Ds 2008:75

Genomförande av tjänstedirektivet

Innehåll

TU

1

UT TU

Sammanfattning

UT

..................................................... 12

TU

1.1

UT TU

Inledning

UT

...............................................................................12

TU

1.2

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

..................................................................14

TU

1.3

UT TU

Genomförandet av tjänstedirektivet i svensk rätt

UT

..............19

TU

1.4

UT TU

Konsekvenser

UT

.......................................................................26

TU

1.5

UT TU

Summary

UT

...............................................................................26

TU

Introduction

UT

.........................................................................26

TU

The Services Directive

UT

.........................................................28

TU

Transposing the Services Directive into Swedish law

UT

........33

TU

Consequences

UT

.......................................................................40

TU

2

UT TU

Författningsförslag

UT

.................................................. 43

TU

2.1

UT TU

Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden

UT

............43

TU

2.2

UT TU

Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614)

UT

.............................................................................49

TU

2.3

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt

UT

.............................................................50

TU

2.4

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare

UT

.......................................51

3

Innehåll Ds 2008:75

TU

2.5

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1672) om paketresor

UT

.............................................................................51

TU

2.6

UT TU

Förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59)

UT

..........................................52

TU

2.7

UT TU

UT

.............53

TU

2.8

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

UT

.........................................53

TU

2.9

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

UT

................54

TU

2.10

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

UT

..........................................................55

TU

2.11

UT TU

Förslag till lag om ändring i lag (1990:1183) om tillfällig försäljning

UT

...............................................................56

TU

2.12

UT TU

Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

UT

.............................................................................57

TU

2.13

UT TU

Förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

UT

.............................................................................58

TU

2.14

UT TU

Förslag till ändring i produktsäkerhetslagen (2004:451)

UT

.............................................................................58

TU

3

UT TU

Uppdrag och arbetets genomförande

UT

.........................61

TU

3.1

UT TU

EU:s tjänstedirektiv

UT

.............................................................61

TU

3.2

UT TU

Uppdraget

UT

.............................................................................62

TU

3.3

UT TU

Arbetet i Regeringskansliet

UT

.................................................63

TU

3.4

UT TU

Extern dialog

UT

........................................................................64

TU

3.5

UT TU

Översyn av horisontell inremarknadsreglering

UT

..................65

4

Innehåll

TU

4

UT TU

Bakgrund och utgångspunkter

UT

.................................. 67

TU

4.1

UT TU

Tjänstehandel i EU – från Romfördraget till tjänstedirektivet

UT

...................................................................67

TU

4.2

UT TU

Sveriges förhandlingslinje

UT

....................................................70

TU

4.3

UT TU

Tjänstesektorn i EU och Sverige

UT

.........................................70

TU

5

UT TU

Direktivet om tjänster på den inre marknaden

UT

............ 72

TU

5.1

UT TU

Inledning

UT

...............................................................................72

TU

5.2

UT TU

Allmänna bestämmelser

UT

.......................................................72

TU

5.3

UT TU

Administrativ förenkling

UT

.....................................................73

TU

5.4

UT TU

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer och fri rörlighet för tjänster

UT

............................................................74

TU

5.5

UT TU

Tjänstemottagarnas rättigheter

UT

...........................................75

TU

5.6

UT TU

Tjänsternas kvalitet

UT

..............................................................75

TU

5.7

UT TU

Administrativt samarbete

UT

....................................................77

TU

6

UT TU

Genomförande i samarbete med andra länder

UT

............ 79

TU

6.1

UT TU

Inledning

UT

...............................................................................79

TU

6.2

UT TU

Kommissionens arbete

UT

.........................................................79

TU

6.3

UT TU

Sveriges samarbete med andra länder

UT

..................................80

TU

6.4

UT TU

Översiktlig lägesbeskrivning av andra medlemsstaters genomförande

UT

......................................................................81

TU

7

UT TU

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

UT

.................................... 85

5

Innehåll Ds 2008:75

TU

7.1

UT TU

Inledning

UT

...............................................................................85

TU

7.2

UT TU

Genomförande av EG-direktiv i nationell rätt

UT

...................87

TU

7.2.1

UT TU

Omständigheter av betydelse för genomförande av EG-direktiv i nationell rätt

UT

.........87

TU

7.2.2

UT TU

Konsekvenser vid felaktigt genomförande

UT

..............88

TU

7.3

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

..................................................................89

TU

7.3.1

UT TU

Bakgrund

UT

...................................................................89

TU

7.3.2

UT TU

Tjänstedirektivets tillämpningsområde

UT

...................91

TU

7.3.3

UT TU

Verksamheter och områden som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde

UT

....................95

TU

7.3.4

UT TU

Allmänna överväganden

UT

..........................................105

TU

8

UT TU

Administrativ förenkling

UT

.........................................109

TU

8.1

UT TU

Förenkling av förfaranden

UT

.................................................109

TU

8.1.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................109

TU

8.1.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

......................................110

TU

8.2

UT TU

En svensk kontaktpunkt

UT

....................................................115

TU

8.2.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................115

TU

8.2.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

......................................117

TU

8.3

UT TU

Elektroniska förfaranden

UT

...................................................123

TU

8.3.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................123

TU

8.3.2

UT TU

Överväganden

UT

.........................................................124

TU

8.4

UT TU

Stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare

UT

...........126

TU

8.4.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................126

TU

8.4.2

UT TU

Överväganden

UT

.........................................................127

TU

9

UT TU

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

UT

...................129

TU

9.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

................................................................129

TU

9.1.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................129

TU

9.1.2

UT TU

Tillståndsförfaranden

UT

..............................................130

TU

9.1.3

UT TU

Villkor för tillståndsgivning

UT

...................................132

6

Innehåll

TU

9.1.4

UT TU

Tillstånds varaktighet

UT

.............................................134

TU

9.1.5

UT TU

Urval mellan flera sökande

UT

.....................................135

TU

9.1.6

UT TU

Det administrativa tillståndsförfarandet

UT

...............136

TU

9.1.7

UT TU

Otillåtna krav

UT

..........................................................138

TU

9.1.8

UT TU

Krav som ska utvärderas

UT

.........................................140

TU

9.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

.................................................142

TU

9.2.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................142

TU

9.2.2

UT TU

Genomlysning av befintliga svenska författningar

UT

............................................................144

TU

9.2.3

UT TU

Övriga åtgärder med anledning av tjänstedirektivet

UT

......................................................172

TU

10

UT TU

Frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag

UT

.............................................................. 205

TU

10.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

................................................................205

TU

10.1.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................205

TU

10.1.2

UT TU

Artikel 16 i tjänstedirektivet

UT

..................................205

TU

10.1.3

UT TU

Artikel 17 i tjänstedirektivet

UT

..................................208

TU

10.1.4

UT TU

Artiklarna 18 och 35 i tjänstedirektivet

UT

.................215

TU

10.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

.................................................217

TU

10.2.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................217

TU

10.2.2

UT TU

Genomlysning av befintliga svenska författningar

UT

............................................................222

TU

10.2.3

UT TU

Övriga åtgärder med anledning av tjänstedirektivet

UT

......................................................242

TU

11

UT TU

Tjänstemottagares rättigheter

UT

................................. 245

TU

11.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

................................................................245

TU

11.1.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................245

TU

11.1.2

UT TU

Artikel 19 i tjänstedirektivet

UT

..................................245

TU

11.1.3

UT TU

Artikel 20 i tjänstedirektivet

UT

..................................246

TU

11.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

.................................................247

7

Innehåll Ds 2008:75

TU

12

UT TU

Tjänsternas kvalitet

UT

...............................................251

TU

12.1

UT TU

Uppgifter om tjänsteleverantörerna och deras tjänster

UT

...251

TU

12.1.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................251

TU

12.1.2

UT TU

Informationskrav som redan gäller i svensk rätt

UT

............................................................................252

TU

12.1.3

UT TU

Överväganden och förslag

UT

......................................258

TU

12.1.4

UT TU

Tillämpningsområdet för information från tjänsteleverantörer

UT

..................................................263

TU

12.2

UT TU

Yrkesansvarsförsäkring

UT

......................................................269

TU

12.2.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................269

TU

12.2.2

UT TU

Allmänt om befintlig lagstadgad försäkringsplikt

UT

.......................................................270

TU

12.2.3

UT TU

Överväganden och förslag

UT

......................................275

TU

12.2.4

UT TU

Ömsesidigt erkännande av intyg om garantier m.m.

