälla beträffande det särskilda beslutsförfarande som det nu är fråga om.

Nämnda princip är fastslagen i 8 kap. 17 § regeringsformen. Där föreskrivs att lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag. Vidare sägs att grundlag får ändras eller upphävas bara i grundlagsstiftningsordning och riksdagsordningens huvudbestämmelser bara i den ordning som gäller för dem, alltså i den ordning som anges i 8 kap. 16 §& regeringsformen.

Men det förhållandet att en viss lagbestämmelse beslutats med användning

av det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag bör inte automatiskt

medföra. att framtida ändringar beträffande denna lagbestämmelse måste

beslutas med anlitande av det särskilda förfarandet — ens om sådant

förfarande påyrkas. En annan sak är att det kan förutsättas att man i riksdagen är konsekvent vid sin bedömning av om en viss lag är rättighetsbegränsande eller ej. Eller med andra ord: har efter vederbörligt yrkande härom det särskilda förfarandet tillämpats vid antagandet av en viss lagbestämmelse,

kan man utgå från att det särskilda förfarandet rent faktiskt används också

när bestämmelsen sedermera skalländras, förutsatt att yrkande härom då förs

fram. Men man har också att räkna med det fallet att en lagregel ändras så. att

den därefter inte längre omfattas av det särskilda lagsuftningsförfarandet. Själva denna ändring kommer visserligen i princip att bli omfattad av detta

förfarande — låt vara att dess tillämpning i dylikt fall får antas i regel inte bli

påyrkad, eftersom det är fråga om en ändring i mildrande riktning. Efier

ändringen faller bestämmelsen diremot utanför det särskilda förfarandets

tillämpningsområde. Dock krävs alltid beslut av riksdagen, eftersom lag inte

SOL 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförtarande . .. 85

får ändras eller upphävas annat än genom lag.

Valet av alternativ inom det särskilda förfarandets ram skall givetvis vara oberoende av hur detta val gjordes förra gången den ifrågavarande lagbe-

stämmelsen var föremål för beslut med tillämpning av det särskilda förfarandet.

4.10.2 ”Bihangsbestämmelser”, ”hänvisningsbestämmelser” och vissa andra ”kopplingssituationer”

Ofta är det i en lag bara någon enstaka bestämmelse som är rättighetsbegränsande. Det är då vanligen fråga om en ”bihangsbestämmelse'” i slutet av

lagen som t.ex. föreskriver fängelsestraff för överträdelse av föregående

bestämmelser i lagen. Andra exempel är en föreskrift som stadgar tystnadsplikt för dem som tillämpar lagen eller en bestämmelse som ger tillsynsmyn-

dighet rätt att få tillträde till vissa lokaler. De nämnda exemplen orsakar

visserligen inga problem. eftersom de avses bli undantagna från det särskilda

förfarandets tillämpningsområde. Men även om således de vanligaste fallen

är undantagna förekommer det ibland andra ”bihangsbestämmelser”. Det kan t. ex. gälla en föreskrift som tillåter att förhandling inför domstol hålls inom stängda dörrar. Det särskilda beslutsförfarandet skall då omfatta bara denna ”bihangsbestämmelse”. om inte bestämmelsen har eu så direkt tekniskt samband med någon annan bestämmelse i lagen, att också sistnämnda föreskrift rimligen måste anses underkastad det särskilda förfarandet.

Et sådant tekniskt samband föreligger alltid i de fall då en rättighetsbegränsande bestämmelse delats upp så, att de sakliga förutsättningarna anges i

en paragraf och själva ingreppsformen eller sanktionen anges i en annan. Då omfattas båda paragraferna av det särskilda förfarandet. Skulle någon gång de båda stadgandena finnas i olika lagar kan det i princip inte göra någon

skillnad.

Det kan dock förekomma att en bestämmelse framstår som en ren konsekvensbestämmelse i förhållande till en annan. som får anses innehålla det egentliga lagstödet för ifrågavarande rättighetsingrepp. Då bör enbart den sistnämnda bestämmelsen anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Ofta hänvisar en bestämmelse i en lag till föreskrifter i en annan lag. Om det bland sistnämnda föreskrifter ingår någon. som är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet, så bör detta förfarande omfatta också den förstnämnda, alltså ”hänmvisningsbestämmelsen".

Ett särskilt spörsmål blir då i vad mån hänvisningsbestämmelsen så att säga drar med sig andra bestämmelser i den lag vari den ingår, alltså medför att också dessa bestämmelser blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Härom kan sägas detsamma som i fråga om de ovannämnda

bihangsbestämmelserna (hänvisningsbestämmelsen är ju för övrigt ofta av denna bihangskaraktär).

En förutsättning för att en hänvisningsbestämmelse på sätt som nu sagts

skall bli omfattad av det särskilda förfarandet är, att den har konstitutiv betydelse och således inte bara är en erinran om vad som skulle gälla även den förutan.

86 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

4.10.3¶Rärttighetsbegränsningen intar en mera ceniral plats i lagen

Fandra fall spelar de fri- och rättighetsbegränsande reglerna en mera central roll i en lag, som dock innehåller även andra självständiga moment. Exempel på denna typ av lag är barnavdärdslagen (1960:97) och lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Dessa lagar berör till sin centrala funktion visserligen bara en av de nu ifrågavarande rättigheterna, nämligen rörelsefriheten. Men det kan ändå finnas skäl att redan här diskutera dessa lagar för att åskådliggöra vissa principer för hur ett författningsstoff delas upp mellan det särskilda och det vanliga lagstiftnings-

förfarandet.

De nämnda lagarna innehåller regler som ålägger en kommunal

huvudman att tillhandahålla vissa slags samhällelig service. Ur en annan

synvinkel kan man säga att det här gäller regler om den enskildes rätt till service (gynnande regler). Vidare innehåller dessa lagar föreskrifter om skyldighet i vissa fall för den enskilde att underkasta sig omsorger (betung-

ande regler). Det är främst fråga om vissa fall av s.k. administrativt

frihetsberövande. Barnavårdslagen medger sådant frihetsberövande inom ramen för omhändertagande för samhällsvård. För omsorgslagens del gäller det främst vård oberoende av samtycke i vårdhem eller specialsjukhus.

Det är givet att de bestämmelser i nämnda lagar som är enbart gynnande inte skall vara omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma

gäller bestämmelser i övrigt, vilka inte har att göra med tvång mot enskilds

person, t. ex. bestämmelserna i 10 kap. barnavårdslagen om kommuns rätt till ersättning för vissa vårdkostnader. Men saken är inte klar med det.

Den del av dessa lagar som kan sägas avse tvång mot den enskilde innehåller i sin tur skilda element. Dels har man de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna i lagen. Härmed avses de regler som utsäger att ett visst slags tvångsingripande mot den enskildes person får ske och anger de sakliga förutsättningarna härför. Och dels har man lagens regler om organisation och förfarande. Därmed avses reglerna om vilka organ som skall besluta i ärenden om tvångsingripande och hur dessa organ skall vara sammansatta och dylikt. Vidare avses reglerna om proceduren inför sådant organ, t. ex. om muntlig förhandling. Till organisation och förfarande hör också reglerna om överklagande. Slutligen kan man i viss mån som en särskild grupp urskilja de regler som handlar om verkställandet av ett beslutat omhändertagande. De nu gjorda indelningarna korsar dock varandra till en

del. Verkställandereglerna kan således från de synpunkter som här är aktuella

sägas innehålla både materiella och processuella element. Till de materiella

hänförs i första hand de grundläggande reglerna om omhändertagandets

innebörd och varaktighet. Till de processuella hör reglerna om beslutande organ och om hur dessa organ skall handlägga verkstiällighetsärendena.

Det är givet att de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna i

sådana lagar som barnavårdslagen och omsorgslagen skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Häri inkluderas då bestämmelser i lagen som har ett så nära tekniskt samband med de förstnämnda reglerna att de ger en del av

sakinnehållet i dessa. Hit är också att hänföra de grundläggande reglerna om

omhändertagandets innebörd och varaktighet. Däremot bör mera detaljbetonade lagregler härom anses vara enbart av konsekvenskaraktär och därför

SOU 1978:34 Ett särskilt lagsuiftningsförfarande ... 871

inte omfattade av det särskilda lagsuftningstförfarandet.

Över huvud uppkommer i fråga om verkställandereglerna vissa särskilda uppdelningsproblem. Det gäller spörsmålen om det särskilda laägstiftningsförfarandets räckvidd i fråga om regler om villkorligt anstånd med ctt frihetsberövundes verkställande. förverkande av anståndet. permission,

frigivande på försök, återintagning. övervakning, särskilda föreskrifter.

omhändertagandets definitiva upphörande. Problem av hithörande slag uppkommer också inom brottsbalkens område och behandlas nedan under

4.10.5 C.

När det däremot gäller reglerna om organisation och förfarande i föreva-

rande lagars ”tvångsdel” måste man visserligen medge. att dessa regler inte

saknar betydelse för rättighetsbegränsningens intensitet. Detta är särskilt

tydligt i fråga om rättssäkerhetsgarantier av olika slag som byggts in i organisationen resp. förfarandet. Av flera skäl bör likväl dessa regler anses i princip inte omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta gäller

också de processuella delarna av verkställandebestämmelserna.

En annan sak är att förfarandereglerna ibland innehåller enstaka föreskrifter som i sig är rättighetsbegränsande. Ett exempel är en bestämmelse som tillåter att någon tvångsvis hämtas till en förhandling. Ett annat exempel är en bestämmelse som föreskriver skyldighet att underkasta sig läkarundersökning (en skyldighet som kan vara sanktionerad på olika sätt: genom

möjlighet till polishandräckning eller bara till vite eller straff). Det sistnämnda

exemplet avser närmast ett ingrepp i den enskildes kroppsliga integritet. Förfaranderegler som i sig är rättighetsbegränsande skall vara omfattade av

det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Föreskrifterna i barnavårdslagen om att polisen under särskilda förutsätt-

ningar får provisoriskt ta den unge om hand blir omfattade av det särskilda

beslutsförfarandet. Vidare synes följande vara att säga om en bestämmelse om befogenhet för det beslutande organets (barnavårdsnämndens, beslutsnämndens) ordförande att i brådskande fall besluta om tvångsingripande, eventuellt att överprövas av organet inom viss kortare tid. Om en sådan bestämmelse innehåller särskilda föreskrifter om de materiella rekvisiten som underlättar tvångsingripandet skulle den omfattas av det särskilda

lagstiftningsförfarandet. Ett exempel på detta skulle det vara, om bestäm-

melsen innebär att det i förevarande interimistiska situation för tvångsin-

gripande räcker med sannolika skäl — i stället för full bevisning — för att de sakliga förutsättningarna för tvångsingripandet är uppfyllda. Men om den

ifrågavarande bestämmelsen inte har en sådan innebörd utan bara reglerar vem som idessa brådskande fall är behörig att fatta beslut, synes övervägande skäl tala för att betrakta bestämmelsen såsom enbart en organisatorisk

anordning, vilken inte omfattas av det särskilda förfarandet.

Föreskrifterna i 2 kap. 9 § regeringsformen är ägnade att minska eventuella

betänkligheter mot att sådana bestämmelser som de ovannämnda organisations- och förfarandereglerna i princip inte skall omfattas av det särskilda

lagstiftningsförfarandet. Nämnda grundlagsregel föreskriver att frihetsberövande skall vara underkastat prövning av domstol eler i vissa fall domstolsliknande nämnd. Härigenom garanteras en processuell minimistandard för dessa fall. Det må erinras om att rättighetsskyddsutredningen föreslår ett tillägg i denna grundlagsparagraf för att säkerställa att garantin alltid skall

38¶Ett särskilt lagstiftningsförfarapde ... SOU! 1978:34

föreligga. Tillägget innebär att, om ingen annan myndighetr är behörig.

prövningen utförs av allmän domstol.

4.10.4¶Lagar som i princip handlar bara om fri- och

rättighetsbegränsning I vissa lagar intar själva rättighetsbegränsningen en ännu mer central plats än

i barnavårdslagen och omsorgslagen. Ett exempel utgör lagen (1966:293) om

beredande av sluten psykiatrisk värd i vissa fall. Denna lag handlar enbart om tvångsfall, eller närmare bestämt om psykiatrisk vård oberoende av den vårdades samtycke. Man kan säga att den lagen från fri- och rättighetssyn-

punkt motsvarar barnavårdslagens eller omsorgslagens ”tvångsdel”. — Sistnämnda båda lagars ”rättighetsdel” kan då sägas motsvaras av sjuk vårds-

lagen (1962:242). —- I princip kan om en sådan lag som den nämnda om sluten psykiatrisk vård sägas detsamma som om t. ex. omsorgslagens ”tvångsdel”. Som huvudregel blir endast de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Organisations- och förfarandereglerna blir det i princip inte, trots att de i nämnda lag om sluten psykiatrisk vård i särskilt hög grad består av särskilda rättssäkerhetsgarantier.

Ett annat exempel på sådan lag som nu avses är i fråga om mötes- och demonstrationsfriheten lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. I fråga om yttrandefriheten kan man kanske såsom ctt ytterligare exempel

peka på kreditupplysningslagen (1973:1173). Till bl. a. dessa lagar återkommer

rättighetsskyddsutredningen i specialmotiveringen.

4.10.5 Särskilt om brottsbalken Brottsbalken är förhållandevis komplicerad från de synpunkter som nu är aktuella.

ÅA. Yttrandefrihetsbrotten m. m.

För det första innehåller brottsbalken en del straffbestämmelser som är rättighetsbegränsande. Nu åsyftas inte sådana straffbestämmelser som är

rättighetsbegränsande enbart därför att de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall ju undantas från det särskilda lagstiftningstörfarandets tillämpningsområde. I stället syftas på straffbestämmelser vilkas rekvisit är rättighetsbegränsande. Med andra ord gäller det bestämmelser som straffbe-

lägger fri- och rättighetsutövning. Det är främst de s. k. yttrandefrihetsbrotten som man här har att göra med. Vilka dessa är anges närmare i

specialmotiveringen. I övrigt innehåller brottsbalken bara enstaka straffbestämmelser av denna karaktär. Ett exempel i fråga om mötesfriheten är 22

kap. 7§ om olovlig sammankomst. (Denna straffbestämmelse gäller bara

under krig och andra sådana extraordinära förhållanden som avses i 22 kap. brottsbalken). Fit annat exempel är 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet. Denna straffbestämmelse begränsar föreningsfriheten. Beslut om lag som

straffbelägger handling, som innebär utövning av någon av de nu ifrågavarande fri- och rättigheterna, blir omfattade av det särskilda lagstiftningsför-

farandet.

SOL 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande ... 89

B. Vad straffbestämmelserna om ytträndefrihetsbrotten "drar med sie”

Ett problem blir vad dessa straffbestämmelser då ”drar med sig” av

brottsbalken i övrigt. Här bör gränsen dras i princip på det sätt som framgår av det följande.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök. förberedelse eller stämpling till 1. ex. ett yttrandefrihetsbrott blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller för det fall att ett särskilt medverkansansvar införs eller har införts för ett sådant brott (set. ex. 19 kap. 15 § brottsbalken). Däremot bör brottsbalkens allmänna regler om försök, förberedelse eller stämpling till brott eller om medverkan till brott (23 kap. brottsbalken) inte anses omfattade av det särskilda bestutsförfarandet. Skulle man emellertid i 23 kap. brottsbalken ta in en särskild regel om något av de nu avsedda brotten

skulle denna regel omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. I konsekvens härmed blir t. ex. brottsbalkens allmänna regler om svensk

strafflags geografiska tillämplighet (2 kap. brottsbalken) inte omfattade av det särskilda förfarandet på den grunden att de gäller också yttrandefrihetsbrotten. Men även här bör tilläggas att en särskild föreskrift i 2 kap. brottsbalken om något av de nu ifrågavarande brotten skulle omfattas av det särskilda

förfarandet.

Åtalsreglerna i brottsbalken utgör ett problem för sig. Det gäller här de

föreskrifter som anger i vad mån brou får åtalas av allmän åklagare resp. ligger

under enskilt åtal. I princip avses ju förfaraunderegler inte omfattas av den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Å andra sidan kan

det finnas ett särskilt samband mellan gärningsbeskrivningen i en straffbestämmelse och reglerna om hur brottet får åtalas. En vidsträckt gärningsbe-

skrivning kan motvägas av snäva åtalsbestämmelser, närmast då särskilda

förutsättningar för att åklagare skall få väcka åtal för brottet. Ett exempel är att

man kräver regeringens tillstånd härför. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör de regler i brottsbalken, som särskilt anger hur yttrandefrihetsbrutt och liknande brott får åtalas. anses omfattade av det särskilda

lagstiftningsförfarandet.

F. ö. återfinns de mera utpräglade förfarandereglerna inte i brottsbalken utan i rättegångsbalkens avsnitt om brottmålsprocessen, Och såsom framgår av det följande avses rättegångsbalken i princip inte omfattas av det särskilda förfarandet. Endast i den mån rättegångsbalkens regler är i sig rättighetsbegränsande gäller motsatsen. Detta är i konsekvens med vad som sagts i det föregående om organisations- och förfaranderegler.

C. Beträffande brottsbalken i övrigt

Härefter kvarstår såsom en större fråga, vilka delar av brottsbalken i övrigt som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet — och då därför att

de begränsar rörelsefriheten. Spörsmålet inkluderar den lagstiftning om verkställandet av fängelsestraff som anknyter till brottsbalken. Fängelsestraff

utgör ju en inskränkning i rörelsefriheten. Alla de straffbestämmelser i brottsbalken. som har fängelse i straffskalan men vilkas straffbarhetsförutsättningar inte i sig är rättighetsbegränsande, undantas visserligen från det

90 Ett särskilt lagstiftningsförfarande ... SOU 1978:34

särskilda förfarandet. Men det återstår alltså att ange i vad mån de allmänna bestämmelserna 1 brottsbalken om fängelse och andra frihetsberövande påföljder (i balkens tredje avdelning) och bestämmelserna i den anknytande

kriminalvårdslagstiftningen bör anses omfattade av det särskilda förfarandet.

Det är dessa bestämmelser som avgör vad frihetsstraffet reellt innebär för den straffade.

I överensstämmelse med vad som under 4.10.3 anförts om verkställanderegler kan i princip sägas, att det särskilda lagstiftningsförfarandet bör anses omfatta de grundläggande reglerna om fängelsestraffets innebörd och varaktighet. Däremot bör det inte anses omfatta de närmare föreskrifter därom, som framstår såsom följdbestämmelser vilka anger faktiska konsekvenser av mera praktisk natur av frihetsberövandet.

Det vill till en början synas som om man här i princip kan följa fördelningen

av författningsstoffet mellan brottsbalken å ena sidan och lagen (1974:202) om

beräkning av strafftid m. m. samt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt å andra sidan. Det är alltså i princip bara brottsbalksbestämmelserna som,

såvitt nu är i fråga, blir aktuella för det särskilda förfarandet. En annan sak är att det kan finnas enstaka föreskrifter i den nämnda kriminalvårdstagstift-

ningen som måste anses vara självständigt rättighetsbegränsande, dvs.

medge rättighetsintrång utöver vad som får anses följa av själva frihetsbe-

rövandet. Sådana enstaka bestämmelser blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till det nu sagda i specialmotiveringen.

Vad därefter närmare angår de ifrågavarande reglerna i brottsbalken

uppkommer några problem som också olika lagar om administrativa frihetsberövanden ger upphov till. Om man vill beskriva problemen gemensamt för straffrättslig och för administrativ lagstiftning om frihetsberövande så kan man säga, att man först har reglerna om påbörjandet av det beslutade frihetsberövandet. Det kan finnas föreskrifter om villkorligt anstånd med påbörjandet. i en eller annan konstruktion. Sådant anstånd kan bli förverkat. Under verkställighetens eller behandlingens gånp kan kortare eller längre permissioner eller annan rätt att vistas utanför anstalten förekomma. Så

småningom kan villkorlig frigivning, försöksutskrivning eller dylikt aktuali-

seras. Återintagning kan ske om den på försök anordnade frivården inte fungerar. Slutligen aktualiseras frihetsberövandets mer definitiva upphörande. Olika regler härom hänger samman med i vad mån tiden för frihetsberövandet är på förhand bestämd.

När det gäller att avgöra vad av ett sådant regelkomplex, som nu beskrivits,

som bör anses omfattat av det särskilda tagstiftningsförfarandet har rättig-

hetsskyddsutredningen gjort följande bedömning. Materiella regler om villkorligt anstånd och om förverkande därav, om frigivning på försök resp. återintagning samt om frihetsberövandets slutliga upphörande bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. Däremot bör t.ex. regler om permission på bestämd — kortare eller längre — tid anses hänförliga till de närmare verkställighetsmodaliteter som inte omfattas av det särskilda

förfarandet. Som nyss sagts bör det särskilda förfarandet anses omfatta också regler om frigivning. Särskilt från den omhändertagnes synpunkt är en annan ståndpunkt svår att intaga. Också reglerna om förverkande av villkorlig frigivning

SOU 1978:34 Ett särskilt lagsuiftningsförfarande ... 91

bör anses omfattade av nämnda förfarande. Det bör dock anmärkas att man

ansetts vid tillimpningen av 2 kap. 9§ regeringsformen böra intaga en ståndpunkt som kan synas avvikande. Detta grundlagsstadgande föreskriver rätt till domstolsprövning (motsvarande) av frihetsberövande. Därvid skulle

en återinlagning i anstalt efter frivård på försök inte grunda rätt till

domstolsprövning enligt 2 kap. 9§ regeringsformen. Återintagningen betraktas nämligen inte som ett nytt frihetsberövande utan bara som ett led i verkställandet av det ursprungliga frihetsberövandet (se propositionerna

1974:155s. I4 och 1975/76:209s. 150 n.). Att man tillämpar nämnda 2 kap. 9 § så. strider dock inte mot ovan intagna ståndpunkt i fråga om det särskilda beslutsförfarandets räckvidd.

Ett annat problem som också är gemensamt för den ifrågavarande

strafträttsliga resp. administrativa lagstiftningen är. hur man från rörelsefri-

hetssynpunkt bör se på sådana företeelser som övervakning av den som t. ex.

frigivits villkorligt, särskilda föreskrifter som han har att rätta sig efter samt

beslut om varning till den som inte sköter sig. Både i fråga om övervakning och särskilda föreskrifter torde genomgående gälla, att dessa institut inte kan direkt genomdrivas med tvång. Den sanktion som finns är att vederbörande kan (åter)intagas i anstalt om han inte sköter sig.

Tydligt är att varning i sig inte är rättighetsbegränsande. Å andra sidan synes det ganska klart att det finns särskilda föreskrifter som bör anses som rörelsefrihetsinskränkande i regeringsformens mening, oaktat vad nyss sades om sanktionsmöjligheterna. Exempel på sådana föreskrifter är de som avser vistelseort, bostad, arbetsanställning och sluten sjukvård. Bestämmelser som medeger, att sådana föreskrifter åläggs, omfattas alltså av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Mera diskutabelt är övervakningsinstitutet. Rättighetsskyddsutredningen anser att enbart övervakning inte bör anses ingripa i den övervakades rörelsefrihet i: regeringsformens mening. Detta ställningstagande avser brottsbalkens nuvarande övervakningsinstitut (och motsvarande regler i barnavårdslagen och övriga lagar om administrativt frihetsberövande). Skulle emellertid föreskrifterna om övervakning skärpas, kan de komma att bli

rörelsefrihetsbegränsande och därmed omfattade av det särskilda lagstift-

ningsförfarandet. Detta vore t.ex. fallet om i övervakningen byggs in skyldighet att regelbundet anmäla sig hos polisen på viss ort.

4.10.6¶Processlag

Det redan sagda visar riktlinjerna för behandlingen av rättegångsbalken och

annan förfarandelag. I princip anses regler om organisation och förfarande inte som rättighetsbegrinsande. Processlag är alltså i sig inte av denna karaktär. Vissa inslag 1 sådan lagstiftning är emellertid rättighetsbegränsande.

Till en början må göras några anmärkningar om förhållandet mellan regler

om tvångsmedel i brottmål och föreskrifter om straff för yttrandefrihetsbrott och liknande brott. Härom blir motsvarande resonemang tillämpligt som

förts under 4.10.5 B. Om en föreskrift som ger stöd för tvångsmedel avser speciellt ett yttrandefrihetsbrott kommer alltså föreskriften på denna grund att omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen är, såvitt nu är ifråga,

2 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOL 1978:34

fallet om tvångsmedelsregeln gäller alla brou eller den visserligen gäller bara vissa men urvalsgrunderna är så att säga fri- och rättighetsneutrala. Vad nu sagts gäller också ett sådant tvångsmedel som husrannsakan.

En annan sak är att regler som ger stöd för tvångsmedel mot person blir

omfattade av det särskilda förfarandet på annan grund. nämligen därför att de begränsar rörelsefriheten tanhållande, häktning, reseförbud. hämtning) eller

den kroppsliga integriteten (kroppsvisitation. kroppsbesiktning).

Till det särskilda lagstiftningsförtfarandets område hör också regler om tetefonavlyssning samt beslag av brev och dylikt under postbefordran (skyddet för förtrolig meddelelse). Regler som avser enbart husrannsakan

eller liknande intrång skall däremot vara undantagna från det särskilda

förfarandet.

Vidare innehåller processlagstiftningen enstaka andra bestämmelser som är rättighetsbegränsande och därför omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Det gäller reglerna om förhandling inom stängda dörrar samt vissa bestämmelser om tystnadsplikt som går utöver ramen för det undantag härom som rättighetsskyddsutredningen föreslår. Det gäller också reglerna

om förbud mot otillbörliga yttranden.

Följande närmare anmärkningar må göras i detta sammanhang. Skyldighet att infinna sig personligen till rättegångsförhandling föreskrivs på åtskilliga ställen I rättegångsbalken. Sådan skyldighet bör inte uppfattas som begränsning av rörelsetriheten i regeringsformens mening. Detsamma gäller då också regler om att någon skall kallas att komma tillstädes vid vite eller annat sådant

äventyr.t. ex. att talan förfaller. Först när hämtningsmöjlighet öppnas blir det särskilda lagstiftningsförfarandet tillämpligt och då på regeln härom. I 5 kap. 93 första stycket rättegångsbalken föreskrivs, att rättens ordfö-

rande får utvisa den som stör förhandlingen eller eljest uppträder otillbörligt. I

den mån en sådan bestämmelse måste anses i sig ge det allmännas företrädare

befogenhet att bruka våld mot person, så omfattas bestämmelsen av det särskilda lagstiftningsförfarandet (i detta fall såsom ingripande i regeringsformens skydd för den kroppsliga integriteten).

Även när det gäller ett sådant processuellt institut som häktning avses man

i fråga om det särskilda lagstiftningsförfarandets ullämplighet skola skilja

mellan de ”materieHa” och ”processuella” delarna av reglerna. Till de materiella delarna hör i första hand de sakliga förutsättningarna för häktning.

Reglerna härom omfattas av det särskilda förfarandet. Till de processuella

delarna hör reglerna om vem som beslutar och om förfarandet i mål om häktning. I princip avses reglerna härom inte falla under den särskilda

beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. I rättegångsbalken finns emellertid på flera ställen regler om tidsfrister som skall garantera att handläggningen går snabbt i fråga om den som berövats friheten. I vissa fall är

dessa regler av den absoluta natur att fristens överskridande medför vederbörandes omedelbara frigivande. I så fall måste bestämmelserna i fråga

anses i så hög grad bestämma frihetsberövandets materiella innebörd, att de

bör anses omfattade av det särskilda förfarandet.

I specialmotiveringen återkommer rättighetsskyddsutredningen närmare till vilka bestämmelser i rättegångsbalken som mot bakgrund av vad nu

anförts kommer att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

SOL 1978:34 Ett särskilt lagstiftningstörfarande ... 93

4.10.7¶Exekutiv lag

Exekutiv tag blir i princip inte heller omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Som regel handlar det ju här om exekution enbart mot sak, inte mot person. Men i den mån reglerna ger stöd för att det allmännas verkställande organ utövar våld mot person blir bestämmelserna omfattade av det särskilda förfarandet. För verkställighet av dom i mål om vårdnad m. m, kan barn överflyttas. i sista hand tvångsvis. De regler. som utgör stödet för ett sådant fysiskt tvång från det allmännas sida, kommer att omfattas av

det särskilda beslutsförfarandet.

För särskilda fall finns för övrigt speciella regler. t. ex. om rescförbud för konkursgäldenär samt om häkte som påtryckningsmedet för att tvinga fram edgång. Dessa regler blir omfattade av det särskilda förfarandet.

I detta sammanhang har inte åsyftats reglerna om verkställighet av straff

eller av administrativt frihetsberövande. Härom har talats i det föregå-

ende.

Emellertid bör särskilda bestämmelser om polishandräckning också beröras på ett mera generellt och principiellt plan. Sådana regler finns i många olika sammanhang. I den mån de ger stöd för tvång mot person bör de, såsom ingripande i den kroppsliga integriteten, anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Men när de uppenbart utgör bara et osjälvständigt bihang till andra bestämmelser om tvång mot person bör enbart de sistnämnda anses omfattade av det särskilda förfarandet.

4.10.8¶Vissa bestämmelser är odelbara

I vissa fall kan någon uppdelning inte göras på en del som omfattas av det

särskilda lagstiftningsförfarandet och återstoden som faller under det vanliga lagstiftningsförfarandet Så är fallet t.ex. då det allmännas verkställande organ genom en och samma regel får dels befogenhet att ingripa i någon av

den enskildes fri- och rättigheter och dels andra befogenheter. Ett exempel härpå utgör 24 kap. 23 brottsbalken om polismans allmänna befogenhet under vissa förutsättningar att "bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt”. Eftersom därav kan följa befogenhet ull rättighetsingrepp blir stadgandet omfattat av det särskilda beslutsförfarandet. Det blir också 1. ex. 18 kap. I & brottsbalken om uppror. oaktat detta brott kan begås också på annat sätt än genom yttranden.

4.10.9¶Ett praktiskt förbehåll

Gränserna mellan de olika regelkategorier varom talats i det föregående är naturligtvis inte alltid hett klara. Genom en tämligen ingående redovisning i specialmotiveringen söker rättighetsskyddsutredningen minska olägenheterna härav.

I detta sammanhang bör till vad som sagts i det föregående under 4.10 fogas

följande praktiska förbehåll. Det kommer naturligtvis att inträffa att en

lagändring berör både stadgande som omfattas av det särskilda förfarandet och annat stadgande, varvid alla ändringarna hänger samman med varandra.

Om då yrkande om det särskilda förfarandet förs fram i riksdagen får det i

4¶Ei särskilt lagstifiningsförfarande . .. SOU 1978:34

praktiken den effekten. att också de andra stadgandena kommer att omfattas av det särskilda förfarandet. Det blir ju ingen mening med att besluta om dem

för sig, eftersom beslutet då måste förses med det villkoret att också de övriga bestämmelserna sedermera antas. Med de gränsdragningsprinciper som skisserats i det föregående kommer emellertid många ändringar i rättighetsbegränsande lagar att kunna ske med tillämpning av vanligt tlagstiftningsförfarande.

4.11 Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings-

förfarandets tillämpningsområde

4.11.1¶Kissa tystnadsplikter

Tvstnadsplikt är en inskränkning i yttrandefriheten. Men som framgår av det föregående är det meningen att lag om tystnadsplikt i fråga om sådant, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, skall

undantas från det särskilda beslutsförfarandet med avseende på uppgifter, som får hållas hemliga med stöd av tryckfrihetsförordningen. Skälen till att

dessa tvstnadsplikter ansetts böra hållas utanför det särskilda lagstiftningsförfarandet har angetts i det föregående. Den ledande synpunkten är att man bör undvika, att det nva förfarandeskyddet för fri- och rättigheterna i praktiken griper in på andra lagstiftningsområden.

En lång rad tystnadspliktsbestämmelser för det allmännas administrerande

elier ullämparide personal (och avgångna personal) faller på detta sätt utanför

det särskilda förfarandet. Det finns dock en del tystnadspliktsregler som kommer att omfattas av detta förfarande. Så är fallet när tystnadsplikten avser andra än offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga eller åtminstone avser också andra än dessa två kategorier. Vidare blir en regel om tystnadsplikt omfattad av det särskilda förfarandet också om den visserligen avser bara offentliga befattningshavare eller tjänstepliktiga men sträcker sig utöver ramen för vad som får hållas hemligt enligt tryckfrihetsförordningen. Naturligt nog är dessa sistnämnda fall fåtaliga. Som exempel kan pekas på tystnadsplikt för domare angående yttranden vid enskild överläggning och

innehållet i ännu ej meddelat beslut.

Någon uppräkning av de olika tystnadspliktsfallen kan inte göras här. I

stället må hänvisas till den inventering som gjordes av tystnadspliktskommittén och sorn redovisades i bil. I i dess betänkande (SOU 1975:102). Här kan

i stället bara ges vissa exempel i belysande syfte.

Ett typiskt exempel på en sådan tystnadspliktsbestämmelse som enligt

rättighetsskyddsutredningens förslag skule falla utanför der särskilda lagstiftningsförfarandets ram är 64 § andra stycket lagen (1954:579) om

nykterhetsvård. Där föreskrivs att den som är eller varit verksam inom samhällets nykterhetsvård inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta rörande enskilds personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt avser enbart

sådant som någon fått veta i allmän tjänst och gäller således bara offentliga befattningshavare. Det kan anmärkas att begreppet ”allmän tjänst” här och i

8 kap. 7 § första stycket 7 regeringsformen innefattar både arbetstagar- och

uppdragstagarförhållanden. Vidare avser tystnadsplikten enligt nämnda

SOU 1978:34 Ett särskilt tagsuftningsförfarande ... 95

stadgande i nykterhetsvårdslagen enbart sådant som får hållas hemligt med

stöd av tryckfrihetsförordningen. Begränsningen av undantaget från det särskilda förfarandet till vad som får

hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen syftar på 2 kap. 28 nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Dessa ändamål är 1) rikets

säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2) rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3) myndig-

hets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4) intresset att

förebygga eller beivra brott, 5) det allmännas ekonomiska intressen, 6) skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och 7) intresset

att bevara djur- eller växtart.

Det har redan sagts att det i framtiden torde komma att finnas en

gemensam lag för dels tystnadsplikt för offentliga befattningshavare och dels

handlingssekretess. (Med sistnämnda begrepp åsyftas at allmän handling hålis hemlig.) En sådan lag skall inte vara omfattad av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet, i den mån tystnadsplikten håller sig inom tryckfrihetsförordningens ram.

För att återgå till exemplifieringen må anmärkas att kreditupplysningslagen innehåller både en tystnadspliktsbestämmelse som blir omfattad av det

särskilda förfarandet och en som inte blir det. Den förstnämnda återfinns i

14 § och lyder: ”Den som är eller varit verksam i kreditupplysningsverksamhet får ej obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds

personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet”. Denna bestämmelse gäller i huvudsak för befattningshavare utanför den allmänna

sektorn. Den bestämmelse åter som skulle falla utanför det särskilda lagstiftningsförfarandet finns i 18 § kreditupplysningslagen. Bestämmelsen lyder: ”Den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller

tillsynsärende enligt denna lag får icke obehörigen yppa vad han därvid fått

veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlig-

het”. Denna tystnadspliktsbestämmelse avser uppenbarligen bara offentliga

befattningshavare, och den faller tydligt inom ramen för de ändamål som

tagits upp i 2 kap. 2§ tryckfrihetsförordningen.

Ett annat exempel på cn tystnadspliktsbestämmelse som skulle omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet är 7 kap. 13§ arbetsmiljölagen (1977:1160), vilken träder i kraft den 1 juli 1978. Här är det i paragrafens första

stycke fråga om en bestämmelse som — odelbart —- omfattar både offentliga

befattningshavare och andra. Stadgandet lyder: ”Den som har tagit befattning med tilisyn enligt denna lag eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i

skyddskommitté får ej obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten har erfarit om yrkeshemlighet, arbetsförfarande, affärsförhållande, enskilds personliga förhållande eller förhållande av bety-

delse för landets försvar”. Vidare blir tydligtvis också paragrafens andra

stycke omfattat av det särskilda förfarandet. Där föreskrivs: ”Vad nu sagts

skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne har erfarit av skyddsombud

eller ledamot i skyddskommitté som har utsetts av organisationen”.

I den långa raden av existerande tystnadspliktsbestämmelser finns det säkerligen också sådana beträffande vilka tvekan kan råda om räckvidden,

96 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

t.ex. om de omfattar också andra kategorier än offentliga befattningshavare. Om det föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet införs skulle man få anledning att precisera sådana bestämmelsers räckvidd.

För belysnings skull må vidare pekas på följande speciella bestämmelse. Enligt 340 a § lagen (1948:433) om försäkringsrörelse får personuppgift i

dataregister om förmånstagarförordnande inte lämnas ut till förmånstagaren

före försäkringsfallet. Denna speciella tystnadspliktsbestämmelse omfattas av det särskiida förfarandet.

Här har nu visserligen angetts flera exempel på tystnadspliktsregler som

skulle falla inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta bör dock inte skymma blicken för att det stora flertalet av befintliga tystnads-

pliktsbestämmelser säkerligen är sådana att de kommer att omfattas av det vanliga lagstiftningsförfarandet.

En annan typ av tystnadspliktsregler utgör 21 och 22 88 lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Enligt 21 § har part som är skyldig att lämna information rätt till förhandling med motparten om tystnadsplikt rörande den informationen. Nås ej enighet kan parten inom viss tid väcka talan vid arbetsdomstolen om tystnadsplikt. Arbetsdomstolen skall förordna om tystnadsplikt, i den mån det kan antas att det annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part eller annan. Innan arbetsdomstolen tagit ställning gäller som regel den tystnadsplikt som parten kräver. Här är att beakta att skyddet för vttrandefriheten enligt 2 kap. regeringsformen gäller enbart gentemot dei allmänna, ei gentemot enskild. FT. ex. berörs en klausul om tystnadsplikt i ett anställningskontrakt inte av 2 kap. regeringsformen. På samma sätt torde det förhålla sig med 21 och 22 §§ medbestämmandelagen

(jämför vad lagrådet yttrade i propositionen 1975/76:105 bilaga 1 s. 508).

Dessa tystnadspliktsbestämmelser får alltså anses gilla bara förhållandet enskilda emellan och faller således utanför ramen för 2 kap. regeringsformen. De skulle redan därför inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. —- Parentetiskt må anmärkas att 33 § medbestämmandelagen om tystnadsplikt för förlikningsman däremot faller inom ramen för grundlagsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen. Samtidigt synes emellertid 53 § vara sådan att den omfattas av undantaget från det särskilda bestutsförfarandet. — Det må anmärkas att 21 och 22 §§ medbestämmandelagen enligt 2 kap. 4 § lagen (1976:600) om offentlig anställning inte gäller i anställningsförhållande som

omfattas av sistnämnda lag.

4.11.2¶Husrannsakan och liknande inträng

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall det särskilda lagstiftnings-

förfarandet inte vara tillämpligt på lag som avser endast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång. Härigenom förs hela den ifrågavarande fri- och rättigheten som sådan utanför det särskilda förfarandet. Skälen för denna avvägning har angetts i det föregående (4.5.3). Där har emellertid också framhållits att nu förevarande undantag inte inbegriper det fall, att husrannsakan används som ett medel att ingripa i t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. En lag som medger något sådant kan inte sägas avse ”endast” skyddet mot husrannsakan.

Det senast diskuterade fallet är emellertid teoretiskt. Någon lag av åsyftat

SOU 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. 97

slag finns inte nu. Vad särskilt gäller mötesfriheten må erinras om att inte bara allmänna utan också enskilda möten omfattas av regeringsformens skydd för denna fri- och rättighet. I propositionen 1975/76:209 (s. 143) framhölls att deua förhållande inte påverkar det allmännas möjligheter att göra husrannsakan och dylikt. ”Sådana ingrepp får ses uteslutande som

ingrepp i de enskilda individernas hemifrid, kroppsliga integritet etc.” Detta

uttalande är just ett uttryck för att de lagregler om husrannsakan och liknande

intrång som nu finns inte inriktar sig just på mötessituationen och alltså inte

ger stöd för ingrepp i mötesfriheten. Men skulle man till äventyrs aktualisera regler om husrannsakan som riktar sig mot enskild mötesverksamhet skulle sådana regler omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Till vad nu sagts kan fogas en erinran om vad som anförts under 4.10.6 om förhållandet mellan de straffprocessuella tvångsmedlen och — främst —

yttrandefrihetsbrotten. Bland nämnda tvångsmedel ingår husrannsakan. Om

en föreskrift som ger stöd för husrannsakan avser speciellt något av de nu

avsedda brotten blir föreskriften omfattad av det särskilda lagstiftningsför-

farandet. Då avser föreskriften inte exbart husrannsakan i den mening som avses med förevarande undantag. Motsatsen gäller om föreskriften avser alla brott eller om den visserligen avser bara vissa brott men urvalsgrunderna är ”fri- och rättighetsneutrala”.

Det nyss citerade uttalandet i propositionen 1975/76:209 aktualiserar frågan om gränsen mellan husrannsakan etc. och ingrepp i den kroppsliga integriteten. Denna gräns kan vara något oklar. I anslutning till vad som anfördes i fri- och rättighetsutredningens bil. 11 (SOU 19753:75 s. 362) torde till ”kroppsvisitation” och därmed till ingrepp i sistnämnda fri- och rättighet böra hänföras undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig, 1. ex. väska. Övrigt intrång i ”slutet förvaringsutrymme” är att hänföra till husrannsakan och dylikt.

Skyddet mot husrannsakan etc. omfattas således inte i och för sig av det särskilda förfarandet. Så är däremot fallet beträffande skyddet för den kroppsliga integriteten. Denna skillnad ger inte upphov till något problem, så länge en befogenhet att få tillträde till en lokal inte kan genomdrivas fysiskt utan är sanktionerad bara med vite eller till äventyrs straff. Men i åtskilliga fall kan befogenheten —- och måste den uppenbarligen kunna — genomdrivas genom fysiskt tvång. Detta kan tänkas få formen av våld inte bara mot sak (t.ex. ett dörrlås) utan också mot person (t. ex. någon som försöker hindra tillträdet). Ett sådant fysiskt genomdrivande sker genom polishandräckning. Regler om handräckning har berörts i det föregående (4.10.7). Här må vidare erinras om det stöd för polisens våldsbefogenhet som finns i 24 kap. 2§ brottsbalken. Detta stadgande omfattas, som tidigare påpekats, av det

särskilda beslutsförfarandet.

4.11.3 "Rena" trihetsstraff

Det nu ifrågavarande undantaget från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde åsyftar i första hand bestämmelser varigenom gärningar straffbeläggs och i straffskalan tas in fängelse. Vidare förutsätts att själva straffrekvisiten inte i sig är rättighetsbegränsande.

Disciplinstraff ingår enligt brottsbalken i straffskalan för vissa brott, främst

13 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 195

98 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. SOU 1978:34

av krigsmän. Eu slags disciplinstraff är fritidsstraff. Detta är av rörelsefri-

hetsbegränsande karaktär. Fritidsstraffet avses falla inom ramen för förevarande undantag från det särskilda lagsuftningstörfarandet. Enbart det förhållandet att straffskalorna i vissa straffbestämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefattar disciplinstraff medför alltså inte. att dessa straffbestämmelser omfattas av det särskilda förfarandet.

Begreppet ”frihetsstraff” i förevarande grundlagssammanhang skall över huvud inte fattas snävt. F.n. förekommer visserligen såsom straff av här aktuell natur — alltså där själva straffet är rättighetsbegränsande — bara

fängelse och disciplinstraff (fritidsstraff) i straffskalorna. Men skulle man i

framtiden sätta in en ny variant i straffskalorna. som inte kan sägas vara frihetsberövande men väl i mindre mån rörelsefrihetsbegränsande, så blir självklart nu förevarande undantag tillämpligt på en sådan straffbestämmelse. Att uttryckligen markera detta i grundlagstexten kan inte anses erforderligt. Ingen invändning synes kunna riktas mot att begreppet frihetsstraff i nu förevarande sammanhang ges en sådan, något mera vidsträckt innebörd än nämnda begrepp i allmänhet har.

4.11.4¶Förlängning av lags giltighetstid. En särskild underställningssituation

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag omfattar det särskilda lagstiftningsförfarandet inte lag som avser endast förlängning med högst två år av lags giltighetstid.

Såsom exempel på tidsbegränsad lag må anföras lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Flertalet bestämmelser i den lagen (bl. a. I $) omfattas i och för sig av det särskilda förfarandet. Nyligen (SF$5 1977:1026) har i fråga om denna lag föreskrivits de/s att den skall äga fortsatt giltighet till utgången av år 1978 och dels avi I $ 1 tagen från och med 1.1.1978 skall ha viss angiven, ändrad lydelse. Den andra men inte den första dels-satsen skulle vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

I detta sammanhang bör uppmärksammas en särskild underställningssituation som en del beredskapslagar kan ge upphov till. Det är därmed inte sagt att just dessa beredskapslagar f.n. är rättighetsbegränsande. Men själva den lagtekniska situationen bör uppmärksammas ändå. eftersom riksdagen i vissa

fall får delegera befogenhet att besluta rättighetsbegränsande normer. Genom sådan lag som nu åsyftas bemyndigas regeringen att i vissa

situationer genom förordning sätta vissa regler i lagen i tilliimpning. Det kan

då föreskrivas att regeringens beslut härom inom viss ud skall underställas

riksdagens prövning. Det kan vidare vara föreskrivet att regeringens beslut skall förfalla, om inte riksdagen inom t. ex. två månader från underställningen godkänner det. Ett exempel på denna konstruktion innehåller förslaget till ny ransoneringslag (prop. 1977/78:75).

Om man antar att fråga vore om en rättighetsbegränsande förordning kan man till en början slå fast, att sistnämnda tvåmånadersfrist för riksdagen att godkänna regeringens beslut är tekniskt oförenlig med att det särskilda lagstiftningsförfarandet skulle vara tillämpligt på riksdagens godkännande-

beslut. Även materiellt sett synes det obefogat att underställningsförfarandet

SOL 1978:34 | Ett särskilt lagsuftningsförfarande . .. 99

i riksdagen skulle kunna underkastas det nu föreslagna uppskovet.

Riksdagens beslut i underställningstfrågan behöver dock ej fattas i lagform. Hiärav bör anses följa att ett sådant undersvuällningsförfarande som nu avsetts

alltid faller utanför ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet.

4.11.5¶Krig och omedelbar krigsfara

Den avvägning som ligger bakom undantaget för krig och omedelbar

krigsfara har redovisats I det föregående.

Med omedelbar krigsfara menar rättighetsskyddsutredningen i första hand en situation, då riket är utsatt för ett konkret angreppshot vars sättande i verket synes överhängande. Det kan vara fråga om att det mot riket har riktats ett ultimatum som måste bedömas på nämnda sätt.

Vad begreppet krig beträffar må hänvisas till bilagan 4 i grundlagberedningens slutbetänkande, SOU 1972:15 s. 349.

4.12¶Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar

Det föreslagna uppskovsförfarandet är så konstruerat at ett lagförslag skall vila endast om det yrkas av lägst uo ledamöter (4.6.1). Sker icke detta. behandlas lagförstaget enligt allmänna regler. Vinner förslaget då med enkel majoritet teller vinner det. vid lika röster, genom lottning). är det alltså

antaget, och det kan inte göras gällande att den antagna lagen skulle vara

tillkommen i grundlagsstridig ordning av den anledningen att förslaget inte har vilat.

Väckes i behörig ordning yrkande att förslaget skall vila, finns i fråga om den omedelbara behandlingen tre möjligheter. Förslaget kan förkastas, något som kan göras genom beslut med enkel majoritet enligt allmänna regler (alltså. vid lika röster, genom lottning). förslaget kan antagas, vilket förutsätter fem sjättedels majoritet. och förslaget kan vila, vilket skall ske om det varken förkastas eller antages.

Det sagda förutsätter att förslaget verkligen angår begränsning av någon av

de ifrågavarande fri- och rättigheterna. Huruvida så är fallet, skall för

riksdagens vidkommande prövas av konstitutionsutskottet (se 4.6.1).

Man kan då ställa frågan. om lagförslaget skall hänvisas till konstitutionsutskottet för sådan prövning. så snart yrkande om uppskov har väckts, eller om riksdagen först skall pröva, huruvida förslaget skall förkastas eller det finns fem sjättedels majoritet för omedelbart antagande.

Förfarandet hos konsttutionsutskottet, vilket eventuellt skall omfatta

remiss till lagrådet, kan bli relativt tidsödande. Skulle det vara majoritet mot

förslaget eller fem sjättedels majoritet för det, är remissen till konstitutionsutskottet inte nödvändig. Med tanke härpå och då i de återstående fallen

tidsförlusten med en första prövning i kammaren är tämligen obetydlig,

föreslår rättighetsskyddsutredningen att utskottsbetänkandet i ärendet efter yrkande om uppskov upptages till omedelbar prövning i kammaren.

Gången av ärendet blir följande. Utskottsbetänkandet bordlägges på

vanligt sätt. Utskottet behöver i detta skede inte ha haft anledning att befatta

00¶Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . . SOU 197834

sig med frågan, huruvida förslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. När betänkandet har bordlagis en gång, tages det upp på kammarens föredragningslista. Ledamöterna får härmed officiell underrättelse om utskottets förslag. Det bör föreskrivas att yrkande att förslaget skall vila skall framställas skriftligen. Detta kan göras genom att yrkandet lämnas in till kammarkansliet eller överlämnas tull talmannen vid kammarsammantriide. Yrkandet bör om möjligt bringas till övriga ledamöters kännedom, och detta kan lämpligen ske genom att det antecknas på föredragningslistan vid det kammarsammanträde, då förslaget skall prövas. Något hinder att vicka yrkandet så sent som vid det sammanträde då ärendet företages till avgörande bör emellertid inte finnas. Detta har betydelse bl. a. i de fall då utskottet har

begärt att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Hur utskottsförslaget skall behandlas i kammaren, när yrkande om uppskov har väckts, beror på vilka yrkanden som framställes under handläggningen där.

Väckes inte något ytterligare yrkande, behövs bara en omröstning: att ärendet I detta skede måste företagas till omröstning och inte kan avgöras genom acklamation följer av 5 kap. 3 § andra stycket riksdagsordningen. Om förslaget vid denna omröstning får stöd av lägst fem sjättedetar av de röstande, är det omedelbart antaget. Får det icke sådant stöd. skall det

hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning av frågan huruvida det avser

rättighetsbegränsning.

Väckes därutöver yrkande att förslaget skall förkastas, bör lämpligen frågan härom prövas först. Det vore visserligen teoretiskt möjligt att pröva frågorna om omedelbart antagande, om remiss till konstitutionsutskottet och

om förkastande i en enda omröstning; i så fall finge gälla att förslaget skulle

vara förkastat om majoriteten enligt allmänna regler vore emot det. En sådan omröstning med tre temata vore emellertid tämligen komplicerad och det kunde finnas en viss risk för missförstånd.

Om behandlingen i kammaren resulterar i att förslaget skall prövas av konstitutionsutskottet i det hänseende varom nu är fråga, skall talmannen överlämna ärendet dit. Den tid som åtgår för prövningen i konstuutionsutskottet påverkar inte uppskovstiden; denna räknas enligt den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen från det att det beredande utskottets första betänkande anmäldes i kammaren (att tiden löper från det au det första betänkandet anmildes får praktisk betydelse bl. a. vid återremiss enligt 4 kap. 9 8 eller 5 kap. 6 eller 7 § riksdagsordningen). Inte desto mindre är det givetvis önskvärt att behandlingen i regel göres skyndsamt.

Enligt vad som har sagts tidigare (4.6.1) skall konstitutionsutskottet utan

remiss til! lagrådet kunna förklara att lagförstaget angår begränsning av ifrågavarande slag. För en förklaring av motsatt innebörd skall däremot krävas att lagrådet först yttrar sig i saken; en bestämmelse härom föreslås bli införd i 4 kap. 10§ riksdagsordningen. Det kan tänkas att lagrådet under ärendets tidigare behandling har vitrat sig i denna fråga, och då behövs ingen ytterligare remiss. Förslaget är så uppbyggt att konstitutionsutskottet. teoretiskt sett. i strid mot lagrådets vttrande kan förklara att förslaget inte angår rättighetsbegränsning (se 4.6.1).

Förklarar konstitutionsutskottet att förslaget inte angår rättighetsbegräns-

ning av ifrågavarande slag, skall förslaget behandlas i kammaren enligt de

SOL 1978:34 Ett särskilt lagstiftningsförfarande . .. 101

regler som killer för lagförslag I allmänhet.

Även i motsatt fall bör förslaget omedelbart behandlas på nytt i kammaren

med möjlighet till avgörande. Även i detta läge skall förslaget kunna

förkastas. Det skall också vara möjligt att få förslaget omedelbart antaget: majoriteten kan tänkas ha vuxit så att den nu uppgår till fem sjättedelar. Blir ärendet emellertid inte avgjort vid detta tillfälle. skall det vila. Det synes lämpligt att förslaget i detta fall återförvisas till det utskott som har berett ärendet. Detta utskott skall, sedan uppskovstiden har gått till ända, på nytt anmäla ärendet i kammaren. Detta bör göras genom ett nytt betänkande. Utskottet kan här redovisa synpunkter, som kan ha framkommit i den offentliga debatten I frågan. och annan nytillkommen utredning som utskottet anser vara av betydelse. Utskottet kan också. exempelvis med anledning av förslag som har väckts under mellantiden, föreslå sådana ändringar i det vilande förslaget som ligger inom ärendets ram. En bestämmelse om denna fortsatta beredning bör införas i 4 kap. 8 X riksdagsordningen.

Enligt vad som nyss nämndes prövas frågan, huruvida rättighetsbegränsning föreligger, för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Detta innebär bl.a. att talmannen inte är behörig att jämlikt 2 kap. 98 riksdagsordningen vägra proposition, om han skulle ha annan mening än konstitutionsutskottet. Denna bestämmelse bör kompletteras med en före-

skrift härom.

Om lagförslaget är av sådan art att det enligt gällande fördelningsregler beredes av konstitutionsutskotiet. kan detta utskott som ett led i beredningen pröva även frågan, huruvida förslaget angår rättighetsbegränsning av ifrågavarande slag. Beredes förslaget av något av de andra utskotten, kan det vara ändamålsenligt att detta utskott under beredningen inhämtar konstitutionsutskottets yttrande i frågan. Har konstitutionsutskottet sålunda redan yttrat sig I frågan, behövs givetvis ingen ny remiss dit. Någon uttrycklig föreskrift därom synes inte behövlig. Eu i vederbörlig ordning framställt yrkande att förslaget skall vila får, om konstitutionsutskottet redan har förklarat att förslaget angår rättighetsbegränsning, självfallet den konsekvensen att förslaget kan antagas omedelbart endast med fem själtedels majoritet. Har å andra sidan konstitutionsutskottet vid sin prövning kommit fram till att förslaget inte angår begränsning av ifrågavarande slag. något som förutsätter att lagrådet har yttrat sig i frågan, skall uppskovsyrkandet inte föranleda någon åtgärd, utan talmannen skall omedelbart föredraga förslaget för avgörande enligt allmänna regler.

Det kan inträffa att det i fråga om mer än ett förslag till utformning av en

viss reglering väcks uppskovsyrkande enligt 2 kap. 125 tredje stycket regeringsformen. Man bör då ställa frågan, om endast ett av förslagen skall kunna bi: vilande eller om alla de förslag, som inte blir uttryckligen

förkastade, skall vila och alltså komma under prövning efter viloperiodens

slut. Även om ett av förslagen blir antaget enligt 5/6-regeln, kan man tänka sig att de av de återstående förslagen, som inte blir förkastade, blir vilande och alltså slutprövas efier uppskovstidens slut.

Som belysning kan nämnas några exempel:

I Eu förslag går ut på att kränkande av främmande stats rikssyvmbol på nytt skall kriminaliseras, ett annat vill begränsa straffbarheten ill kränkande av annat nordiskt

02¶Ett särskilt lagstiftningstörfarande . .. SOU 1978:34

lands rikssymbol;

2 Ett förslag går ut på att innehav av videobandspelare skall beläggas med ullståndskrav. ett annat föreslås att de som innehar sådan apparat när lagen träder i kraft skall vara befriade från tillståndskravet;

3 Eu förslag går ut på att uppmaning till hyresstrejk skall kriminaliseras såsom uppvigling. eu annat går ut på att sådan uppmaning skall vara straffbar bara när den riktar sig ull hyresgäster i allmännyttiga bostadsföretag:

4 Ett förslag går ut på att det skall bli tillåtet för polisen att rutinmässigt genomföra kroppsvisitation på alla besökare av offentliga dansullställningar, ett annat förslag innebär den medifikationen i detta att kroppsvisitation skall kunna företagas endast om någon av de närvarande har stört ordningen.

Praktiskt sett är det sannolikt inte särdeles viktigt, om man väljer den ena

eller den andra lösningen. Å ena sidan kan man hävda att det är tillfreds-

ställande. om den som har väckt ett förslag och inte fått så starkt stöd för det som ct annat förslag har fått, ändå skall ha kvar möjligheten att få förslaget prövat igen efter uppskovstiden. Det kan exempelvis förhålla sig så att det

utslagna förslaget I verkligheten har stöd av majoriteten (men inte av 5/6 majoritet) men alt majoriteten har hjälpt fram ett annat, kanske mindre långt gående, förslag för att der aktuella problemet ändå skall få någon omedelbar lösning. Å andra sidan finns det goda möjligheter att komma tillbaka med ett utslaget förslag, särskilt om en majoritet står bakom det. Det torde finnas en viss möjlighet att återkomma med ett sådant förslag så sent som under kammardebaiten efter uppskovstiden (se härom SOU 1972:15 s. 263). Så länge förslagen håller sig inom det ursprungliga ärendets ram fordras inte något nytt

uppskovsförtarande.

Proceduren i riksdagen skulle kunna bli tämligen komplicerad om man valde metoden att låta alla förslag, som blir föremål för uppskovsyrkande och som inte uttryckligen förkastas, vila i avbidan på slutprövning efter viloperioden (under förutsättning att konstitutionsutskottet finner att de angår rättighetsbegränsningar). Rättighetsskyddsutredningen föreslår för sin del att endast ett förslag skall stå kvar ull slutprövningen. Gallringen bland förslagen bör göras redan när förslagen första gången kommer upp till sakbehandling i kammaren efter det att uppskovsyrkande har väckts. Blir det segrande förslaget inte antaget genast (och inte heller förkastat), skall endast

det förslaget hänvisas till konstitutionsutskottet. Efter prövningen där skall

vidare endast detta förslag behandlas i kammaren och, om det inte heller då blir avgjort. återförvisas till det beredande utskottet för att vila där. Den därpå följande kammarbehandlingen skall bygga på ett nytt betänkande av detta utskott; här kan behandlas inte bara det vilande förslaget utan också andra sedermera framkomna förslag (propositioner, motioner, utskottsinitiativ) som ligger inom det vilande ärendets ram.

SOU 1978:34

5 Lagprövningen

Vid utarbetandet av grundlagsregler till skydd för de grundtäiggande fri- och rättigheterna måste bland annat det problemet lösas, hur man skall kontroltera alt grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. Olika system för denna kontroll kan tänkas. I olika länder finns också exempel på skilda lösningar.

En modell är att ha enbart politisk kontroll. Det politiska trycket på lagstiftaren att följa grundlagen förutsätts vara tillräckligt.

I många länder har man emellertid härutöver en rättslig (efter)kontroll. En form härför är den s. k. abstrakta normkontrollen. Den innebär att en viss myndighet kan, utan anknytning till något konkret tillimpningsfall. pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras

lagen. Det är regelmässigt något särskilt organ, någon form av författnings-

domstol, som inrättas för denna uppgift.

En annan form för rättslig kontroll är den, som utövas bara på grundval av konkreta tillämpningsfall, den s. k. konkreta normkontrollen. Detta system innebär att man i ett ärende, där ullämpningen av en lag aktualiseras, prövar om denna är grundlagsenlig. Vid nekande svar är sanktionen som regel att den handläggande myndigheten låter bli att tillämpa lagen i det ärendet. Det kan också tänkas att sanktionen är att den grundlagsstridiga lagen förklaras ogiltig. Det kan vara fallet främst när den slutliga kontrollbefogenheten inte tillkommer alla lugtillämpande myndigheter utan bara domstolarna eller viss domstol.

Konkret och abstrakt normkontroll kan kombineras. Ett exempel utgör grundlagsskyvdds- och författningsdomstolssystemet i Förbundsrepubliken Tyskland. Normkontrollen kan vidare utövas mer elier mindre återhållsamt. Förenta staterna ger exempel på en konkret normkontroll som utövats relativt aktivt av domstolarna och fått en förhållandevis politisk karaktär. Danmark och Sverige ger exempel på det motsatta. En befogenhet till konkret normkontroll anses föreligga men anses böra tillämpas mycket återhåll-

samt.

I Sverige har av rättsliga kontroll möjligheter bara den konkreta normkontrallen haft någon praktisk aktualitet.

Spörsmålet huruvida lagprövningsrätt — som den svenska termen traditionellt lyder — fanns eller ej var ime uttryckligen besvarat i IS09 års regeringsform. Delade meningar uppstod också. Under 1800-talet synes den uppfattningen ha övervägt att någon lagprövningsrätt inte existerade. Men under innevarande sekels första decennier förefaller opinionen åtminstone

104 Lagprövningen SOL 1978:34

bland juristerna ha börjat svänga. Vidare inleddes en rättspraxis enligt vilken domstolarna ansåg sig behöriga att pröva en författnings förenlighet med föreskrifter av högre konstitutionell valör. Länge avsåg dessa rättsfall bara andra författningar än samfälld lag. Ännu i början av 1960-talet var också lagprövningsrättens existens omstridd, åtminstone när det gällde samfälld lag.

I sitt slutbetänkande med förslag till bl. a. en ny regeringsform hävdade emellertid för/attningsutredningen (SOU 1963:17) att det enligt gällande rätt fanns lagprövningsrätt och att denna omfattade även samfälld lag. Befogenheten ansågs emellertid böra utövas med stor försiktighet. Författningsutredningen anförde att den i sitt förslag förutsatte att detta rättsläge skulle bestå. Under remissbehandlingen (se SOU 1965:2) instämde högsta domstolens ledamöter i författningsutredningens uppfattning om innebörden av gällande rätt i nu förevarande avseende. Och vid ungefär samma tid avgjordes ett rättsfall i högsta domstolen där domsmotiveringen utvisar, att domstolarna ansetts behöriga att pröva samfälld lags förenlighet med grundlag (NJA

1964 s. 471). I sitt betänkande med förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15) utgick

grundlagberedningen från att rättsuillämpande myndigheter var behöriga att pröva, om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om den till sitt innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan överordnad norm. Beredningen föreslog inte någon ändring i detta rättsläge. I propositionen 1973:90 förutsatte också departementschefen, dåvarande justi-

tieministern Geijer, att den lagprövningsrätt som utvecklats I rättspraxis

skulle bestå även efter: antagandet av den nya regeringsformen. Denna befogenhet torde, anförde han, få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövningsrätten kunde, kort uttryckt, sägas innebära att en myndighet har rätt — och skyldighet — att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av

högre konstitutionell valör. Vanlig lag får vika om den står i uppenbar strid

med en grundlagsbestämmelse. Det var emellertid enligt departementschefen tydligt att lagprövningsrätten liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eler andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstår som I hög grad osannolikt, framhöll han (propositionen s. 200-201). Vad sålunda anförts

om lagprövningsrätten föranledde ingen erinran från riksdagens sida när den nva regeringsformen antogs (KU 1973:26, rskr 265. KU 1974:8, rskr 19).

Vid arbetet med att förstärka regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna fann 1972 ärs fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) ingen anledning att utgå från annat än att rättsläget i fråga om lagprövningsrätten i allt väsentligt var det som departementschefen angett i propositionen

1973:90. Emellertid innefattade 1974 års regeringsform få — och 1809 års

regeringsform ännu färre — upphängningspunkter för en utövning i praktiken av denna lagprövningsrätt. Denna situation skulle kunna förändras om rättighetsskyddet i regeringsformen förstärktes. Fri- och rättighetsutredningen måste därför särskilt pröva. med vilket kontrollsystem de rättighetsregler i regeringsformen som utredningen ville föreslå skulle förenas. Utredningen fann att det materiella grundlagsskyddet inte skulle bli tillräck-

SOU 1978:34 Lagprövningen 105

ligt starkt, om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollinstrument fann utredningen att den lagprövningsrätt som gestaltats i vårt land var det lämpliga. Utredningen föreslog att denna skulle behållas I princip oförändrad. Emellertid innebar förslaget till materiell rättighetsreglering att området för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vad som dittills gällt. Med hänsyn till flagprövningens roll i skyddssystemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skulle föreligga föreslog fri- och rättighetsutredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet skulle införas i regeringsformen. Utredningen föreslog en 20 §i 8 kap. regeringsformen som skulle lyda så: Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, tår myndigheten ej ullämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag elter annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar. Av fri- och rättighetsutredningens specialmotivering framgick att med ”grovt

fel” i tillkomstförfarandet avsågs dels att det skulle vara en betydelsefull

formföreskrift som försummats och dels att denna försummelse skulle vara uppenbar.

Vid remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande tilldrog sig lagprövningsfrågan en stor uppmärksamhet (se propositionen

1975/76:209 s. 200-213). Med enstaka undantag ansåg de remissinstanser

som tog upp detta problem att den existerande lagprövningsrätten åtminstone i sak borde finnas kvar även vid en sådan utbyggnad av 2 kap. regeringsformen som fri- och rättighetsutredningen föreslog. Ett mindre antal remissinstanser ansåg det dock lämpligast att inte uttryckligen kodifiera lagprövningsrätten i regeringsformen utan alltjämt ha den såsom en oskriven, statsrättslig rättsgrundsats. Ett skäl härtill var att sistnämnda ordning skulle medge en smidigare tillämpning. Med andra ord skulle man då lättare

kunna ta vederbörlig hänsyn till alla olika förhållanden i det särskilda fallet.

vilka kunde böra tillmätas relevans. Detta ansågs bli svårare att göra om man hade att tillämpa en uttrycklig grundlagsregel. som med nödvändighet skulle få bli förhållandevis stel.

Särskilt må anmärkas att fri- och rättighetsutredningens uppfattning om lagprövningsrättens existens och innebörd i allt väsentligt vitsordades av

landets båda högsta domstolar. En annan sak är att det samtidigt framhölls att

lagprövningsrättens räckvidd inte i alla hänseenden var fullt klar. Vidare pekade högsta domstolen på en teknisk inadvertens i utredningens förslag till

grundlagstext. Texten hade fått den lydelsen att även en författning som

beslutats av förvaltningsmyndighet eller kommun kunde äåsidosättas på grund av teli beslutsförfarandet bara om felet varit grovt. Enligt gällande rätt

ansågs sådant åsidosättande kunna ske även vid förfarandefel som icke

kunde betecknas som grovt, vttrade högsta domstolen. Domstolen lämnade vidare öppet, huruvida den föreslagna regleringen i alla lägen skulle medge en så differentierad tillämpning som var möjlig att uppnå utan uttryckliga bestämmelser i ämnet.

.06 Lagprövningen SOU 1978:34

Från remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande ma ytterligare anmärkas, att man bl. a. från domstolshåll kraftigt instiimde i utredningens uppfattning, att lagprövningsrätten inte fick utformas så, att

poliusk makt flyttades över på icke politiska organ eller att lagprövningen

blev ett reguljärt inslag i rättstillimpningen.

I propositionen 1975/76:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen

för de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget överensstämde i det visentliga med vad fri- och rättighetsutredningen hade förordat. Dock hade något uttryckligt stadgande om fagprövningsrätten inte tagits med. Någon ändring i sak avsågs emellertid inte. Lagprövningsrätten skulle alltjämt finnas men alltså fortfarande enbart såsom en oskriven konstitutionell rättsgrundsats.

Departementschefen. justitieministern Geijer, uppehöll sig emellertid ingående vid frågan om kontrollen av de materiella rättighetsreglernas efterlevnad (se propositionen s. 90 f.). Tillen början förkastade han ett system

med törfattningsdomstol. Ett skäl var att ett sådant system är svårt att förena

med kravet, att en rättighetsreglering inte fär innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kunde övervägas var enligt departementsechefens mening ett system som utnyttjade redan befintliga organ. Han avsåg därvid något slag av läagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstilläimpningsverksamhet.

En viss form av lagprövningsrätt var i själva verket ofrånkomlig, anförde departementschefen. Myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en föreskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något otfentligt organ eller ati dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formtel. Den situationen kan vidare tänkas, att två regler på olika konstitutionell nivå strider mot varandra men båda vänder sig direkt till de rättstillämpande organen. Dessa kommer då inte ifrån att välja vilken regel som skall tillämpas. Det är knappast tänkbart att ålägga myndigheterna att då ge företräde åt den lägre regeln.

Lagprövningen kan däremot inte, fortsatte departementschefen, sägas vara ofrånkomlig i de fall då det bara är den lägre - prövade — föreskriften som vänder sig direkt till rättsullämparen. Här avses alltså fall där den högre norm med vilken jämförelsen görs är riktad enbart till normgivaren. Denna högre

norm kan avse normgivarens beslutsförfarande eller behörighet eller det

tillåtna innehållet i dennes bestut. Föreligger lagprövningsrätt i dessa situationer kan det sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att normgivaren rätt har tillämpat de regler som giltler för denne.

Lagprövningsrätt skulle enligt departemenischefen inte strida mot folksuveränitetens princip sådan denna kommer till uttryck i I kap. IS första stycket regeringsformen. Av samma paragrafs tredje stycke framgår nämligen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Också denna grundsats är självklar för en rättsstat.

Att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt föreligger i svensk rätt är helt klart, fastslog departementscheten. Om dessa reglers innebörd anförde han i huvudsak följande. Lagprövningsrätten avser såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En föreskrift som beslutats av riksdagen eller regeringen får emellertid sättas ät sidan bara om

SOU 1978:34 Lagprövningen 107

ett formfel vid dess tillkomst är grovt eller föreskriften i något annat hänseende uppenbart strider mot högre författning. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller en kommun kan däremot sättas åt sidan också vid mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. —

ILagprövningsrätten utövas I princip ex officio. Detta innebär emellertid inte,

påpekade departemenitschefen, att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för eu yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger.

Departementschefen uttryckte stor förståelse för de argument av mera politisk art som brukar åberopas mot lagprövningsrätten. Han fann det också självklart att en judiciell överprövning av riksdagens beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men samtidigt fann han att man svårligen kunde undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat, om grundlagens rättighetsskydd skulle ha någon verklig effekt. Han underströk också den viktiga preventiva

effekt som följer av ett lagprövningsinstitut.

Sammanfattningsvis fann departementschefen att fri- och rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten med det innehåll, som denna f. n. ansågs ha i svensk rätt, innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här stod mot varandra. Å ena sidan kunde man vara säker på

att domstolarna inte skulle komma att få någon ställning som politiska

maktfaktorer. Å den andra skulle de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd

undantagsvis måste anses befogat. Däremot var frågan, huruvida den nuvarande lagprövningsrätten borde

komma till direkt uttryck i grundlagstexten, enligt departementschefen ännu inte mogen för avgörande. En grundlagsregel skulle kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra eu normalt inslag I rättstilllämpningen. Han fann det också svårt att formulera en grundlagsregel så, att den till fullo passade för alla författningsnivåer. Men särskilt hänvisade han till att han förordat att möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Det var uppenbart att tillkomsten av sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll. Dessa två frågor borde alltså inte behandlas fristående från varandra, sade departementschefen.

I konstitutionsutskotter (1975/76:56) behandlades i samband med propositionen 1975/76:209 några motioner om kontrollsystemet. Enligt motionen 1975/76:2553 (m) borde beslut nu fattas om att införa ett stadgande om lagprövningsrätt med den lydelse som fri- och rättighetsutredningen föreslagit. I motionen 1975/76:2554 (c) anfördes att frågan huruvida lagprövningsrätten skulle kodifieras i regeringsformen etter ej närmast var av teknisk art. Båda alternativen var godtagbara förutsatt att en lagprövningsrätt av nuvarande innehåll består. I motionen 1975/76:897 av Ulla Jacobsson (m) begärdes utredning och förslag om inrättande av en författningsdomstol. Motionen 1975/76:2555 (vpk) fullföljde en vpk-reservation i fri- och rättighetsutredningen. I motionen föreslogs att tillimpande myndighet visserligen skulle vara skyldig att verkställa en prövning av en lags grundlagsenlighet.

108 Lagprövningen SOU 1978:34

Men skulle myndigheten finna att lagen står i strid med grundlagen. skulle frågan om föreskriftens tillämpning underställas riksdagens konstitutionsutskott för avgörande.