UT

.........................................................................279

TU

12.3

UT TU

Marknadskommunikation från reglerade yrken

UT

...............282

TU

12.3.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................282

TU

12.3.2

UT TU

Gällande svensk rätt

UT

................................................283

TU

12.3.3

UT TU

Överväganden

UT

.........................................................286

TU

12.4

UT TU

Verksamheter på flera olika områden

UT

...............................288

TU

12.4.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................288

TU

12.4.2

UT TU

Gällande nationell ordning

UT

.....................................289

TU

12.4.3

UT TU

Överväganden

UT

.........................................................291

TU

12.5

UT TU

Tjänstekvalitet (artikel 26)

UT

................................................293

TU

12.5.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................293

TU

12.5.2

UT TU

Redan befintliga system för kvalitetssäkring

UT

........294

TU

12.5.3

UT TU

Överväganden

UT

.........................................................297

TU

12.6

UT TU

Tvistlösning (artikel 27)

UT

....................................................300

TU

12.6.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

.....................................................300

TU

12.6.2

UT TU

Gällande ordning

UT

.....................................................301

TU

12.6.3

UT TU

Överväganden och förslag

UT

......................................303

8

Innehåll

TU

13

UT TU

Samarbete mellan myndigheter

UT

.............................. 307

TU

13.1

UT TU

Tjänstedirektivet

UT

................................................................307

TU

13.1.1

UT TU

Inledning

UT

.................................................................307

TU

13.1.2

UT TU

Ömsesidigt bistånd och utbyte av information (artiklarna 28, 29 och 33)

UT

.......................................309

TU

13.1.3

UT TU

Ömsesidigt bistånd vid gränsöverskridande tjänsteverksamhet (artiklarna 30-31)

UT

.....................312

TU

13.1.4

UT TU

Varningsmekanism (artikel 32 och artikel 29.3)

UT

...314

TU

13.2

UT TU

Överväganden och förslag

UT

.................................................315

TU

13.2.1

UT TU

En samordnande myndighet och ett informationssystem för den inre marknaden

UT

........315

TU

13.2.2

UT TU

Skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd

UT

...........322

TU

13.2.3

UT TU

Ömsesidigt bistånd och uppgifter om tjänsteleverantörernas anseende (artikel 28 och artikel 33)

UT

................................................................326

TU

13.2.4

UT TU

Varningsmekanism (artiklarna 32 och 29.3)

UT

.........334

TU

13.2.5

UT TU

Tillämpningsområde

UT

...............................................336

TU

14

UT TU

Rapportering till kommissionen enligt art 39 i tjänstedirektivet

UT

.................................................... 337

TU

14.1

UT TU

Rapporteringsskyldigheten enligt artikel 39 i tjänstedirektivet

UT

.................................................................337

TU

14.2

UT TU

Interactive Policy Making

UT

.................................................338

TU

15

UT TU

Konsekvenser

UT

....................................................... 341

TU

15.1

UT TU

Ekonomiska effekter

UT

..........................................................341

TU

15.2

UT TU

Effekter för företag och enskilda

UT

......................................343

TU

15.3

UT TU

Statsfinansiella effekter

UT

......................................................344

TU

15.4

UT TU

Effekter för kommuner

UT

.....................................................345

9

Innehåll Ds 2008:75

TU

16

UT TU

Författningskommentar

UT

..........................................349

TU

16.1

UT TU

Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden

UT

..........349

TU

16.2

UT TU

Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614)

UT

...........................................................................363

TU

16.3

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt

UT

...........................................................364

TU

16.4

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare

UT

.....................................365

TU

16.5

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1672) om paketresor

UT

...........................................................................366

TU

16.6

UT TU

Förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59)

UT

........................................367

TU

16.7

UT TU

UT

...........368

TU

16.8

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

UT

.......................................368

TU

16.9

UT TU

Förslag till lag om ändring av lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

UT

..............369

TU

16.10

UT TU

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

UT

........................................................369

TU

16.11

UT TU

Förslag till lag om ändring i lag (1990:1183) om tillfällig försäljning

UT

.............................................................370

TU

16.12

UT TU

Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

UT

...........................................................................370

TU

16.13

UT TU

Förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

UT

...........................................................................371

10

Innehåll

TU

16.14

UT TU

Förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (2004:451)

UT

...........................................................................372

TU

16.15

UT TU

Ikraftträdande

UT

.....................................................................373

TU

Bilaga 1 - Krav som har utvärderats

UT

................................ 375

TU

Bilaga 2 - Direktiv (2006/123/EG) om tjänster på den

inre marknaden

UT

..................................................... 593

11

1.1

1 Sammanfattning

Inledning

Syftet med tjänstedirektivet är att bidra till utvecklingen av en verklig inre marknad för tjänster där både företag och konsumenter kan dra full nytta av de möjligheter som finns i tjänstesektorn. Avsikten är att göra det enklare för företag att etablera sig och tillfälligt tillhandahålla tjänster på EU:s inre marknad. En viktig utgångspunkt i tjänstedirektivet är att säkerställa att tjänsteleverantörer på ett enklare sätt ska kunna utnyttja de allmänna principerna om etableringsfrihet och rätten att tillhandahålla tjänster över gränserna. För att uppnå detta innehåller direktivet bestämmelser som syftar till att förenkla administrativa förfaranden och att undanröja hinder för tjänstehandel. En annan viktig utgångspunkt är att stärka tjänstemottagarnas rättigheter och att säkerställa en hög kvalitet på tjänster. Genom tjänstedirektivet säkerställs tjänstemottagares rättigheter genom bl.a. information om tjänsteleverantörerna och deras tjänster.

Bakgrunden till tjänstedirektivet

Vid Europeiska rådet i mars 2000 gav stats- och regeringscheferna medlemsstaterna och Europeiska

12

Ds 2008:75 Sammanfattning

gemenskapernas kommission (kommissionen) i uppdrag att utarbeta en strategi för att avlägsna hinder för den fria rörligheten för tjänster på EU:s inre marknad. Som svar på detta presenterade kommissionen en strategi för tjänster på den inre marknaden. I denna fastslogs en process i två steg, där kommissionen skulle dels utarbeta en rapport som identifierar existerande hinder för en väl fungerande inre marknad, dels presentera ett förslag till lösning, bland annat i form av en horisontell rättsakt.

I kommissionens rapport om tillståndet på den inre marknaden för tjänster från 2002, konstateras att det ännu ett årtionde efter det att den inre marknaden borde ha varit fullbordad finns stora skillnader mellan visionen om en integrerad ekonomi för EU och den verklighet som EU:s medborgare och tjänsteleverantörer lever i.

I januari år 2004 presenterade kommissionen sitt ursprungliga förslag till tjänstedirektiv som en del i Lissabonstrategin. Det var framför allt två frågor som gav upphov till en omfattande debatt i många medlemsstater – den s.k. ursprungslandsprincipen och omfattningen av direktivets tillämpningsområde.

Europaparlamentet fattade beslut om förslaget i februari 2006 och i april samma år presenterade kommissionen sitt reviderade förslag till tjänstedirektiv. Förslaget byggde i stort på Europaparlamentets beslut. I det reviderade förslaget klargjorde kommissionen att direktivet inte behandlade liberalisering av tjänster av allmänt intresse eller avskaffandet av nationella monopol. Arbetsrätten, inklusive rätten att sluta och att tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder, skulle heller inte påverkas av direktivet. Kommissionen begränsade också ytterligare direktivets tillämpningsområde samt ersatte ursprungslandsprincipen med principen om frihet att tillhandahålla tjänster.

13

Sammanfattning Ds 2008:75

1.2

Efter intensiva förhandlingar kunde tjänstedirektivet

TPF

1

FPT

slutligen antas den 11 december 2006.

Tjänstedirektivet

Inledning

Tjänstedirektivets regler kan delas in i fem viktiga delar. Dessa är bestämmelser om administrativ förenkling, etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänsteverksamhet, tjänstemottagarnas rättigheter och tjänsters kvalitet samt bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna.