Utskottet fastslog inledningsvis att det i gällande rätt visserligen saknades uttryckliga regler om domstolars och förvaltningsmyndigheters lagprövningsrätt men att en sådan rätt fick anses ha utbildats i praxis och befästs genom motivuttalanden, senast i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform. — BL a. mot bakgrund av de skilda uppfattningar om lagprövningsinstitutet, som framförs under diskussionen om fri- och rättighetsutrodningens förslag, fann utskottet det välbetänkt att följa propositionens förslag att t. v. behålla en oreglerad lagprövningsrätt med den utformning som den fått i praxis och genom motivuttalanden, samtidigt som frågan skulle utredas vidare. Eu införande av särskilda uppskovsregler för

rätughetsbegränsande lagsuftning skulle påverka lagprövningsrättens inne-

håll. Motsvarande kunde enligt utskottet sägas I fråga om lagrådets framtida

ställning, som också hade föreslagits bli föremål för utredning. Favvaktan på resultatet av detta utredningsarbete borde alltså ingen ändring göras i

läagprövningsinstitutet. Utskottet avstyrkte därför motionerna 1975/76:2553 och 2555. I fråga om motionen 1975/76:897 anförde utskottet att den däri väckta tanken på en specialdomstol för lagprövningstfrågor, en författningsdomstol, f. n. saknade all aktualitet i vårt land. Utskottet avstyrkte motionen. Motionerna 2553 och 2555 i nu förevarande det fullföljdes genom reservationer till utskottets betänkande. Riksduven följde emellertid utskottet trskr

414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Uppdraget att utreda frågorna om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagsuftning, lagprövningsrätten och lagrådets ställning har anförtrotts åt rättighetsskyddsutredningen. 1 direkiriven anför justitieministern. statsrådet Romanus. i nu förevarande del enbart att en av utredningens huvuduppgifter skall, i enlighet med vad riksdagen har förordat, vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Det nu förevarande kontrollproblemet har således under de senaste åren blivit ingående belyst i vårt land. Detta gäller särskilt frågan om lagprövningsrätten. Inte minst har denna belysning kommit till stånd genom remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande. Det sålunda föreliggande materialet geren klar bild av det principiella problemet — med dess ofrånkomliga, inneboende dilemma. Vad beträffar denna problembelysning har rättighetsskyddsutredningen i och för sig inte mycket att tillägga.

Utredningen vill i detta sammanhang bara nämna att dess förslag i övrigt inte

kan sägas bringa lagprövningsfrågan i något förändrat läge. De föreslagna reglerna om ett speciellt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning torde i praktiken knappast behöva ge upphov till några lagprövningssituatio-

ner. Särskilt må anmärkas att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall vara

tillämpligt bara om så yrkas inom riksdagen.

Lagprövningsrättens existens och huvudsakliga innebörd har — förutom genom den rättspraxis som förekommit — upprepade gånger klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna av de båda högsta domstolarna som av

statsmakterna. Den fråga som föreligger nu är, om rättsläget bör ändras på

något sätt. I rättighetsskyddsutredningens direktiv talas främst om lagpröv-

SOU 1978:34 Lagprövningen 109

ningsrättens roll i; grundlagens fri- och rättighetsskydd. Emelleruid kan normkontröllen aktualiseras också i förhållande till andra grundlagsregler. Detta gäller främst reglerna om fördelningen av normgivningskompetensen i 8 kup. regeringsformen och vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen.

Rättighetsskyddsutredningen delar den gängse uppfattningen, att ett

system med författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss. Inte

heller bör man ta fasta på uppslaget att bara de båda högsta domstolarna skall få besluta att lag skall sättas åsido såsom grundlagsstridig. En sådan ordning skulle sannolikt förkina lagprövningen en politisk dimension. Vad därefter

beträffar förslaget i motionen 1975/76:2555 om konstitutionsutskottet som

avgörande instans i detta sammanhang delar rättighetsskyddsutredningen den uppfattning som dåvarande departementschefen gav uttryck för i propositionen 1975/76:209. Man kan svårligen undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat. om grundlagens rättighetsskydd skall bli tillräckligt effektivt. Så mycket mindre kan f. ö. en övergång till ett system med enbart politisk normkontrolt vara aktuell.

Utan att nu vidare upprepa de argument som anförts senast av departementschefen i propositionen 1975/76:209 kommer alltså även rätughetsskyddsutredningen fram till att man bör bygga på det nuvarande lagprövningsinstitutet också i framtiden. Vidare anser utredningen att det saknas anledning att göra några sakliga ändringar i fagprövningsrätten.

Detta betyder bl. a. att det alltjämt skall krävas ett uppenbart fel för att en

lag eller en regeringsförordning skall få åsidosättas. Såsom fri- och rättighets-

utredningen påpekade (SOU 1975:75 s. 211) innebär uppenbarhetskravet att möjligheterna till en reell lagprövning minskar. ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad. Man kan härvidlag finna exempel i 2 kap. 12 § andra stycket och 135 första stycket regeringsformen.

Då återstår bara frågun om det i regeringsformen bör införas en bestämmelse i ämnet eller ej. Ett problem är här svårigheten att formulera en lagtext som förenar eftersträvad klarhet med önskvärd smidighet i tillämpningen. I det sistnämnda hänseendet gäller det bl. a. möjligheten att i praktiken ta

vederbörlig hänsyn till om den prövade föreskriften är en lag, en förordning eller en författningstföreskrift på kigre nivå. I detta sammanhang aktualiseras

högsta domstolens tekniska kritik av den grundlagstext som fri- och rättighetsutredningen föreslog.

Riättighetsskyddsutredningen anser alltså att man i sak bör behålla lagprövningsrätten sådan den nu är. Utredningen föreslår att rådande rättsläge kommer till uttryck i ett grundlagsstadgande. Detta stadgande bör tas In i en ny sista paragraf (14 §) i II kap. regeringsformen samt utsäga följunde. Om en domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får organet inte tillämpa föreskriften. Detsamma gäller om stadgad ordning befinnes ha i något väsentligt hänseende blivit åsidosatt vid föreskriftens villkomst. Men om det är riksdagen eller regeringen som beslutat föreskriften

skall tillämpning dock underlåtas bara om det föreliggande - materiella eller

formella — felet är uppenbart. Såsom flerstädes understrukits avses härmed enbart att kodifiera vad som redan nu gäller.

SOU 1978:34

6¶Lagrådet

6.1¶Bakgrunden

Sedan gammalt har i Sverige vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Granskningen flyttades I samband med att regeringsrätten inrättades 1909 till ett särskilt organ, lagrådet. som bestod av ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådet skulle höras över lagförslag på vissa centrala rättsområden. Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskatfades 1971 och ersattes med en fakultativ granskning.

Lagrådsgranskningen torde utomlands ha direkt motsvarighet endast i

Finland. Där finns sedan år 1960 ett laggranskningsråd för granskning av lagar och andra författningsförstlag. I gällande förordning om laggranskningsrådet föreskrivs att granskningen skall avse en saklig. lagteknisk och språklig

granskning av lag- och andra författningsförslag.

De grundläggande reglerna om lagrådet återfinns enligt gällande rätt i 8

kap. 18 81 1974 års RF. För att avge yttrande tull regeringen över lagförslag

skall finnas ett lagråd. vari skall ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott kan enligt RF inhämta yttrande från lagrådet. Närmare bestämmelser om lagrådet finns i särskild lag, lagen (1965:186, ändrad senast 1974:578) om lagrådet. Den antogs i anslutning till nya grundlagsbestämmelser om lagrådet i 218 1809 års RE. enligt vilka lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. Ändringarna gjordes mot bakgrund av att Jagstiftningsverksamheten hade blivit så omfattande att lagrådets arbetsbörda hade ökat kraftigt. Enligt lagen om lagrådet skulle lagrådet utgöras av en ordinarie och en extra avdelning. Efter lagändringar på våren 1968 inrättades ytterligare en extra avdelning. Enligt nu gällande regler om lagrådets organisation kan således lagrådet utgöras av högst tre avdelningar. varav en ordinarie och två extra. I varje avdelning skall tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen äger dock förordna annan lagfaren person att tjänstgöra i avdelning av lagrådet i stället för ett av justitieråden. Om det finnes erforderligt. äger regeringen utse ytterligare en person alt deltaga i behandlingen av visst ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regeringsråd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall ullhöra.

Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet är inte reglerad i grund-

lagen eller i lagen om lagrådet.

112 Lagrådet SOU 1978:34

Några bestämmelser om lagrådets arbetsformer finns inte meddelade. Ärenden handläggs på så sätt att antingen en särskild föredragande från vederbörande departement, i allmänhet den som i egenskap av sakkunnig handlagt ärendet, föredrar ärendet i dess helhet eller lagrådetws ledamöter själva i förväp läser in förslaget och föredraganden biträder vid den fonsatta gemensamma granskningen av förslaget (se vidare lagrådsutredningens betänkande, bil. 1, s. 276).

Några bestämmelser om i vilken form lagrådets yttranden skallavges finns inte helter meddelade. Lagrådets yttranden redovisas sedan gammalt skriftligen i form av protokoll som trycks. Yttranden på begäran av riksdagsutskott avges likaledes skriftligen i form av protokolt och äterges i riksdagstrycket. Om någon ledamot av lagrådet anmäler avvikande mening i något avscende redovisas de olika meningarna I ledamöternas namn. Detta hänger samman

med att någon omröstning inte äger rum och att någon majoritetsregel inte

tillämpas (jämför lagrådsutredningens betänkande, s. 277 1.

6.2¶Lagrådsgranskningen före 1971

6.2.1¶Granskningsområdet

Fram till år 1971 gällde aut regeringen var skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag enligt 87 § 1 1809 års RF och till annan lag som

enligt särskilda bestämmelser däri skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i

87 §. Lagstiftningen enligt 87 § omfattade allmän civil- och kriminallag. kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag.

En viss oklarhet får anses ha rått beträffande omfattningen av detta

obligatoriska granskningsområde, beroende på svårigheter att tolka innebörden av uttrycket "allmän civil- och kriminallag” 187 §. Vid RF:s tillkomst synes man med uttrycket ha åsyftat allmänna lagen, dvs. 1734 års lag, och menat att 873 RF skulle reglera lagstiftningen på alla för medborgarnas

inbördes förhållanden centrala frågor. Utvecklingen medförde emellertid att

nya ämnesområden blev föremål för av Kungl. Maj:t och riksdag gemensamt

beslutad lagstiftning. i

Även i de fall där Kungl. Maj:t med stöd av 898 sista punkten RF överlämnade ekonomisk eller administrativ lag till samfälld lagstiftning skulle den i 87 § föreskrivna ordningen användas. I praxis ansågs skyldighet dock inte föreligga att inhämta lagrådets yttrande i dessa fall (se t. ex. prop. 1955:177 med förslag till lag om socialhjälp, prop. 1959:19 med förslag till sjukhuslag och prop. 1962:122 med förslag till sjukvårdslag). Förslag till lagar på detta område remitterades dock i många fall till lagrådet, så t. ex. förslag ull arbetarskvddslag, prop. 1948:298, förslag till utlänningslag. prop. 1954:41.

förslag till lag om nykterhetsvård, prop. 1954:159, förslag till barnavårdslag, prop. 1960:10, och förslag till förvaltningslag, prop. 1971:30. Vid remissen till

lagrådet av förslaget till barnavårdslag yttrade föredragande statsrådet (prop.

1960:10 s. 396) att förslaget i stora delar inte torde vara av den beskaffenhet att det jämlikt 87 § regeringsformen behövde underställas lagrådets granskning

men att dylik granskning torde vara påkallad beträffande andra stadganden. Lagrådet yttrade (s. 419, 421) att förslaget till väsentlig del rörde åtgärder som

SOU 1978:34 Lagrådet 113

ingrep djupt i enskildas rätt och frihet och dessutom hade stor betydelse för samhällsskyddet samt därför borde regleras genom lagstiftning enligt 87 §

regeringsformen. Efter att ha anlagt vissa allmänna synpunkter på barna-

vårdsnämndernas och deras Iledamöters kvalifikationer yttrade lagrådet att endast smärre partier av förslaget hade befunnits vara av rent kommunalrättslig innebörd eller eljest av sådan beskaffenhet att de inte förtjänade vidare uppmärksamhet från lagrådets sida.

Den lagsuftning som i övrigt skulle behandlas enligt 87 § RF gällde vissa särskilda frågor och kom efter hand att avse bland annat lagar om högsta

domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring m. m.(17, 18 och 22 §§ RF). om lagrådet (21 §), om prästval och om kvinnas behörighet

till prästerlig tjänst (28 och 30 §§). om svenskt medborgarskap (33 §),. om statstjänstemännens rättsställning (36 §) och om monopol (60 §).

Lagrådets uppgift var enligt 21 & RF att avge utlåtande över de förstag till

stiftande, upphävande. ändring eller förklaring av lagar eller författningar,

som regeringen för detta ändamål överlämnade till lagrådet. Lagrådets funktion har alltid varit enbart rådgivande. Regeringen kunde begära lagrådets granskning av vilket författningsförslag som helst. I vissa fall var sådan granskning, som framgått av det tidigare sagda. obligatorisk.

Utanför det obligatoriska granskningsområdet föll flera centrala och viktiga

lagar. Bland dessa kan nämnas särskilt grundlag (som stiftades enligt 81 §

RF). kommunallag (57 § andra stycket RF). vallag (49 § I mom. RF), lag om

rådgivande folkomröstning (49§ 2 mom. RF), sckretesslag (2 kap. 1§

tryckfrihetsförordningen) samt skatteförfattningarna.

Det är svårt att närmare ange var gränserna för det obligatoriska granskningsområdet gick enligt RF:s bestämmelser och enligt den praxis som utvecklades. Författningsutredningen gör i sitt betänkande ”Sveriges statsskick Del 2.” ett försök att beskriva utvecklingen i fråga om vad som föll under 875 RF och därmed inom det obligatoriska granskningsområdet.

Utredningen uttalade följande (SOU 1963:17 s. 328):

Beträffande den praxis, som för närvarande tillämpas, må anföras följande. Den gamla definitionen på ullmän ciwvillag äger i betydande utsträckning alltjämt giltighet, men till denna kategori räknas över huvud lagar, som innebär väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och cgendom. Detta har medfört, att åtskilligt av vad som vid 1800-talets början klart uppfattades som ekonomisk lag numera anses vara allmän civillag. Till allmän kriminaltag hänföres i allmänhet straffrättsliga bestämmelser, som avser brott av så allvarlig natur, att straffet är eu ej alltför kon fängelsestraff. Straffrättsliga bestämmelser av sådan art erfordrar med andra ord samfälld lagstiftning. Denna regel är emellenid icke undantagslös. Enligt passkungörelsen, som är utfärdad i administrativ ordning, kan sålunda fängelse utdömas upp till två år.

6.2.2¶Granskningens inriktning

Om lagrådsgranskningens syfte och karaktär innehöll varken regeringsformen eller 1909 års lag om lagrådet några bestämmelser.

I propositionen rörande lagrådets inrättande anförde departementschefen att högsta domstolens granskningsverksamhet var att betrakta som den säkraste borgen inte bara för lagarnas praktiska tillämplighet utan även för

upprätthållandet av enhet och konsekvens i lagstiftningen. ”för bevarande av

14 Riksdacen 1978/79. I saml. Nr 195

114 Lagrådet SOU 1978:34

vad i den svenska rätten är ecgenartat och värdefullt” (prop. 1908:37, s. 40).

Vid 1926 års riksdag väcktes motioner i syfte att slå fast att lagrådets granskning skulle vara av formell och lagteknisk natur. Dessa avslogs i enlighet med konstiutionsutskottets hemställan. + utlåtandet anförde konstitutionsutskottet (KU 1926:16) att det torde vara otvivelaktigt att der vid lagrådets inrättande hade förutsatts att granskningen skulle vara inte bara av formellt juridisk natur utan även innefatta materiell rättsprövning. Detta fann utskottet framgå bland annat av bestämmelsen i 21 § RF att regeringen för visst ärende kunde förordna vyuerligare en ledamot. en sakkunnig. Utskottet anförde vidare att det knappast lät sig göra att dra upp en bestämd gräns mellan formell och materiell laggranskning. En juridisk granskning måste enligt utskottet innefatta även ett bedömande av rättsinnehållet.

Vid 1949 års riksdag väcktes en motion om utvidgning av lagrådets granskningsverksamhet. I utlåtande över motionen konstaterade konstitu-

tionsutskottet (KU 1949:8) att enighet numera rådde om att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Konstitutionsutskottet anförde vidare att lagrådsgranskningens betydelse läg i att de remitterade lagförslagen fick en från juridisk synpunkt tillfredsställande utformning. Denna granskning hade enligt utskottet bidragit till att i allmänhet vidmakthålla det inre sammanhanget i lagstiftningen.

Konstitutionsutskottet uttalade sig i samma riktning år 1954 och 1962(KU 1954:9 och 1962:8).

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 358) anslöt sig uttryckligen till

konstitutionsutskottets uttalande från år 1949 angående lagrädsgransk-

ningens syfte och karaktär.

6.2.3¶Lagrådeis sammansättning och arbetsformer

Vid lagrådets inrättande år 1909 bestämdes att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen fick möjlighet att för visst ärende förordna till ytterligare ledamot av lagrådet en särskild sakkunnig, ”en för

insikt, erfarenhet och redlighet känd man”. De grundläggande reglerna om

lagrådets sammansättning togs in I 218 RF.

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 359) föreslog att sammansättningen av lagrådet inte skulle anges på annat sätt i grundlag, än att det i RF fastslogs, att i lagrådet skulle tjänstgöra ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan om lagrådets organisation togs upp icen inom justitiedepartementet 1963 upprättad promemoria, där det framhölls att arbetsläget i lagrådet hade blivit sådant att den då förestående ökningen av lagstiftningsaktiviteten skulle medföra stockning i laggranskningsarbetet. I promemorian förordades att lagrådet skulle bestå av en ordinarie och en extra avdelning med vardera två justitieråd och ett regeringsråd.

Den kraftiga ökningen av lagrådets arbetsbörda tvingade fram grundlagsändringar vid 1964 och 1965 års riksdagar. Dessa öppnade möjlighet att låta

lagrådet arbeta på flera avdelningar. I proposition till 1964 års riksdag

föreslogs att i 213 RF skulle införas sådana ändringar att lagrådets arbete

SOU 1978:34 Lagrådet 115

skulle kunna uppdelas på två avdelningar, varav en extra. Lagrådet eller. om lagrådet var delat i avdelningar. varjo ävdelning skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen skulle emellertid ha möjlighet att i stället för ett av Justitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra I lagrådet. Möjligheten att för visst ärende förordna en extra ledamot skulle behållas. Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget. Vid 1965 års riksdag, då det vilande förslaget till ändring i RF antogs slutligt, antogs en ny lag om lagrådet. enligt vilken lagrådet skulle utgöras av en ordinarie

avdelning och en extra avdelning. Redan på våren 1968 måste, till följd av den

ökande lagstiftningsaktiviteten. ytterligare en extra lagrådsavdelning inrät-

tas. Extra avdelning skulle träda i tjänst endast när regeringen förordnade

därom. Ledamöterna I lagrådet skulle utses för en period om två år, räknat från början av högsta domstolens höstsession. F fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet stadgades i lagen om lagrådet.

6.3 1971 års reform

Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom grundlagsändringar som beslutades 1970-71. Åtgärden att på våren 1968 inrätta ytterligare en lagrådsavdelning betraktades endast som ett provisorium i avvaktan på en mer långsiktig lösning av frågan om lagrådsgranskning. Förslag ull cn sådan lösning framlades i prop. 1970:24, som bland annat innehöll förslag om övergång vilt en fakultativ lagrådsgranskning. Till grund härför låg en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencil Ju 1969:14).

I 1970 års proposition gjorde departementschefen uttalanden om lagrådsgranskningens inriktning. Departementschefen uttalade bland annat följande (prop. 1970:24 s. 35):

Synen på lagrådets gränskningsuppgift har också successivt förändrats. Lagrådsgranskningen har kommit att uppfattas som ett remissförfarande som används för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Det är naturligt att lagrådet undersöker sådant som att den tekniska metod som har valts för att realisera eu lagförslags syften är ändamälsenlig. att olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra och att förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Det ligger också nära ull hands för lagrådet att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av en ny lagstiftning och göra klarläggande uttalanden om hur dessa skall bemästras. Från andra remissinstanser skiljer sig lagrådet därigenom att det inte yttrar sig över utredningsförslag utan över förslag som utarbetats i departementen och som regeringen redan i huvudsak ställt sig bakom. På det stadium då lagrådets granskning kommer in är det sålunda inte längre fråga om att få underlag för regeringens ställningstaganden i betydelsefulla och polttiskt kontroversiella sakfrågor utan om att få råd beträffande lagförslagens juridiska och tekniska utformning. Längre fram i propositionen (s. 38) uttalade departementschefen sammanfattningsvis att han "tidigare framhållit att lagrådets uppgift bör vara att yttra sig över det ändamålsenliga t den valda lagstiftningsmetodiken och de föreslagna reglernas överensstämmelse med varandra samt vid behov uttala sig i tillämpningsfrågor.” ”Lagrådets granskning bör begränsas till dessa uppgifter”, anförde departementschefen härefter.

Inga särskilda bestämmelser om lagrådsgranskningens inriktning föreslogs

116 Lagrådet SOU 1978:34

bli införda i grundlagen. Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet förblev oreglerad. I enlighet med vad som föreslogs i promemorian förordades 1 fråga om granskningsområdets omfamning avi 878 RF skulle ändras på så sätt att det

överlämnades åt Kungl. Maj:t att fritt bestämma om lagrådets yttrande skulle

inhämtas över ett lagförslag eller inte. Föredragande departementschefen anförde (prop. 1970:24 s. 35):

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsta domarmaktens sida leder sitt ursprung från tider då maktfördelningen mellan en monark med personliga maktbefogenheter och folkrepresentationen var den centrala Konstitutionella frågan. RF:s bestämmelser om obligatorisk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktuvövning i lagstiftningssaummanhang.

Med parlamentarismens införande har följt en överflyttning av konungens maktbefogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed har också förutsättningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrats. Principiellt måste det i et parlamentariskt system ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen.

Departementschefen vttrade i fortsättningen att det under 1969 hade inträffat en viss nedgång i lagrådets arbetsbörda och att den tredje avdelningen på grund härav hade kunnat dras in. Lagrådet arbetade således på två avdelningar. Lagstiftningsverksamheten låg alltjämt, yttrade departementschefen, på en sådan nivå att det inte var osannolikt att inom någon tid ånyo en tredje avdelning kunde behöva inrättas.

Departementschefen fortsatte:

I det lagstiftningsärende. som ledde till aut den tredje lagrådsavdelningen kunde inrättas, var det en enhällig uppfattning såväl hos statsmakterna som hos lagrådet självt att en sådan utvidgning i och för sig inte var godtagbar och att den därför endast fick bli ett provisorium i avbidan på en långsiktig lösning av taggranskningsfrågan. Framför allt framhölls de menliga verkningarna för högsta domstolen och regeringsrätten av att alltför många justitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift. den dömande verksamheten.

Departementschefen redogjorde härefter för den inom departementet upprittade promemorian och remissbehandlingen av denna och yttrade:

Undersökningarna i promemorian utgår från att lagrådsinstitutionen tills vidare skall bestå. Vidare är det en utgångspunkt för övervägandena i promemorian att nya regler om lagrådsgranskningen skall vara så uttormade, att granskningen inte får bromsa reformtakten i samhället. Slutligen slås det i promemorian fast, att lagrådsgranskningen inte skall få engagera lika många justitieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökts möjligheterna att

genom organisatoriska förändringar eller genom ändrade regler beträffande lagrådets

arbetsuppgifter åstadkomma den behövliga Aexibiliteten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjligheterna att nå ökad flexibilitet genom organisatoriska förändringar snävt begränsade. Lösningen måste därför sökas i en ändring av lagrådets arbetsuppgifter. Övervägandena i promemorian leder fram till att det inte är möjligt att härvid gå fram genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras fakultativ över hela fältet. Det skall enligt promemorian tillkomma regeringen att fritt bestämma vilka

SOU 1978:34 Lagrådet 117

förslag som skall granskas av lagrådet.

Förslaget har vid remissbehandlingen gett upphov till delade meningar bland de juridiskt sakkunniga remissinstanserna. Grundlagberedningen, som vid sitt ställningstagande har haft tillgång till övriga remissyttranden. har enhälligt godtagit promemorie förslaget.

Från de kritiskt inställda remissinstanserna har i huvudsak anförts två invändningar. dels att det inte skulle föreligga något behov f.n. av ändrade regler beträffande lagrådsgranskningen, dels att förslaget skulle vara betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt.

Därefter anförde departementschefen:

För min det kan jag inte biträda uppfautningen att et ställningstagande i frågan om lägrådsgranskningen bör anstå. Det är visserligen riktigt att belastningen på lagrådet just nu är något mindre än tidigare. Som jag redan har antytt kan det emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt att åter ta en tredje lagrådsavdelning i anspråk. Jag delar den uppfattning som kom till uttryck när möjlighet öppnades att inrätta en tredje

lagrädsavdelning att omfattningen av lagrådsverksamheten har en sådan menlig

inverkan på högsta domstolens och regeringsrättens arbete att utvidgningen inte är godtagbar annat än som ett provisorium. Fit fakultativt system är den enda lösning

som kan garantera en önskvärd flexibilitet i lagrådets verksamhet utan att högsta

domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men. Jag vill för övrigt tframhälla att redan det förhållandet avt lagrådet måste arbeta på två avdelningar innebär en olägenhet såullvida att lagsuiftningsarbetet i alltför stor utsträckning inkräktar på högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Den andra invändningen mot förslaget bygger på tanken att den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle utgöra en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas i lagstiftningen på vissa områden. Med denna uppfattning skulle det innebära ett från principiella synpunkter betänkligt steg att överlämna till regeringen att fritt bestämma i vilka fall sådan granskning skall äga rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår att jag har en annan principiell syn på systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna syn ansluter nära till grundlag-

beredningens resonemang i ämnet. Enhgt min mening är det inte förenligt med en fullt

konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådets

verksamhet är otvivelaktigt ofta värdefull som ett led i arbetet på av få fram fullgoda

lagstiftningsprodukter. Det bör dock ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas och utformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbart inför riksdagen. En övergång till ett fakultativt system över hela lagstiftningsfältet är därför enligt min mening ett från principiella synpunkter riktigt

steg.

Jag kommer ailtså ull slutsatsen att man nu bör gå över till en ordning med fakultativ

lagrådsgranskning. Jag tror inte att detta kommer att leda till några mycket stora skillnader i fråga om urvalet av lagförslag som remitteras till lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansättning har man anledning att räkna med att det även i fortsätt-

ningen skall bedömas som värdefullt att lagrådet yttrar sig över juridiskt komplicerade

lagstiftningsprodukter på civil-, straff- och processrättens områden. Även utanför dessa ämnesområden kommer det sannolikt ibland att anses angeläget att höra

lagrådet. t.ex. i en del fall när ett kommitéförslag efter remissbehandling blivit

grundligt omarbetat Från de utgångspunkter för lagrådsgranskningen som jag tidigare

här angett har man emellertid att räkna med att åtskilliga lagförslag över huvud taget inte behöver remitteras till lagrådet. Ofta kan det vara tillräckligt att lagrådet får yttra sig

118 Lagrådet SOU 1978:34

över en lag eller ett lagkomplex bara i vissa detar. Det är vidare givet att vissa fatt kan förekomma dir lagrådsgranskning bör underlåtas av det skälet att granskningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. En fakultativ granskning gör det möjligt att väga olika Intressen mot varandra.

Propositionsförslaget antogs av riksdagen. Beslutet var dock inte enhälligt.

Konstitutionsutskottets majoritet anförde med anledning av propositionen (KU 1970:20 s. 3)

Den utredning som framlagts i ärendet visar enligt utskottets mening klart. att det inte föreligger möjligheter att genom organisatoriska förändringar få en behövlig Nexibilitet

ilagrådets verksamhet. Det framstår inte heller som möjligt ati nå detta syfte genom en

ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. I likhet med departementschelfen anser därför utskottet att en övergång till ev fakultativt system över hela fältet är den enda lösning som kan garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan ati högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider

men. Till förmån för ett fakultativt system kan även åberopas vissa andra. tungt vägande

skil.

I skilda sammanhang, bl. a. av författningsutredningen och i remissyttranden över

utredningens förslag, har framhåltits att det skulle vara värdefullt med en tagråds-

granskning inom vterligare kategorier av lagförslag än de som nu ingår i den obligatoriska sektorn. Utskottet kan ansluta sig till en sådan bedömning. Av betydelse i detta sammanhang är inte minst den omständigheten. att lagstiftningen visar en tendens att utvidgas till nya, förut oprövade områden.

I praktiken har det emellertid visat sig att det med gällande ordning inte finns något utrymme för en mera omfattande granskning inom det nuvarande fakulhativa området. Detta måste betecknas som en stor brist. inte minst med tanke på att en lagrådsgranskning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde tramstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den nuvarande obligatoriska sektorn. Vid en övergång till eu fakultativt system blir det möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstår som riktigast. Detta möjliggör otvivelaktigt ett bittre utnyttjande av lagrådsgranskningens fördelar.

Tio reservanter i utskottet (ce. fp, m)avstyrkte förslaget. De ansåg (KU 1970:20 s. 6) att utskottet borde ha vurat bl. a. följande:

Förslaget att nu slopa den obligatoriska lagrådsgranskningen har kraftigt kritiserats under remissbehandlingen, bl. a. i vitranden av högsta domstolens och regeringsriättens ledamöter. En återkommande synpunkt har därvid varit att bestämmelserna om den obligatoriska lagrådsgranskningen utgör en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas vid lagstiftning på de i allmänhet centrala samhällsområden som dessa bestämmelser rör. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning. En ändring i den gällande ordningen bör

därför enligt utskottets mening i vart fall inte ske utan tungt vägande skäl.

Som motiv för en övergång till ett helt fakultativt system för lagrådsgranskningen anförs i propositionen i huvudsak två olika skäl. eu principiellt och ett praktiskt. Det första bygger på att det i ett parlamentariskt system i princip bör ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag

ull riksdagen. Departemenischefen anser det inte vara förenligt med detta synsätt att

ett organ som saknar parlamentarisk förankring tillförsäkras en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagsuftningsärenden. Det andra huvudskälet till stöd för reformen tar sikte på lagrådets arbetsbörda. Under hänvisning till erfarenheterna de senaste åren gör sålunda departementschefen gällande, av lagstiftningsverksamheten inom någon tid kan

SOU 1978:34 Lagrådet 119

komma att ligga på sådan nivå att lagrådet för att behörigen fullgöra sina uppgifter inom det nuvarande systemet mäste arbeta på tre avdelningar. Detta skulle enligt stalsmakternas uttalanden 1968 1 alltför stor utsträckning inkräkta på högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Vad gäller frågan om den nuvarande regleringen av lagrädets yttranderätt strider mot en konsekvent parlamentarism och därför bör ändras finner utskottet särskilt följande umständigheter böra beaktas. Cagrådets vuranderätt inskränker inte på något sätt regeringens rätt alt självständigt bestämma om innehållet i de tagförslag regeringen framlägger för riksdagen. Det ankommer sålunda helt på regeringen att avgöra om den vill beakta påpekanden av lagrådet. Vidare gäller enligt nuvarande stadgad praxis att lagrådets granskning endast omfattar lagförslagens juridiska sida. Prövningen av förslagens allmänna politiska grunder utförs sålunda uteslutande av regering och

riksdag. Mot denna bakgrund kan utskottet inte ansluta sig till departementschefens

uppfattning att det ur principiell synpunkt inte är godtagbart att lägrådets hörande i

vissa fall är obligatoriskt.

Järendet har inte förebragts någon utredning som ger stöd för antagande att lagrådets arbetsbelastning kommer att öka under de närmaste åren i sådan utsträckning att det till undvikande av olägliga förseningar i lagstiftningsarbetet skall bli erforderligt att åter inrätta en tredje lagrådsavdelning. Det redovisade muterialet tyder snarare på motsatsen. Inte heller arbetstekniska synpunkter utgör därför enligt utskottets mening något vägande skäl för att nu genomföra en ändrad ordning med avseende på lagrädsgranskningen.

Mot bakgrund av det anförda ansåg reservanterna att övervägande skäl talade

för att rådande ordning för lagrådsgranskningen förblev oförändrad i avbidan på resultatet av grundlagberedningens slutliga överväganden i frågan.

6.4 1974 års regeringsform

I det förslag till ny regeringsform, som grundlagberedningen (GLB) lade fram

1972, höll beredningen fast vid 1970 och 1971 års beslut att lagrådsgranskningen inte skulle vara obligatorisk. Två ledamöter reserverade sig dock för en återgång till den tidigare obligatoriska ordningen. Som cen nyhet föreslog beredningen emellertid rätt för riksdagsutskott att inhämta yttrande från lagrådet. Beslut härom skulle kunna fattas endast av utskottets majoritet, inte - såsom beredningen föreslog i fråga om remisser till andra statliga myndigheter — av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna. Som skäl för att den ordning som beslöts åren 1970-71 borde bestå anförde

GLB (SOU 1972:15 s. 165):

Beredningen — - — har inte funnit det praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk

granskning. Åtskilliga viktiga grupper av lagar, såsom grundlagar, skatteförfattningar och kommunallagar, föll utanför den obligatoriska granskningen. Inom det område där granskning var obligatorisk måste däremot även okomplicerade förslag och sådana förslag där lagrådets yttrande eljest inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådet, något som kunde få till följd att lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl och som

dessutom kunde Ieda till udsförlust. Lagrådet bör enligt beredningens mening om

möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det är knappast möjligt att finna

ändamålsenliga regler att avgränsa de förstag där en lagrådsgranskning är påkallad. Då

det är angeläget att lagrådet får yttra sig just i de fall då dess yttrande är mest behövligt.

20 Lagrådet SOU 1978:34

finns det knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende. I motiven till förslaget att utskott skulle kunna inhämta yttrande av lagrådet

nämnde GLB att det förekom att utskott informellt anhöll om lagrådets

bistånd med granskning av lagförslag samt att, särskilt med tanke på att riksdagen enligt förslaget skulle bli ensam lagstiftare, det lämpligen borde bli möjligt för utskott att inte bara under hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av lagrådet.

I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (RO) (prop. 1973:90) bibehölls den år 1971 införda ordningen med fakultativ

lagrådsgransk ning, och reglerna om lagrådet föreslogs bli införda i 8 kap. 18 § RF. Enligt 4 kap. 10§ i förslaget till RO skulle statlig myndighet i princip lämna upplysningar och avge yttrande när utskott begär det. Redun en tredjedel av utskottets ledamöter skulle kunna få till stånd en sådan begäran.

Utskottsmajoriteten skulle emellertid kunna förhindra att yttrande inhäm-

tades om den fann att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Regeln om remiss till statlig myndighet innehöll inte något undantag i fråga om lagrådet.

Förslagen i propositionen beträffande lagrådet tillstyrktes av Konstitutions-

utskottet (KU 1973:26 s. 55 fi).

Sex borgerliga ledamöter reserverade sig och föreslog att någon form av obligatorisk lagrådsgranskning återinfördes.

De anförde (KU 1973:26 s. 125): Enligt vår mening utgör granskningen i lagrådet ett vidgat skydd för rättssäkerhetsintresset och för enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet. Genom att lagrådsgranskningen enligt stadgad praxis är begränsad till lagförslagens juridiska sida medan deras allmänna politiska grunder är en sak uteslutande för regering och riksdag kan några principiella invändningar utifrån parlamentarisk synpunkt inte riktas mot ett system med obligatorisk lagrådsgranskning. Reservanterna föreslog att obligatorisk lagrådsgranskning i princip skulle föreskrivas för det centrala lagområdet sådant detta bestämts i 8 kap. 2 och

3 53 RF, det vill säga föreskrifter om enskildas personliga ställning och om

deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt om förhåtlandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Undantag föreslogs dock för lagförslag av mindre ingripande art, i första

hand lagändringsförslag av mindre vikt men även förstag till ny lagstiftning.

som var sådant att lagrådets yttrande framstod som obehövligt. Av praktiska

skäl fann reservanterna det vidare nödvändigt att lämna skattelagarna utanför det obligatoriska området. Riksdagen biföll utskottsförslaget.

I propositionen till 1974 års RF hade departementschefen framhållit att

lagrådet liksom hittills huvudsakligen borde bestå av domare från de två

högsta instanserna men att det saknades anledning att grundlagsfästa de

närmare reglerna om lagrådets sammansättning. I enlighet härmed föreskrivs

i 8 kap. 185 RF att i lagrådet ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten och att närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag.

Enligt förslag i prop. 1974:35 (s. 54) skulle de bestämmelser om lagrådets

sammansättning, som fanns i 21 § 1809 års RF. tas in i lagen om lagrådet.

SOU 1978:34 Lagrådet 121

Regeln i 215 1809 års RF behölls alltså i sak oförändrad och fördes över till

lagrådslagen. Denna regel är den nu gällande.

Den fakultativa lagrådsgranskningen behölls således, vilket också betyder att regler rörande omfattningen av lagrådets granskningsområde inte finns. Fj heller finns någonting stadgat i lag om inriktningen av lugrådsgranskningen.

6.5¶Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1¶Andrinusförslag efter 1974

Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes förslag om en föreskrift i

RF enligt vilken lagrådet alltid skulle höras över förslag till tag som begränsar i RF upptagen tri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt vittra sig över förslagets grundlagsenlighet. Enligt fri- och rättighetsutredningens mening vore det dock lämpligt att vidga en bedömning av väckta förslag om

lagrådsgranskningen till en förutsättningslös utredning om lagrådsinstitutet, gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakuhativa lagrådsgransk-

ningen. Givetvis skulle, enligt utredningen, då också frågan om lagrådsgranskning av lagförslag som rör de medborgerliga fri- och rätugheterna komma in i utredningsbilden. I avvaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet ansåg utredningen att man då inte borde ta ställning till frågan huruvida föreskrift borde införas i RF om lagrådsgranskning av förslag som gäller rättighetsbegränsningar (SOU 1975:735 s. 109 £.

De tre borgerliga ledamöterna (c, fp och m) i utredningen yrkade i reservationer att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skulle granskas av lagrådet.

I prop. 1975/76:209 angående förstärkning och utvidgning av grundlags-

skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna behandlades frågan om lagrådets granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Departementschefen anförde tprop. 1975/76:209 s. 95 f.):

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbegränsunde lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl. a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbestut skall komma att underkännus i rättstillämpningen. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning är emellertid förbunden med betydande nackdelar. Eu sådant system skulle bl. a. få till följd av alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraff i skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som I övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna —t. ex. författningar om näringsverksamhet. miljöskydd, hälsovård etc. och som inte heller i övrigt är uv sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion au låta dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning i. ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare, som framhålls av högsta domstolen. ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ev visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats ull lagrädet men där remiss, kanske ull följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. En särskild komplikation. som har påpekats av kammarrätten i Göteborg, är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam

ba [NA Lagrådet

SOU 1978:34

i förhällande till grundlagens bud. I själva verket kommer lagrådet. om all rättighetsbegränsande lagstiftning remiueras dit, att få en ställning som i hög grad liknar en författningsdomstols. Dewua innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryterus — högsta domstolen och regeringsrätten - oundvikligen kommer att dras in I det politiska kraftfältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något at invända mot förslaget att lagrådets ställning blir föremål för en förutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan som gäller lagrådets uppgifter inom hela tagsuftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros ät en parlamentariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning och om grundlagsreglering av lagprövningsrätten.

Det bör understrykas att mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighotsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar I denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl. a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske I betydande utsträckning.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56). som

också hade att viura sig Över ett antal borgerliga motioner angående lagrådsgranskning, alla i syfte att förstärka och utvidga denna (motionerna 1975:94, 994 och 999 samt motionerna 1975/76:2551, 2553 och 2554).

I motionen 1975:94 (c och fp) hemställdes om ändring av & kap. 18 regeringsforrnen av innebörd dels att lagrådets yttrande skulle inhämtas rörande lagförslag i ämne som avses i 2 och 3 §§ samma kapitel med undantag för skattelagstiftning och lagförslag av ringa vikt, dels att ledamöter i lagrådet skulle utses enbart av högsta domstolen och regeringsrätten.

Motionen 1975:999 (m) hade samma hemställan som den föregående samt

innefattade därjämte yrkande om skyndsam utredning och regeringslörslag om inrättande av ett skattelagråd.

I motionen 1975:994 (m) hemställdes som alternativ till yrkandena i de båda föregående motionerna och under förutsättning att dessa yrkanden inte vann bifall i riksdagen, att riksdagen beslutade att till 8 kap. 18 & RF fogades meningen ”Om en lag skulle komma att verka retroaktivt i något avseende skall förslaget därom sändas tll lagrådet för granskning”.

I motionen 1975/76:2551 (fp) föreslogs att lag som begränsar de fri- och

rättigheter som behandlades i propositionens förslag till 2 kap. 1 § 1-5 och i 6

och 8 §§ och II I andra stycket RF skulle granskas av lagrådet, som skulle

yttra sig om lagens förenlighet med RF. Fann lagrådet att ett lagförslag innebär begränsning av yttrandefriheten, informatiorsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten uller skyddet för förtrolig

meddelelse, skulle en särskild föreslagen beslutsordning tillämpas.

Motionen 1975/76:2553 (m) innehöll samma yrkande som motionen 2551 i förevarande fråga, dock att lagrådets granskning och formerna för beslut om rättighetsinskränkningar föreslogs gälla även vissa moment i föräldrarätten, som enligt motionen skulle upptagas i regeringsformen.

I motionen 1975/76:2554 (c) föreslogs att lagrådets yttrande alltid skulle inhämtas i fråga om lagförslag av rättighetsbegränsande innebörd. Yttrandet skulle därvid kunna begränsas till frågan om lagförslaget var grundlagsenligt.

SOU 1978:34 Lagrådet | NN La

Utskottet. som avstyrkte motionsyrkandena. framhöll att det var förenat med svårigheter av olika slag att införa en ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av alla rättighetsbegränsande lagförslag eller inom generellt angivna stora lagsuftningsområden över huvud taget (KU 1975/76:56 s. 15), Utskottet förordade i stället en förutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter. Som ett led i utredningsarbetet borde enligt utskottet kunna prövas de förslag i denna del som framkommit i motionerna. Flera ledamöter (c, fp och m) 1 utskottet reserverade sig häremot och föreslog i tre olika reservationer att förslag till lag som begränsade i propositionen behandlade fri- och rätugherer alltid skulle granskas av lagrådet, som särskilt skulle yttra sig om förslagets förenlighet med RF (s. 66 tf.). Vidare föreslogs att lagrådet obligatoriskt skulle yttra sig över lagförslag i ämne som anges i 8 kap. 2 och 3 SY RF, med undantag för lagförslag med föreskrifter om skatt och

Jagförslag av ringa vikt(s. 83 f. och 124). Två ledamöter (m) ansåg vidare att ett

särskilt skattelagråd borde inrättas (s. 85).

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

6.5.2¶Konstitutionsutskotters gränskningsbetänkanden

Konstitutionsutskottet (KU) har ägnat särskild uppmärksamhet åt omfattningen och inriktningen av lagrådsremisserna för tiden efter 17.2.1971 (dagen för grundlagsändringen) till och med år 1976. Inom utskottets kansli har utarbetats promemorior, intagna som bilagor till KU:s granskningsbetän-

kanden (KU 1972:26, 1973:20, 1974:22, 1975:12, 1975/76:50 och 1976/77:44),

utvisande dels vilka lagförslag som remitterats till lagrådet, dels vilka som inte remitterats ull lagrådet men som enligt de tidigare gällande reglerna torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdet.

Under den obligatoriska lagrådsgranskningens sista två år, 1969 och 1970, uppgick antalet lagrådsremisser till omkring 50 respektive drygt 60. Enligt konstitutionsutskottets = undersökningar remitterades under = tiden 17.2-31.12.1971 21 lagförslag till lagrådet samtidigt som 12 lagförslag som

enligt förut gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransknings-

området, lämnades till riksdagen utan att ha remitterats till lagrådet (KU

1972:26 s. 29 tf).

År 1972 lade regeringen fram 135 propositioner med lagförslag som hade granskats av lagrådet (av dessa omfattas fyra också av den nyss angivna siffran för lagrådsremisser under år 1971) och 18 propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte hade granskats av lagrådet

(KU 1973:20 s. 10 och 151 ff). Motsvarande siffror för år 1973 var 13 respektive 26 (KU 1974:22 s. 28 och

235 ff.) för år 1974 10 respektive 32 (KU 1975:12 s. 21 och 151 ff.) och för år

1975 20 respektive 21 (KU 1975/76:50 s. 20 och 217 ff.). Av de under år 1976

till riksdagen avgivna lagförslagen hade åtta granskats av lagrådet. Under

1976 hade vidare riksdagsutskott i tre fall begärt lagrådets vtitrande över

propositioner (KU 1976/77:44 s. 17 och B 66). Utskottet redovisar för år 1976

inte vilka propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området

som inte har blivit föremål för lagrådsgranskning. Konstitutionsutskottet uttalade beträffande år /97/ att erfarenheterna av

slopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen ännu inte var tillräckliga

24¶Lavrådet SOU 1978:34

för en säker bedömning av Kungl. Maj:ts praxis på detta område (KU 1972:26 s. 7).

Då utskottet inte ville föregripa riksdagsbehandlingen av förstaget till ny författning (prop. 1973:90) föranledde granskningen av lagrådsremisserna

under år 7972 inte något utskottets uttalande i förevarande sammanhang (KU

1973:20 s. 11).

I särskilt vitrände vill utskottets betänkande avseende år /972 anförde sju borgerliga ledamöter av utskottet blund annat (KU 1973:20 s. 23):

Den redovisning som utskottet lämnar av lagrådsremisserna under 1972 visar enligt vår uppfattning betydelsen av lagrådsgranskning. Lagrådets synpunkter har sålunda föranlett ändringar i 14 av 15 remitterade lagförslag. Antalet lagrådsremisser har dock sjunkit väsentligt från 1971 ull 1972.

I övrigt hänvisade de sju ledamöterna till den förestående riksdagsbehand-

lingen av förslaget till ny författning.

Beträffande år 1973 fann utskottet, enär utskottet inte ville föregripa behandlingen av två motioner (1974:99 och 1974:593). båda med syfte att utvidga lagrådsgranskningen, inte skäl låta granskningen av lagrådstemisserna föranleda något utskottets uttalande (KU 1974:22 s. 29).

I särskilt vorande vill utskottets betänkande avseende år 7972 anförde sju

borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1974:22 s. 58):

Den redovisning som utskottet lämnar angående lagrådsremisserna visar en kontinuerlig nedgång av det antal lagförslag som årligen blir föremål för lagrådets granskning. Detta måste anses betänkligt med hänsyn till det skydd för rättssäkerhetsintresset. enhetligheten, konsekvensen och klarheten i rättssystemet som lagrådspranskningen enligt vår mening utgör.

I övrigt hänvisade ledamöterna till den borgerliga reservationen till utskottets betänkande rörande författningsreformen (KU 1973:26 s. 55 och 125) samt till utskottets förestående behandling av ovannämnda motioner rörande lagrädsgranskningen.

I fråga om år /974 fann utskottet, med hänvisning till tre tidigare (s. 122) nämnda motioner (1975:94, 1975:994 och 1975:999), alta med syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning, ej skäl att föregripa motionsbehandlingen genom något särskilt uttalande rörande granskningen av de till riksdagen avgivna lagpropositionerna (KU 1975:12 s. 21 f.).

I särskilt yttrande vill utskottets betänkande anförde sju borgerliga utskotts-

ledamöter bland annat (KU 1975:12 s. 39):

Utskottets redovisning av lagrådsgranskningens omfattning visar en ytterligare nedgång under 1974 i förhållande vill tidigare år. Som vi vid otika unllfällen framhållit anser vi lagrådsgranskningen utgöra eu skydd för rättssäkerheten och en garanti för enhetligheten. konsekvensen och klarheten i rättssystemet. Mot denna bakgrund är den kontinuerliga minskningen av antalet lägrådsremisser betänklig. Den verkställda granskningen visar också, att man inom regeringen varken följer några enhetliga principer eller företar någon samlad bedömning rörande vilka lagförslag som skall remitteras till lagrådet. Granskningen av de under år /975 ull riksdagen avgivna lagpropositionerna föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Utskottet

hänvisade till den förestående propositionen 1975/76:209 rörande fri- och

SOU 1978-34 Lagrådet 125

rättigheter i grundlag jämte de ovannämnda motionerna (KU 1975/76:50 s.

19 f.).

I särskilt vitrande ull granskningsbetänkandet anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1975/76:50 s. 057: Som vi vid olika tillfällen framhållit tillmäter vi lagrådet en utomordentlig vikt som ett juridiskt granskningsorgan i lagstiftningsprocessen. --- De undersökningar av fagrådsremissernas omfattning som utskottet företagit alltsedan 1972 visar utt de 1971 ändrade reglerna för lagrådsgranskningen inte lett till att lagrådet kommit att utnyttjas på ett ändamälsenligt sätt.

Beträffande år 1976 fann utskottet — med hänvisning till då pågående

utredningsarbete (lagrådsutredningen samt rättighetsskyddsutredningen) — inte anledning göra något särskilt uttalande om utnyttjandet av tagrådsinstitutet under året (KU 1976/77:44 s. 17).

6.6¶Lagrådsutredningens förslag

Enligt direktiven för lagrådsutredningen skulle lagrådsutredningen överväga

dels lagrådets sammansättning och arbetsformer, dels olika alternativ i fråga om inriktningen av granskningsverksamheten samt avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde.

Lagrådsutredningens direktiv framgår av vad chefen för justitiedepartementet, statsrådet Romanus, anförde vid regeringssammantridet den 20 januar: 1977 (Dir 1977:2). I direktiven redogjorde departementschefen bland annat för nu gällande och udigare bestämmelser på området. Vad departementschefen i övrigt uttalade har införts i lagrådsutred ningens betänkande, s.

245.

Lagrådsutredningen har uttalat att det inte ankommer på utredningen att ta ställning till frågan om lämpligheten i och för sig av att återinföra obligatorisk granskning. Mot bakgrund av vissa överväganden rörande obligatorisk lagrådsgranskning på olika lagstiftningsområden har lagrådsutredningen utarbetat tre alternativ som innebär att endast en del av alla lagförslag skall obligatoriskt granskas av lagrådet. Alla de olika alternativen innehåller tre generella undantag från kravet på lagrådsgranskning, nämligen för lagförslag som Inte är av mera ingripande betydelse för enskilda, för lagförslag som är

brådskande samt för lagförslag av sådan art att det med hänsyn till

granskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet. 1 sist-

nämnda hänseende åsyftas 1. ex. föreskrifter som har sin betydelse i fråga om

de allmänna politiska grunderna och som inte innefattar lagtekniska svårigheter.

Beträffande den närmare utformningen av alternativen hänvisas till bilaga

1 (s. 240 f. och 306 ff.).

I fråga om avgränsningen uv området för en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen ansett lämpligt att anknyta till regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om krav på lagform på vissa ämnesområden. Lagrådsutredningen har ansett att en obligatorisk tagrådsgranskning bör avse endast lagförslag, enär den normgivning som sker i lagform är av sådan omfattning att det inte skulle vara möjligt att utöver denna ta upp

126 Lagrådet SOU 1978:34

även regeringsförordningar. Hur ett obligatoriskt granskningsområde än avgränsas får man, menar utredningen, räkna med att det finns lagförslag, som i det särskilda fallet lämpligen bör granskas av lagrådet, trots att de faller utanför ett sådant område. Lagrädsutredningen har därför ansett att det bör vara möjligt att inhämta yttrande från lagrådet även i fråga om sådana lagförslag.

När det gäller metoden att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde har lagrådsutredningen påpekat att det inte är en framkomlig väg att räkna upp de lagar som bör omfattas av den obligatoriska granskningen. Om de olika lösningar som härvid kan tänkas anför lagrådsutredningen (s. 284 f.); En sådan är att granskningsområdet bestäms genom en allmänt hållen regel, som förenas med möjlighet att under vissa, likaså allmänt hållna förutsättningar avstå från att inhämta lagrådets yttrande. En sådan regel skulle t. ex. kanna innehålla att yttrande från lugrådet skall inhämtas över principiellt eller praktiskt viktiga lagförslag. om inte särskilda skäl häremot föreligger. Någon klar gräns mellan vad som måste resp. inte behövde granskas skulle emellertid då inte finnas. Detta skulle knappast innebira en obligatorisk granskning i den mening som förutsättes i utredningens direktiv. Eu alternativ som i huvudsak bygger på en allmänt hållen bestämmelse synes också alltför lösligt. även om bestämmelsen kombinerades med en uppräkning av några typer av lagstiftning som den under alla förhållanden skulle omfatta (fr lugtekniken i 8 kap. 2 och 3 SS RF). En ytterligare möjlighet att bestämma granskningsom rådet skulle vara att ange de lagstiftningsområden, som bör omfattas. genom att anknyta till sådana begrepp som civillag, strafflag, skattelag etc. Dessa begrepp har emellertid inte någon fixerad innebörd och metoden skulle med all sannolikhet våtta åtskilliga problem i praktiken. Lagrådsutredningen har funnit det ofrånkomligt att välja en annan lösning, varigenom gränsen för vad som ingår i det obligatoriska granskningsområdet bestäms mera konkret.

I det förslag (alternativ ID), som lagrådsutredningen för sin del förordat, har en begränsning skett till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssynpunkt. Det föreslås omfatta bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, föreskrifter vilka begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrättslig

lagstiftning. Av offentligrättslig lagstiftning föreslås ingå föreskrifter som

gäller brott eller rättsverkan av brott, utredning om brott. tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om

brott, tvångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annat sådant

förfogande, inskränkningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom

eller tomträtt, fastighetsbildning, konsumentskydd, natur- och miljövård,

utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skatt på inkomst,

förmögenhet. arv eller gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det

obligatoriska granskningsområdet kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång samt sckretesslagstiftning.

Alternativ II är en utbyggnad av alternativ I. Skillnaden mellan dessa båda

alternativ och alternativ HI hänför sig till beskrivningen av vilka föreskrifter

inom områdat för 8 kap. 38 RF som skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet. I stället för en uppräkning av ämnesområden skulle som rekvisit för granskningsobligatorium kunna anges i 3§ t. ex. ”före-

SOL: 1978:34 Lagrådet 127

skrifter som avses 1 38, om föreskrifterna mäste anses vara principiellt viktiga”.

Från kravet på en obligatorisk lagrådsgransk ning har lagrädsutredningen i samtliga alternativ förestagit dels det undantaget att straffbestämmelser i

specialstraffrätten inte skall behöva granskas av lagrådet om inte strängare straff än fängelse i ett år stadgas, dels, som nämnts tidigare, generella

undantag för föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet, för särskilt brådskande lagstiftning samt för föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Experten hos lagrådsutredningen, departementsrådet Gunnar Björne.

förordade i ett särskilt vttrande att skattelagarna skulle falla utanför det obligatoriska granskningsområdet med undantag av föreskrifter om arvs- och

gåvoskatt samt föreskrifter om grunderna för taxerings- och uppbördsförfa-

randet vid den direkta beskattningen och därmed sammanhängande processuell lagsuftning. Björne yttrade bl. a. att skattelagstiftningen ofta rör frågor som är politiskt kontroversiella, att bedömningen, hur lagstiftningen bör utformas. är starkt beroende av politiska värderingar samt att denna lagstiftning därför vore mindre väl lämpad för obligatorisk lagrådsgranskning. Erfarenheten visade vidare enligt Björne att skattelagstiftningen av de poliuskt ansvariga vanligtvis ansågs vara av mycket brådskande natur. Björne erinrade om den av majoriteten föreslagna regeln att lagrådets hörande kunde underlåtas, om diärav följande dröjsmål skulle leda till avsevärt men,

och fann det sannolikt att denna regel skulle få åberopas ofta i fråga om

skattelagstiftningen och snarare få karaktären av huvudregel än av undan-

tag.

Lagrådsutredningen har också aktualiserat frågan om lagprövningsrätten. Härom yttrar utredningen (s. 284):

Även om bestämmelserna om vad som obligatoriskt skall granskas av lagrådet utformas så klart och entydigt som möjligt, måste fråga ibland kunna uppkomma om inte en av riksdagen antagen lag, som inte har granskats av lagrådet. rätteligen borde ha underkastats sådan granskning. Detta leder i sin tur ull frågan om underlåtenhet att höra lagrådet när det skulle ha skett inverkar på lagens giltighet. — ——- Lagprövningsrätten. som hitintills har förblivit oreglerad. är f.n. föremål för prövning av rättighetsskyddsutredningen. Anledning saknas därför att i nu förevarande sammanhang ta ståndpunkt till nämnda fråga. Utredningen vill emellertid framhålla följande synpunkter. Lagrådet har inte någon beslutande funktion utan har endast att avge begärt yttrande. vilket inte är bindande för regeringen och riksdagen. Det kan därför måhända sägas vara mindre följdriktigt, om underlåtenheten att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan kan inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranteder ändringar av remitterade förslag. Vidare skulle en ordning, som innebär att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande närså hade bort ske inte inverkar på en lags giltighet, kunna tänkas föranleda att minskad uppmärksamhet ägnas frågan om lagrådsremiss behövs. Om og lughet skall kunna ifrågakomma, bör det inte vara i andra fall än då det är uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats. I praktiken torde man knappast ha anledning räkna med att lagrådsremiss skall underlåtas när det av bestämmelserna klart framgår att lagrådets hörande skalt vara obligatoriskt. Lagrådsutredningen utgår från att laggranskningen även i fortsättningen

skall ankomma på en särskild institution, benämnd lagrådet.

128 Lagrådet SOU 1978.34

Oavsett hur ett obligatoriskt granskningsområde närmare bestäms måste man, enligt utredningen (s. 262), räkna med att Acera lagförslag skall kunna granskas samtidigt. Utredningen förordar därvid att lagrådet behålls som en

enhetlig institution som vid behov kan arbeta på avdelningar. Man får då en

avsevärt smidigare organisation och därmed bättre möjlighet att utnyttja lagrådets arbetskapacitet.

Beträffande lagrådets sammansättning famhåltler lagrådsutredningen att

lagrådets karaktär av i princip en representation av högsta domstolen och

regeringsrätten bör bibehållas. Som skäl för att laggranskningen skall utföras

av ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten har, framhåller utredningen (s. 265), brukat anföras främst värdet av att den erfarenhet av den dömande verksamheten i högsta instans som dessa domare har förvärvat tillförs lagstiftningsarbetet, liksom den betydelse för rättstillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. Angivet skäl för att laggranskningen bör ankomma på domare i högsta domstolen och regeringsrätten är enligt lagrådsutredningens mening fortfarande i huvudsak bärande. Utredningen pekar även på andra omständigheter, som kan åberopas, till exempelatt verksamhet i någon av de båda högsta instanserna är ägnad att ge stor förtrogenhet med rättssystemet och överblick över detta, att dessa instansers ledamöter i allmänhet har betydande erfarenhet av lagstiftnings-

arbete samt att det förhållandet att laggranskningen åvilar ledamöter i dessa

båda instanser dessutom ansetts utgöra en garanti för det granskande organets självständighet gentemot regeringen och riksdagen.

Enligt lagrådsutredningens direktiv skall lagrådsgranskningen i princip

inte få ta i anspråk fler domare från högsta domstolen och regeringsrätten än

som motsvarar två lagrådsavdelningar 1 nuvarande sammansättning, eller

högst åtta domare med fri fördelning meHan antalet justitieråd och regerings-

råd.

För att lagrådets granskningskapacitet skall kunna ökas har lagrådsutredningen föreslagit att antalet ledamöter på lagrådsavdelning minskas. Frågan om lagrådsavdelnings sammansättning har. framhåller utredningen. också samband med antalet avdelningar som krävs för att lagrådet skall kunna bemästra den arbetsbörda som kan väntas. Med de alternativ i fråga om det obligatoriska granskningsområdet som utredningen lägger fram måste möjlighet finnas för lagrådet att arbeta på tre avdelningar. Inte heller kan et behov av fyra avdelningar uteslutas. Utredningen menar att så många

avdelningar inte bör finnas annat än rent tillfälligt. Lagrådsutredningen föreslår (s. 268) att lagrådsgranskningen skall kunna utföras av avdelning med tre ledamöter. Vid en sammansättning med tre

ledamöter kan man diirvid -— med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten — alltid rikna med tre avdelningar och, om tre av ledamöterna rekryteras utanför kretsen av i tjänst varande justitieråd och regeringsråd, även fyra avdelningar. Av de tre ledamöterna på en avdelning bör nimligen enligt utredningen en ledamot kunna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitieråd och regeringsråd.

Mot bakgrund av att det obligatoriska granskningsområde som utred-

ningen föreslår omfattar lagförslag inom olika lagstiftningsområden fallande

inte endast inom högsta domstolens verksamhetsområde förordar utredningen att lagrådets avdelningar skall kunna ha sinsemellan olika samman-

SOU 1978:34 Lagrådet 129

sättning i fråga om proportionen mellan antalet justitieråd och antalet

regeringsråd. Avdelning föreslås (s. 270) således kunna bestå såväl av två

justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd, beroende på inom vilken domstols verksamhetsområde som ett remitterat lagförslag i första hand faller.

Möjligheten att anlita fackman bör enligt lagrådsutredningens mening kunna bibehållas. Sådan fackman bör förordnas att biträda som särskild sakkunnig och inte som för närvarande ha ställning som ledamot.

Lagrådsutredningen anser (s. 271) att den nuvarande tjänstgöringstiden om två år är väl av vägd. Redan med hänsyn till att tjänstgöringstiden inte bör vara längre än två år är det, enligt utredningens mening, inte lämpligt att

organisera lagrådet som en ordinär myndighet med fast inrättade tjänster; man skulle då bland annat behöva laborera med tjänstledighet för de berörda

domarna. Med bibehållande av den faktiska anknytningen till de två högsta domstolarna underlättas möjligheten att ta i anspråk justititeråden och regeringsråden för dömande verksamhet när deras deltagande i laggranskningen inte påkallas.

Med ett obligatoriskt granskningsområde enligt något av de alternativ som lagrådsutredningen lägger fram kan laggranskningen enligt lagrådsutredningen (s. 271) antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Avdelningarna bör enligt förslaget likställas formelh, sålunda bör den nuvarande ordningen med ordinarie och extra avdelningar överges.

Beträffande frågor om tjänstgöringsskyldighet, tjänstgöringsudens längd och utseende av ledamöter i lagrådet hänvisas till lagrådsutredningens förslag

(s. 271 ff).

Beträffande lagrådets arbetsformer anför och föreslår lagrådsutredningen bland annat följande.

Lagrådets yttrande skall även fortsättningsvis inhämtas av regeringen och avse ett av regeringen godtaget lagförslag (s. 274). Detta utesluter i och för sig

inte att lagrådet kan påbörja granskningen dessförinnan. Departement bör

under beredningen av ett lagstiftningsärende kunna begära att under hand få

höra lagrådets synpunkter beträffande viss fråga. Sistnämnda förhållanden

torde inte kräva någon uttrycklig reglering. Det bör i fortsättningen liksom hittills ankomma på lagrådets ledamöter att själva avgöra vilket arbetssätt som är lämpligast. Lagrådet skall, enligt förslaget, vidare ha frihet att avgöra vad i ett remitterat lagförslag som är i behov av en närmare granskning. Det departement i vilket förslaget har utarbetats bör vara skyldigt att tillhandahålla lämplig föredragande, även om lagrådets yttrande har begärts av riksdagsutskott (s. 277). Om remiss från riksdagsutskott skulle avse ett lagförslag som har väckts inom riksdagen, bör det ankomma på utskottet att ställa föredragande till lagrådets förfogande. Bestämmelser om detta föreslås bli intagna ilagen om lagrådet. Lagrådets yttrande skall avges skriftligen, men liksom för närvarande bör redaktionella och liknande anmärkningar kunna göras under hand. I fråga om utformandet av yttrandena skall det ankomma på lagrådets ledamöter att själva bedöma hur man lämpligen bör förfara.

Lagrådsutredningen har funnit att det — med hänsyn till att lagrådet enligt

nya RF inte principiellt torde skilja sig från andra myndigheter - framstår som naturligt att lagrådet, när det avger begärt yttrande över ett lagförslag, alltid

redovisar myndighetens mening. Mot bakgrund härav föreslås regler om

15 Riksdagen 1978179. I sand. Nr 195

130 Lagrådet SOU 1978:34

omröstning när skiljaktiga meningar förekommer och om vem som skall vara ordförande på avdelning. Se vidare härom i förslaget, s. 277 f.

6.7¶Antalet lagrådsremisser efter 1971

Vid sin egen bedömning av hur regeringen utnyttjat lagrådsgranskningen efter 1971 har rättighetsskyddsutredningen hämtat material från såväl lagrådsutredningens betänkande som konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden (jämför ovan avsnitt 6.5.2). Utredningen har därutöver inhämtat vissa uppgifter.

Efter övergången till det fakultativa systemet minskade antalet lagrådsremisser kraftigt. Efter grundlagsändringen i februari remitterades under 1971 27 lagförslag till lagrådet. Under samma tid förelades riksdagen 12 lagförslag som inte remitterats och som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska området, sådant detta hade kommit att tillämpas. Motsva-

rande siffror för de följande åren var för 1972 15 (18), för år 1973 13 (26), för år

1974 11 (31) och för år 1975 20121). Under 1976 remitterades av regeringen 8

lagförslag. Motsvarande siffror för 1977 var 26 (19).

Som exempel på lagförslag som inte lagrådsgranskades kan nämnas förslag

till sjömanslag (prop. 1973:40), till lag om tillfälligt omhändertagande (prop.

1973:115), till ledningsrättslag (prop. 1973:157), till lag om rättegången i arbetstvister (prop. 1974:77), till lag om ändring i föräldrabalken (prop. 1974:142, gällande bl. a. grunderna för omyndighetsförklaring och dess hävande, förmyndares uppgifter och vissa ändrade processuella regler) samt till lag om bostadsdomstol (prop. 1974:151).

Propositionerna i lagärenden under åren 1971-1977 utgjorde omkring 60 procent av samtliga propositioner. Till lagrådet remitterade lagförslag under samma tid uppgick år 1971 till 36 procent av lagpropositionerna, 1972 till 20,

1973 till 11, 1974 till 10, 1975 till 16,.1976 till 6 samt 1977 ull 30 procent.

Siffrorna visar att antalet lagrådsremisser sjönk kraftigt under åren 1971-1974 och att de under 1975 åter steg. Under år 1976 remitterade regeringen endast åtta lagförslag tll lagrådet. Under 1977 remitterades 26 lagförslag, medan 19 tillhörande det gamla obligatoriska området inte remitterades. Antalet sådana lagförslag, som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdet och som inte remitterades till lagrådet, ökade under åren 1971-1974. För år 1975 var antalet

sådana förslag lägre än 1974 men högre än 1971.

Samtliga de förslag, som efter övergången tll en fakultativ ordning och fram till och med 1977 har remitterats till lagrådet, kan, med något enstaka undantag under 1977, hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsområdet.

Mot bakgrund av den gemensamma borgerliga reservationen till konstitu-

tionsutskottets yttrande över prop. 1970:24 och flertalet borgerliga motioner

under de följande åren, alla i syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning, har utredningen funnit det vara av intresse att närmare undersöka hur lagrådet utnyttjats efter regeringsskiftet 1976.

Att bygga en sådan bedömning på andra halvåret 1976 är på grund av regeringsskiftet knappast rättvisande och denna tid torde kunna lämnas

SOU 1978:34 Lagråde! 131

utanför vidare jämförelser. Under år 1977 remitterades, som framgår ovan, 26 lagförslag OH lagrådet. Nästan alla torde kunna hänföras vill det tidigare obligatoriska granskningsområdet. Under samma tid förelades riksdagen 19 lagförslag, som inte granskats av lagrådet och som torde likaledes kunna hänföras till det udigare obligatoriska området.

Gällande regler, enligt vilka det överlämnas till regeringen att fritt bestämma över vilka lagförstag lagrådets yttrande skall inhämtas, har tillämpats på ev relativt likartat sätt av regeringen, oavsett vilka partier den

representerat. Det förefaller möjligen som om en viss förändring har skett under det senaste året. Emellertid finns ännu inte tillräckligt lång erfarenhet

för att grundlägga ett slutgiltigt omdöme.

Av intresse vid bedömningen av lagrådets roll i lagstiftningsarbetet efter övergången till fakultativ granskning är i detta sammanhang vidare uppgifter om lagrådets tjänstgöring. Lagrådet arbetade på två avdelningar, en ordinarie och en extra, under hela år 1971 och fyra och en halv månad, fr. o. m. den 14 augusti till årets slut. år 1972. En extra avdelning var också i tjänst under hela år 1973. Under år 1974 var en extra avdelning förordnad sammanlagt sju månader, den I januari-den 11 april och den 16 september-den 31 december, och under år 1975 nio och en halv månad, den I januari-den 30 juni och den 15 september-den 31 december. Under år 1976 var en extra lagrådsavdelning förordnad från årets början t. o. m. den 31 mars och fr. o. m. den 29 november till årets slut. En extra avdelning var förordnad under hela år 1977. Därutöver var viterligare cn extra avdelning i tjänst under drygt sex månader, den 7

februari-den 23 maj och den 29 augusti-20 november.

6.8¶Överväganden

6.8.1¶Allmänna utgångspunkter

I direktiven för rättighetsskyddsutredningen har departementschefen anfört

att starka skäl enligt hans mening talar för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i lagstiftningsarbetet (Dir 1977:1 s. 5). Utredningen har enligt direktiven att mot bakgrund av det av lagrådsutredningen redovisade materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska lagrådsgranskningen, hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

Direktiven för rättighetsskyddsutredningen är således i fråga om lagrådets ställning och uppgifter närmast inriktade på ett system med obligatorisk granskning av förslag till lagar på bestämda områden. Ett sådant system

medför vissa krav på lagrådet i kvantitativt hänseende. Dessa krav måste

ställas i relation till det antal personer som skall tjänstgöra i lagrådet. En given utgångspunkt är att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regeringsråd. Detta ger garanti inte bara för hög kompetens i allmänhet utan också för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda

områden kommer aut stå till lagrådets förfogande.

Många skäl talar för att de två högsta domstolarna inte bör bli större än de är nu. Enligt direktiven för lagrådsutredningen bör lagrådsgranskningen i princip inte få ta I anspråk fler domare från de två högsta domstolarna än som

132 Lagrådet SOU 1978:34

motsvarar 1vå lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. Lagrådsutredningens förslag innebär att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt. Detta bör vara den yttersta gränsen.

Det råder allmän enighet om att lagrådets verksamhet är värdefull såsom ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet ären garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttages.

De regler om obligatorisk granskning som gällde fram till 1971 gav säkerhet för aut alla förslag till lagar på vissa centrala områden remitterades till lagrådet.

Detta system var dock behäftat med vissa svagheter. Det fanns ingen

möjlighet att göra undantag för obetydliga lagändringar så länge de föll inom obligatoriet. Lagrådets arbetstid kom alltså att tagas i anspråk för vissa föga angelägna uppgifter. Man kom i praxis inte heller att i nämnvärd omfattning utnyttja möjligheterna att begära lagrådets yttrande över författningar som låg utanför det obligatoriska området. Skatteförfattningarna hänvisades t. ex. - med något undantag - inte till lagrådet.

Detta är bakgrunden till den ändring i fråga om lagrådets hörande som gjordes åren 1970 och 1971. Majoriteten inom konstitutionsutskottet yttrade att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet var den enda lösning som kunde garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstolar skulle lida men. Utskottsmajoriteten betecknade det som en brist att det med då gällande ordning inte fanns utrymme för en mera omfattande granskning inom det fakultativa området; en lagrådsgranskning av lagförslag inom detta område frarnstod, menade utskottsmajoriteten, i åtskilliga fall som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den obligatoriska sektorn. Vid övergång till ett fakultativt system skulle det bli möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstode som riktigast.

De förhoppningar som knöts till 1971 års reform har inte infriats. En förklaring härtill kan vara att arbetet med ett lagförslag ofta från i varje fall någon synpunkt framstår som brådskande. Endast ett par enstaka lagförslag utanför det gamla obligatoriska området har remitterats till lagrådet.

Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgransk-

ningen bör vara att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt;

lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning och inga andra.

När lagrådsgranskningen gjordes frivillig, åberopades inte bara praktiska skäl utan även principiella. Härvid framhölls att det inte var förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det borde, yttrades vidare, ankomma på regeringen att ensam

avgöra hur dess förslag lämpligen borde förberedas och utformas.

Föredragande departementschefen yttrade i 1970 års proposition att det tidigare förekom att lagrådet gjorde uttalanden med politisk innebörd. Sådana yttranden torde ha varit sällsynta under senare år. Riksdagen har vid olika tillfällen under efterkrigstiden uttalat att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida.

SOU 1978:34 Lagrådet 133

Om man nu på nytt vill införa regler om att vissa lagar skall remitteras till

lagrådet, är det angeläget att man samtidigt skapar säkerhet för att lagrådet

inte får ställningen av ett politiskt organ. Det torde numera råda full enighet

om att lagrädets granskning bör omfatta endast lagförslagens juridiska sida

och att prövningen av förslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Utredningen anser att denna sida av

problemet är så viktig att regeringsformen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse i ämnet. Då man med principiellt betonade resonemang har tagit avstånd från ett system med obligatorisk remiss till lagrådet i vissa fall, kan gällande

grundsatser om lagprövning ha haft viss betydelse. Man kan ha hyst farhågor för att regler om obligatorisk remiss skulle kunna få den konsekvensen att rättstillämpande organ i efterhand skulle betrakta en av riksdagen beslutad lag, vilken inte hade granskats av lagrådet, såsom ogiltig därför att organet för

sin del fann att lagen i själva verket föll inom det obligatoriska området. En sådan konsekvens av regelsystemet kan självfallet vara synnerligen allvarlig. Utredningen anser att man bör utforma reglerna om lagrådsgranskning så att risken för en rättstillämpning av nu skildrat slag bortfaller.

6.8.2¶Inriktningen av lagrädsgranskningen

Vad som utmärker lagrådsgranskningen i jämförelse med den granskning som remissinstanser i allmänhet utför är att lagförslagen remitteras till lagrådet först efter det att regeringen har fattat principbeslut om att förslagen skall läggas fram för riksdagen. Syftet med lagrådsremissen är endast att regeringen skall få råd i rättsliga och lagtekniska frågor.