Allmänna bestämmelser

I tjänstedirektivet fastställs de allmänna bestämmelser som ska underlätta det praktiska genomförandet av en gemensam tjänstemarknad med en bibehållen hög kvalitetsnivå (artikel 1.1). I artikel 1.2-7 i direktivet anges att tjänstedirektivet inte ska påverka vissa områden.

I artikel 2.1 i direktivet definieras tillämpningsområdet och där anges att tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.

TPF

2

FPT

Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2-3).

TP

1

PT

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12..2006, s. 1, Celex 32006L0123.

TP

2

PT

Enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) omfattar

den inre marknaden även de tre EFTA-staterna Island, Liechtenstein och Norge. Något beslut om att tjänstedirektivet ska antas av dessa länder har ännu inte ingåtts.

14

Ds 2008:75 Sammanfattning

I artikel 3.1-3 i tjänstedirektivet regleras hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten.

Administrativ förenkling

Kapitel 2 i tjänstedirektivet innehåller flera bestämmelser om administrativ förenkling. Dessa bestämmelser syftar till att avlägsna alltför tungrodda förfaranden och formaliteter i medlemsstaterna som hindrar etableringsfrihet och bildandet av nya tjänsteföretag.

Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna ska granska och vid behov förenkla sina administrativa förfaranden (artikel 5), inrätta gemensamma kontaktpunkter för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare (artikel 6), tillhandahålla viss information på elektronisk väg via kontaktpunkten för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare (artikel 7) samt införa enkla och elektroniska förfaranden för tillträde till och utövande av tjänsteverksamheter (artikel 8). Genom de gemensamma kontaktpunkterna ska således viss information till både tjänsteleverantörer och tjänstemottagare tillhandahållas på elektronisk väg och där ska samtidigt erbjudas förenklade tillståndsförfaranden. Medlemsstaterna har även möjlighet att anförtro ansvaret till de gemensamma kontaktpunkterna att ge ytterligare stöd till tjänstemottagarna (artikel 21).

Bestämmelserna om administrativ förenkling gäller alla nödvändiga förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Bestämmelserna ska gälla för såväl utländska som inhemska tjänsteleverantörer för att skapa samma förutsättningar för tjänsteleverantörer i samtliga medlemsstater.

15

Sammanfattning Ds 2008:75

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer och fri rörlighet för tjänster

För den tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivet föreligger en generell rätt att tillhandahålla tjänster. Från denna rätt får vissa undantag göras. Reglerna i direktivet skiljer sig åt när det gäller å ena sidan sådana som reglerar tjänsteleverantörer som är etablerade i ett medlemsland med en fast verksamhetspunkt under en obegränsad tid och å andra sidan när det gäller sådana regler som reglerar tjänsteleverantörer som tillfälligt tillhandahåller sina tjänster i ett annat land än där de är etablerade. Möjligheten att uppställa krav är mer begränsad när det gäller tjänsteleverantörer som tillfälligt tillhandahåller sina tjänster.

Krav på tillstånd och andra krav vid etablering får uppställas enligt bestämmelserna i artiklarna 9, 14 och 15 i tjänstedirektivet. I artiklarna 10-13 i direktivet finns bestämmelser om hur tillståndsförfarandet ska vara utformat.

Undantag från principen om fri rörlighet för tillfälligt tillhandahållande av tjänster får endast ske om undantaget uppfyller kriterierna i artikel 16 i tjänstedirektivet. I artikel 17 i direktivet finns en uppräkning av tjänsteområden som inte omfattas av bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster. Det finns vidare en bestämmelse som medger undantag i enskilda fall om åtgärden avser tjänsters säkerhet (artikel 18.1).

Tjänstemottagarnas rättigheter

Enligt artikel 19 i tjänstedirektivet får medlemsstaterna inte ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat.

Av artikel 20 i direktivet följer att medlemsstaterna ska se till att tjänstemottagarna inte omfattas av diskriminerande krav som grundas på deras nationalitet eller bosättningsort. Dessutom ska

16

Ds 2008:75 Sammanfattning

medlemsstaterna se till att de allmänna villkoren för tillträde till en tjänst som tjänsteleverantören tillhandahåller allmänheten inte innehåller diskriminerande bestämmelser som grundar sig på tjänstemottagarens nationalitet eller bosättningsort.

Tjänsters kvalitet

Kapitel 5 i direktivet innehåller bestämmelser om tjänsters kvalitet. Det finns detaljerade bestämmelser om vilka informationskrav som ska ställas upp i samband med tillhandahållande av tjänster (artikel 22). Artikel 23 i tjänstedirektivet behandlar medlemsstaternas rätt att kräva finansiell säkerhet i form av en ansvarsförsäkring eller jämförbar finansiell säkerhet. Artikel 24 i direktivet stadgar att medlemsstaterna inte får ha några totalförbud mot marknadskommunikation för reglerade yrken. I artikel 24 anges även hur sådan marknadskommunikation ska vara utformad. Enligt artikel 25 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att tjänsteleverantörer inte åläggs krav som innebär att de endast får utöva flera verksamheter gemensamt eller i partnerskap. Sådana krav får dock ställas i vissa fall på reglerade yrken och leverantörer av en tjänst såsom t.ex. certifiering och ackreditering om det är motiverat för att garantera deras oberoende och opartiskhet. I artikel 26 i direktivet fastställs en ram för frivilliga kvalitetshöjande åtgärder som medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska uppmuntra tjänsteleverantörerna att vidta för att säkerställa tjänsternas kvalitet. Enligt artikel 27 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna vidta de allmänna åtgärder som är nödvändiga för att se till att tjänsteleverantörer lämnar kontaktuppgifter m.m., dit alla tjänstemottagare direkt kan vända sig med klagomål eller frågor om den utförda tjänsten. Tjänsteleverantörer ska också åläggas att besvara klagomål så snart som möjligt och skyndsamt försöka finna tillfredsställande lösningar. Tjänsteleverantörer ska vidare åläggas att styrka att de uppfyller de informationsskyldigheter

17

Sammanfattning Ds 2008:75

som föreskrivs i tjänstedirektivet och att uppgifterna är korrekta (artikel 27.2). I artikel 27.3 i direktivet finns en bestämmelse om finansiella garantier i vissa fall. I artikel 27.4 i tjänstedirektivet anges att de tjänsteleverantörer som ska följa vissa uppförandekoder, eller som är medlemmar i en yrkes- eller branschorganisation som erbjuder möjlighet till tvistlösning utanför domstol, ska åläggas att upplysa tjänstemottagaren om detta.

Administrativt samarbete

Artiklarna 28-36 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om administrativt samarbete. En effektiv tillsyn av tjänsteleverantörerna på grundval av korrekt och fullständig information ska säkerställas genom samarbete mellan de behöriga myndigheterna. Bestämmelserna syftar till att förbättra tilltron till och förtroendet mellan medlemsstaternas förvaltningar och utgör en viktig förutsättning för en väl fungerande inre marknad för tjänster.

Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna måste bistå varandra och vidta åtgärder för ett effektivt samarbete vid tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Samarbetet ska ske i enlighet med vissa allmänna skyldigheter (artikel 28). Utbyte av uppgifter om tjänsteleverantörers anseende ska ske i enlighet med särskilda bestämmelser när sådana uppgifter rör känslig information (artikel 33). Allmänna skyldigheter för etableringsmedlemsstaten samt fördelningen av uppgifter mellan de berörda medlemsstaterna behandlas i artiklarna 29 respektive 30-31 i tjänstedirektivet. En varningsmekanism fastställs för de fall en tjänsteleverantörs agerande eller allvarliga specifika omständigheter som har samband med en tjänsteverksamhet skulle kunna orsaka allvarlig skada för människors hälsa eller säkerhet eller för miljön (artikel 32).

Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna inrätta ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan

18

Ds 2008:75 Sammanfattning

1.3

medlemsstaterna som en stödåtgärd för det administrativa samarbetet (artikel 34). Direktivet ger kommissionen möjlighet att anta genomförandeåtgärder för vissa delar av det administrativa samarbetet (artikel 36).

Genomförandet av tjänstedirektivet i svensk rätt

Inledning

Syftet med tjänstedirektivet är att säkerställa etableringsfrihet och att underlätta fri rörlighet för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.