Det torde vara ofrånkomligt att det i många fall råder skilda meningar om

vad lagrådet bör befatta sig med. Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare, när de politiska partierna har börjat utforma sina ståndpunkter i frågan, vara ett politiskt omstritt problem. Självfallet får det inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestämmelse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan; detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen

och rättstillämpande organ. I departementschefens yttrande till 1970 års regeringsförslag angående

lagrådet nämndes fyra moment i den granskning som skulle ankomma på

lagrådet, nämligen

1 att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett

lagförslags syften är ändamålsenlig, 2 att undersöka om olika regler i förslaget står i överensstämmelse med

varandra,

3 att undersöka om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt.

4 alt uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av

den nya lagstiftningen och göra klarläggande uttalanden om hur svårig-

heterna skall bemästras. Något förslag om att de skilda momenten i lagrådsgranskningen skulle komma till uttryck i grundlagens text framlades icke.

134 Lagrådet SOU 1978:34

Inte heller fagrådsutredningen har funnit det behövligt att föreslå någon

grundlagsregel om granskningens inriktning. Principen att lagrådet inte bör gå in på de allmänna politiska överväganden som ligger till grund för lagförslagen iakttages, framhåller utredningen, sedan länge i lagrådets verksamhet. Utredningen ansluter sig i sin framställning nära till vad som sades i 1970 års proposition om de fyra momenten i granskningen. Utredningen tillfogar härvid det närmast självklara att lagrådet även bör kontrollera ätt det sakliga innehållet i ett granskat lagförslag har kommit till uttryck i lagtexten på ett adekvat sätt. Lagrådsutredningen yttrar vidare att bedömandet, huruvida ett lagförslag är förenligt med annan lag. t. ex. grundlag, kan leda in lagrådet på politiskt kontroversiella frågor: utredningen hänvisar här till 2 kap. 12 8§ andra stycket regeringsformen. Under hänvisning till direktiven framhåller utredningen vidare att lagrådet också bör bevaka rättssäkerhetsintresset. Eftersom det vidare i praktiken inte alltid är möjligt att dra en bestämd gräns mellan en rent formell juridisk-teknisk granskning och en granskning av förslagens sakliga innehåll, måste lagrådet ibland även av andra skäl i sina yttranden ge sig in på förslagens materielia innehåll. Lagrådsutredningen erinrar emellertid om att lagrådet yttrar sig över ett

förslag först sedan regeringen har ställt sig bakom det och att detta föranleder

att lagrådet bör iaktta återhållsamhet när det uttalar sig i materiellt hänseende. Utredningen säger slutligen att lagrådet givetvis inte har att yttra sig I andra hänseenden än som omfattas av den sakkunskap och erfarenhet som representeras i lagrådet.

Rättighetsskvddsutredningen vill framhålla att det under senare tid knappast har förekommit några nämnvärda meningsskiljaktigheter i fråga om lagrådsgranskningens inriktning i sak. Den uppräkning av ändamålen med granskningen som gjordes i motiven till 1970 års förslag kan rättighetsskyddsutredningen för sin del ansluta sig till. Inte heller de uttalanden som lagrådsutredningen har gjort i anslutning till denna uppräkning ger anledning till gensaga. Vad lagrådsutredningen anför torde i själva verket rymmas inom momenten i uppräkningen. Att bevaka att ett granskat lagförslag inte strider mot rättssäkerhetens krav måste sålunda omfattas bl. a. av uppgiften att undersöka, om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Detsamma gäller uppenbarligen bedömandet huruvida lagförslaget är förenligt med

grundlag. En sak för sig är att den nya regeringsformen och alldeles särskilt

senare tillkomna mera preciserade bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter får till följd att lagrådet härvidlag får mera vidsträckta uppgifter än tidigare.

Vid 1970-71 års reform fann man det inte nödvändigt att i författningstext precisera inriktningen av lagrådets granskning. I och med att granskningen inte längre skulle vara obligatorisk, fanns inte något behov av en sådan precisering.

Om man emellertid nu skall låta grundlagen föreskriva att lagförslag av vissa typer skall eller bör granskas av lagrådet, kommer saken i ett annat läge.

Det blir då betydelsefullt, inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att

slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt inriktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis

SOU 1978:34 Lagrådet 135

frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär.

Från riksdagens och regeringens synpunkt kan det inte gärna råda någon tvekan om att det är en fördel att förfoga över ett högt kvalificerat fristäcende organ sådant som lagrådet för granskning av rättsliga frågor, inte minst de frågor om förenlighet med grundlag som med en fortgående utbyggnad av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter tenderat att bli allt viktigare. Förutsättningarna för att lagrådet skall fylla sin uppgift som rådgivare i rättsliga och lagtekniska frågor förbättras, om man genom att bestämma inriktningen av dess granskning lyckas åstadkomma att lagrådet inte på något håll uppfattas som ett politiskt organ. Ett väsentligt värde hos lagrådsgranskningen ligger i att den i hög grad minskar riskerna för konflikter i rättsuillämpningen mellan riksdagen och regeringen å ena sidan och domstolarna å den andra.

I samband med de nu behandlade problemen nämnde lagrådsutredningen att det hade inträffat att riksdagsutskott i beslut om remiss till lagrådet hade angivit att lagrådet skulle yttra sig över motioner som hade väckts med anledning av proposition. Sådana motioner hade ibland, nämnde utredningen, innehållit yrkanden som hade avsett propositionens allmänna politiska grunder, t. ex. att propositionen till följd av rent politiska överväganden skulle avslås. Det var. yttrade utredningen, önskvärt att remissen till lagrådet inte kom att avse sådana motionsyrkanden.

Problem av detta slag torde få en naturlig lösning, om regeringsformen

kommer att innehålla en föreskrift av här ifrågavarande slag angående inriktningen av lagrådets granskning. En sådan föreskrift måste få till följd att

det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje enskilt fall begränsa remissen till de i den här avsedda meningen rättsliga frågor som önskas belysta. Oavsett hur remissen formuleras skall lagrådet hålla sig inom den

ram som föreskriften om granskningens inriktning drar upp.

Remitteras till lagrådet förslag som faller utanför ett obligatoriskt område, kan granskningsuppgiften självfallet begränsas till något eller några av de i föreskriften angivna momenten. Av praktisk betydelse kan exempelvis vara

att få en belysning av frågan, om ett förslag är grundlagsenligt.

6.8.3¶Området för lagrädsgranskningen

: Rättighetsskyddsutredningen har i det föregående angivit de allmänna utgångspunkterna för sina förslag om lagrådet. Utredningen har därvid ställt upp för sig det tämligen självklara målet att det totala värdet av granskningen

blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de förslag som behöver

dess granskning och inga andra.

Förarbetena till 1971 års ändring i grundlagen i fråga om lagrådet låter

antaga att syftet med denna ändring var detsamma. Man sade sig vilja få ut av

granskningen så mycket som möjligt av värde. Givetvis har lagrådsutred-

ningen sökt tillgodose ett liknande syfte. Erfarenheten av tillämpningen visar

att 1971 års regler inte helt motsvarade det angivna syftet. Mycket talar för att man hellre bör välja en metod i stil med den som lagrådsutredningen har förordat.

I lagrådsutredningens huvudalternativ bestäms det obligatoriska granskningsområdet genom en uppräkning av skilda typer av föreskrifter, de flesta

136 Lagrådet SOU 1978:34

typerna preciserade genom hänvisningar till olika bestämmelser i grundlag. Uppräkningen omfattar föreskrifter i grundlag om tryckfriheten, föreskrifter som innebär begränsning av någon av de fri- och rättigheter som anges i2 kap. regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 2§ regeringsformen (i huvudsak hela civilrätten), vissa viktiga typer av otfentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 § regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 5 § regeringsformen såvitt gäller den kommunala beskattningen, föreskrifter om lagrådets sammansättning eller tjänstgöring, vissa av de föreskrifter som enligt skilda

bestämmelser i 11 kap. regeringsformen skall ha form av lag samt föreskrifter

om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Ett generellt undantag skulle gälla för sådana specialstraffrättsliga föreskrifter enligt vilka maximistraffet var högst fängelse ett år, detta givetvis under förutsättning att

föreskrifterna inte på annan grund tillhörde det obligatoriska gransknings-

området. Vidare skulle undantag från den obligatoriska granskningen gilla om en av tre uppräknade förutsättningar var för handen, nämligen 1 att föreskriften ej var av mera ingripande betydelse för enskilda och ej

heller var av invecklad beskaffenhet.

2 att föreskriften var av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgransk-

ningens ändamål var uppenbart obehövligt att höra lagrådet, 3 attlagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att

avsevärt men skulle uppkomma.

Lagrådsutredningens förslag har avsevärda företräden i jämförelse med de regler som gällde intill 1971 års ändring. Medan det principiellt obligatoriska området skulle omfatta de centrala lagar som föll inom det gamla obligatoriet (allmän civil- och kriminallag), skulle det däremot bli möjligt att lämna åt sidan sådana lagändringar som har liten betvdelse för enskilda och andra författningar som av en eller annan anledning saknar eller har endast ringa principiellt intresse. Förslaget skulle härigenom ge utrymme för granskning av lagar av våsentlig betydelse utanför det tidigare obligatoriska området. Det skulle också göra det möjligt att underlåta remiss till lagrådet i fall av extrem brådska. |

Av betydelse för bedömningen av lagrådsutredningens förslag är vad det rättsligt sett innebär att granskningen iangivna fall är obligatorisk. Härom har

utredningen, med hänvisning till de resonemang som under senare år har

förts om rättstillämpande myndigheters lagprövning, yttrat (s. 284) att lagrådet inte har någon beslutande funktion utan endast har att avge yttranden, som inte är bindande, och att det därför måhända vore mindre följdriktigt. om underlåtenhet att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan, fortsatte utredningen, kan det inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranleder ändringar i remitterade förslag och att en

ordning, enligt vilken underlåtenheten inte inverkade på en lags giltighet,

kunde tänkas föranleda att man ägnade minskad uppmärksamhet åt frågan,

om remiss till lagrådet behövs. Om ogiltighet skulle kunna komma i fråga,

borde det, ytirade utredningen, inte vara i andra fall än då det var uppenban att lagrådets yttrande borde ha inhämtats.

Som tidigare anförts bör man utforma reglerna om lagrådsgranskning så att man avlägsnar risken för en rättstillämpning som innebär att lagar, som inte har granskats av lagrådet, betraktas som ogiltiga därför att rättstillämpande

SOU 1978:34 Lagrådet 137

organ för sin del finner att lagen i själva verket faller inom det obligatoriska området. Det finns goda skäl att antaga att det, om lagrådsutredningens förslag genomfördes, i praktiken inte alls eller i vart fall ytterst sällan skulle bli

aktuellt för rättstillämpande organ att ens allvarligt överväga att vägra

tillämpa en lag på den grund att förslaget inte hade granskats av lagrådet. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening är emellertid lagrådsutredningens förslag från denna synpunkt inte helt tillfredsställande. Det är exempelvis knappast någon naturlig uppgift för ett rättstillämpande organ att i efterhand pröva, om det vid lagstiftningsärendets behandling förelåg sådan brådska att avsevärt men skulle ha uppkommit såsom följd av lagrådets hörande. Något liknande gäller bedömandet, huruvida en föreskrift är av

mera ingripande betydelse för enskilda. Det kan vidare sägas att hänvis-

ningen i punkten 2 till lagrådsgranskningens ändamål måste framstå som oklar när grundlagstexten inte anger detta ändamål Det senast sagda kommer i annan dager, om regeringsformen i enlighet med vad som har förordats här kommer att reglera inriktningen av lagrådsgranskningen. Som helhet vill emellertid rättighetsskyddsutredningen hävda att det yttersta bedömandet av undantag sådana som de nämnda bör ligga i händerna på riksdagen.

Med ett obligatoriskt granskningsområde, utformat enligt principerna i lagrådsutredningens huvudförslag, blir det i varje fall nödvändigt att

modifiera förslaget så att det blir en uppgift för enbart riksdagen att slutligt tillämpa de skönsmässigt utformade undantagsreglerna.

Att man på detta sätt minskar riskerna för konflikter mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan de rättstillämpande organen kan i praktiken få till följd att regler sådana som de av lagrådsutredningen föreslagna uppfattas som mindre stela. Även med en sådan uppmjukning kan emellertid dessa regler stundom tänkas bli tillämpade på ett sätt som synes

mindre tillfredsställande. Tidigare har nämnts att uppräkningen av föreskrifter som skulle tillhöra det obligatoriska området omfattade bl. a. vissa

viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 § regeringsformen, dvs. sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt lagrådsutredningens förslag skulle sådana föreskrifter höra till det obligatoriska området, om de gäller brott eller rättsverkan av brott, utredning om brott, tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott, tvångsmedel av annan anledning,

rekvisition eller annat sådant förfogande, inskränkning i rätten att förvärva

eller inneha fast egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsumentskydd, natur- eller miljövård, utsökning, konkurs eller skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva.

En uppräkning av vissa ämnen inom det mycket vidsträckta område över vilket 8 kap. 3 I regeringsformen spänner måste, som lagrådsutredningen har

framhållit (s. 293), bli i viss mån godtycklig. Såvitt rättighetsskyddsutredningen kan finna, är de typer av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens

förslag skall föras till det obligatoriska området väl valda; det kan utan tvivel

hävdas att granskning i lagrådet här som regel är angelägen. Det finns emellertid många andra slag av föreskrifter där en granskning också ofta vore

till stor nytta, såsom föreskrifter om socialförsäkringar, vilka delvis faller in

38 Lagrådet SOU 1978:34

under 8 kap. 3 §, och vidare föreskrifter om personskydd på dataområdet eller kreditupplysning. Lagrådsgranskning kan också vara i hög grad påkallad i

fråga om byggnadslagstiftningen, som enligt utredningsförslaget delvis skulle falla utanför obligatoriet.

Lagrådsutredningen har understrukit (s. 285) att det inte är möjligt att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde på sådant sätt att all lagstiftning som lämpligen bör granskas av lagrådet innefattas och all annan

lagstiftning faller utanför. I fråga om lagförslag som faller utanför det

obligatoriska området men likväl kan behöva granskas har utredningen hänvisat till den fakultativa möjligheten att begära lagrådets yttrande.

Man befinner sig här i ett dilemma, i någon mån likt det som förelåg när

man 1970 och 1971 beslöt att avskaffa det tidigare obligatoriet. Skall man ha någon utsikt att förverkliga det av rättighetsskyddsutredningen uppställda målet — att grundlagsregeln skall leda till att lagrådet granskar alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra — har man anledning att pröva andra utvägar än den som lagrådsutredningens huvudförslag innebär.

En utväg vore då att något minska den grupp av föreskrifter enligt 8 kap. 3 §

regeringsformen som skall föras till det obligatoriska granskningsområdet

och komplettera bestämmelsen härom med en annan grupp av föreskrifter, där remiss till lagrådet skulle rekommenderas men inte vara obligatorisk. Den

förra gruppen skulle då givetvis omfatta de typer av föreskrifter där man

räknar med att lagrådets synpunkter vanligen skulle behövas. Hit finge

rimligen höra föreskrifter om brott eller rättsverkan av brott. om tvångsmedel

eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, om tvångsmedel av annan anledning, om skatt på inkomst, förmögenhet, arv

eller gåva — däribland även lag om kommunal inkomstskatt — om utsökning

eller om konkurs. Den grupp av föreskrifter där remiss till lagrådet skulle rekommenderas i grundlagstexten men inte vara obligatorisk kunde omfatta

lag enligt 8 kap. 3 § om rekvisition eller annat sådant förfogande, om rätten att

förvärva, inneha eller utnyttja fast egendom eller tomträtt eller om konsumentskydd. Hit skulle också kunna föras lag om socialförsäkring, om personskydd på dataområdet eller om kreditupplysning samt sådana lagföreskrifter om ovggande som inte hör till det obligatoriska granskningsområdet.

Givetvis skulle, liksom enligt lagrådsutredningens förslag. undantag i fråga

om de obligatoriska fallen göras för specialstraffrättsliga regler med lindrigare straffpåföljder. Likaledes skulle de' tre allmänna undantagsreglerna för mindre betydelsefulla och mindre invecklade fall, fall där lagrådets hörande är obehövligt och brådskande fall göras tillämpliga, och det skulle vara enbart riksdagens sak att pröva, om någon av dessa undantagsregler kunde göra det

försvarligt att underlåta remiss till lagrådet.

De största svårigheterna när det gäller att dra en gräns mellan de obligatoriska fallen och de fall där lagrådsgranskning blott rekommenderas

vållar just föreskrifterna enligt 8 kap. 3§ regeringsformen. Väljer man

metoden med en delning i två sådana grupper, kan det finnas skäl att överväga, om man inte borde kunna föra vissa andra typer av föreskrifter från det i princip obligatoriska området till det där lagrådsgranskning blott

rekommenderas. Här kunde komma i fråga föreskrifter om resning i avgjort

ärende, om återställande av försutten tid, om befogenhet för annan

SOU 1978:34 Lagrådet 139

myndighet än domstol att avgöra rättstvist mellan enskilda eller om stutstjänstemännens rättsställning.

Det nu skildrade sättet att bestämma lagrådets granskningområde har vunnit sympatier inom rfrättighetsskyddsutredningen. Det obligatoriska området minskar något. och samtidigt ger man, till följd av att man i ”"rekommendationsområdet” kan ta upp vissa typer av föreskrifter som ine

rymdes inom lagrådsutredningens obligatorium, ett incitament för regeringen att göra urvalet mellan föreskrifterna enligt 8 kap. 3 § regeringsformen

i högre grad efter rationeHa kriterier.

Lagrådsutredningen har varit inne på tanken att mjuka upp gränsen kring

det obligatoriska granskningsområdet ytterligare. Med avseende på föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen har nämligen utredningen (s. 309) diskuterat en grundlagsregel att förutsättningen för att dessa föreskrifter skulle falla inom det obligatoriska området skulle vara att de ”måste anses vara prinetpiellt viktiga”. Ett sådant grepp har utredningen betecknat som från vissa synpunkter överlägset skilda uppräkningsmetoder. Utredningen

har emellertid ansett att ett allmänt hållet rekvisit ger en vag gräns för

tilliämpningsområdet och att det är vanskligt att förutse hur en bestiimmelse av angiven innebörd kommer att tillämpas.

Med lagrådsutredningens utgångspunkt — att reglerna om obligatorisk granskning i lagrådet skall vara underkastade kontroll genom lagprövning är det naturligt att man tar avstånd från allmänt hållna rekvisit av typen ”prineipiellt viktig”. Frågan kommer i ett annat läge, om kontrollen även i

dessa fall. såsom här förutsättes, förbehålles riksdagen. Man förlorar

emellertid i så fall, kan det hävdas, åtskilligt av regleringens bindande karaktär, och det kan göras gällande att man skulle komma i ungefär samma läge som efter 1971 års reform.

Inom rättighetsskyddsutredningen har det dock hävdats att det skulle vara möjligt att komma nära det uppställda målet genom en reglering med karaktär av principlösning. En sådan lösning kan i viss mån uppfattas som motsatsen till en enumeration. Det avgörande blir inte, om lagförslaget hör till en viss typ av föreskrifter, bestämd till sin konstitutionella karaktär, utan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på cxempelvis innebörd, räckvidd eller verkningar.

Med en sådan konstruktion finns det inte samma anledning att vid

formuleringen av grundlagsregeln väga skilda tvper av föreskrifter på guldvåg som vid en enumerationsmetod. Av praktisk betydelse är särskilt den stora och viktiga gruppen av föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Man kommer ifrån den tidigare angivna nackdelen med ett enumerationssystem.

att man inte kan undgå att få med vissa mindre angelägna ting och å andra

sidan kan tappa bort förslag som, bedömda för sig, är av stor betydelse. En mindre bunden avvägning kan göras över ett större område. Det bör då inte föreligga något hinder att bland de författningar som normalt skall granskas av lagrådet nämna alla lagar enligt 8 kap. 3 § regeringstormen. På liknande sätt kan man undgå att välja ut vissa av föreskrifterna enligt 11 kap.

regeringsformen; alla dessa föreskrifter bör nämnas bland dem som normalt

skall granskas av lagrådet. I övrigt bör hit föras de föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet. nämligen grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att

140 Lagrådet SOU 1978:34

ta del av allmänna handlingar. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, lag om kommunal beskattning. lag som avses i 8 kap. 2 § och lag om lagrådets sammansittning och tjänstgöring. De problem som är förenade med att föreskrifter om skatt på inkomst och förmögenhet föres till granskningsområdet (se det särskilda yttrandet av lagrådsutredningens expert Gunnar Björne) blir mindre kännbara med en konstruktion av den här skildrade typen.

Som ett generellt villkor för att författning av det angivna slaget skall föras till den grupp där remiss till lagrådet skall vara regel bör kunna föreskrivas att lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Grundlagsregeln bör vidare innehålla motsvarigheter till de två undantagsregler i lagrådsutredningens förslag som tar sikte på frågans beskaffenhet — lagrådets hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet - och på behovet av snabb behandling - lagrådets hörande anses fördröja lagsuftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Den senast presenterade metoden att bestämma lagrådets granskningsom-

råde ger säkerligen, teoretiskt sett, bättre möjlighet än någon annan av de diskuterade metoderna att nå det uppställda målet att lagrådet granskar just de förslag sorn bäst behöver dess granskning och inga andra. Frågan är om man kan konstruera metoden så att den erbjuder tillräcklig säkerhet för att urvalet av lagförslag som skall hänvisas till lagrådet bestäms av en strävan av att nå detta mål.

Ett sätt att försöka ge stadga åt denna metod skulle vara att grundlagsregeln

finge föreskriva, att regeringen alltid är skyldig att skriftligen redovisa skälen

tillatt ett lagförslag som tillhör någon av de uppräknade typerna inte hänvisas till lagrådet, när förslaget läggs fram för riksdagen. Motiveringsplikten skulle gälla varje lagförslag som tillhör någon av dessa typer, oavsett om lagen anses vara viktig och oavsett om någon av undantagssituationerna anses vara för handen. Regeringen skulle alltså i varje tagproposition, som innehåller ett lagförslag av någon av de typer som anges i grundlagsbestämmelsen men som inte hänvisas till lagrådet, förklara varför just detta förslag förelägges riksdagen utan föregående lagrådsgranskning. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, bör detta klargöras och grunderna för uppfattningen redovisas. Om regeringen menar att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna bedömning. På motsvarande sätt skall regeringen, om den anser förslaget vara så brådskande

alt remiss till lagrådet därför skule vara till avsevärt men, ange vad det är som

gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.

I ett annat sammanhang har en liknande motiveringsplikt visat sig ha

gynnsamma verkningar. Utredningen syftar på skyldigheten för statsråd enligt nya riksdagsordningen (6 kap. I $) att inom viss angiven tid antingen besvara interpellation eller förklara varför svar dröjer eller uteblir. Föreskriften härom anses ha fått till följd att interpellationer generellt sett besvaras avsevärt tidigare än under den gamla riksdagsordningens tid. Tanken med att här införa en motsvarande motiveringsplikt skulle vara att riksdagsopposi-

tionen och nyhetsmedierna finge ökad anledning att följa regeringens sätt att tillämpa bestämmelserna om remiss till lagrådet och att diskutabla fall därför skulle bli belysta i den offentliga debatten.

SOU 1978:34 Lagrådet 141

Härtill kommer att regeringen finge räkna med att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande ofta nog kom att följas av att det beredande

utskottet i stället föranstaltade härom. Så skall enligt nu gällande regel ske.

redan när en tredjedel av ledamöterna begär det, såvida inte utskottet finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda ull avsevärt men (4 kap. 10. $ RO). Den senast återgivna undantagsmöjligheten, som närmast syftar ull att förebygga ren obstruktion, finge givetvis tillämpas ytterst sparsamt i fråga om

remisser till lagrådet. En sådan remiss torde vanligen vara avsevärt mindre

tidsödande än en mera allmän remiss till grupper av statliga myndigheter. Ofta bör det vara möjligt att genom kontakter med det departement som har

berett ärendet och med lagrådet få en väl grundad uppfattning om den tid som kan åtgå för granskningen. Rättighetsskyddsutredningen anser att motiveringsplikten och möjlig-

heten för utskottsminoritet att få till stånd remiss till lagrådet i förening ger tillräcklig säkerhet för att en bestämmelse med karaktär av principlösning

kommer att tillämpas lojalt. Övervägande skäl talar därför enligt utred-

ningens mening för att bestämmelsen 1 regeringsformen om lagrådets granskningsområde skall avfattas enligt den senast skisserade modellen.

Före en närmare diskussion om den nu förordade regelns räckvidd och dess

tillämpning på skilda typer av författningar vill utredningen här anlägga några allmänna synpunkter på regelns innebörd.

Utredningen har i det föregående (6.8.1) yttrat att fler än nio justitie- eller

regeringsråd inte under några förhållanden skall tjänstgöra samtidigt i

lagrådet. Om man samtidigt utgår från att lagrådsavdelning normalt skall ha tre ledamöter och att endast en av dessa skall kunna hämtas ur kretsen av jurister som inte tillhör någon av de två högsta domstolarna — utredningen återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt (6.8.4) — kommer lagrådet att kunna arbeta på högst fyra avdelningar. Det är givetvis en fördel, om antalet

kan hållas vid två eller tre.

Rättighetsskyddsutredningen har inte haft några möjligheter att själv skaffa in ett fullständigt material för att bedöma effekterna på lagrådets arbetsbörda av att granskningsområdet bestäms på det ena eller det andra sättet. Därvidlag har utredningen i allt väsentligt måst bygga på lagrådsutredningens material. En bedömning av den framtida utvecklingen är emellertid under alla förhållanden förenad med osäkerhet. Man måste alltid räkna med variationer beroende på skilda värderingar av behovet att driva en snabb reformpolitik eller på andra omständigheter. Utan tvivel kan vårt nuvarande system med treåriga valperioder få till följd att lagstiftningsapparaten tidvis blir utsatt för ett starkt tryck. Troligen kommer antalet lagförslag som sakligt sett borde granskas av lagrådet ibland att vara så stort att lagrådet, även när det undantagsvis arbetar på fyra avdelningar, kommer att ha svårt att hinna med en ingående granskning av alla.

Man måste alltså räkna med att det under vissa tider kommer att bli nödvändigt att gallra bland de lagförslag som noga taget borde hänvisas till

lagrådet för granskning. Detta måste beaktas när man utformar de regler som

skall göra det möjligt att underlåta lagrådsremiss. Som rättighetsskyddsutredningen redan har framhållit, måste det ytterst ligga i riksdagens hand att

pröva, om ett förslag skall remitteras till lagrådet. Reglerna bör göra det fullt

klart att en rättstillämpande myndighet aldrig får underlåta att tillämpa en

42 Lagrådet SOU 1978:34

föreskrift därför att den inte har blivit granskad av lagrådet. Förutsättning för

tillämpningen av cn undantagsregel bör med andra ord vara att riksdagen

finner att den beskrivna undantagssituationen är för handen.

Vid behandlingen av lagrådsgranskningens inriktning (6.8.2) har rättighetsskyddsutredningen framhållit att en grundlagsregel om inriktningen får

till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje särskilt

fall begränsa remissen till lagrådet till de frågor som önskas belysta. Möjligheten att på detta sätt begränsa remisserna kan likväl utnyttjas, när man av något skäl anser det lämpligt. exempelvis när lagrådet är mycket arbetsbelastat.

Principen bakom det förslag om lagrådets granskningsområde som rättighetsskyddsutredningen lägger fram sammanfaller till stor del med de skäl

som åberopades i samband med 1970-71 års reform: lagrådets kapacitet skall

utnyttjas så väl som möjligt, man skall så långt möjligt söka åstadkomma att lagrådet ägnar sig åt de förslag som behöver dess granskning och inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Det är naturligt att uppräkningen av skilda typer av lagar inte fär lika stor betydelse som i ett enumerationssystem. I stället kommer större vikt att ligga dets på inrikiningsbestämmel-

sen, dels på avfattningen av undantagsreglerna, dels på den bestämmelse som

avser att avgränsa de viktiga lagförslagen, som framför andra bör granskas av lagrådet. Betydelsen i att grundlagsbestämmelsen får innehålla en upprik-

ning av vissa typer av lagförslag ligger främst i att här ges en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen utan föregående remiss ull lagrådet. Under utredningens arbete har ansetts att bland de lagar som i första hand

bör granskas av lagrådet bör nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Den förra gruppen av författningar sammanfaller i det väsentliga med dem som faller under 8 kap. 28: den nya regeringsformen, den senare hänföres under 3 § i samma kapitel. Vissa andra grupper av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag

skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet har inte heller orsakat

nämnvärda diskussioner under rättighetsskyddsutredningens arbete, nämhgen grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de

grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gäller rättegångsbalken,

förvaltningsprocesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemiännens rättsställning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. I fråga om alla dessa typer av föreskrifter skall enligt den föreslagna bestämmelsen göras en prövning av frågan om remiss till

lagrådet. Mynnar prövningen av ett visst förslag ut i att den föreslagna föreskriften är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. skall förslaget primärt föras till granskningsområdet. Remiss till lagrådet bör i så fall göras,

om inte någon av de två undantagssituationerna är för handen, dvs. att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet

eller att remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att

avsevärt men skulle uppkomma. Förslag som inte anses viktiga I något av angivna hänseenden bör. vid tider när lagrådet är hårt pressat. generellt stå tillbaka för de viktiga förslagen.

De mest betydande svårigheterna torde de återstående lagförslagen bereda,

SOU 1978:34 Lagrådet 143

nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, dock bortsett från ”allmän kriminallag”, som har diskuterats redan i det föregående. Svårigheterna beror bl. a. på att det här ull mycket stor del gäller lagar som hittills ofta inte har granskats av lagrådet. Den genomgång av skilda typer av föreskrifter som lagrådsutredningen har

redovisat i sitt betänkande torde här kunna tjäna till belysning. Avgörande

skall här, liksom i fråga om de nyss behandlade föreskrifterna, vara i första hand hur viktigt ett lagförslag i det särskilda fallet är, inte om det hör till den

ena eller den andra kategorien. Vad särskilt gäller specialstraffrättsliga

föreskrifter torde förslagets utformning ge underlag för en gränsdragning av

ungefär samma slag som lagrådsutredningen har föreslagit: om ett lagförslag

inte av annan anledning bör remitteras till lagrådet, bör den omständigheten att straffmaximum inte överstiger fängelse ett år kunna leda till att förslaget anses i grundlagsregelns mening inte vara ”viktigt” för enskilda.

Särskilda överväganden synes vara påkallade i fråga om skattelagarna. Härom vill utredningen anföra följande.

Som lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) är det lika angeläget att skattelag tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet, konsekvens och klarhet som att annan lag gör det. Skattelagarna upplevs av många som djupt ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. De innefattar ofta komplicerade frågor, inte minst av lagteknisk natur.

Förslaget innebär att skattelag bör granskas av lagrådet. om den är viktig för

enskilda eller från allmän synpunkt. Remiss till lagrådet kan emellertid

underlåtas dels om dess hörande anses sakna betydelse på grund av frågans

beskaffenhet, dels om det anses fördröja lagsuftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Tekniskt föres skattelagarna till granskningsområdet genom en hänvisning till 8 kap. 3 § regeringsformen och genom att lag om kommunal beskattning

nämns särskilt; sådan tag regleras för grundlagens vidkommande i 1 kap. 7 8 och 8 kap. 5 §. Under 8 kap. 3 § faller inte bara lag om skatt utan också lag om

”betungande” avgifter, dvs. sådan avgiftsföreskrift som ” gäller åligganden

för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden”. Det blir då i detta sammanhang inte nödvändigt att närmare uppehålla sig vid gränsen mellan skatt och betungande avgift. inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Det är vidare fullt klart att tullar i regeringsformens mening är skatter. Utanför 8 kap. 3 § faller däremot sådana avgifter som inte är betungande i nyss angiven mening. Om exempelvis en

avgift till staten erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation

och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader på området, faller avgiften under regeringens kompetensområde och alltså utanför 8 kap. 3 § (se prop. 1973:90 s. 218 f.). Gränsen mot sådana avgifter torde dock i förevarande hänseende inte orsaka större problem. Är det tveksamt. om en avgift faller

under lagkravet, lär det mera sällan finnas skäl att inhämta lagrådets

yttrande.

Vad som gör lagrådsgranskning påkallad på detta område är inte främst

bestämmelsernas konjunkturpolitiska eller samhällsekonomiska konsekvenser utan deras betydelse i andra hänseenden.

Med tanke på lagrådets roll såsom bevakarce av rättssäkerhetens krav finns

144 Lagrådet SOU 197834

det anledning att här först peka på skattereglernas betydelse för fördelningen

mellan enskilda av skattebördan. Självfallet åsyftas då inte fördelningen i stort mellan personer i skilda inkomst- eller förmögenhetslägen, såsom

fördelningen av statsskatten mellan direkt och indirekt skatt, skatteskalornas uppbyggnad med avseende på progressivitet eller grunddragen av reglerna om avdrag vid den direkta beskattningen — sådant måste helt vara en fråga för de politiska organen — utan de metoder, med vilka kravet på likformighet vid beskattningen skall säkras. Bestämmelserna i taxerings- och uppbördslagarna om förfarandet eller om skilda typer av tvångsmedel bör givetvis från denna synpunkt som regel granskas av lagrådet. Det kan påpekas att dessa lagar innehåller vissa principiellt betydelsefulla regler av civilrättslig art och andra sådana regler av närmast straffrättslig eller repressiv art. I det förstnämnda hänseendet åsyftar utredningen bl. a. regler om det subsidiära betalnings-

ansvar för innehållen preliminärskatt som enligt 77 a § uppbördslagen åligger

ställföreträdare för juridisk person. I det senare hänseendet vill utredningen fästa uppmärksamheten på de bestämmelser om förseningsavgift och om skattetillägg som har införts i taxeringslagen (116 a—j $8). Man kan erinra om att den lagrådsgranskning som hittills har förekommit på skatteområdet i huvudsak har avsett just förfaranderegler (t.ex. bevissäkringslagen,

1975:1027).

En annan synpunkt av intresse är skattelagens samband med andra rättsregler, såsom konstitutionella grundsatser, civilrättsliga regler eller andra offentligrättsliga regler. Den överblick över rättsordningen i dess helhet som ledamöterna på en lagrådsavdelning besitter måste vara av särskilt värde när det gäller att ta ställning i sådana hänseenden. I likhet med lagrådsutredningen föreslår rättighetsskyddsutredningen att en lagrådsavdelning skall kunna vara sammansatt antingen av två justitieråd och ett regeringsråd eller av ett justitieråd och två regeringsråd (se närmare 6.8.4).

De verknirigar som en indirekt skatt — mervärdeskatt. reklamskatt — kan ha för möjligheterna att sprida tryckta skrifter eller eljest för vidsträckt opinionsfrihet är exempel på sambandet mellan skattelag och konstitutionella grundsatser. Ett annat exempel är förhållandet mellan en regel om uppgiftsskyldighet inom taxeringsförfarandet och bestämmelser på yttrandefrihetens område om skydd för meddelare eller om rätt till anonymitet.

Lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) att skattelagar i många fall har anknytning till civilrättslig lag och att de i viss utsträckning bygger på begrepp hämtade från civilrätten. En granskning i lagrådet kan helt säkert främja en

utveckling mot en fast och enhetlig terminologi och i sin mån medverka till att reformer på skatteområdet inte utan sakliga skäl får olika verkningar för olika människor.

Skatteregler om aktiebolag eiler liknande sammanslutningar har ctt

självklart samband med associationsrättsliga regler, och här torde en granskning i lagrådet därför ofta vara motiverad. Bestämmelser om kupong-

skatt och utskiftningsskatt samt kommunalskattelagens föreskrifter om

beskattning av s. k. vinstbolag och av partrederier kan nämnas som exempel. Stundom har problem med skilda former av s. k. skatteftykt skapat behov att

ingripa mot förfaranden på bolagsrättens område eller inom försäkringsom-

rådet.

Lagbestämmelser om realisationsvinstbeskattning måste i regel anknyta

SOU 1978:34 Lagrådet 145

tull civilrättens regler om äganderätt, det må sedan vara fråga om aktier, andelar i föreningar, lösöre etter fastigheter. Här är det av betydelse att de skatterättsliga reglerna anpassas efter innehållet i de civilrättsliga eller att det i varje fall tillses att brist på samstämmighet inte uppkommer utan vägande skäl. Något liknande gäller åtskilliga ändringar inom arvs- och gåvobeskatt-

ningen. En tredje synpunkt av betydelse är hur invecklad och tek niskt komplicerad

en skattelag är. Det har ofta framhållits att 1928 års kommunalskattelag med anvisningar och med anknytande skattelagar som helhet är synnerligen svåröverskådlig. Ändringar i dessa lagar innefattar ofta juridiskt-tekniska problem, som kan motivera en granskning I lagrådet.

Den nu gjorda genomgången kan ge anledning att förmoda att granskning i lagrådet är påkallad oftare i fråga om direkta skatter än i fråga om indirekta. Såvitt utredningen kan överblicka är detta också fallet. Grunderna för uttag av en indirekt skatt är generellt sett mera schematiska och ger mindre

anledning till diskussion från likformighetssynpunkt. En övergång till ett

nytt system för indirekt beskattning i stil med övergången från den allmänna varuskatten till mervärdeskatten eller en mera genomgripande reform av en indirekt skatt torde emellertid kunna gripa in i lagstiftningen i så många hänseenden och på sådant sätt att granskning i lagrådet allmänt sett måste vara höpst befogad. Något liknande gäller andra fall när en indirekt skatt tas ut på förut icke ullämpat sätt, med ny teknik eller dylikt, exempelvis kilometerskatten enligt 17-21 §§ vägtrafikskattelagen (1973:601).

Att en skattelag hänvisas till lagrådet skall naturligtvis inte utan vidare leda

till att lagrådet anser sig behöva granska alla föreskrifter i lagen lika ingående.

Det kan emellertid, inte bara med tanke på lagrådets arbetsbörda utan också av hänsyn till önskemålet om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde, ofta vara motiverat att remissen klart anger varpå lagrådet främst skall inrikta sin granskning.

De hir förda resonemangen har tagit sikte närmast på frågorna, huruvida skattelag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och huruvida remiss till lagrådet kan anses sakna betydelse på grund av frågans beskaf-

fenhet. Den här diskuterade bestämmelsen innehåller ännu en begränsning

av den principiella skyldigheten att hänvisa lagförslag till lagrådet, nämligen för fall då lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, alt avsevärt men skulle uppkomma.

Det är naturligt att det ofta framstår som angeläget att få en skattelag

antagen snabbt. Motiven för skyndsam behandling torde ofta vara av

konjunkturpolitisk natur. Då uppkommer i regel inga problem: ändringen består kanske i justering av en skattesats, eller läget är eljest sådant att inga starka motiv för remiss till lagrådet är för handen. Gäller det att snabbt ingripa

mot tendenser till skatteflykt, kan däremot en lagrådsgranskning ofta vara

sakligt sett starkt påkallad. Det är inte möjligt att förutse i vilka typer av fall

man kommer att känna behov av särskilt snabb behandling av ctt förslag till skattelag. Det blir statsmakternas sak att väga behovet av lagrådsgranskning

mot kravet på snabbhet.

16 Riksdasen 1978/79. 1 samt. Nr 195

146 Lagrådet SOU 1978:34

6.8.4¶Lagrädets sammansättning och arbetsformer

Lagrådsutredningen har lagt fram ett antal alternativa förslag till grundlags-

föreskrifter, genom vilka lagrådets obligatoriska granskningsområde skulle

bestämmas. Utredningen har försökt beräkna vilken arbetsbörda de olika förslagen skulle medföra för lagrådet men funnit en betydande osäkerhet vidlåda varje försök i denna riktning. Utredningen har uttalat att. om det obligatoriska granskningsområdet bestäms enligt något av de framlagda alternativen, granskningen kan antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Tre avdelningar antas bli det vanliga, tidvis kan fyra avdelningar behövas.

Varje avdelning av lagrådet skall enligt lagrådsutredningen bestå av i regel

tre ledamöter. I varje avdelning skall ingå minst ctt justitieråd och ett regeringsråd. Sammanlagt högst nio justitieråd och regeringsråd skall samtidigt få ijänstgöra i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har byggt upp sitt förslag angående området

för lagrådets granskning på annat sätt än lagrådsutredningen och vill här göra ett försök att belysa förslagets effekter på lagrådets arbetsvolym. Något i strikt mening obligatoriskt granskningsområde skall enligt förslaget inte finnas. I stället anges vissa typer av lagar, och det sägs att lagrådets yttrande över förslag till sådan lag bör inhämtas, innan riksdagen fattar beslut, under förutsättning dock att riksdagen finner lagen vara viktig

för enskilda eller från allmän synpunkt. Ett par generellt angivna undantags-

regler skall gälla, syftande dels på fall där lagrådets vttrande är obehövligt med tanke på frågans beskaffenhet, dels på särskilt brådskande fall. Effekten av ”bör”-regeln förstärks genom att det ålägges regeringen att motivera uraktlåtenhei att till lagrådet remittera förslag till lag av något av de uppräknade slagen. Om regeringen finner att ett lagförslag är viktigt för enskilda eller från allmän synpunkt och vidare att ingen av de två undantagssituationerna är för handen, är regeringen således principiellt skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslaget, innan regeringen lägger fram det för riksdagen. Rättighetsskyddsutredningens förslag är utformat så att tillämpningen visserligen i största utsträckning ytterst är lagd i riksdagens hand men att det likväl tar sikte på de ifrågavarande förslagens beskaffenhet. I första omgången skall övervägas. om lagen är ”viktig” i stadgandets mening. Anses detta vara

fallet. skall man ta ställning till om det på grund av ”frågans beskaffenhet”

skulle sakna betydelse att höra lagrådet eller om lagrådsyttrandet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma. Regler sådana som dessa är tänkta att tillämpas på samma sätt under skilda tider. Man måste dock räkna med att strömmen av lagförslag ibland kan vara så strid att undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning. Rättighetsskyddsutredningens förslag angående ett särskilt kvalificerat förfarande för lagärenden som angår rättighetsbegränsningar innebär att en ny arbetsuppgift läggs på lagrådet. Om det i behörig ordning yrkas att detta förfarande skall tillämpas, skall. om förslaget inte blir vare sig antaget med 5/6 majoritet eller förkastat, konstitutionsutskottet för riksdagens vidkommande pröva, huruvida förslaget verkligen angår en rättighetsbegränsning.

SOU 1978:34 Lagrådet 147

Utskottet skull inte kunna besvara cn sådan frågan nekande utan att luprådet har avgivit yttrande i frågan. Utredningen vill emellertid hålla före att denna arbetsuppgift inte kommer att i högre grad påverka lagrådets arbetsbörda.

Det sagda leder fram till slutsatsen att det knappast är möjligt att mera exakt beräkna effekterna på lagrådets arbetsvolym av de förslag som rättighetsskyddsutredningen lägger fram. Det finns starka skäl att organisera lagrådet så att antalet avdelningar och därmed lagrådets kvantitativa kapacitet kan anpassas efter variationer i tillströmningen av granskningsupp-

gifter.

Rättighetsskyddsutredningen har som en utgångspunkt (6.8.1) anpivit att lagrädet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regeringsråd. Utredningen har därvid åberopat bl. a. att detta ger garanti för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande. En annan utgångspunkt sades vara att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet.

Lagrådsutredningens förslag att minska det normala antalet ledamöter i cn lagrådsavdelning från fyra vill tre får till följd att det blir möjligt att organisera tre lagrådsavdelningar utan att anlita någon utomstående, Rättighetsskyddsutredningen ser detta som en stor fördel. Även från andra synpunkter har rättighetsskyddsutredningen funnit förslaget i denna del godtagbart.

Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör möjligheten att anlita pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurist såsom ledamot av lagrådet utnyttjas främst när man undantagsvis behöver en fjärde avdelning eller en fjärde ledamot på någon av avdelningarna.

Den nu gjorda genomgången av de organisatoriska frågorna visar att rättghetsskyddsutredningen härvidlag i huvudsak ansluter sig till lagrådsutredningens förslag.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig tänkes bli förordnad av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande till gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lagrådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådet (10 8).

Rättighetsskyddsutredningen har självfallet ingen erinran mot att lagrådet skall kunna förskaffa sig biträde av utomstående sakkunnig. Det är emellertid svårt att se något skäl till att en sådan sakkunnig skulle behöva förordnas av regeringen. Därmed torde det huvudsakliga motivet till att reglera frågan om sakkunnig i flag falla bort. I lagrådslagen behöver ingenting annat sägas i ämnet än att lagrådet på allmän bekostnad äger anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som det anser sig behöva. Självfallet skall varje avdelning

kunna besluta därom för sin egen del.

I övrigt kan rättighetsskyddsutredningen i allt väsentligt ansluta sig till lagrådsutredningens förslag om lagrådets organisation och arbetsformer. Rättighetsskyddsutredningen återkommer till vissa särskilda frågor i specialmotiveringen.

SOU 1978:34 149

7¶Förfarandet vid grundlagsstiftning

7.1¶Bakgrunden

Vårt nuvarande system för ändring av grundlag går tillbaka till regler som tillkom i samband med att vår första tryckfrihetsförordning infördes 1766. De gällande reglerna (8 kap. 15 § regeringsformen) innebär att en grundlagsändring förutsätter två likalydande riksdagsbeslut och att det mellan dessa beslut skall ha hållits val till riksdagen i hela riket.

Frågan om en möjlighet att genomföra ändring av grundlag snabbare än genom proceduren med två riksdagsbeslut med mellanliggande val övervägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning. En

sådan möjlighet avvisades då (prop. 1948:230s. 79, 101) därför att den rådande

proceduren ansågs ge säkerhet mot förhastade ändringar under oroliga tider;

grundlagarnas kanhända främsta betydelse ansågs ligga i att de utgjorde en ”garanti mot rubbning av landets konstitution samt dess grundläggande

rätts- och förvaltningsprinciper under stämningslägen, som framkallats av

utomordentliga inre eller yttre förhållanden”. Författningsutredningen föreslog (SOU 1963:16 och 17: 7 kap. 4 § förslaget till regeringsform) att ett vilande beslut i ett grundlagsärende skulle

underställas folkomröstning i samband med närmast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det inom viss tid efter bestutet eller regeringen beslutade om det inom samma tid.

Det vilande grundlagsbeslutet skulle förfalla, om majoriteten av de delta-

gande i folkomröstningen röstade mot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade riksdagsvalet. En sammanställning över de remissyttranden som avgavs Över författningsutredningens förslag i denna del återfinns i SOU 1965:34 s. 24

ff.

Grundlagberedningen tog i sitt förslag till regeringsform (SOU 1972:15) inte

in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Tre

av beredningens ledamöter förde emellertid i en gemensam reservation fram ett förslag I frågan som i sak anslöt sig mycket nära till vad författningsut-

redningen hade förordat.

Under remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag uppehöll sig

endast ett fåtal remissinstanser vid folkomröstningsfrågorna. En samman-

ställning över yttrandena i denna del finns intagen i propositionen 1973:90

(bil. 3 s. 112 f.). Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har vidare

50¶Förfarandet vid grundlagsstiftning SOU 1978-34

behandlats av riksdagen i samband med beslutet om 1974 års regeringsform (KU 1973:26) och beslutet om de nya regler i regeringsformen till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna som trädde i kraft den I januari 1977 (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid dessa ullfällen yrkanden om införande av ett folkomröstningsinstitut av det stag som hade förordats av reservanterna i

grundtagberedningen.

Regler med ändamål att ge säkerhet för längre betänketid vid grundlagsändring övervägdes i samband med 1976 års beslut angående grundläggande

fri- och rättigheter (SOU 1975:75 s. 94, 219 [., prop. 1975/76:209 s. 90, KU 1975/76:56 s. 16. 75 f.). I reservation till utskottsbetänkandet i ärendet

föreslogs att det första riksdagsbeslutet skulle fattas minst sex månader före nästa ordinarie val ull riksdagen och att det andra beslutet inte skulle tå fattas förrän två månader efter valet.

7.2¶Överväganden

721 Tidsfrist vid grundlagsändring

Det ligger eu betydande värde i att proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar blir noga övervägda. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör man hålla fast vid kravet på två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val.

Tanken att genom cen särskild tidsfrist förlänga den nödvändiga betänketiden har skäl för sig. Det är också angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen nirmast före valet, något som under senare decennier har varit regel snarare är undantag. Däremot är det svårt att se någon större fördel med en tidsfrist efter riksdagsvalet. Har de flesta medborgarna vid valet givit förtroende åt företrädare för meningsriktningar som stöder det vilande förslaget, kan oftast inte någonting vara att vinna på vtterligare anstånd.

En tidsfrist före valet kan utformas på skilda sätt. Det förslag som övervägdes 1976 innebar att en viss tid — sex månader — skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring forcerades. De gynnsamma effekter man strävar efter genom en föreskrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kan man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt.

Någon anledning att hindra att grundlagsändring genomföres i anslutning

till extra val till riksdagen finns inte. Eu sådant val torde snarast ge bättre

utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande

grundlagsförslaget. Inte desto mindre kan man utgå från aut fertalet

grundlagsändringar kommer att genomföras i anslutning till ordinarie val.

Om dessa, som hittills, skall äga rum den tredje söndagen i september månad, bör man bestämma tidsfristen för förslag om grundlagsändring så att

riksdagen normalt kan slutföra behandlingen senast relativt tidigt under

vårsessionen. Deua bör man kunna uppnå genom att bestämma att förslag till

ändring av grundlag skall företäggas riksdagen (anmälas i kammaren) minst

SOU 1978:34 Förfarandet vid grundlagsstiftning 151

tio månader före valet eller alltså, I förhållande tll ordinarie val, senast

omkring den 15-20 november året före valet.

Huvudsyfiet med en tidsfrist sådan som den här förordade är att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagstörslag. Undantagsvis kan det visa sig angeläget att få en grundltlagsändring genomförd i samband med ett instundande val, churu frågan kommer upp först när mindre än tio månader återstår till valet. Rättighetsskyddsutredningen anser det olyckligt alt genom en undantagslös regel hindra något sådant. En möjlighet att slutföra ett senare väckt grundlagsiärende bör finnas. Undantagsregeln bör

emellertid utformas så att man inte träder intresset av en omsorgsfull

utskottsberedning för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln, och en förutsättning för att undantag skall medges bör vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet förenar sig därom. Utredningen anser att gränsen bör dras vid fem sjättedelar av ledamöterna, vilket vid nuvarande sammansättning —- femton ledamöter — innebär att tretton ledamöter måste stödja tanken på undantag.

I praktiken kan den föreslagna undantagsmöjligheten tänkas få till följd att, vad gäller de fall då grundlagsfrågan väcks av regeringen, det ansvariga statsrådet i god tid under arbetet med beredningen av frågan under hand begär konstitutionsutskottets medgivande att få avlämna förslag i ärendet. Det bör emellertid inte finnas något hinder mot att utskottet, vare sig

framställningen görs på nu angivet sätt eller först senare, tar slutlig ställning i frågan om undantag först i samband med beredningen av ärendet. En

föreskrift om tidsfristen bör inflyta i 8 kap. 15 § regeringsformen.

Det saknas anledning att i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det bör inte finnas något hinder för

riksdageh att fatta sitt första beslut. Det andra och avgörande beslutet får

emellertid i sådant fall inte fattas redan efter det här nämnda ordinarie valet, utan frågan får vila Över nästa val, ordinarie eller extra. Det kan också inträffa att ett extra val hälles efter det första beslutet i grundlagsfrågan men innan tio månader har förflutit från det att förslaget väcktes. Även i detta fall får

förslaget vila över det därpå följande valet. De senast antydda komplikatio-

nerna påkallar en jämkning av 5 kap. 123 riksdagsordningen.

7.2.2¶Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

Det svenska statsskicket kan karakteriseras som en representativ, parlamentarisk demokrati. Detta innebär bland annat att den politiska verksamheten främst försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet återkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen, kommunfullmäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutsfattandet. I svensk rätt

förekommer för närvarande inte heller någon annan form av folkomröstning

152 Förfarandet vid grundlagsstiftning SOU 1978:34

än den rådgivande. För att en folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt majoritetsbeslut suftar en lag i frågan.

Vad som nu har sagts utesluter emellertid inte att ett folkomröstningsinstitut särskilt avsett för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfällen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skulle öppnas såvitt gäller suftande av grundlag. Enligt regeringsformens inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa

principiella skil talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt del i den

beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas

för den offenuliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomröstning

som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har vtterligare ökat i styrka i och med att det i regeringstormen har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från

det allmännas sida. Man kan erinra om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av

folkomröstningar — svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten - kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsoråröstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

Utredningen förordar mot bakgrund av det anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen, överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man fär i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstiftningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att många grundlagsändringar är av ganska detaljbetonad, teknisk karaktär och utan större betydelse

för folkstyrelsen som sådan. De betydelsefulla grundlagsändringar som har

gjorts under de senaste åren är undantagsföreteelser snarare än normalfall.

Grundsatsen att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av

grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för

medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte att folkomröstning äger

rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir således att folkomröstning av det stag som det här är fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid å andra sidan fordra

anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstningsmöjligheten kommer att missbrukas. Det antal som genomgå-

SOU 1978:34 Förfarandet vid grundlagsstiftning 153

ende har föreslagits i sammanhanget — en tredjedel av riksdagens ledamöter synes innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en garanti mot itlojal användning av foölkomröstningsinstitutet bör. efter mönster av vad som gäller + fråga om misstroendeförklaring, föreskrivas att yrkande om folkomröstning får tas upp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter bestutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

I fråga om tidpunkten för folkomröstning ten grundlagsstiftningstfråga har

inom utredningen hävdats å ena sidan att en fristående folkomröstning skulle

kunna tänkas locka så få röstande au dess resultat inte blev representativt för

folkmeningen och, å andra sidan, att folkomröstning i sådan fråga är en så

betydelsefull sak att den inte bör komma i skymundan av ett riksdagsval samt att folkomröstning inte bör anordnas It andra frågor än sådana där man verkligen kan påräkna ett stort intresse. Utredningen föreslår att folkomröstning i grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket bör gälla godtagande eller törkastande av ett visst vilande grundlagsförslag. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med

hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önsk värda

moderniseringar av grundlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär att ett

förslag är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och

nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har

avgivits i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt

ansluter sig utredningen till de förslag i frågan som tidigare har framförts.

Möjlighet till bestutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlagssuiftningsform. Undantag bör emellertid göras för riksdagsordningen. Bestämmelserna i denna gäller uteslutande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för folkstyrelsen som reglerna i grundlagarna. Det bör därför även i fortsättningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i riksdagsordningen.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha

formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga

ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som utredningen har nämnt i det föregående föreligger inte några sådana svårigheter såvitt gäller folkom-

röstningar I grundlagsstiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är här på förhand givna. Det finns därför inte någon anledning vare sig att ge beslutet om en sådan folkomröstning lagform eller att bereda frågan i utskott.

Beslutsförfarandet bör i stället utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Den enda punkt i sammanhanget som skulle kunna ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande grundlagsförslag i motsars till två eller flera. Av 2 kap. 9 8 riksdagsordningen följer att denna fråga i första hand skall avgöras av

154 Förfarandet vid grundlagsstiftning SOU 1978:34

talmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren inte skulle dela talmanr.ens mening får frågan på vanligt sätt avgöras uv Konstitutions-

utskottet.

Förslaget om folkomröstning i grundlagstfrågor kan sammanfattas på följande sätt. Eu som vilande antaget grundlagsförslag skall föras ut till folkomröstning samtidigt med riksdagsval, om detta krävs av minst en

tredjedel av riksdagens tedamöter. Yrkande om folkomröstning skull inom viss kortare tid efter det första grundlagsbeslutet framställas av minst en

tiondel av ledamöterna och riksdagsbehandlingen av frågan skall i övrigt följa samma regler som för närvarande gäller för misstroendeförklaring mot statsråd. Folkomröstningen skall vara ett ställningstagande för eller emot det vilande förslaget. Detta skall vara förkastat om majoriteten av de röstande tar ställning mot det och antalet nej-röster även motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgetts i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. I annat fall skall det vilande förslaget behandlas på vanligt sätt. det vill säga tas upp till definitivt avgörande av den nyvalda riksdagen.

SOU! 1978:34 in än

8¶Förstärkningar av särskilda frioch rättigheter

8.1¶Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning

Efter förslag av grundlagberedningen infördes 1 1974 års regeringsform ett

förbud mot retroaktiv lagsuftning på ett rättsområde — straffrättens. I samband med 1976 års reform omformulerades förbudet så att det riktades direkt tillde rättstillämpande myndigheterna och fördes över till det särskilda rättighetskapitlet (2 kap. 10§ regeringsformen). Enligt bestämmelsen i nu

gällande lydelse får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning

som inte var belagd med påföljd, när den förövades. Fj heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärning än den som var föreskriven då. Vad nu sagts

gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Som ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan man även beteckna den

regel, som ursprungligen föreslogs av grundlagberedningen och som åter-

finns i 2 kap. 11§ första stycket regeringsformen. Enligt denna får inte domstol inrättas för cen redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

1973 ärs fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75 s. 157 tf.) övervägde att

utvidga retroaktivitetsförbudet. Utredningen, som till en början fann att

tillämpningsområdet för det gällande förbudet mot retroaktiv strafflag inte kunde utökas, gjorde i samband härmed ett uttalande om tolkningen av detta, som departemenischefen i propositionen 1975/76:209 (s. 125) senare anslöt sig till. Utredningen påpekade att retroaktivitetsförbudet — åtminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar även straffliknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, överlastavgift etc.

Fri- och rättighetsutredningen övervägde vidare att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv iagsuftning enligt 8 kap. 38 regeringsformen, dvs. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden. Av två skäl fann utredningen att det inte var möjligt att föreslå ett sådant förbud. För det första konstaterades att något undantagslöst förbud

mot retroaktiv lagstiftning inte upprätthålls på de angivna rättsområdena. Och att i ligtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när avsteg från huvudregeln får medges fann utredningen inte vara möjligt. Till det sagda kom problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område, menade utredningen, är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag.

156 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978:34

I en reservation ull fri- och rättighetsutredningens betänkande (s. 248 f.) föreslog Per Ahlmark, fp, och Allan Hernelius, m, ett retroaktivietsförbud av samma lydelse som det som redovisas nedan under reservationen I konstitutionsutskottet.

Departementschefen, statsrådet Geijer, delade i propositionen 1975176:209 (s. 125 f.) fri- och rättighetsutredningens bedömning, liksom Avnstitutionsut-

skottet (KU 1975/76:56 s. 35 ff.). Riksdagen följde konstitutionsutskottet. I en reservation till konstitutionsutskottets betänkande (Björn Molin, fp, samt Anders Björck och Allan Hernelius, m, s. 58 f. Mades fram förslag till eu utvidgat retroaktivitetsförbud. Enligt den föreslagna lagtexten, vilken

tänktes vara placerad i 2 kap. 10 § regeringsformen, skulle ny eller förhöjd

skatt, avgift eller annan pålaga inte få införas genom föreskrift som ges tullbakaverkande kraft, försåvitt det inte föranleddes av särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförliga förhållan-

den. Föreskrifter om annat än straff respekuve skatter och andra pålagor och som har en för den enskilde betungande effekt skulle inte få ges tillbakaverkande kraft med mindre än att synnerliga skäl föranledde det.

Till konstitutionsutskottets betänkande var i samma fråga fogat även ett

särskilt vitrande (s. 921.) där Karl Boo, Bertil Fiskesjö, Gustaf Jonnergård och Sven-Erik Nordin, alla ec, angav att de godtog propositionen på denna punkt men att de ansåg att hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning borde bli föremål för en förnvad utredning.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit det vara en angelägen uppgift att fortsätta överväga om det är möjligt att föra in ett vidgat skydd mot retroaktiv lagstiftning + regeringsformen. Som de tidigare övervägandena har visat uppställer sig emellertid några ganska svårlösta problem när man undersöker möjligheterna att vidga förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett består i att man inte hittills helt har kunnat undvika retroaktivitet i lagstuiftningsarbetet på något rättsområde utanför straffrättens. I större eller mindre utsträckning, beroende på rättsområdet, kan det alltså finnas ett behov av ätt komplettera ett grundlagsförbud med undantag. Ett annat huvudproblem är att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utaaför straffrätten finns inga allmänt godtagna principer för att avgöra detta.

Det har inte varit möjligt att överväga hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har begränsat sig till

föreskrifter om skatt. Även avgifter till det allmänna omfattas av utredningens överväganden. Vad i det följande sägs om skatter avser, där ej annat framgår av sammanhanget, också avgifter.

Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. En medborgare som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas enligt regler

som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär skärpning av skattelag kan han t. ex. i efterhand bli

vägrad avdrag för utgifter som var avdragsgilla när de bestreds. Ewt annat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknat med. Ett resultat av retroaktiviteten kan alltså vara att annan skatt utgår. Ett indirekt resultat är ofta att den enskilde finner att han har gjort en

SOU 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter A57

civilrättslig handling som han inte skulle ha gjort - eller skulle ha gjort på annat sätt om han hade vetat hur den skulle bli bedömd skatterättsligt.

Det är ett rättssäkerhetsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skiäl

ges ullbakaverkande kraft. I en tid då en stor och växande andel av

medborgarnas inkomster uttas i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart innebär detta bland annat att lagstiftaren successivt måste se över skattesystemet och ingripa mot skattefusk och skatteflykt. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ctt för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Utredningen övergår härefter till frågan hur ett grundlagsförbud skulle

kunna utformas.

Fri- och rättighetsutredningen fann det vara omöjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med en retroakuv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Rättighetsskyddsutredningen har som ovan nämnts tagit upp till övervägande et mera begränsat område. skatteoch avgiltstagstiftningen. Visserligen är det på dessa områden inte lika enkelt och emydigt att avgöra om en lag är retroaktiv som inom straffrätten. där man bara behöver jämföra tidpunkien för lagens ikraftträdande med tidpunkten för den brottsliga gärningen. För att skattskyldighet skall utlösas krävs nämligen att flera faktorer föreligger samtidigt, t. ex. att den det gäller är bosatt i riket, att en rättshandling sker yrkesmässigt eller att en viss relation finns mellan två parter (1. ex. anställningsförhållande. äktenskap). Men

härutöver krävs regelmässigt att en transaktion av något slag sker, t. ex. att

kontant betalning tas emot eller ges ut, att fakturor utfärdas eller tas emot eller att en gåva ges bort. Utredningen har efter en genomgång av olika typfall funnit att det är en framkomlig väg att låta en grundlagsregel bygga på att

tidpunkten för en transaktion (rättshandling)av nu nämnt slag —- jämförd med tidpunkten för lagens tkraftträdande — i regel blir avgörande för om lagen är

retroakuv eller inte. I andra fall. där någon rättshandling av angivet slag inte äger rum. kan man utan större svårighet ändå peka ut den omständighet, som direkt utlöser skauskyldigheten.

Innebörden av det nyss sagda kan sägas vara att man beträffande existerande skatteformer knyter an till roglerna om skattskyldighetens inträde.

För inkomstskattens del är det främst fråga om reglerna i 41 § kommunalskattelagen (1928:370), dvs. principen om beräkning av inkomst enligt bokföringsmissiga grunder respektive den s. k. kontantprincipen.

Vid inkomst av tjänst, som alltid beräknas enligt kontantprincipen. är alltså den utlösande faktorn det förhållandet att lön, pension eller annan ersättning uppbärs, blir tillgänglig för Ivfining eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo. Detta gäller även om inkomsten har tjänats in långt

tidigare. En följd av en sådan regel om retroaktivitetsförbud är att lagstiftaren

är förhindrad att under löpande beskattningsår skärpa gällande skatteskala med pviltighet för hela beskattningsåret. Däremot är det inte otillåtet att skattesatsen höjs under beskattningsåret med verkan för lön eller ersättning som utbetalas under återstående del därav. något som för inkomstskattens . del dock torde vara opraktiskt. På motsvarande sätt förhål!er det sig med t. ex. reglerna om rätt till avdrag vid inkomstberäkningen. Avdragsregler kan alltså

158 Förstärkningar av särskilda tri- och rättigheter SOL 1978:34

ändras i skärpande riktning endast såvitt de berör utgifter som har bestritts efter de nva reglernas ikraftträdande.

I motsats till övriga slag av inkomst enligt kommunalskattelagen skall inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet beräknas inte enligt kontantprincipen utan enligt bokföringsmässiga grunder. Vid dessa inkomstslapg får nya skatteregler inte träffa inkomst som enligt allmänt vedertagen köpmannased eller enligt vad som beträffande jordbruk är allmänt brukligt har uppförts I räkenskaperna såsom intäktspost före de nya reglernas ikraftträdande. Motsvarande gäller för avdragsposter i allmänhet. Beträffande bokföringsåtgärder som skall vidtas vid beskattningsårets utgång, 1. ex. värdering av varulager. kan dock ändring i skattereglerna härom inte sägas vara retroaktiva, om de har trätt i kraft före beskattningsårets utgång. En annan sak är att de skäl som motiverar ett retroaktivitetsförbud i grundlag

också med kraft talar för att lagstiftaren bör undvika att ändra regler av detta

slag alliför nära den tudpunkt till vilken värderingen anknyter.

Avgörande betydelse vid beskattning av realisationsvinst har avyttringen eller, mera exakt, udpunkten då tden första delen av) köpeskillingen Ivfis av säljaren. Här bortses alltså från det förhållandet att viss, eventuellt betydande del av den skattepliktiga värdestegringen kan ha uppkommit under tid, då andra regler om realisationsvinstbeskattning eller inga sådana regler gällde. Det är vidare att märka att. eftersom realisationsvinstbeskattningen är en skatt på inkomst (av tillfällig förvärvsverksamhet) och kontantprincipen i

detta sammanhang ges en särskild tolkning, en säljare inte kan vara säker på

att försäljningen kommer att bli bedömd enligt de vid avtalsslutet gällande skattereglerna, om han inte samtidigt får uppbära åtminstone någon del av köpeskillingen.

I lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt finns detaljerade regler om när skattskyldighet för arvs- och gåvoskatt inträder. Vid arvsskatt är det i regel arvlåtarens död som utlöser skattskyldigheten. Gävoskatteskyldighet inträder som huvudregel, då gåvan har fullbordats eller när en skriftlig gåvoutfästelse har överlämnats till mottagaren. I fråga om både arv och gåva kan skattskyldigheten undantagsvis, vid s. k. framskjutna förvärv, utlösas av en händelse som inträffar senare än nu har sagts.

Enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt skall sådan skatt beräknas på visst sätt med hänsyn till förhållandena vid utgången av beskattningsåret. Förmögenhetsbeskattning kan därför inte sägas vara retroaktiv så snart den tidpunkt, per vilken förmögenhetsställningen beräknas, ligger efter lagens ikraftträdande.

Vad här har sagts om när den utlösande omständigheten inträffar vid de

viktigare formerna av den nuvarande direkta beskattningen torde ge ledning också vid motsvarande bedömning i fråga om övriga direkta skatter. Något bör beröras även förhållandena vid annan beskattning.

Skattskyldighet för mervärdeskatt enligt lagen därom (1968:430) kan beräknas antingen enligt kontantprincipen eller enligt den s. k. faktureringsmetoden, som närmast motsvarar bokföringsmässiga grunder inom inkomstbeskattningen. Enligt lagens huvudregel inträder skattskyldigheten. när vederlag inflyter kontant eller i form av varor eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo och när uttag för egen räkning sker. Efter ansökan kan dock länsstyrelsen besluta att skattskyldig vid redovisning för mervärdeskatt

SOU 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 159

skall inräkna uppkomna fordringar i omsättningen. En höjning av mervärdeskatten kan därför sägas träffa de skattskyldiga något olika beroende på redovisningsmetoden. När leverans har skett och faktura har utställts men betalning ännu inte har influtit på ikraftträdandedagen, träffar höjningen endast den som redovisar enligt kontantprincipen. Denna konsekvens ir en

ofrånkomlig följd av behovet att ha en enkel grundlagsregel. som i princip

anknyter till gällande skattelagars regler om skattskyldighetens inträde. I detta sammanhang förtjänar vidare påpekas att de skattskyldiga ju också har möjlighet att i sina leveransavtal ta in en klausul! om rätt att vid skattehöjning höja priset med motsvarande belopp.

Att en grundlagsregel låter tidpunkten då en vara betalas respektive då en faktura sänds ut vara avgörande för retroaktivitetsprövningen. innebär självfallet inte att man vid en framtida höjning av mervärdeskatten alltid måste knyta an till dessa tidpunkter. Grundlagsregeln säger bara att höjningen inte får träffa en omsättning, där betalning respektive fakturering

redan har skett vid höjningens ikraftträdande. Däremot skulle grundlagsre-

geln givetvis inte hindra - tvärtom skulle det ligga i linje med dess syften — att lagstiftaren vid en momshöjning låter den äldre skattesatsen gälla för vissa avtalade leveranser eller tjänster, som ännu ej har betalats eller fakturerats. då

höjningen träder i kraft. Här kan erinras om att vid den senaste höjningen av

mervärdeskatten, som trädde i kraft den 1 juni 1977 (prop. 1976/77:144, SKU 48, rskr 302). beslöts att skattesatsen under övergångstiden i princip skulle bestämmas med utgångspunkt i tidpunkten för leverans av vara eller tillhandahållande av tjänst.

Inte heller beträffande de olika formerna av punktskatter torde det vara svårt att — med hjälp av ifrågavarande lags regler om skattskyldighetens

inträde — fastställa vilken omständighet som utlöser skattskyldigheten.

Tull, som statsrättsligt är att betrakta som en skatt. utgår enligt tullagen (1973:670) under angivna förutsättningar på vara som införs till Sverige. Den utlösande faktorn är här alltså införandet av en vara till landet.

Avgifterna torde inte vålla några särskilda problem. Vad gäller t. ex. socialförsäkringsavgifter — den ekonomiskt mest betydelsefulla formen av

avgift — är det förhållandet att en arbetsgivare betalar ut lön till en arbetstagare

eller att en uppdragsgivare ger ut ersättning till en uppdragstagare den utlösande faktorn. En ändrad uttagsprocent för någon av de olika arbetsgivaravgifterna får alltså om retroaktivitetsförbud råder inte tillämpas på lön eller ersättning som redan har utbetalats.

I det föregående har belysts med hänsyn till olika former av skatt och avgift vilken som är den utlösande faktorn och när denna inträffar. Det har sagts att

skattelagarnas nu gällande regler om skattskyldighetens inträde blir avgö-

rande i dessa hänseenden. Men vad händer om reglerna angående skattskyldighetens inträde ändras, vilket naturligtvis måste vara möjligt?

Svaret på den ställda frågan är, att en regel för skattskyldighetens inträde

vad avser en existerande skatteform vid ett retroaktivitetsförbud inte får tullämpas så att skattskyldigheten utlöses av en omständighet som har inträffat redan när den nva regeln trädde i kraft.

Ett exempel kan belysa det nyss sagda. Enligt 6 § lagen om arvsskatt och gåvoskatt inträder. om en person genom testamente har tillerkänts nyttjanderätt till viss egendom och en annan person har fått äganderätten till samma

160 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978:34

egendom, skattskyldighet för förvärvet av äganderätten först när nyttjanderätten har upphör. Den angivna regeln gäller dock bara under vissa vtterligare förutsättningar. bland annat att nyttjanderätten har viss varaktighet. minst fem år. Låt oss anta att en person i testamente har förordnat att viss egendom med äganderäv skall ulfalla en anhörig men att nyttjanderätten till cgendomen under fem år skall tillkomma en annan person. Lät oss vidare anta att kravet i6 §arvsskattelagen på nyttjanderättens varaktighet skärps till all gälla minst tio år. I så fall innebär den nya regeln att skattskyldighet för förvärvet av äganderätten inträder omedelbart vid testators död enligt huvudregeln vid arvsheskattning. Denna nya regel får dock inte tillämpas på sådana fall där testators död — den nya utlösande faktorn — redan har inträffat

vid den nya regelns ikraftträdande.

I exemplet fordras alltså i tydlighetens intresse att man genom en övergångsbestämmelse gör klart att den nya regeln inte får tillämpas på de fall. där testators död redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande. Just i de fall då man ändrar på reglerna för skattskyldighetens inträde torde det inte sällan erfordras övergångsbestämmelser av hänsyn till retroaktivitetslörbudet. Som jämförelse kan nämnas att samma behov i regel inte finns vid andra ändringar i befintliga skattelagar. Om i det ovan nämnda exemplet i stället inom fem år från testators död hade skett den ändringen i lagen om arvsskatt och gåvoskatt att skattesatsen hade höjts. hade ju den nya skattesatsen också gällt för beskattning av förvärvet av äganderätten, eftersom denna beskattning utlöses av att nyttjanderätten upphör.

I detta sammanhang återstår att ställa frågan vad ett retroaktivitetsförbud skulle betyda, om en helt ny skatt införs. Å ena sidan måste riksdagen givetvis ha frihet att konstruera skatten så som befinnes lämpligast 1. ex. när det gäller den utlösande faktorn. Å andra sidan får denna faktor inte ligga i förfluten tid, när den nya skatteformen träder i kraft. Om en skatt införs på

t. ex. innehavet av viss egendom måste den tidpunkt som är avgörande för

frågan om skatt skall utgå ligga efter den nya lagens ikraftträdande. Retroaktivitetsförbudet skulle hindra en beskattning av den typ som skedde genom 1939 års förordning om värnskatt. Enligt denna förordning utgick

skatt med hälften av den statliga inkomst- och förmögenhetsskatt som hade

påförts år 1939, varför skatten kom att utgå på 1938 års inkomster och förmögenheter. Förbudet innebär naturligtvis att det aldrig blir tillåtet att i ny

skatteform använda en beräkningsnorm. som redan har lagts till grund för

beskattning en gång. (Här avses vad som följer av huvudregeln. Angående undantag från denna, se i det följande.)