För att åstadkomma ett riktigt genomförande krävs att Sverige säkerställer att de resultat som tjänstedirektivet syftar till uppnås. Det är i det sammanhanget centralt att den nationella rätten lägger fast en tillräckligt klar och tydlig ram för rättsläget.

Det är dessutom nödvändigt att granska och utvärdera förekommande svenska krav på tillstånd och andra krav vid etablering och tillhandahållande av tjänster samt, vid behov, ändra eller upphäva bestämmelser som inte är förenliga med tjänstedirektivet.

Det kan konstateras att svenska regler i stort sett redan är i överensstämmelse med tjänstedirektivet. Vissa bestämmelser måste emellertid ändras för att säkerställa överensstämmelse med EG-rätten.

Det är dock inte tillräckligt att säkerställa att svenska bestämmelser är förenliga med tjänstedirektivet. Härutöver måste förfarandet hos berörda myndigheter ske i överensstämmelse med tjänstedirektivets bestämmelser. Dessutom ställer direktivet krav på vissa administrativa arrangemang, t.ex. gemensamma kontaktpunkter, förfaranden på elektronisk väg och myndighetssamarbete. Det är också

19

Sammanfattning Ds 2008:75

nödvändigt att säkerställa att vissa tjänsteleverantörer lämnar särskilt angiven information när tjänster tillhandahålls. I promemorian föreslås därför en ny nationell horisontell författning. Lagen har rubricerats som lagen om tjänster på den inre marknaden.

Den nya lagens struktur och målsättningsbestämmelse

Föreslagna bestämmelser i lagen om tjänster på den inre marknaden är av skiftande karaktär. Vissa bestämmelser utgör t.ex. rena upplysningsbestämmelser. Andra bestämmelser riktar sig i första hand till myndigheter. Den här typen av bestämmelser får inte något direkt genomslag utan förutsätter kompletterande reglering, t.ex. i en förordning som ansluter till lagen om tjänster på den inre marknaden eller till aktuell sektorslag. Det är de utfyllande bestämmelserna som konkretiserar regleringen och gör den fullständig. Andra bestämmelser riktar sig till enskilda och kommer att vara direkt tillämpliga utan särskilda kompletterande föreskrifter. För dessa bestämmelser är det nödvändigt att i lagen klart förklara i vilka situationer och på vilka områden som dessa ska tillämpas.

För att upplysa om syftet med tjänstedirektivet föreslås att det i lagen om tjänster på den inre marknaden införs en målsättningsbestämmelse som hänvisar till tjänstedirektivets allmänna principer. De allmänna principer som avses är bl.a. etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster samt till den senare knutna därtill knutna undantag. Det föreslås vidare att det av bestämmelsen ska framgå att de allmänna principerna syftar till att underlätta handel med tjänster inom Sverige och till andra EES-länder med bibehållande av hög kvalitet på de tjänster som tillhandahålls. I promemorian föreslås vidare att det i lagen ska regleras att statliga och kommunala myndigheter i sin verksamhet ska verka för att tjänstedirektivets principer får genomslag i Sverige inom de sektorer som omfattas av direktivet.

20

Ds 2008:75 Sammanfattning

Administrativ förenkling

För att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information både till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare föreslås i departementspromemorian att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska införas en bestämmelse om att en eller flera gemensamma kontaktpunkter ska upprättas. Det föreslås även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela närmare föreskrifter om kontaktpunkterna.

Dessutom föreslås i departementspromemorian att lagen om tjänster på den inre marknaden även ska innehålla en bestämmelse som anger att i de fall en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till en behörig myndighet med hjälp av en gemensam kontaktpunkt, ska myndigheten i den fortsatta handläggningen av ärendet kommunicera med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten.

I departementspromemorian föreslås vidare att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska införas en upplysningsparagraf om att bestämmelser mot diskriminering i förhållande till andra länder inom EES med avseende på krav om intyg eller andra liknande dokument och om finansiell säkerhet finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

I de fall det är nödvändigt föreslås i departementspromemorian lagändringar eller andra åtgärder för att de svenska nationella bestämmelserna ska överensstämma med tjänstedirektivets bestämmelser om etablering för tjänsteleverantörer. Vissa frågor bereds emellertid i särskild ordning varför det i promemorian inte lämnas några förslag i dessa delar.

I departementspromemorian föreslås ändringar i följande lagar: tullagen (2000:1281), lagen (1982:636) om anordnande av

21

Sammanfattning Ds 2008:75

visst automatspel och lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

I departementspromemorian föreslås vidare att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska införas en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Vidare föreslås i departementspromemorian att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska regleras att i fall då nämnda tidsfrist tillämpas ska behörig myndighet sända ett mottagningsbevis till sökanden och att ett sådant bevis ska innehålla information om tidsfristen för ärendets avgörande, om möjligheterna till rättslig prövning av beslutet och, i förekommande fall, om följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist.

Efter regelinventering har regler om tyst beviljande eller s.k. omvända stupstocksregler, dvs. att myndigheten har att fatta beslut inom angiven tid vid äventyr att tillståndet annars anses beviljat i enlighet med ansökan, föreslagits beträffande tillstånd för hotell- och pensionatrörelse, tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen (1988:534), godkännande ur djurskyddssynpunkt för djurparker, inbesiktning av cirkusar och tillstånd för biluthyrning.

Enligt tjänstedirektivet kan omvänd stupstocksreglering frångås om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmän intresset, inbegripet tredje parts legitima intressen. Sådana undantag har bedömts vara motiverade för bl.a. tillståndsregleringar i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, miljöbalken och föreskrifter utfärdade med stöd av miljöbalken, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, alkohollagen (1994:1738) och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, samt körkortslagen (1998:488).

22

Ds 2008:75 Sammanfattning

Frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag

I de fall det är nödvändigt föreslås i departementspromemorian åtgärder för att de svenska nationella bestämmelserna ska överensstämma med tjänstedirektivets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag.

I vissa författningar ska införas en erinran om friheten för en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan stat inom EES än Sverige och uppfyller krav som ställs där att tillfälligt tillhandahålla tjänster i Sverige.

I departementspromemorian föreslås ändringar i följande lagar: bostadsrättslagen (1991:614), lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare, lagen (1992:1672) om paketresor, distans- och hemförsäljningslagen (2005:59), lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning, marknadsföringslagen (2008:486), resegarantilagen (1972:204) och produktsäkerhetslagen (2004:451).

Tjänstemottagares rättigheter

Det har i regelinventeringen inte identifierats några bestämmelser som strider mot artiklarna om tjänstemottagarnas rättigheter i tjänstedirektivet. Av den nya lagens målsättningsbestämmelse framgår tjänstedirektivets allmänna principer, bl.a. tjänstemottagares rättigheter att inte diskrimineras på grund av nationalitet och bosättningsort. Myndigheter har att bevaka att dessa principer inte kränks. Det åligger även tjänsteleverantörer att se till att tjänstemottagare inte diskrimineras i nämnda avseenden.

23

Sammanfattning Ds 2008:75

Tjänsters kvalitet

Skyldigheten för en tjänsteleverantör att lämna information föreslås regleras i lagen om tjänster på den inre marknaden i enlighet med tjänstedirektivets krav på information och sättet för lämnande av information. Tillämpningsområdet för uppgiftsskyldigheten föreslås omfatta tjänstedirektivets tillämpningsområde med de justeringar som en anpassning till svenska förhållanden föranleder. Genom att skyldigheten att lämna information knyts till marknadsföringslagen kan underlåtelser sanktioneras med vitesföreläggande.

Ingen lagstiftning föreslås för att genomföra tjänstedirektivets krav på marknadskommunikation för berörda reglerade yrken eftersom totalförbud inte ställs upp mot sådan marknadsföring i Sverige.

Utvecklingen av auktoritativa kvalitetssystem är av stor betydelse för att underlätta för tjänstemottagare att orientera sig på tjänstemarknaden. Information om viktiga kvalitetsordningar och deras innebörd bör tillhandahållas genom den nya gemensamma kontaktpunkten för tjänstedirektivet.

I departementspromemorian förslås att det i den nya lagen ska anges att tjänsteleverantörer ska hantera klagomål från en tjänstemottagare inom skälig tid.

Samarbete mellan myndigheter

I departementspromemorian föreslås att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska finnas en bestämmelse om att regeringen meddelar föreskrifter om vilken eller vilka myndigheter som ska vara samordnande myndigheter i Sverige med uppgift att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES i frågor som rör tillsynen i Sverige av tjänsteleverantörer. Av lagen bör vidare framgå att vid samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES och den samordnande myndigheten ska ett informationssystem för den

24

Ds 2008:75 Sammanfattning

inre marknaden användas. Det föreslås vidare att närmare föreskrifter om den samordnande myndigheten och om informationssystemet ska meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Vidare föreslås i departementspromemorian att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska regleras att en behörig myndighet i Sverige ska på begäran av behörig myndighet i ett annat land inom EES lämna behövligt bistånd åt den utländska myndigheten. Om det inte finns någon behörig myndighet i Sverige, föreslås att biståndet ska lämnas av den samordnande myndigheten.

I promemorian föreslås dessutom att av lagen ska framgå att om det inte går att tillmötesgå en begäran om bistånd eller om en myndighet i ett annat land inom EES inte lämnar begärt bistånd ska den behöriga myndigheten i Sverige lämna information om detta till den behöriga myndigheten i det andra landet och till kommissionen. Dessutom föreslås att det i lagen ska införas en bestämmelse om att behörig myndighet i Sverige ska underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och kommissionen om tjänsteverksamhet som kan medföra allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

Det föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela närmare föreskrifter om samarbetet mellan behöriga myndigheter.

Ikraftträdande

I promemorian föreslås att föreslagna författningsändringar ska träda i kraft den 28 december 2009.

25

Sammanfattning Ds 2008:75

1.4

1.5

Konsekvenser

Det kan konstateras att i genomförandet av tjänstedirektivet finns en stor potential för tillväxt som kan gynna både europeisk och svensk ekonomi genom att handelshinder undanröjs och kontaktvägar underlättas. Även tjänstemottagarna gynnas genom större öppenhet om tjänsternas kvalitet och lägre priser i takt med att konkurrensen mellan tjänsteleverantörer ökar.

Kostnaderna för genomförandet är begränsade i förhållande till den effektivisering som förslagen väntas leda till. Inrättandet av kontaktpunkter och förenklade förfaranden kommer att föranleda vissa utvecklingskostnader som på sikt bör uppvägas av den effektivisering som ökad användning av elektroniska förfaranden innebär. Detsamma får anses gälla för det elektroniska informationssystem som inrättas för myndighetssamarbete.

Summary

Introduction

The purpose of the Services Directive is to contribute to the development of a genuine internal market for services, where both companies and consumers can make full use of the opportunities available in the services sector. The idea is to make it easier for companies to set up business or offer their services on a temporary basis in the EU internal market. One important principle of the Services Directive is to ensure that it is made easier for service providers to make use of the general principles on freedom of establishment and the right to provide services across borders. In order to achieve this, the Directive contains provisions aimed at facilitating administrative procedures and removing barriers to trade in services. Another important

26

Ds 2008:75 Sammanfattning

principle is to strengthen the rights of the recipients of services and to ensure a high quality of services. Through the Services Directive consumers’ rights are safeguarded through information about service providers and the services they offer, among other things.

Background to the Services Directive

At the European Council in March 2000 the heads of state and government gave the Member States and the Commission of the European Communities (the Commission) the task of drawing up a strategy to remove barriers to the free movement of services in the EU internal market. In response to this the Commission presented a strategy for services in the internal market. This strategy established a two-step process. The first step would be for the Commission to draft a report identifying existing barriers to an efficient internal market; the second step would be to present a proposal for a solution, in the form of a horizontal legal instrument, among other things.

In its 2002 report on the state of the internal market for services, the Commission notes that a whole decade after the date by which the internal market should have been completed, there are still major discrepancies between the vision of an integrated EU economy and the reality experienced by EU citizens and service providers.

In January 2004 the Commission presented its original proposal for a Services Directive as part of the Lisbon strategy. There were two issues in particular that gave rise to a wideranging debate in many Member States – the ‘country of origin principle’ and the Directive’s scope of application.

The European Parliament took a decision on the proposal in February 2006, and in April of the same year the Commission presented its revised proposal for a Services Directive. The proposal was essentially based on the decision of the European Parliament. In its revised proposal the Commission made it clear

27

Sammanfattning Ds 2008:75

that the Directive did not deal with the liberalisation of services of general interest or the abolition of national monopolies. Nor would labour legislation – including the right to enter into or apply collective agreements and the right to take collective action – be affected by the Directive. The Commission also imposed further restrictions on the Directive’s scope of application and replaced the country of origin principle with the principle of the freedom to provide services.

Following intense negotiations, the Services Directive

TPF

3

FPT

was

finally adopted on 11 December 2006.

The Services Directive

Introduction

The regulations contained in the Services Directive can be divided into five key areas. These are: provisions on administrative simplification, freedom of establishment and free movement for service activities, recipients’ rights, the quality of services, and provisions on administrative cooperation between Member States.

General provisions

The Services Directive sets out the general provisions that are to facilitate the practical implementation of a common services market that maintains a high level of quality (Article 1.1). Article 1.2–7 of the Directive states that the Services Directive does not affect certain areas.

TP

3

PT

Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12

December 2006 on services in the internal market, OJ L 376, 27.12.2006, p. 1, Celex 32006L0123.

28

Ds 2008:75 Sammanfattning

Article 2.1 defines the scope of the Directive and also states that the Services Directive applies to services that are supplied by service providers established in a Member State.

TPF

4

FPT

Certain activities are expressly exempted from the scope of the Directive (Article 2.2–3).

Article 3.1–3 of the Services Directive regulates how the provisions in the Directive relate to other provisions of Community law.

Administrative simplification

Chapter 2 of the Services Directive contains several provisions on administrative simplification. The aim of these provisions is to remove overly burdensome procedures and formalities in Member States hindering freedom of establishment and the creation of new service companies.

The provisions require Member States to examine, and if necessary simplify, their administrative procedures (Article 5), establish points of single contact for service providers and recipients (Article 6), ensure that certain information is accessible electronically via the points of single contact for service providers and recipients (Article 7), and to introduce simple, electronic procedures relating to access to a service activity and the exercise thereof (Article 8). Certain information shall therefore be made accessible by electronic means to service providers and recipients via the points of single contact, which shall also offer simplified authorisation procedures. Member States also have the option of conferring responsibility on the points of single contact for providing additional assistance to recipients (Article 21).

The provisions on administrative simplification apply to all necessary procedures and formalities for gaining access to and

TP

4

PT

Under the European Economic Area Agreement (EEA Agreement) the internal market

also includes the three EFTA states Iceland, Liechtenstein and Norway. A decision on the Services Directive being adopted by these countries has not yet been taken.

29

Sammanfattning Ds 2008:75

exercising a service activity within the scope of the Services Directive. These provisions shall apply to both foreign and domestic service providers so as to create the same conditions for service providers in all Member States.

Freedom of establishment for service providers and free movement of services

For service activities covered by the Services Directive there exists a general right to supply services. Certain derogations may be made from this right. There are differences in the regulations contained in the Directive governing, on the one hand, service providers who are established in a Member State with a permanent location for an unlimited period of time; and on the other hand, those governing service providers who provide their services on a temporary basis in a Member State other than that in which they are established. The possibility of derogations is more limited with service providers who provide their services on a temporary basis.

Authorisation requirements or other requirements may be imposed in line with the provisions contained in Articles 9, 14 and 15 of the Services Directive. Articles 10–13 of the Directive contain provisions on how the authorisation procedure is to be designed in these cases.

Derogations from the principle of free movement for the temporary provision of services may only occur if the derogation meets the criteria contained in Article 16 of the Services Directive. Article 17 of the Directive provides a list of service sectors that are not covered by the provisions on the freedom to provide services. In addition, there is a provision allowing derogations for individual cases, where the measure relates to the safety of services (Article 18.1).

30

Ds 2008:75 Sammanfattning

Rights of recipients of services

Under Article 19 of the Services Directive, Member States may not impose on a recipient requirements which restrict the use of a service supplied by a provider established in another Member State.

Article 20 of the Services Directive states that Member States shall ensure that recipients are not made subject to discriminatory requirements based on their nationality or place of residence. In addition, Member States shall ensure that the general terms governing access to a service that the service provider supplies to the public do not contain discriminatory provisions based on the recipient’s nationality or place of residence.