Föreskrifter om förfarandet i skatte- och avgifislagstiftningen, till exempel

om de beslutande organens sammansättning och arbetsformer, träffas inte av retroaktivitetsförbudet. Undantagsvis kan dock vissa föreskrifter som kan sägas höra till förfarandet. till exempel bevisbörderegler, falla under förbudet.

Såsom har framgått flera gånger av det tidigare är det en självklar följd av

det här förordade sättet att definiera begreppet retroaktivitet i fråga om skatte-

och avgiftstlag att definitionen inte täcker alla fall av sådan lag, som i någon mening medför retroaktiva "effekter. För att till exempel anknyta till förmögenhetsbeskattningen skulle det inte anses vara en retroaktiv skattelag om man år 1 beslutar att frimärken som innehas 31.12 år 2 skall tas upp till

SOU 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 161

förmögenhetsbeskattning. således inte heller till den del lagändringen avser frimärken som innehas då ändringen träder i kraft. Lagändringar av detta slag måste uppenbarligen vara tillåtna.

ltredningen har ovan funnit både att det är önskvärt med ett grundlagsförbud mot retroaktiva skatter och avgifter och att begreppet retroaktivitet på dessa rättsområden kan definieras ullfredsställande. Kvar står då en tråga, nämligen om en tänkt grundtagsregel måste ha undantag.

Till en början kan slås fast att ett förbud mot retroakttvitet i grundlag bara behöver träffa sådana ändringar i skatte- och avgiftslagstiftningen, som är till nackdel för de skatt- respektive avgiltsskyldiga. Visserligen kan olägenheter uppstå även som en följd av en lindring i skatt- eller avgiftsskyldighet, men dessa är knappast av den valören att något skydd i grundlag häremot är

pakallat.

Den diskussion om retroaktiv skattelag som har förts under senare år har haft sin utgångspunkt i att riksdagen i flera lägsuftningsärenden har ansett en viss retroaktiv uillämpning av nya skatteregler erforderlig. Det har i dessa ärenden regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag. För att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle utnyttjas I stegrad omfattning haren viss retroaktiv tillämpning beslutats. allmänhet, men inte alltid, har den retroaktiva periodens början bestämts med utgångspunkt iden dag. då någon form av förvarning om den kommande lagstiftningen har givits, till exempel dagen då ett utredningsbetänkande offentliggjordes eller då propositionen i ärendet lades på riksdagens bord,

Man står i situationer av denna typ inför ett besvärligt avvägningsproblem. Å ena sidan är det ett samhällsintresse av vikt att lagstiftaren skall kunna handla snabbt, sedan han väl har fått ögonen på eu oförutsett och inte önskvärt sätt att utnyttja gällande skatteregler och i princip har beslutat sig för att ändra dessa. Direkt stötande skulle det vara om just en sådan omständighet som att regeringen lägger fram en proposition med förslag till tag som hindrar ett visst slag av kringgåendetransaktioner till följd av ett undantagslöst retroaktivitetsförbud skulle Ieda till en ökning av sådana transaktioner fram till dess att lagen har trätt i kräft. En sådan ordning skulle kunna åsamka det allmänna ett skatteborttall. som inte sällan kunde uppgå till avsevärda belopp. Men framför allt vore det förödande för skattemoralen hos alla lojala medborgare att åse hur förslaget i praktiken fungerar närmast som en uppmaning till kringgåendetransaktioner.

Å andra sidan kan den skauskyldige som vill förutse skattekonsekvenserna av sitt handlande känna sig osäker om lagstiftarens planer på att ändra

skatucereglerna. Dels kan han inte alltid förutse vilka förfaranden riksdagen

kommer att bedöma som skatteflykt eller kringgående av skattelag och där de

nya bestämmelserna därför kan komma att få retroaktiv tillämpning. Dels har

den vanlige skattskyldige svårt att följa med i alla uttalanden om regeringens och riksdagens avsikter i fråga om skattereformer.

Utredningen har funnit att rimlig hänsyn till de angivna motstående intressena tas om ett förbud mot retroaktiv skattelagstuftning kompletteras med et undantag för sådana situationer, där de skattskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande skatteregel avses få retroaktiv

17 Riksdasen 1978/746. 1 samt. Nr 195

162 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOL! 1978-34

tillämpning. Den natwurliga tidpunkten för en sädan auktoritauv förhandsvarning är — med hänsyn till den arbeisfördelning som i normala fall råder mellan regeringen och riksdagen — den dag då regeringen för riksdagen lägger fram en proposition med förslag till ny skatteregel, vilken förestås bli

tillämpad från den dagen. Visserligen är det ju ingalunda säkert att eu sådant

förslag av regeringen, ens om den är en majoritetsregering, kommer att antas av riksdagen. I så måtto garanteras de skattskyldiga naturligtvis inte full

förutsebarhet. Men det är enligt utredningen godtagbart att de skattskyldiga

efter en sådan entydig viljeförklaring av regeringen så att säga får handia på egen risk, om de alltjämt inrättar sitt handlande efter de regler som har föreslagits bli ändrade med retroaktiv verkan.

I detta sammanhang måste betonas att utredningen givetvis förutsätter att regeringen vidtar särskilda åtgärder, ull exempel håller en presskonferens,

samtidigt med att propositionen läggs fram för att snabbt sprida kännedom om innehållet i denna. Det senast sagda är i själva verket det primira från

förutsebarhetssynpunkt.

Emellertid har utredningen funnit att det inte alltid är tillräckligt att en ny skatteregel skall kunna tillämpas från den dag, då en proposition med förslag till tagen förelades riksdagen. Situationen kan ibland tänkas vara sådan att retroaktiv ullämpning behövs redan från en tidigare tidpunkt under förberedelsearbetet inför en lagändring. Det kan till exempel vara så att en viss form av kringgåendeförfarande har blivit allt vanligare i samband med att det har

blivit allmänt känt att lagstiftning häremot förberedes, Om retroaktiv

tillämpning av en kommande skateregel skall kunna tillåtas från en dag som ligger tidigare än propositionens framläggande måste å andra sidan från förutsebarhetssynpunkt även här krävas, att de skattskyldiga får någon form av auktoritativ förvarning. Vad som ligger närmast till hands är att regeringen på ett otvetydigt sätt tillkännager sin avsikt avi föreslå riksdagen en sådan lagändring. En lämplig form härför är att regeringen avger en skrivelse till riksdagen i saken. Utredningen förordar därför att retroaktiv tillämpning av

skattelag skall vara tillåten också om regeringen i skrivelse har meddetat

riksdagen ati den avser att föreslå viss ändring i gällande skattelag och att lagen i ändrad Ivdelse avses bli tillämplig från dagen för meddelandet. Även i

detta fall förutsättes givetvis att regeringen eller vederbörande departement gör särskilda ansträngningar för att snabbt informera allmänheten om den

planerade lagstiftningen.

Inom utredningen har övervägts om i grundlagsregeln borde föreskrivas en viss längsta tillåtna tid från meddelandet till dess att propositionen ; ämnet föreläggs riksdagen.

Det är uppenbart att det kommer att råda ett osäkerhetstillstånd från de skattskyldigas utgångspunkt, och för övrigt också från myndigheternas, innan riksdagen har beslutat i det ärende som har aviserats genom meddelandet. Utredningen har trots detta stannat för att inte föreslå en sådan

preciserad rez2el. Skälen härför är dels att den erforderliga beredningstiden kan variera, dels att utredningen förutsätter att regeringen efter ett förhandsmeddelande mot den angivna bakgrunden alltid ser till att den fortsatta beredningen sker med stor skyndsamhet. Utredningen förutsätter vidare att

regeringen i meddelandet till riksdagen anger åtminstone en ungefärlig tidpunkt. när propositionen kommer at bli avlämnad.

SOU 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 163

Utredningen har i det föregående knutit an förvarningstudpunkterna till regeringens handlande, inte till riksdagens, tröts att det ju är riksdagen som ensam är tagstiftare. Anledningen härull är naturligtvis att det har gällt att finna tidpunkter i det normala Jagsuftningsförfarandet som på en gång ligger

tillräckligt tidigt och som å andra sidan är så bestämda att den aviserade lagstiftningen kan förmodas komma till stånd. Att till exempel tillåta

retroaktiv tillämpning av en skatteregel. som har föreslagits I en motion i riksdagen. från den dag då motionen väcktes är uppenbarligen orimligt från förutsebarhetssynpunkt. Om däremot skatteutskottet i riksdagen på eget initiativ eller med anledning av en proposition eller motion avger ett betänkande med förslag tull nya skatteregler, bör retroaktivitet — om skatteutskottet föreslår det — vara tillåten från den dag då betänkandet avlämnas I kammaren. I detta fall ankommer det på utskottet att vidta särskilda publicitetsåtgärder.

Ett undantag från retroaktivitetsförbudet för de fall, då de skattskyldiga på något av de nyss angivna sätten har förvarnats. bör alltså göras. Det viktiga är här att en förvarning har givits. För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt bör härutöver krävas endast, att riksdagen finner detta påkallat av särskilda skäl. Att härmed avses främst lagstiftningsingripanden mot skatteflykt och kringgående av skattelag har framgått av det tidigare.

Ytterligare ett undantag från retroaktivitetsförbudet behövs. Det torde

allmänt anses att retroaktiv beskattning är ett ullåtligt medel, när samhället

befinner sig i en allvarlig krissituation. I samband med både första och andra världskriget ullgreps retroaktiv beskattning, utan att kraftigare invändningar restes mot detta. Ett exempel härpå är den tidigare nämnda förordningen om värnskatt. som utfärdades år 1939. Även vid allvarlig ekonomisk kris kan staten blitvingad att tillgripa retroaktiv skattelagstiftning. En sådan åtgärd får dock inte begagnas annat än om det råder svår ekonomisk kris. något som enligt utredningens uppfattning inte kan sägas ha rått i Sverige någon gång under tiden efter andra världskriget. Ett grundlagsförbud mot retroaktiv lagstiftning bör därför ha en särregel även för sådana undantagssituationer som nu har nämnts.

Mot bakgrund av de överväganden som här har redovisats föreslår utredningen ett förbud i regeringsformen mot retroaktiva skatter och avgifter. Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Skatt eller avgift får inte uttas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den skatte- eller avgiftsutlösande omständigheten inträffade. Med den utlösande omständigheten förstås det förhållande som enligt den aktuella skatte- eller avgiftslagen

avgör när skattskyldigheten inträder. Två undantag finns. Retroaktivitet får

förekomma från en tidpunkt då regeringen i proposition eller riksdagsutskott i betänkande har framlagt förslag till retroaktiv föreskrift. Detsamma gäller, om regeringen i särskild skrivelse har meddelat riksdagen sin avsikt att senare

framhlägga förslag till retroaktiv föreskrift, från dagen för meddelandet. I de nu

nämnda fallen krävs vidare au riksdagen finner retroaktiv tillimpning

påkallad av särskilda skäl. varmed främst avses att olika former av skatteflykt

och kringgående av skattelag behöver hejdas snabbt. Enligt den andra undantagsregeln får riksdagen besluta om retroaktiv tillämpning av skatteeller avgiftslag. om riksdagen finner det påkallat av särskilda skäl i samband

med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

164 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOL 1978-34

8.2¶Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt

8.2.1¶Grundlasgstrågans bittillsvarande behandling

| 1809 ärs regeringsform innehöll den bekanta 16 § vissa ordalag som berörde egendomsrätten. Innebörden härav var emellertid omtvistad. I SOU 1941:20

(den tingstenska utredningen) föreslogs av 1809 års regeringsform skulle

ullföras ett stadgande om att ”svensk medborgares egendom är tryggad”.

Vidare skulle föreskrivas att staten endast mot skälig ersättning fick förfoga

över och expropriera egendom. Härom skulle stadgas i (samfälld) lag. Författningsutredningen byggde ull stor del på detta (SOU 1963:16-17) och föreslog följande grundlagsstadgande: ”Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annut dylikt förfogande över egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag”. Till skillnad från den

tingstenska utredningen ville författningsutredningen inte skriva in någon

uttrycklig ersättningsnorm i grundlagstexten. Varken ett krav på ”skälig” eller ett krav på ”full” ersättning skulle enligt författningsutredningen ge ctt

helt rättvisande uttryck för gällande ersättningsgrundsatser. Dessa grund-

satser avsågs i stället komma till uttryck genom den föreslagna grundlapsregeln om egendomens trygghet (SOU 1963:17 s. 193). Varken den tingstenska utredningens eller författningsutredningens förevarande förslag ledde till

lagstiftning.

Grundlagberedningen (SOU 1972:15) föreslog en regel i regeringsformen av följande lydelse: ”Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande. skall ersättning utgå

enligt grunder som bestämmes i lag”. Med hänsyn till den mångfald av olika

situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg grundlagberedningen att det varken var möjligt eler önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas (s.

199).

I propositionen 1973:90 med förstag till bl.a. ny regeringsform hade bestämmelsen givits rekommendationsform. Som skäl hänvisades till av gällande lag i vissa fall medgav ianspråktagande av mark utan kontant ersättning. Det hänvisades till 70 och 113 §§ byggnadslagen (1947:385) och reglerna om delexpropriation i 4 kap. I 5 första stycket expropriationslagen (1972:719). Grundlagsregeln borde inte få en utformning som gjorde att den uteslöt bestämmelser av nämnda slag och därmed kom i konflikt med

gällande lag (s. 236).

Konstitutionsurtskottet (1973:26 s. 52) föreslog att grundlagsregeln skulle göras tvingande. Detta skulle inte innebära att ersättning alltid skulle behöva

utgå i kontant form. Däremot skulle ersättning i någon form alltid

förekomma vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. Även i sitt

ändrade skick skulle alltså bestämmelsen inte utgöra hinder för eller kräva ändring i t.ex. 70 och 113 §§ byggnadslagen eller 4 kap. I $ första stycket expropriationslagen. Riksdagen följde utskottet trskr 1973:265, KU 1974:8,

rskr 1974:19).

I 1974 års regeringsform föreskrevs härefter i 8 kap. I $ fjärde stycket:

”Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i

lag för det fall att hans egendom tages I anspråk genom expropriation eller

annat sådant förfogande”.

SOL: 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 165

1973 drs rie och rättighesutredning (SOU 1975:75) föreslog endast redaktionella förändringar i fråga om grundlagstexten i nu förevarande del. I motiven anfördes att det var självklart att läg som anger ersättningsgrunderna inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning (s. 155). I två skilda reservationer yrkades att grundlagstexten skulle innehålla uttrycket ”skälig ersättning” i stället för bara ”ersättning” (s. 249,

251-252). I propositionen 1Y75/76:209 konstaterade departementschefen, dåvarande

justitieministern Geijer. att tanken att grundlagen även i fortsättningen skulle innehålla en regel vill skydd för den enskildes egendomsriätt inte kritiserats under remissbehandlingen. Också han fann det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utges vid expropriation eller annat sådant förfogande. Däremot ville han inte följa de remissinstanser som förordat att grundlagen skulle ställa upp krav på ”skälig” eler ”full” ersättning. Han sade sig deta den uppfattning som grundtagberedningen uttryckt på denna punkt. Det fick emellertid anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyllde grundlagens krav (s.

124).

Konstitutionsutskotter(1975/76:56) fann det värdefullt att regeringsformen i rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes cegendomsrätt. Det betecknades som självklart att ordet ersättning i grundlagsregeln har en materiell innebörd. Härmed utesluts möjligheten till att ersättning utges med enbart symboliska belopp. något som — framhöll utskottet — ej heter kommer i fråga enligt gällande rätt (s. 35),

I vå skilda reservationer ull utskottets betänkande (Anders Björck och Allan Hernelius. m, resp. Björn Molin. fp) underströks det angelägna i att grundlagens regler om de medborgerliga fri- och rättigheterna utformas så klart som möjligt. Den rättsliga innebörden av den dåvarande egendomsskyddsparagrafen var oviss. Oklarheten efter ett eventuellt bifall till propositionen skulle bli än större. Reservanterna anförde att det genom propositionen inte föreslogs någon ändring av egendomsskyddsparagrafen. Samtidigt gjordes i propositionen uttalanden om innebörden av det skydd som ges. Det sades vara svårt att bedöma vilken vikt som skall fästas vid motivuttalanden som gjorts utan samband med ändring av ett stadgande. De föreslog att grundlagsregeln skulle kräva ”skälig ersättning”. En föreskrift härom innebär, sade reservanterna, att den som drabbas av ett expropriativt förfogande skall ges ersättning för den förlust som uppkommer (s. 62-64).

Riksdagen följde utskottet (rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1, tskr 2).

Härefter lyder den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen (numera 2 kap. 18 X regeringsformen) sålunda: ”Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.

8.2.2¶Gällande ersättningsregler i vanlig lag

Reglerna i vanlig lag om ersättning vid expropriation återfinns i 4 kap. expropriationslagen (avser fastighet). Huvudregeln är enligt 1 § första stycket att löseskilling skall betalas med belopp som motsvarar fastighetens mark-

nadsvärde. Med marknadsvärde förstås det pris som fastigheten sannolikt

166 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978:34

skulle ha beungat vid en frivillig försäljning på den allmänna marknaden.

Expropricras bara en del av fastigheten, utges ersättning med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Öm expropriationen också medför fördelar för fastigheten kan det hända att någon sådan minskning inte uppstår. Då

förekommer alltså ingen — kontant — ersättning.

Fmellertid kan löseskillingen i vissa fall avvika från marknadsvärdet eller minskningen därav. Detta framgår av bestämmelserna i 4 kap. I $ andra och tredje styckena och 2-5 §§ expropriationslagen. Här bör särskilt uppmärksammas den s. k. presumtionsregeln i 3 3. Den innebär att ersättning för värdestegring efter presumtionstidpunkten skall utgå endast i den mån det blir utrett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Ersättning skall alltså inte utgå för värdestegring på råmark som beror på att marken kan väntas bli planlagd och bebyggd och inte heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på förväntningar att marken får större byggnadsrätt enligt en ny plan. Presumtionsregeln tar sikte på värdeutvecklingen efter en tidpunkt i förfluten tid, som lagts så långt tillbaka att några förväntningsvärden som har samband med en ändrad markanvändning normalt sett ännu inte har uppstått inom det aktuella området. Presumtionsregeln gäller den värdestegring som har ägt rum under tiden från dagen tio år före ansök ningen om expropriation, dock högst femton år före talans väckande vid domstol. Enligt en särskild övergångsbestiämmelse får presumtionstidpunkten aldrig vara tidigare dag än den I juli 1971. Ett syfte med att sålunda begränsa rätten tll ersättning för förväntningsvärden var att dämpa markvärdesstegringen.

Expropriativa ingrepp med avseende på fastighet kan ske också enligt annan lagsuftning än expropriationslagen. I fråga om ersättningen för sådana ingrepp innehåller dessa andra lagar regler som hänvisar till eller eljest nära ansluter sig till expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Som exempel

på sådana lagar kan nämnas byggnadslagen (1947:385), naturvårdslagen

(1964:822), väglagen (1971:948), vattenlagen (1918:523). gruvlagen (1974:342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter, bostadssaneringslagen (1973:53D), bostadsförvaltningslagen (1977:792), fastighetsbildningslagen (1970:988), — anläggningslagen — (1973:1149) och = ledningsrättslagen

(1973:1144).

Vissa bestämmelser (utöver den ovannämnda om s. k. delexpropriation) som medger expropriativt ingrepp utan kontant ersättning bör dock påpekas. Det gäller för det första vissa regler i byggnadslagen, nämligen 19,20, 42,43,

70. 112 och 113 83. De fyra förstnämnda paragraferna gäller vägmark, som

enligt plan alltjämt skall användas för detta ändamål eller dylikt. I 70 och 113 §§ avses den situationen att stadsplan resp. byggnadsplan läggs över

område i en ägares hand. Då kan förordnas att mark som behövs för gata och

dylikt skall avstås utan ersättning ”i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter

prövas skäligt”. Enligt 112 § får mark som enligt byggnadsplan är avsedd ull väg eller dylikt i den mån marken till följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det

avsedda ändamålet, om marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits, eller

SCU! 1978.34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 167

annan fastighet med samma ägare. Här bör också nänmas 753 lagen

(1939:608) om enskilda vägar. Denna lag har dock föreslagits skola ersättas av ny lagstiftning (SOU 1977:12). Enhet de förestagna reglerna skulle man i förekommande fall kunna kompensera markägare genom det sätt. varpå man fastställer skyldigheten it betala avgift till väghållningen, : stället för genom kontant ersättning (se 1. ox. s. 122-124).

Ovan nämnd lagstiftning avser expropriattva ingrepp med avseende på

fastighet. När det gäller lösa saker kan sådana ingrepp ske främst enligt förfogandelagstiftningen och annan för vissa extraordinära situationer

avsedd lagsuftning. Här avses allmänna förfogandelagen (1954:279),

allmänna ransoneringslagen (1954:280), rekvisitionslagen (1942:583) och

beredskapsförfogandelagen (1942:584). Dessa lagar är avsedda att ersättas med ny lagstiftning (propositionerna 1977/78:72 och 75). Ersättningsreglerna skall emellertid enligt dessa förslag vara väsentligen desamma som tidigare. Det innebär att ersättning för avstådd egendom enligt huvudregeln utgår med belopp som befinnes skäligt med hänsyn ull nödvändiga kostnader vid produktion eller återanskaffning. Upplåts fast egendom eller dylikt utges skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta och för skada på

cgendomen. [nödvändiga kostnader ingår bl. a. ersättning för företagarens

egen arbetsinsats och för förräntning av eget kapital. Gottgörelse utgår

däremot inte för indirekta skador eller förluster. Skulle t. ex. en förfogande-

åtgärd medföra att en fabriksägare måste inskränka driften, kan han inte i

denna ordning få ersättning för den förlust som därigenom kan tillfogas honom. Till indirekta kostnader är också att hänföra utgifter som beror på att

ingångna avtal inte kan uppfyllas. Det är förutsatt att samordning skall ske mellan prissättning enligt nu avsedd lagstiftning och prissättning enligt prisregleringslagstiftningen. Samordningen innebär att den ersättning som utges enligt förfogandelagstuiftningen kommer att sammanfalla med det pris

som kunde ha erhållits vid en frivillig försäljning. ”Med den utgångspunkten

kan man säga att ersättningsreglerna innebär att full ersättning utgår vid förfoganden enligt” förfogandelagstiftningen (se till det nu sagda proposi-

tionen 1977/78:75 s. 80-81). Här kan också nämnas ersättningsreglerna i 19 8

andra stycket brandlagen (1974:80). Enligt den lagen får transportmedel, redskap eller annan utrustning tas i anspråk för räddningstjänst. När så skett skall kommunen utge ersättning för skada på utrustningen och för förlorad avkastning eller nytta och för kostnad med anledning av att utrustningen har vllhandahållits.

8.2.3¶Överväganden

Som framgått under 8.2.1 anses alltså ersättningskravet i 2 kap. 185

regeringsformen ha en materiell innebörd. Det är däremot oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregeln kräver.

Rättighetsskvddsutredningen föreslår att 2 kap. 18 § regeringsformen ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter

an till vad som enligt det föregående är föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte

föreslår utredningen att grundlagsstadgandet får följande lydelse: ”Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat

sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt

68 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978:34

grunder som bestämmes i lag.”

Detta grundlagsstadgande skall ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som nuvarande regler om ersättning vid ex propriativa ingrepp lett vill. Stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter som t. ex. 4 kap. 3 § expropriationslagen. Ersättning får begränsas ull det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Grundlagsstadgandet innebär därvid ingen bindning vad avser bevisbördans placering. Över huvud taget skall grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Slutligen framgår av det sagda att, om ett expropriativt ingripande medför också reella fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, så behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning.

Fövngt imnebär rätughetsskyddsutredningens förslag inte någon ändring i sak I fråga om 2 kap. 183 regeringsformen. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar uvses alltså alltjämt fall där medborgarens ”egendom tages I anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.

8.3¶Förstärkt skydd för medborgarskapet

Regeringsformen 2 kap. 7 § har följande lvdelse: Ingen medborgare tår landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Bestämmelsen återgår på 8 kap. I $i 1974 års regeringsform. Där grundlagsskyddades medborgarskapet dock endust för sådana svenska medborgare som fortfarande var bosatta i riket. Orden ”eller har varit” tillades 1976 med utgångspunkt från förslag av 1973 års fri- och rättighetsutredning.

1809 års regeringsform innehöll inga regler om förlust av svenskt medborgarskap. Bestämmelsen i dess 16 § att "Konungen bör . . . ingen från

ort till annan förvisa” hindrade heller inte att landsförvisning som straff för

avfall från den rena evangeliska läran fanns kvar ända till 1860.

I den tingstenska utredningen (SOU 1941:20) behandlades inte hithörande

frågor, och författningsutredningen (SOU 1963:16 och 17) föreslog endast eu

stadgande att bestämmelser om svenskt medborgarskap skulle ges i tag. Svea hovrätt föreslog emellertid i sitt remissyttrande, utt grundläggande bestämmelser om medborgarskap skulle införas i rättighetskatalogen. Där borde sålunda stadpas att infödd, i riket bosatt svensk medborgare icke utan medgivande skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap med mindre han samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat.

Grundlagberedningens förslag innefattade en bestämmelse om skydd för medborgarskapet. Entigt denna skulle i riket bosatt svensk medborgare icke kunna fråntas sitt medborgarskap, såvida han icke var eller samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat. Motiveringen var att det eljest i princip kunde bli möjligt att kringgå förbudet mot förvisning genom att beröva någon hans svenska medborgarskap. Beredningen uttalade vidare, att reglerna om

SOU 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 169

förvärv och förlust av svenskt medborgarskap även 1 övrigt är av stor betydelse för den enskildes rättsställning (SOU 1972-15 s. 29 och 199). En rad remissorgan gick in på frågan. Några av dem ansåg att förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap borde utsträckas tll att omfatta även i utlandet bosatta medborgare. Statens invandrarverk påpekade, att man inte borde tillåta att svensk medborgare, som därjänne är medborgare annan stat, skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap utan uttrycklig viljeförklaring oavsett om han var bosatt i riket eller ej. Grundlagsregeln borde därvidlag

utformas 1 överensstämmelse med gällande rätt. dvs. lagen (1950:382) om

svenskt medborgarskap.

1973 års proposition avvisade tanken att skyddet för svenskt medborgarskap skulle utsträckas även tutl utomlands bosatta personer. Departementschefen uttalade vidare. att det i bestämmelsen använda ordet ”beröva” markerade att fråga var om att förklaras förlustig medborgarskapet utan eget uttryckligt samtycke. Riksdagen följde det i propositionen innefattade förslaget I dessa hänseenden. Fri- och rättighotsutredningen föreslog som nämnt att grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap borde utsträckas även till dem som tidigare varit bosatta I riket. I motiveringen uttalades följande (SOU 1975:75 s. 142):

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skvddet mot berövande uv medborgarskapet har därtör föranlett att I RE tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Den störa betydelse. som medborgarskapet alltså har. gör att utredningen anser att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Samtidigt måste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medboörgarskapstlagstiftning inte rubbas. En sådan princip. som också ligger ull grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig ull. är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilket medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har värn bosatt här i landet. Härigenom blir även den som — kanske av politiska skäl — har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmäs att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst är att frågan, om bosättning här alltjämt föreligger, inte längre far nagon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.

Utredningen vill i detta sammanhang klargöra en punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. Det avser skvddet för främst flykting som blivit svensk medborgare. Av förarbetena vill grundlagsbestämmelsen i fråga framgår att denna utformats I nära anslutning vill lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (se bilaga

10. avsnitt D. Denna lag föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt

svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna reget gäller den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit siv här under törhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medborgarskapet för barn under 18 år följer i princip föräldrarnas (se bilaga 10, avsnitt 3.7). Gällande medborgarskapsrätt

medger alltså inte att en (vuxen) person, som dar eller har varit bosatt i Sverige. utan eget

170 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978.34

mitiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RE.

eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen vill

emellerud framhålla att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl - och som här komnut till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap. berövas sitt svenska medborgarskap.

Av de remissorgan. som yttrade sig över fri- och rättighetsutredningens betänkande. var det endast hovrätten för Västra Sverige som berörde frågan om medborgarskapet. I dess yttrande föreslogs att skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap skulle ytterligare förstärkas. Bland annat borde i regeringsformen klart utsägas, att medborgare som är eller varit bosatt i riket inte kunde förlora det svenska medborgarskapet utan eget initiativ.

1976 års proposiuon I ämnet anslöt sig helt till fri- och rättighetsutredningens förslag. Härvid uttalade departementscheten bland annat (prop.

1975/76:209 s. 122):

Jag vill i sammanhanget framhålla att jag delar utredningens uppfattning att det skulle strida mot grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska medborgarskapet om en person, som har lämnat sitt hemland - kanske av politiska skäl —- och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt medborgarskap i hemlandet. berövas silt svenska medborgarskap.

Riksdagen biföll i denna del propositionen utan några ändringar.

Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap reglerar frågan om förlust av

medborgarskapet i 7. 8 och 9 §§. Dessa paragrafer har följande lydelse:

78 Svenskt medborgarskap förloras av

1. den som förvärvar utlindskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke;

2. den som förvärvar utländskt medborgarskap genom att inträda i altimän tjänst i

annan stat;

3. ogift barn under aderton år, som blir utländsk medborgare genom att utländskt medborgarskap, på sätt avses ovan i paragrafen. förvärvas av föräldrarna. om de hava vårdnaden om barnet, eller av endera, om han antingen ensam har vårdnaden eller har vårdnaden tillsammans med den andre och denne icko är svensk medborgare:

4. ogift barn under aderton år. som blir utländsk medborgare genom att föräldrarna

ingå äktenskap med varandra: har barnet hemvist här i riket, inträder dock förlust av svenskt medborgarskap endast om barnet innan det fyllt aderton är flyttar ur riket och då har utländskt medborgarskap.

88 Svensk medborgare, som är född utom riket samt aldrig här haft hemvist och ej heller uppehållit sig här under förhållanden som tyda på samhörighet med Sverige,

förlorar sitt svenska medborgarskap, när han fyller tjugotvå år. På dessförinnan gjord

ansökan må dock den centrala utlänningsmyndigheten medgiva att medborgarskapet bibehålles.

När någon enligt första stycket förlorar svenskt medborgarskap. medför detta förlust av sådan medborgarskap även för hans barn. som förvärvat medborgarskapet till följd av att han varit svensk medborgare, om icke förlusten skulle leda till att barnet kommer att sakna medborgarskap. :

98 Den centrala utlänningsmyndigheten må på ansökan befria den som är eller

önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Ar sökanden ej

SOL! 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter AX7|

redan utländsk medborgare. skall som villkor för belrielsen stadgas, att han imon) viss tid förvärvar medborgarskap I annan stat. Dubbelt etler flerdubbelt medborgarskap är sålunda icke uteslutet för såvitt det utländska medborgarskapet förvärvats på annat sätt än efter eget iniviativ. Härvidlag innebär lagen ett betydligt sturkare skydd för medborgarskapet än det som garanteras i regeringsformen.

I detta sammanhang bör även nämnas Europarådskonventionen av den 6 maj 1963 om begränsning av fall av Herfaldigt medborgarskap och om militära törpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap. Denna konvention ratificerades av Sverige 1968. I ingressen uttalar signatärmakterna, att de ”anser att

fall av ferfaldigt medborgarskap är en källa till svårigheter och att en

gemensam strävan att så långt som möjligt begränsa antalet fall av flerfaldigt medborgarskap medlemsstaterna emellan sammanfaller med Europarådets syfte”. Konventionens bestämmelser går i fråga om förlust av medborgarskap dock inte längre än nu gällande svensk lagstiftning.

Furoparådets ministerkommitue antog I maj 1977 en resolution om att inom äktenskapet födda barn borde ges lika rätt att förvärva såväl moderns som faderns medborgarskap. I samband härmed uttalades, att medlemsstater som så önskade borde kunna införa bestämmelser om att de av deras medborgare som även hade annat medborgarskap avfordrades en förklaring om vilketdera medborgarskapet de önskade behålla. Någon skyldighet att

införa sådana bestämmelser sattes aldrig ifråga, och ingen medlemsstat har

ännu gjort det.

Rättighetsskyddsutredningen finner det angeläget, att skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap även i regeringsformen och icke blott i medborgarskapslagen så långt dev är möjligt kommer att gälla även sådana medborgare, som utan eget initiativ eller cgen önskan innehar medborgarskap också i annan stat. De närmast aktuella exemplen på flerfaldigt medborgarskap av detta slag torde fatla inom någon av följande katego-

rier:

1. Personer, som kommit till Sverige som flyktingar eller av annan orsak, och

som därefter blivit svenska medborgare men icke befriats från sitt föregående medborgarskap i annan stat.

2. Svenska kvinnor, som är eller varit gifta med medborgare i sådana stater,

där hustrun — liksom fallet var i Sverige fram till 1950 - automatiskt får

mannens medborgarskap. 3. Barn, vilka enligt svensk lag blivit svenska medborgare genom födelsen,

därför att föräldrarna eller endera av dem har svenskt medborgarskap, men som är födda i länder där medborgarskapet bestäms av födelseorten (jus sol) eller är helt beroende av faderns medborgarskap.

Särskilt när det gäller den första kategorin kan man inte utesluta möjligheten av att vårt land i ett skärpt utrikespolitiskt lige kunde utsättas för påtryckningar i syfte att framtvinga sådana lagändringar, att de berörda personerna berövades sitt svenska medborgarskap. En uttrycklig grundlagsregel skulle i så fall ge avsevärt bättre skydd än en bestämmelse i vanlig lag,

även i betraktande av det ovan citerade motivuttalandet i 1976 års proposition. [avseende på dem som tillhör de båda andra kategorierna ter sig sådana

> ru Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter SOU 1978:34

påtryckningar kanske mindre sannolika. Men det bör understrykas, utt möjligheterna att från svensk sida ge skydd och hjälp åt utomlands boende personer med anknytning till Sverige över huvud taget är avsevärt större än eljest i de fall. då dessa har svenskt medborgarskap och innehar eller kan få svenskt pass.

I princip bör därför grundlagsskyddet utvidgas så, att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket skall få berövas sitt medborgarskap i annat Fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Hänsyn bör icke kunna tas till att personen i fråga kanske innehar eller utan eget initiativ eller samtycke förvärvar medborgarskap även i annan stat.

Från denna regel bör emellertid göras vissa undantag. Det finns sålunda icke tillräckliga skäl aut frångå de i medborgarskapslagen 7 § punkt 3 och 4 sami 8 § andra stycket givna bestämmelserna om att barn under aderton års ålder i fråga om förlust av svenskt medborgarskap i vissa fall skall följa föräldrarna eller endera av dem.

Vidare har utredningen inhämtat, att på grundval av nordiskt samråd törberedes en sådan ändring av medborgarskapslagen. att överenskommelse

skall kunna träffas med annan stat om att den som sedan födelsen är

medborgare även i den andra staten och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där skall förlora sitt svenska medborgarskap vid viss i avtalet angiven ålder, som cj får understiga nitton och ej överstiga tjugotvå är. Förslag av motsvarande innehåll har i Danmark redan antagits av folketinget och torde komma att framläggas även i Norge. Eftersom det är av betydande värde att medborgarskapslagstiftningen förblir likformig i de nordiska länderna, bör regeringsformens föreskrifter icke utformas på sådant sätt att de lägger hinder i vägen för att även vårt land ingår överenskommelser av angivet slag. Härvid förutsättes, att dessa överenskommelser alltid anses vara av sådan vikt att de jämlikt regeringsformen 10 kap. 2 § tredje stycket underställs riksdagen för godkännande.

De två undantag som här nämnts bör kunna göras utan att grundlagsskyddet mot förlust av svenskt medborgarskap uttunnas alltför mycket. Det av rättighetsskyddsutredningen föreslagna stadgandet i regeringsformen 2 kap. 7 X utesluter däremot möjligheten av att ytterligare undantag kommer till stånd utan grundlagsändring. Skyddet för de förut nämnda tre kategorierna av personer med flerfaldigt medborgarskap bör därigenom bli tillfredsställande.