Quality of services

Chapter 5 of the Directive contains provisions on the quality of services. There are detailed provisions on which information requirements shall be imposed in connection with the provision of services (Article 22). Article 23 of the Services Directive deals with the right of Member States to demand financial security in the form of liability insurance or comparable financial security. Article 24 of the Directive directs that Member States may not have any total prohibition on commercial communications by regulated professions. Article 24 also states how such commercial communications are to be formulated. Under Article 25 of the Services Directive, Member States shall ensure that service providers are not made subject to requirements which restrict the exercise jointly or in partnership of different activities. However, such requirements may in certain cases be imposed on regulated professions and providers of a service such as certification and accreditation, if it is necessary in order to ensure their independence and impartiality. Article 26 of the Directive establishes a framework for voluntary quality-

31

Sammanfattning Ds 2008:75

enhancing action that the Member States, in cooperation with the Commission, shall encourage service providers to take in order to ensure the quality of service provision. Under Article 27 of the Services Directive, Member States shall take the general measures necessary to ensure that providers supply contact details, etc. to which all recipients can send a complaint or a request for information about the service provided. Providers shall also be obliged to respond to complaints in the shortest possible time and to make prompt efforts to find a satisfactory solution. In addition, providers shall be obliged to demonstrate compliance with the obligations laid down in the Services Directive as to the provision of information and to demonstrate that the information is accurate (Article 27.2). Article 27.3 of the Directive contains a provision on financial guarantees in certain cases. Article 27.4 of the Services Directive states that providers who are subject to a code of conduct, or are members of a trade association or professional body, which provides recourse to a non-judicial means of dispute settlement shall be obliged to inform the recipient thereof.

Administrative cooperation

Articles 28–36 of the Services Directive contain provisions on administrative cooperation. Effective supervision of service providers based on correct and complete information shall be ensured through cooperation between the competent authorities. The aim of the provisions is to improve the trust and confidence between Member States’ administrations, and they are an important prerequisite for an efficient internal market for services.

The provisions state that Member States must give each other mutual assistance and put in place measures for effective cooperation for the supervision of providers and the services they provide. Cooperation shall take place in accordance with certain general obligations (Article 28). The exchange of

32

Ds 2008:75 Sammanfattning

information concerning the repute of providers shall occur in accordance with special provisions when the information is of a sensitive nature (Article 33). General obligations for the Member State of establishment and the division of tasks between the Member States concerned are dealt with in Article 29 and Articles 30–31 respectively of the Services Directive. An alert mechanism is prescribed for cases in which a provider’s acts or serious specific circumstances relating to a service activity could cause serious damage to the health or safety of persons or to the environment (Article 32).

The Commission, in cooperation with Member States, shall establish an electronic system for the exchange of information between Member States as a support measure for administrative cooperation (Article 34). The Directive gives the Commission the option of adopting implementing measures for certain areas of administrative cooperation (Article 36).

Transposing the Services Directive into Swedish law

Introduction

The purpose of the Services Directive is to safeguard freedom of establishment and to facilitate the free movement of services, while maintaining a high level of quality of services.

In order to achieve proper transposition, Sweden must ensure that the results that the Services Directive aims to achieve are in fact reached. In this context, it is vital that national law put in place a sufficiently clear and well-defined legal framework.

Moreover, it is necessary to examine and evaluate relevant Swedish requirements for authorisation and prior examination, etc. concerning the establishment and provision of services and, if necessary, to amend or abolish provisions that are not compatible with the Services Directive.

33

Sammanfattning Ds 2008:75

It should be noted that Swedish regulations are, on the whole, already compatible with the Services Directive. However, some provisions must be amended so as to ensure compatibility with Community law.

But it is not sufficient to ensure that Swedish provisions are compatible with the Services Directive. In addition to this, the procedure at relevant authorities must be compatible with the provisions contained in the Services Directive. Moreover, the Directive sets out requirements for certain administrative arrangements, such as points of single contact, procedures by electronic means and cooperation between authorities. It is also necessary to ensure that certain service providers submit specific information when providing services. Therefore, the memorandum contains a proposal for a new national horizontal statute. The Act has been named the Act on Services in the Internal Market.

The structure and objectives provision of the new Act

The provisions proposed for the Act on Services in the Internal Market are of varying character. The nature of some of them is such that a special definition of the Act’s scope is not necessary in the actual text of the Act. For example, certain provisions are purely of an informative nature. Other provisions are directed primarily at government agencies. These types of provisions do not have any direct impact and require complementary regulations, such as in an ordinance issued in conjunction with the Act on Services in the Internal Market or attached to an act regulating a specific sector. It is the supplementary provisions that give the regulation more concrete form and make it complete. Concerning these provisions, the Act states that it contains provisions on services covered by the Directive. Other provisions are directed at individuals and will be directly applicable without any special supplementary provisions. For

34

Ds 2008:75 Sammanfattning

these provisions it is necessary that the Act clearly explain which situations and which areas they are to apply to.

In order to provide information on the purpose of the Services Directive, it is proposed that an objectives provision that refers to the Directive’s general principles be incorporated into the Act on Services in the Internal Market. The general principles referred to include freedom of establishment and the freedom to provide services, as well as relevant derogations. In addition, it is proposed that the provision state that the general principles are intended to facilitate the trade in services within Sweden and to other EEA countries, while maintaining the high quality of the services provided. It is also proposed in the memorandum that the Act direct that government agencies and local authorities are to work to ensure that the principles of the Services Directive have an impact in Sweden in the service sectors affected by the Directive.

Administrative simplification

So as to facilitate authorisation procedures for service providers and provide information both to service providers and recipients it is proposed in the ministry memorandum that a provision on the establishment of one or more points of single contact be incorporated into the Act on Services in the Internal Market. It is also proposed that the Government or the authority designated by the Government provide more detailed regulations on points of single contact.

In addition, it is proposed in the ministry memorandum that the Act on Services in the Internal Market also contain a provision stating that in cases where a service provider has submitted an application or notification to a competent authority with the help of a point of single contact, the competent authority shall, in its future processing of the matter, communicate with the provider via the point of single contact.

35

Sammanfattning Ds 2008:75

It is also proposed in the ministry memorandum that an information section be incorporated in the Act on Services in the Internal Market stating that provisions against discrimination against other EEA countries concerning requirements for certification and other similar documents, and for financial guarantees are contained in another act or ordinance or other agency regulations.

Freedom of establishment for service providers

It is proposed in the ministry memorandum that, where necessary, acts be amended or other measures taken to ensure that the Swedish national provisions are compatible with the provisions contained in the Services Directive concerning establishment of service providers. However, certain issues are under separate preparation and the memorandum therefore does not contain any proposals in these areas.

The ministry memorandum contains proposals for amendments to the following acts: the Customs Act (2000:1281), the Act concerning the arrangement of certain gaming machine games (1982:636) and the Foreign Branch Offices Act (1992:160).

In addition, it is proposed in the ministry memorandum that an information provision be incorporated into the Act on Services in the Internal Market stating that provisions on the time within which a competent authority is to reach a decision in matters concerning authorisation for establishment in Sweden are contained in another act or ordinance, or other agency regulations. It is also proposed in the ministry memorandum that the Act on Services in the Internal Market regulate that in cases where the specified deadline is applied, the competent authority is to send acknowledgement of receipt to the applicant, and that such acknowledgement is to contain information about the deadline for a decision on the matter, about the consequences of a decision not being reached by the

36

Ds 2008:75 Sammanfattning

deadline, and about the possibility of the decision undergoing a judicial review.

Following an inventory of regulations, such rules are proposed for agency regulations on authorisation for hotel and guest house activities, approval from an animal welfare perspective for zoos and the inspection of circuses under Section 16 of the Animal Welfare Act (1988:534), and authorisation for car rentals.

Under the Services Directive, derogations may be made from the provisions requiring that a decision be reached by a certain deadline if this is justified for overriding reasons relating to the public interest, including the legitimate interests of a third party. Such derogations have been deemed justified for authorisation regulations in, for example, the Act on Flammable and Explosive Articles (1988:868), the Swedish Environmental Code and regulations issued pursuant to the Swedish Environmental Code, the Act on the Control of Narcotic Drugs (1992:860), the Alcohol Act (1994:1738), the Act prohibiting Certain Products injurious to Health (1999:42) and the Driving Licences Act (1998:488).

Freedom to provide services and related derogations

In cases where it is necessary, measures are proposed in the ministry memorandum to ensure that the Swedish national provisions are consistent with the provisions contained in the Services Directive on the freedom to provide services and the derogations related to this.

It is also proposed that a reminder be incorporated into certain statutes on the freedom of providers that are established in an EEA state other than Sweden and that meet the requirements applicable there to provide services in Sweden on a temporary basis.

The ministry memorandum contain proposals for amendments to the following acts: the Tenant-Ownership Act

37

Sammanfattning Ds 2008:75

(1991:614), the Act concerning rented accommodation cooperatives (2002:93), the Terms of Contract between Tradesmen Act (1984:292), the Package Tours Act (1992:1672), the Distance and Doorstep Sales Act (2005:59), the Act on Technical Requirements for Construction Works (1994:847), the Temporary Sales Act (1990:1183), the Marketing Act (2008:486), the Travel Guarantees Act (1972:204) and the Product Safety Act (2004:451).

Rights of recipients of services

In the inventory of regulations, no provisions have been identified that conflict with the Articles mentioned from the Services Directive on the rights of recipients of services. The general principles of the Services Directive – including the rights of recipients of services not to be discriminated against on grounds of nationality or place of residence – can be found in the objectives provision of the new Act. It is the responsibility of competent authorities to ensure that these principles are not violated. Service providers also have an obligation to ensure that recipients are not discriminated against in the above-mentioned respects.

Quality of services

It is proposed that a service provider’s obligation to provide information be regulated in the Act on Services in the Internal Market, in accordance with the requirements contained in the Services Directive concerning information and the manner in which information should be provided. It is proposed that the scope of application for the obligation to provide information cover the Services Directive’s scope of application, with the adjustments required for adaptation to circumstances in Sweden. With the obligation to provide information being linked to the

38

Ds 2008:75 Sammanfattning

Marketing Act, it is possible for failures to be sanctioned with a default fine.

There are no proposals for the implementation of the requirements contained in the Services Directive on commercial communications by regulated professions, as there is no total prohibition on such marketing practices in Sweden.

The development of authoritative quality systems is extremely important in making it easier for recipients to negotiate the services market. Information on important quality systems and their implications should be provided by the new point of single contact for the Services Directive.

It is proposed in the ministry memorandum that the new Act state that service providers shall deal with complaints from a recipient within a reasonable period of time.

Cooperation between competent authorities

It is proposed in the ministry memorandum that the Act on Services in the Internal Market contain a provision requiring the Government to issue regulations determining which government agencies are to be coordinating agencies in Sweden. These agencies will have the task of facilitating cooperation between competent authorities in the EEA on issues relating to the supervision of service providers in Sweden. It should also be stated in the Act that an information system for the internal market shall be used in cooperation between competent authorities in the EEA and the coordinating agency. In addition, it is proposed that more detailed regulations on the coordinating agency and on the information system be issued by the Government or by the agency appointed by the Government.

It is also proposed in the ministry memorandum that the Act on Services in the Internal Market direct that a competent authority in Sweden provide necessary assistance to a competent authority in another EEA country if the foreign authority so

39

Sammanfattning Ds 2008:75

requests. If there is no competent authority in Sweden, it is proposed that assistance be provided by the coordinating agency.

In addition, it is proposed in the memorandum that the Act state that in cases where it is not possible to satisfy a request for assistance or where an authority in another EEA country does not provide the assistance requested, the competent authority in Sweden shall submit information on this to the competent authority in the other country and to the Commission. It is also proposed that the Act contain a provision stating that a competent authority in Sweden shall inform competent authorities in other EEA countries and the Commission if a service activity could cause serious damage to the health or safety of persons or to the environment.

It is proposed that the Government or the agency appointed by the Government provide more detailed information about cooperation between competent authorities.

Entry into force

It is proposed in the memorandum that the proposed legislative amendments enter into force on 28 December 2009.

Consequences

It should be noted that with the implementation of the Services Directives comes great potential for growth that can be of benefit both to the European and the Swedish economy as a result of trade barriers being removed and channels of contact being made more accessible. Recipients too will benefit from greater transparency on the quality of services and lower prices as competition grows between service providers.

The costs of implementation are limited in relation to the increase in efficiency the proposals are expected to result in. The establishment of points of single contact and simplified

40

Ds 2008:75 Sammanfattning

procedures will incur some development costs that, in the long run, should be outweighed by the increase in efficiency that will come with the greater use of electronic procedures. It may be expected that the same will apply to the electronic information system that is to be established for cooperation between authorities.

41

2 Författningsförslag

2.1 Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden

Härigenom föreskrivs

TPF

5

FPT

följande.

Inledande bestämmelse

1 § I Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden finns allmänna principer som syftar till att underlätta handel med tjänster inom Sverige och i förhållande till andra länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) med bibehållande av hög kvalitet på de tjänster som tillhandahålls.

Statliga och kommunala myndigheter ska i sin verksamhet verka för att direktivets principer får genomslag i Sverige.

I denna lag finns vissa allmänna bestämmelser avseende tjänster som omfattas av direktivet som syftar till att förverkliga direktivet.

TP

5

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12.2006, s. 1, Celex 32006L0123.

43

Författningsförslag Ds 2008:75

Definitioner

2 § I denna lag avses med

behörig myndighet: statlig och kommunal myndighet som har till uppgift att pröva frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet eller kontrollera sådan verksamhet,

etablering: en tjänsteleverantörs faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs,

etableringsmedlemsstat: det land inom EES inom vars territorium en tjänsteleverantör är etablerad,

reglerat yrke: yrke som enligt lag eller förordning kräver en bestämd yrkeskvalifikation för att få utövas eller ger den som har en bestämd yrkeskvalifikation rätt att använda en viss yrkestitel,

tjänst: prestation som utförs mot ekonomisk ersättning, tjänsteleverantör: fysisk eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som erbjuder eller tillhandahåller en tjänst, och

tjänstemottagare: fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller som har rättigheter genom rättsakter som antagits av Europeiska Gemenskaperna eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som använder eller vill använda en tjänst.

Gemensamma kontaktpunkter

3 § För att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare ska en eller flera gemensamma kontaktpunkter upprättas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kontaktpunkterna.

4 § Om en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till en behörig myndighet med hjälp av en gemensam

44

Författningsförslag Ds 2008:75

kontaktpunkt, ska myndigheten i den fortsatta handläggningen av ärendet kommunicera med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten.

Förfarandet vid tillståndsprövning

5 § Bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

6 § I fall då tidsfrist som avses i 5 § tillämpas ska behörig myndighet sända ett mottagningsbevis till sökanden. Detta ska innehålla information om

1. tidsfrist som avses i 5 § och, i förekommande fall, följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist, och

2. möjligheterna till rättslig prövning av beslut. Myndigheten ska skicka ut en sådan försändelse som avses i första stycket när en fullständig ansökan kommit in.

7 § Bestämmelser mot diskriminering i förhållande till andra länder inom EES med avseende på krav om intyg eller andra liknande dokument och om finansiell säkerhet finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Samarbete mellan myndigheter

8 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilka myndigheter som ska vara samordnande myndigheter i Sverige med uppgift att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES i frågor som rör tillsyn i Sverige av tjänsteleverantörer.

9 § Vid samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES och den samordnande myndigheten ska det användas ett informationssystem för den inre marknaden.

45

Författningsförslag Ds 2008:75

10 § En behörig myndighet i Sverige ska på begäran av behörig myndighet i ett annat land inom EES lämna behövligt bistånd åt den utländska myndigheten.

Om det inte finns någon behörig myndighet i Sverige, ska biståndet lämnas av den samordnande myndigheten.

11 § Om det inte går att tillmötesgå en begäran om bistånd eller om en myndighet i ett annat land inom EES inte lämnar begärt bistånd, ska den behöriga myndigheten i Sverige lämna information om detta till den behöriga myndigheten i det andra landet och till Europeiska gemenskapernas kommission.