8.4¶Förstärkning av de processuella garantierna vid frihetsberövande

I 2 kap 9 8 regeringsformen föreskrives:

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få suken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stäl

Har medborgare uv annan anledning än som angivits i första stycket blivit

SOL” 1978:34 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter 173

omhiändertagen tvängsvis. skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med provning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd. om nämndens sammansättning är bestämd i fag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha vart ordinarie domare. Den återgivna paragrafen torde i första hand vara avsedd att styra lagstiltningen och alltså innebära ett krav att det alltid skall finnas sådana domstolar eller domstolsliknande nämnder inrättade som är behöriga att på begäran av enskild pröva frågor om frihetsberövande. Det är däremot i viss mån osäkert. om bestämmelsen ger en rätt för den enskilde att ta initiativet tillen prövning, om det skulle saknas ett behörigt organ som har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle det finnas en sådan rätt. är det vidare oklart. till vilket organ han i så fall skall vända sig. Enligt en undersökning, ”Särskilda rättssäkerhetsgarantier”. vilken är fogad såsom bilaga 17 till 1973 ärs fri- och rättighetsutrednings betänkande (SOU 1975:735 s. 441) är det sålunda inte helt klart i vad mån bestämmelsen riktar sig enbart till lagstiftaren eller kan tillämpas direkt av domstol. utan stöd av vanlig lag eller annan författningsbestämmelse. Nämnda utredning har för egen del tanf. arb. s. 103) uttalat att regeringsformens regler om rätt tll domstolsprövning av vissa frihetsberövanden knappast kan tillämpas direkt av domstolarna utan måste. för att få verkan för de enskilda medborgarna, kompletteras med bestämmelser i den vanliga lagstiftningen.

Frågan torde för närvarande ha ringa praktisk betydelse. Det kan emellertid uppkomma vissa fall. där det är tveksamt, om gällande bestämmelser i lag eller annan författning fyller grundlagens krav (se den nyss anförda

undersökningen i SOU 1975:75 s. 441 f.). Det är här fråga om en fundamental

rätt för den enskilde, och det är därför angeläget att det klargöres att grundlagsbestämmelsen gör det möjligt för den enskilde att få ull stånd en rättslig prövning av frihetsberövandet, även om i något fall ingen prövningsbefogenhet skulle vara uppdragen åt en behörig myndighet.

Då det gäller att välja organ som skall kunna utföra den här avsedda prövningen av frihetsberövanden i de sällsynta fall då behörigt organ eljest saknas, kan man knappast tänka sig någon annan möjlighet än att lägga uppgiften på allmän domstol, dvs. i första hand tingsrätt.

I brist på författningsbestämmelser torde den enskilde kunna vända sig till den tingsrätt inom vars domkrets han hålles omhändertagen. Så länge inte bestämmelserna om domstolarnas sammansättning och förfarande har anpassats efter denna typ av mål torde domstolarna få tillämpa de regler i rättegångsbalken eller annan lag, som gäller likartade straffprocessuellta frågor. I vart fall saknas anledning att belasta grundlagstexten med dessa eller liknande frågor. Där behöver inte sägas annat än att, om inte den prövning som föreskrives i paragrafen har uppdragits åt behörig myndighet. prövningen skall utföras av allmän domstol.

SOU 1978:34

9 Specialmotivering

9.1¶Regeringsformen

2 kap. 7x Huvudgrunderna för rättighetsskyddsutredningens förslag i detta hänseende framgår av den allmänna motiveringen (8.3).

De föreslagna förändringarna hänför sig till paragrafens andra stycke.

Dettas första mening innefattar huvudregeln beträffande förlust av svenskt

medborgarskap. Med uttryckligt samtycke till förvärv av utländskt medborgurskap likställes här liksom i 7 § lagen om svenskt medborgarskap inträde i allmän tjänst i annan stat, när detta medför att utländskt medborgarskap förvärvas. Där så icke sker har inträdet i utländsk allmän tjänst däremot ingen rättsverkan i avseende på det svenska medborgarskapet.

Det undantag från huvudregeln som stadgas i andra meningen motsvarar bestämmelserna i medborgarskapslagen 7 § punkt 3 och 4 samt 88 andra stycket. De där och i lagens 9 a 3 gjorda förbehåll, enligt vilka det svenska medborgarskapet under vissa omständigheter kan få kvarstå, behöver icke anges I regeringsformen.

Vad beträffar det vuerligare undantag som gjorts i den tredje meningen hänvisas till den allmänna motiveringen. Såsom där framhållits skall överenskommelser av detta slag alltid anses vara av sådan vikt att de jämlikt 10 kap. 2 5 tredje stycket regeringsformen skall underställas riksdagen för godkännande.

2 kap. 98

Innebörden av det tillagda tredje stycket i denna paragraf framgår av den allmänna motiveringen (8.4).

2 kap. 10X

I andra stycket av denna paragraf har tagits in förbudet mot retroaktiva skatter och avgifter.

Skatt respektive avgift är begrepp som redan finns i regeringsformen. Vad särskilt gäller avgift är att märka att härmed avses inte bara sådan betungande” avgift, som enligt 8 kap. 3 3 regeringsformen i princip skall

beslutas av riksdagen. Även en avgift, som erläggs frivilligt som ersättning för

en vara eller en prestauon och avser att bidra till eller heh täcka statens

176 Specialmotivering SOU 1978.34

kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde. är en avgift i regerings-

formens — och därmed också i denna paragrafs = mening. Exempel på denna sist nämnda typ av avgift är taxorna för de affärsdrivande verken.

Frågan, vilken omständighet som utlöser skatt- respektive avgiftsskyldighet, har behandlats i den allmänna motiveringen (8.1).

Retroaktiviet är enligt undantagsregeln i andra meningen under angivna förutsättningar tillåten. om den utlösande omständigheten inträffade sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt förslag utt retroaktiv föreskrift hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Den avgörande udpunkten är den dag då proposition, utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän handling hos riksdagen. Enligt nuvarande regler härom blir avgörande tidpunkt för en proposition och ett meddelande från regeringen den dag då propositionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls I kammaren. Retroaktuivitet är i förvarningsfallen ullåten från - inte från och med — den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts frum av riksdagsutskott förstås enbart utskotts-

majoritetens förslag, således ej förslag som har framförts reservationsvis i utskottet.

Som framgår av lagtexten skall meddelande till riksdagen från regeringen att denna avser att föreslå en retroaktiv skatteregel ske genom skrivelse (se 3 kap. 6 § riksdagsordningen): varken muntligt meddelande eller meddelande exempelvis i budgetpropositionen är alltså tillräckligt för att ett beslut om retroakuv tillämpning senare skall kunna fattas. Vad skrivelsen skall innehålla diskuteras i den allmänna motiveringen och i det följande. Av 4 kap. IX första stycket andra meningen riksdagsordningen tramgår indirekt

att en sådan skrivelse från regeringen inte skall hänvisas till utskott för

beredning.

Då förhållandet att retroaktiv tillämpning av en ny skatteregel är tillåten från t.ex. dagen då regeringen i proposition lade fram förslag till denna innebär givetvis inte att den retroaktiva tillämpningen måste ske just från den dagen. Grundlagsregeln säger bara att retroaktiviteten inte får gå längre bakåt i tiden än så.

För att ena skatteregel skall få ullämpas retroaktivt från dagen då propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget ull föreskrift i propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv villämpning.

Vad vidare gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel är tydligt. att meddelandet inte kan innehålla någon dewuljerad beskrivning av kommande förstag. Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion, intäkt. avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt, på vilket ingripandet skall ske, preciseras. Som har framhållits i den allmänna motiveringen mäste i dessa situationer göras en avvägning mellan olika intressen. varför de skattskyldiga inte kan garanteras full förutsebarhet.

SOU 1978:34 Specialmotivering 177

2 kap. 124

Föreskrifterna i regeringsformen om det föreslagna särskilda förfarandet för beslut rörande rättighetsbegränsande lag har tagits in såsom nya tredje och fjärde stycken i 2 kap. 12 §. såsom eu nytt tredje stycke i 2 kap. 20 § och såsom en ny 13 kap. 7 3. Huvudbestimmelserna finns i 2 kap. 128.

Sistnämnda paragraf anger nu I sitt första stycke vilka av de i 2 kap. 1-11 5§ upptagna rättigheterna som är begränsningsbara. Vidare slås fast att begräns-

ning måste göras genom lag, utom i ett par angivna fall. Slutligen förutskickas

att det finns vissa materiella ramar för begränsningsmöjligheterna. I paragrafens andra stycke anges vissa generella sådana ramar. Där föreskrivs att ritughetsbegränsning får göras bara för att ullgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver

vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsitktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen slås fast att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I tredje stycket + 2 kap. 12§ har för det första angetts det särskilda lagsuftningsförfarandets primära tillämpningsområde. Det har skett genom en hänvisning till första stycket. Förfarandet omfattar således lagar som angår begränsning av yttrandefriheten. informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten, den kroppsliga integriteten i allmänhet, skyddet för förtrolig meddelelse, rörelsefriheten i allmänhet och rätten till offentlighet vid domstolsförhandling. Formuleringen omfattar visserligen också skyddet mot husrannsakan och liknande intrång. men lagar som ingriper enbart i denna fri- och rättighet undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde genom en föreskrift i fjärde stycket. Skälen härtill har redovisats i den allmänna motiveringen.

Vidare anges i tredje stycket grundelementen i det särskilda beslutsförfarandet. Förfarandet innebär att lagförslaget i fråga skall vila i riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Tiden räknas från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammaren. Förslaget skall dock alltid kunna förkastas omedelbart. Vidare skall en kvalificerad majoritet kunna anta förslaget utan dröjsmål. Härför skall krävas instämmande av minst fem sjättedelar av de röstande.

Ett viktigt moment är att det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt bara på yrkande. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst tio riksdagsledamöter.

De närmare bestämmelser om det särskilda förfarandet som behövs föreslås

bli intagna i riksdagsordningen.

Uttrycket i tredje stycket ”förslag till lag angående begränsning av” någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna betyder inte, att det konkreta lagförslaget nödvändigtvis skall ytterligare inskränka den berörda rättighe-

ten. Innebörden är att lagförslaget skall angå föreskrift som är rättighetsbe-

gränsande.

I fjärde stycket återfinns undantagen från det särskilda bestlutsförfarandets

tillämpningsområde enligt tredje stycket. Lagar som avser enbart skyddet mot husrannsakan och dvlikt har redan nämnts. De andra undantagen är vissa lagar om tystnadsplikt, lagar om ”rena” frihetsstraff och om viss

18 Riksdaven 1978179. I saml. Nr 195

178 Specialmotivering SOU 1978:34

förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid.

Ett femte undantag framgår av den nya 73 kap. 7§ regeringsformen. Där sägs att det särskilda beslutsförfarandet inte skall tillämpas då riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

Bakgrunden till och innebörden av de nämnda undantagen har redovisats i den allmänna motiveringen (4.5.2-4.5.4, 4.7.5, 4.7.6 och 4.11).

Det särskilda beslutsförfarandet enligt 2 kap. 12§ tredje stycket samt undantaget därifrån för förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid skall vara tillämpliga också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 203 andra stycket regeringsformen. Detta grundlagsstadgande handlar om fri- och

rättighetsskyddet för utlänning här i landet. Bestämmelse om förfarandets

tillämplighet har tagits in som ett nytt tredje stycke i nämnda 203. Bakgrunden härtill har angivits i den allmänna motiveringen under 4.7.3. Se vidare specialmotiveringen till 2 kap. 208.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet kommer till utöver det redan införda materiella rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. För ett beslut om

rättighetsbegränsande lag krävs således både att — i förekommande fall — det

särskilda förfarandet tillämpas och att regeringsformens materielta villkor är

uppfyllda, t.ex. att — där så krävs — et tillåtet inskränkningsändamål

föreligger.

Ordet ”lag” kan vara dubbehydigt. Det kan betyda författning som beslutats av riksdagen. Det kan också avse särskild föreskrift i sådan författning. I grundlagstext använder rättighetsskyddsutredningen ordet i den sistnämnda bemärkelsen. I motivtexten använder utredningen ordet i bägge betydelserna.

Såsom en rättighetsbegränsning elHer såsom rättighetsbegränsande

betecknas ofta den lagregel som ger stöd för ifrågavarande ingripande i det särskilda fallet, Även detta ingripande i sig utgör en rättighetsbegränsning. Man säger alltså att rättigheten ”begränsas genom lag”. Den begränsas också genom det konkreta ingripande som sker med stöd av lagen. Denna terminologiska flexibilitet torde inte föranleda missförstånd. Man måste dock uttrycka sig tydligt när man åsyftar det fallet — där det får föreligga — att rättighet med stöd av bemyndigande i lag (”delegeringstag”) begränsas

genom annan författning än lag.

Vissa mera generella spörsmål i fråga om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillärnpningsområde har behandlats i den allmänna motiveringen. Här skall nu mot den bakgrunden göras en mera detaljerad genomgång för varje fri- och rättighet för sig. Det sker genom en utförlig exemplifiering av befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av detta särskilda förfarande. Såsom belysning anges ibland bestämmelser som faller utanför detta område.

1 Yttrandefriheten

Massmedierätten Yttrandefriheten i tryckt skrift regleras i en särskild grundlag, tryckfrihets-

förordningen. Yttrandefriheten i radio, TV och film är däremot inte reglerad

på grundlagsnivå. Yttrandefrihetsutredningens arbete kan emellertid leda till

SOL 1978:34 Specialmotivering 179

att så blir fallet, I samma mån kommer det nu förevarande lagstiftningsförfarandet att bli inaktuellt.

F.n. faller dock radio- och filmrätten inom regeringsformens ram. Dessa

rättsområden innehåller åtskilliga vurandefrihetsbegränsande bestämmelser. Från radiolagen (1966:755) kan nämnas ullståndskravet för användning av radiosändare (2 §), radiomonopolet (5 §). regeln att monopolet skall utövas opartiskt och sakligt (6 §) samt möjligheten enligt 83 andra stycket till förhandsgranskning i vissa fall. Hithörande regler omfattas 1. v. av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet. (Ändringar i radiolagen har föreslagits i propositionen 1977/78:91.) Det särskilda förfarandet omfattar

också —- bortsett från föreskrifterna om rättegången - flertalet regler i

radioansvarighetslagen (1966:756). Sistnämnda lags sakinnehåll har tryckfrihetsförordningen som mönster. (I propositionen 1977/78:144 har föreslagits särskild ansvarighetslag för den s.k. närradion.) Även filmeensuren är givetvis en yttrandefrihetsbegränsning. De materiella bestämmelserna därom i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biogratföreställningar m. m. omfattas av det särskilda förfarandet. Rättighetsskyddsutredningen förutsätter att regleringen av yttrandefriheten i radio och film kommer att behandlas av yttrandefrihetsutredningen.

Brottsbalken m. m. Principerna för gränsdragningen mellan s. k. yttrandefrihetsbrott och andra brott har angetts i förarbetena till 1976 års reform, vartill hänvisats i den allmänna motiveringen under 4.6.1 A. Man går efter syftet att skydda den fria opinionsbildningen och den allsidiga upplysningen.

Förtal och förolämpning (brottsbalken 5 kap.) är yttrandefrihetsbrott. Dessa

straffbestämmelser skall alltså omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Detsamma skulle gälla för s.k. ckonomiskt förtal, om sådant skulle

straffbeläggas. Det må emellertid crinras om att förmögenhetsbrowuen faller

utanför området. Därmed avsedda gärningar får liksom hittills anses som brottsliga i annat avseende än som missbruk av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Det må vidare erinras om att bestämmelserna i 15 kap. brottsbalken om mened m. m. inte berör den grundlagsskyddade yttrandefriheten. För belysning av gränsdragningen må särskilt pekas på 15 kap. 78 om falsk resp. vårdslös tillvitelse. Att dessa brott till skillnad från förtalsbrottet inte är att anse som yttrandefrihetsbrott beror uppenbarligen på att det för straffbarhet för falsk eller vårdslös tillvitelse krävs, att yttrandet gjorts till en myndighet som har att uppta anmälan i den sak det gäller.

Vidare är här att redovisa del av 6 kap. 6 § brottsbalken om otuktigt beteende. Det gäller andra stycket som avser bl. a. det fall att någon genom ord som uppenbart sårar tukt och sedlighet uppträder anstötligt mot annan. Denna del av straffoestämmelsen måste anses som yttrandefrihetsbegränsande i regeringsformens mening och omfattas av det särskilda förfarandet.

I 16 kap. brottsbalken finns vidare vissa bestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Det gäller uppvigling (5 §), hets mot folkgrupp (8 I. otilldret förfarande med pornografisk bild (11 §) och förledande av ungdom (12 5). Detsamma skulle ha gällt för bestämmelserna om de s. k. ryktessprid-

180 Specialmotivering SOU 1978:34

ningsbrotten, som fanns fram till årsskiftet 1977-78 (16 kap. 6 §, 17 kap. 63 och 19 kap. 8§ brottsbalken). Brottsbeteckningarna var samhällsfarlig ryktesspridning. beljugande av myndighet och ryktesspridning til! fara för rikets säkerhet. Den sistnämnda straffbestämmelsen har dock behällits som s. k. krigsartikel (22 kap. 2 a § brottsbalken). Frågan om i vad mån spridandet av osanna rykten skall vara straffbelagt är emellertid föremål för utredning (Dir 1977:5). En förnvad kriminalisering på detta område skulle omfattas av det särskilda förfarandet.

Straffbestämmelsen om uppror i 18 kap. I 8 brottsbalken är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Gärningar som avses där kan vara yttrandefrihetsbrott. Också straffskärpningsregeln i 18 kap. 2 § brottsbalken hör hit, i vad den hänvisar till 5 kap. nämnda balk.

I 19 kap. brottsbalken straffbeläggs yttrandefrihetsbrotten högförräderi (1-5). krigsanstiftan (2 8). spioneri (5 och 6 §§, obehörig befattning med hemlig uppgift (1 och 8 SS) och vårdslöshet med hemlig uppgift (9 §). Det må anmärkas att också 10.35 om olovlig underrättelseverksamhet omfattas av det särskilda beslutsförfarandet, eftersom denna kriminalisering i vart fall utgör en

inskränkning i informationsfriheten. — Reglerna om spioneribrottet är f. n.

föremål för översyn. Denna har uppdrapits åt samma kommitté som skall pröva frågan om lagstiftning mot falsk ryktesspridning.

Ywuerligare följande bestämmelser i brottsbalken är aktuella i detta sammanhang. 20 kap. 3 § om brott mot tystnadsplikt omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller f. ö. de bestämmelser i skilda lagar som statuerar själva tystnadsplikten. dock inte när det gäller tystnadsplikt endast för offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga i fråga om sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Också 21 kap. 8 § brottsbalken om missfirmelse mot krigsman och 10 § om uppvigling av krigsmän omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller den ovannämnda bestämmelsen om rvktesspridning till fara för rikets säkerhet (22 kap. 2 a 5) samt stadgandena om landsförräderi, landssvek, landsskadlig vårdslöshet, samröre med fienden, undergrävande av stridsviljan och försvarsskadlig ryktesspridning (1,2,.4, 5 och 6 §§ 1 22 kap. brottsbalken).

Utöver de regler i 22 kap. brottsbalken, som direkt riktar sig till rättstillämparen, finns det en delegeringsbestämmelse 1 16 §. Genom denna bemyndigas regeringen att sätta vissa bestämmelser i tillämpning i vissa

angivna situationer. Bland dessa bestämmelser ingår de ovannämnda

paragraferna i 22 kap. Delegeringsbestämmelsen i 16 § omfattas därför av det särskilda förfarandet.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök. förberedelse eller stämpling till ett yttrandefrihetsbrott omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller t. ex. 19 kap. 15 § brottsbalken.

I detta sammanhang bör den numera upphävda straffbestämmelsen i 19 kap. 13 § broutsbalken om tagande av utländskt understöd beröras. Den torde vid 1976 års fri- och rättighetsreform knappast ha betraktats som en yttrandefrihetskriminalisering. Den brottsliga gärningen bestod nämligen i att man mottager egendom fav främmande makt). Men straffbarheten

förutsatte att detta görs i syfte att genom skrifter eller på annat sätt påverka

den allmänna opinionen i centrala politiska ämnen. Skulle man i stället ha gärningen konstruerad såsom förberedelse till ett yttrandefrihetsbrott, skulle

SOU 1978:34 Specialmotivering 181

stratfbeläggningen av detta förberedelsefall vara omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Det må anmiärkas att den ovannämnda kommitté, som skall se över bl. a. spioneribrottet, också skall ta upp frågan om behovet av lagstiftning mot propaganda, som finansieras från utlandet och som kan medföra fara för den fria meningsbildningen i landet.

Lagen (1949:165) ang. beslag 4 vissa skrifter (ändrad senast 1977:1019) avser uppviglande skrifter som anträffas vid avdelning av krigsmakten. (För skrifter som måängfaldigats på det sätt som avses I tryckfrihetsförordningen finns en motsvarande bestämmelse där.) Av vad som sagts i den allmänna motiveringen om tvängsmedel (4.10.6) framgår, att lagen 1949:165 skall anses

omfattad av det särskilda förfarandet. Däremot bör allmänna regler om beslag i brottmål (se 27 kap. rättegångs-

balken) inte anses begränsa yttrandefriheten därför, att beslag i princip får läggas också på skriftlig handling. (En annan sak är att möjligheten att ta brev eller telegram eter dylikt i beslag, medan det är under befordran hos postresp. televerket, utgör en begränsning av skyddet för förtrolig meddelelse.)

Också förbudet mot otillbörliga yttranden i 9 kap. 5 § rättegångsbalken skall anses omfattat av det särskilda tagstiftningsförfarandet.

Vidare omfattas lagen (1947:164) om förbud mot politiska uniformer av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder.

Upphovsrätt och dylikt

Till skillnad från vad som uttalats i bil. 6 till fri- och rättighetsutredningens betänkande ts. 289-290) anser rättighetsskyddsutredningen, att den ekonomiska sidan av upphovsrätten inte bör uppfattas som en begränsning av vturandefriheten i grundlagens mening. Det är här fråga om upphovsmannens principiella ensamrätt att mångfaldiga verket och eljest utnyttja detta ekonomiskt. Däremot måste upphovsmannens s. k. ideella rätt anses som en sådan begränsning. Härmed avses de straffsanktionerade bestämmelserna i 3 8 andra och tredje styckena lugen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Där föreskrivs att eu verk inte får ändras så, att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks. Vidare sägs att verket inte heller får göras tillgängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är på angivet sätt kränkande för upphovsmannen. Såsom en inskränkning i den grundlagsskyddade yttrandefriheten bör vidare uppfattas vitesbestiämmelsen i 51 § mot att ett verk återges offentligt på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Vid

denna tolkning synes det främst bli följande bestämmelser i upphovsrättslagen som blir omfattade av det särskilda bestutsförfarandet: 3 § andra och

tredje styckena, 51-53, 59 och 60 §§. — Och vad gäller lagen (1960:730) om rätt till fotografisk hild skulle detsamma gälla för 2 § andra stycket, 16, 21 och

22. $$.

I detta sammanhang må såsom belysning pekas på 158 firmalagen

(1974:156). Denna bestämmelse avser det fall att firma eller annat närings-

kännetecken eller dess användning strider mot goda seder eller allmän

182 Specialmotivering SOU 1978:34

ordning eller är vilseledande. Dä kan domstol vid vite förbjuda innehavaren

av kännetecknet att använda detta. Det skulle möjligen kunna sättas i fråga.

att ett sådant stadgande begränsar yttrandefriheten i regeringsformens mening. Så bör dock inte anses vara fallet.

Reklam

Den kommersiella reklamen är ett område, där regeringsformens yttrande-

frihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförordningens. Rege-

ringsformens yttrandefrihetsbegrepp omfattar hela reklamområdet. medan

tryckfriheisförordningens omfattar bara en del av detta område. Sålunda torde avsikten vara att marknadsföringslagen (1975:1418) skall falla helt vid sidan av tryckfrihetsförordningen, medan centrala bestämmelser i den däremot utgör inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Å andra sidan är eu förbud mot reklam för viss vara något som ansetts kunna gripa in också i tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsområde. I I kap. 9 8 nämnda förordning har undantag gjorts från vissa delar av det tryckfrihetsrättsliga skyddet såvitt gäller kommersiell annons för alkohol eller tobak (jfr propositionen 1973:123 s. 48).

Vad gäller marknadsföringslagen så omfattas vissa av dess materiella

bestämmelser av det särskilda förfarandet, Det gäller i varje fall 2 § (och 5 3)

om otillbörlig marknadsföring och 6 & (och 9 §) om vilseledande marknadsföring. (I det första fallet är sanktionen förbud. normalt vid vite, och i det andra fallet straff. Också sanktionsbestämmelsen i 18 8 omfattas av det särskilda förfarandet.) Däremot kan bestämmelserna i 4 Y om produktsä-

kerhet och i 7 och 8 §§ om vissa otillåtna erbjudanden till konsument inte

anses beröra den grundlagsskyddade yttrandefriheten.

De materiella bestämmelserna i en lag om förbud mot eller andra begränsningar i fråga om alkohol- eller tobaksreklam skulle omfattas av det

särskilda förfarandet. Detta gäller oavsett om det är fråga om reklam i tryckt

skrift eller i annat medium. :

Yrkesmässig kreditupplysning m. m.

Samtidigt som man i I kap. 9 § tryckfrihetsförordningen öppnade möjlighet till lagingripanden mot tobaks- och alkoholreklam öppnade man i samma bestämmelse vissa möjligheter till reglering i vanlig lag i fråga om kreditupplysning. Detta gäller närmare bestämt i fråga om offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär

otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig

eller missvisande uppgift. Av propositionen (1973:123 s. 49 ö) framgår att

man ansett det klart, att den önskade regleringen krävde ändring i

wryckfrihetsförordningen och alltså i och för sig var ett ingrepp i tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsskydd.

Åsyftade bestämmelser i vanlig lag har utfärdats genom kreditupplysningslagen (1973:1173). Dess inledande bestämmelser (1-2 §§) anger lagens tillämpningsområde och ger vissa begreppsdefinitioner. Dessa regler är tekniskt så direkt kopplade till de följande bestämmelserna, att I och 2 §§ bör

anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

SOU 1978:34 Specialmotivering 183

3 och 4 §§ handlar om tillstånd m. m. Kreditupplysningsverksamhet får enligt huvudregeln bedrivas enbart efter tillstånd av datainspektionen. Dessa

paragrafer omfattas av det särskilda förfarandet.

5-14 5 bär rubriken "Verksamhetens bedrivande m. m.”. Verksamheten skall bedrivas så att den ej leder till oullbörligt intrång t personlig integritet (5 8). Uppgift om någons politiska eller religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får inte samlas in. lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller som regel uppgift om brott eller straff eller administrativt omhändertagande eller hälsotillstånd (6 §). Vissa ytterligare föreskrifter ges om vad kreditupplysning inte får innehålla och när den inte får lämnas ut

(7-9 58). 5-9 8 omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Vidare ges föreskrifter om kontroll och rättelse av register (10-12 §§). Dessa

bestämmelser bör inte anses omfattade av det särskilda förfarandet, ej heller

13 3 om Överlåtelse av register m. m.

I 14 8 föreskrivs att den som är eller varit verksam i kreditupplysningsverksamhet inte får obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Här föreligger ett exempel på en tystnadsplikt som gäller för enskilda och som alltså faller utanför undantaget i fjärde stycket andra meningen 1. Tystnads-

pliktsbestämmelsen i 14 § omfattas således av det särskilda förfarandet.

Datainspektionen utövar tillsyn över lagens efterlevnad (15 §). Bestämmelsen omfattas inte av det särskilda förfarandet. 17 § öppnar möjlighet för datainspektionen att återkalla givet tillstånd. Denna föreskrift måste anses omfattad av det särskilda förfarandet.

I 18 X föreskrivs att den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt lagen inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Detta är ett exempel på en tystnadspliktsbestämmelse som enligt fjärde stycket andra meningen I i förevarande grundlagsstadgande faller utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram.

Straffbestämmelsen i 19 8 och förverkandebestämmelsen i 20 § omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller för skadeståndsbestämmelsen i 21 §. Det beror på att skadestånd av systematiska skäl måst föras utanför ramen för de ingripandeformer som rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen gäller mot. — Ej heller de avslutande 22 och 23 88 i kreditupplysningslagen omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Från inkassolagen (1974:182) må för belysnings skull anmärkas 4 5. Där

föreskrivs att inkassoverksamhet skall bedrivas enligt god inkassosed. Stadgandet förbjuder bl. a. att gäldenär utsätts för otillbörlig påtryckning.

Föreskriften kan ej anses beröra grundlagens vttrandefrihetsskydd. Däremot finns en tystnadspliktsbestämmelse i 11 § som motsvarar 14 § kreditupplysningslagen. Denna 11 § omfattas av det särskilda förfarandet. Ingen annan bestämmelse i inkassolagen kan anses göra detta.

Datalagen

Datalagens (1973:289) centrala innehåll är vissa restriktioner när det gäller att

inrätta och föra vissa ADB-register. Det rör sådana register som innehåller

personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften.

184 — Specialmotivering SOU 1978:34

Dessa begränsningar i möjligheterna till informationshantering torde få anses inskränka i första hand informationsfriheten. Bestämmelserna i datalagen om tillståndskrav m. m. (1-7 §§) omfattas därför av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 11 §, som föreskriver att uppgift i vissa fall inte får lämnas ut och vilken paragraf därför måste anses yttrandefrihetsbegränsande. 20 8 faller under det särskilda förfarandet i vad den straffsanktionerar nyssnämnda bestämmelser.

Vidare omfattas den tystnadsplikt för registeransvarig m. fl., som föreskrivsi 13 §,av det särskilda beslutsförfarandet. Det gör däremot inte 19 § om tystnadsplikt för datainspektionens befattningshavare. Bestämmelsen i 218

om straff för den, som olovligen bereder sig tillgång till upptagning för

automatisk databehandling (begår ”dataintrång”), bör anses väsentligen avse ett slags förmögenhetsbrott och bör därför inte anses omfattud av det särskilda förfarandet.

Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt I detta sammanhang åsyftas en rad bestämmelser om rätt att granska och kvarhålla brev och dylikt till eller från den som är berövad friheten.

Det är givet att själva frihetsberövandet medför en rad faktiska begränsningar i den intagnes möjlighet till utövning av opinionsfrihet. Dessa begränsningar är inte i grundlagens mening att se som ingrepp I opinionsfrihet.

Emellertid har reglerna om granskning och kvarhållande av brev och dylikt samt om avlyssning av telefonsamtal betraktats som självständiga ingrepp i förtrolig meddelelse resp. informationsfriheten resp. — vad gäller regeringsformen — yttrandefriheten. På nu förevarande grund omfattas nedan nämnda lagbestämmelser av det särskilda lagstiftningsförfarandet. (De ifrågavarande lagarna kan också innehålla bestämmelser vilka på annan grund omfattas av det särskilda förfarandet. Härtill återkommer rättighetsskyddsutredningen i resp. sammanhang.)

I lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt omfattas sålunda 25-28, 30 och 31 §§ av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller 9, 10 och 12 §§ lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl., 158

lagen (1966:293) om beredande av sluten psvkiatrisk vård i vissa tall samt 9 a §

lagen (1966:301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål.

Här bör också nämnas 27 § stadgan (1956:551) för allmänna vårdanstalter för

alkoholmissbrukare (27 8 ändrad 1968:86) och 448 stadgan (1960:728) för

ungdomsvårdsskolorna (44 § ändrad 1965:771). Dessa bestämmelser har emellertid f. n. inte lagform, utan i vad de är rättighetsbegränsande grundar de sin giltighet på övergångsbestämmelserna tll 1974 års regeringsform. Rättighetsskyddsutredningens förslag medför i och för sig ingen ändring isak

härvidlag.

Tystnadsplikt

Flertalet lagbestämmelser om tystnadsplikt faller under undantaget i fjärde

stycket andra meningen 1 från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Det finns dock också regler härom som omfattas av

SOU 1978:34 Specialmotivering 185

detta förfarande, Här må hänvisas till framställningen under 411.141 i den allmänna motiveringen. Också ovan i specialmotiveringen har lämnats enstaka exempel på tystnadspliktsbestämmelser av de båda nämnda kalegorierna.

Övrigt

Enligt bestämmelser som numera är upptagna i lag (1975:87) kan redare i svenskt fartyg förbjudas vid vite att till utländsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk sjöfartsnäring. Denna lag får anses

begränsa yttrandefriheten i regeringstormens mening (jämför propositionen 1975:8 s. 77). Lagen omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

I 781 mom. telegrafreglementet (1959:582) föreskrivs av privattelegram

bör tillbakavisas eller kvarhållas, om dess innehåll synes farligt för statens

säkerhet elter strider mot lag, allmän ordning etter scdlighet. Dessa föreskrifter grundar sig på internationella konventioner. De får givetvis alltjänn gälla övergångsvis. Förs de över ull lag omfattas denna av det särskilda förfarandet.

I 17 § andra stycket naturvårdslagen (1964:822) föreskrivs avt skylt vargenom allmänheten avvisas från visst område ej får finnas uppsatt utan tillstånd. Bestämmelsen är sanktionerad med bl. a. straff (3739. Detta

skyltförbud är inte av sådan art att det utgör bara en ordningsföreskrift enligt 2

kap. 13 X tredje stycket regeringsformen. En sådan skylt kan ses som eti —-om än felaktigt - påstående om rättsläget. Därifrån till en affisch eller dvlikt behöver inte steget vara långt. Det torde därför vara riktigast att betrakta förevarande skyltförbud såsom en begränsning av vtitrandelriheten och alltså såsom omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

2 Informationsfriheten Vissa inskränkningar i informationsfriheten har anmiärkts i det föregående, bl. a. vissa bestämmelser i datalagen. Här må anföras följande exempel på lagbestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet därför att de begränsar denna fri- och rättighet.

Det gäller i 4 kap. brottsbalken 83 om straff för brytande av post- eller

telehemligher, 9 a § om straff för olovlig avlvssning och 9 b § om cu särskilt fall av förberedelse till brytande av telehemlighet. Vidare gäller det 17 kap. 98 brottsbalken om straff för brott mot rösthemligher och 19 kap. 10 § samma balk om straff för olovlig underrättelseverksamhet. Hit skulle vidare vara att hänföra ett sådant straffstadgande mot olovlig fotografering som integritetsskyddskommittén föreslagit (SOU 1974:85).

Som begränsning av informationsfriheten får vidare uppfattas de materiella bestämmelserna i lagen (1977:20) om TV-övervakning. Dessa bestämmelser

(1-4, 6-8 och 10 35) omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

186 Specialmotivering SOU 1978:34

3 Mötestriheren och demonstrationsfriheten Den centrala författningen på området är lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. 185 anger vilka sammankomster som lagen är ullämplig på. I 25 ges vissa möjligheter att i extraordinära situationer förbjuda allmän sammankomst i visst län eller del därav. För sammankomst på allmän plats krävs förhandstillstånd (3 8). I vissa andra fall krävs istället förhandsanmälan (4 §), Bestämmelser ges i fråga om ansökan om tillstånd, anmälan, ordnings-

hållning (5-9 §§). Under vissa förutsättningar får polismyndigheten inställa

eller upplösa allmän sammankomst eller förbjuda dess förnvande (10-11 Sd). Slutligen ges bl. a. regler om överklagande (13 §) och om straff (15 5).

Reglerna om förbud, om krav på förhandstillstånd resp. förhandsanmälan, om inställande och upplösning utgör begränsningar av mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Dessa regler omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller I $. I själva verket blir det bara mindre delar av denna lag, närmast rena procedurregler, som inte omfattas av det särskilda förfarandet (5 X första stycket, 6 och 13 34).

Straffbestämmelsen om olovlig sammankomst i brottsbualkens krigsartiklar (22 kap. 7 jär en begränsning av mötesfriheten och omfattas av det särskilda

förfarandet.

4 Föreninsasfriheten Föreningsrättsspörsmål mellan staten såsom arbetsgivare och dess arbetstagare faller vid sidan av föreningsfrihetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Ej heller berörs detta föreningsfrihetsskydd t. ex. av lapstiftningsåtgärder för att avbryta pågående fackliga stridsåtgärder, vare sig lagen utformas som en vänstepliktslag eller som en lag som förnyar giltigheten av et utlupet kollektivavtal. Ej heller den lagstiftning, som förlänar vissa organisationer en viss förmånsställning, berör regeringsformens föreningsfrihetsskydd (för andra, konkurrerande organisationer). Exempel på sådan lagsuftining förekommer på arbetsmarknaden och hyresmarknaden. Sådana bestämmelser som nu nämnts omfattas alltså inte av det särskilda beslutsförfarandet. Den fackliga konflikträtten omfattas över huvud taget inte av detta. Den enda reservation som behöver göras avser tjänstepliktstag. En sådan kan vara att anse som ett ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefriheten. På sistnämnda grund är den då omfattad av det särskilda tagstiftningsförfarandet. Härtill återkommer rätughetsskyddsutredningen i det följande.

Straffbestämmelsen i 18 kap. 4 § brottsbalken mot olovlig kårverksamhet

omfattas av det särskilda förfarandet. Något annat ”föreningsfrihetsbrott” torde inte finnas f.n. Det må erinras om att de riateriella möjligheterna att

inskränka regeringsformens föreningsfrihetsskydd är små (2 kap. 14 § andra stycket regeringsformen).

3¶Religionsfriheten