12 § En behörig myndighet i Sverige ska underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och Europeiska gemenskapernas kommission om tjänsteverksamhet som kan medföra allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter enligt 8–12 §§.

Information från tjänsteleverantörer, m.m.

14 § En tjänsteleverantör som tillhandahåller tjänster i Sverige ska alltid och på eget initiativ ge tjänstemottagare information som gör det möjligt att komma i kontakt med leverantören. I förekommande fall ska information också lämnas om

1. registreringsnummer eller motsvarande identifieringsuppgifter,

2. adressuppgift till behörig tillståndsmyndighet eller den gemensamma kontaktpunkten,

3. registreringsnummer för mervärdesskatt,

4. standardvillkor,

5. avtalsvillkor om tillämplig lag och om behörig domstol,

6. garanti,

46

Författningsförslag Ds 2008:75

7. priset på tjänsten om det kan fastställas i förväg,

8. vad tjänsten huvudsakligen består av,

9. försäkring som gäller för tjänsten, och 10. möjlighet till tvistlösning utom domstol. Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska information även lämnas om

1. yrkestitel och det land där denna erhållits, och, i förekommande fall,

2. den yrkesorganisation eller liknande där tjänsteleverantören är registrerad.

Information enligt första och andra styckena ska finnas lätt tillgänglig för tjänstemottagaren på platsen för avtal eller utförande, på elektronisk väg samt i informationshandlingar om tjänsten. Den ska ges på ett klart och entydigt sätt och i god tid innan avtalet ingås, eller om skriftligt avtal inte finns, innan tjänsten utförs.

15 § När en tjänsteleverantör tillhandahåller tjänster i Sverige ska leverantören lämna följande kompletterande uppgifter om en tjänstemottagare begär det:

1. priset på tjänsten när det inte är fastställt i förväg eller den beräkningsmetod som används för att fastställa priset,

2. uppgift om tjänsteleverantörens verksamhet och med vem denne har intressegemenskap,

3. de uppförandekoder som tjänsteleverantören följer samt var dessa finns att tillgå elektroniskt, och

4. information om att en tjänsteleverantör ska följa en viss uppförandekod eller erbjuda möjlighet till tvistlösning utanför domstol och i så fall närmare information om vad denna tvistlösning innebär.

Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska informationen även omfatta en hänvisning till de regler som gäller för att få utöva yrket i etableringsmedlemsstaten och var det går att få tillgång till dessa regler.

47

Författningsförslag Ds 2008:75

Information enligt första och andra styckena ska ges på ett klart och entydigt sätt och i god tid innan avtalet ingås, eller om skriftligt avtal inte finns, innan tjänsten utförs.

16 § Om en tjänsteleverantör inte lämnar information i enlighet med 14 och 15 §§ ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29-36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen.

17 § En tjänsteleverantör ska hantera klagomål från en tjänstemottagare inom skälig tid.

18 § Bestämmelserna i 14–17 §§ tillämpas inte beträffande

1. finansiella tjänster, 2. elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät,

3. tjänster på transportområdet,

4. tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag,

5. tjänster som är förbehållna reglerade yrken inom hälso- och sjukvården samt läkemedelstjänster utförda av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården och som utförs för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd,

6. audiovisuella tjänster,

7. hasardspel där penningsvärden satsas,

8. verksamhet som har samband med myndighetsutövning,

9. sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda, som tillhandahålls av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller av staten erkända välgörenhetsorganisationer, och

10. privata säkerhetstjänster . Bestämmelserna i 14–17 §§ tillämpas inte heller i den mån det i en annan lag eller en förordning finns avvikande bestämmelser.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

48

Författningsförslag Ds 2008:75

2.2 Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614)

Härigenom föreskrivs

TPF

6

FPT

(1991:614) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

3 §

TPF

7

FPT

Intygsgivare utses bland dem som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg.

Intygsgivare ska utses bland dem som

1. regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg, eller

2. i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet driver en i den staten etablerad verksamhet som består i utfärdandet av intyg av samma slag som avses i 2 §.

Det är inte tillåtet att utse någon till intygsgivare, om det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för dennes

TP

6

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

TP

7

PT

Senaste lydelse 2003:31.

49

Författningsförslag Ds 2008:75

opartiskhet. Ingen av intygsgivarna får vara anställd hos företag, organisation eller någon annan som har bildat bostadsrättsföreningen eller hjälpt till med föreningsbildningen eller med att upprätta den ekonomiska planen.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt

Härigenom föreskrivs

TPF

8

FPT

att 4 kap. 4 § lagen (2002:93) om koope-

rativ hyresrätt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

4 §

Intygsgivare skall utses bland dem som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg enligt 3 §.

Intygsgivare ska utses bland dem som

1. regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg enligt 3 §, eller

2. i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet driver en i den staten etablerad verksamhet som består i utfärdandet av intyg av samma slag som avses i 2 §.

Det är inte tillåtet att utse någon till intygsgivare, om det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för hans

TP

8

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

50

Författningsförslag Ds 2008:75

eller hennes opartiskhet. Ingen av intygsgivarna får vara anställd hos ett företag, en organisation eller någon annan som har bildat den kooperativa hyresrättsföreningen eller hjälpt till med föreningsbildningen eller med att upprätta den ekonomiska planen.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare

Härigenom föreskrivs

TPF

9

FPT

att det i lagen (1984:292) om avtalsvillkor

mellan näringsidkare ska införas en ny paragraf, 6 §, av följande lydelse.

6 §

Bestämmelserna i lagen tillämpas inte i fråga om en tjänst eller vara som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på näringsidkaren än myndigheterna i etableringsstaten.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1672) om paketresor

Härigenom föreskrivs

TPF

10

FPT

att det i lagen (1992:1672) om

paketresor ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

TP

9

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

51

Författningsförslag Ds 2008:75

4 a §

Bestämmelserna om informationsskyldighet i 5–7 §§ tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en arrangör eller återförsäljare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på arrangören eller återförsäljaren än myndigheterna i etableringsstaten.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009

2.6 Förslag till lag om ändring i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59)

Härigenom föreskrivs

TPF

11

FPT

att det i distans- och

hemförsäljningslagen (2005:59) ska införas en ny paragraf, 2 kap. 4 a §, av följande lydelse.

2 kap. 4 a §

Bestämmelserna om informationsskyldighet i 6–8 §§ tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på näringsidkaren än myndigheterna i etableringsstaten.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009

TP

10

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

TP

11

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

52

Ds 2008:75 Författningsförslag

2.7 Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)

Härigenom föreskrivs

TPF

12

FPT

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna åt en juridisk person att förmedla uppgifter i elektroniska dokument som avses i 2 § till och från tulldatasystemet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna åt annan att förmedla uppgifter i elektroniska dokument som avses i 2 § till och från tulldatasystemet.

Den som tar del av uppgifter i förmedlingsverksamhet som avses i första stycket får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han i verksamheten fått veta om någon enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Härigenom föreskrivs

TPF

13

FPT

att 9 § lagen (1982:636) om anordnande

av visst automatspel ska ha följande lydelse.

TP

12

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

TP

13

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

53

Författningsförslag Ds 2008:75

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar automatspel eller låter ställa upp en spelautomat i strid mot 3 § eller bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 § döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar automatspel eller låter ställa upp en spelautomat i strid mot 3 § döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Härigenom föreskrivs

TPF

14

FPT

att 16 § lagen (1994:847) om tekniska

egenskaper på byggnadsverk, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Till funktionskontrollant får utses endast den som har fått

Till funktionskontrollant får utses endast den som har fått

TP

14

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

54

Ds 2008:75 Författningsförslag

godkännande (riksbehörighet) av ett organ som ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller den som fått godkännande för viss kontroll av den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet.

godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

Härigenom föreskrivs

TPF

15

FPT

att 2 § lagen (1992:160) om utländska

filialer m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Utländska företag skall bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial).

För näringsverksamhet

Utländska företag ska bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial).

För näringsverksamhet

TP

15

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

55

Författningsförslag Ds 2008:75

som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare skall det finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för den här bedrivna verksamheten.

som bedrivs i Sverige av svenska eller utländska medborgare som är bosatta utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ska det finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för den här bedrivna verksamheten.

Regeringen får för viss typ av verksamhet meddela föreskrifter om undantag från kravet på filial eller föreståndare, om iakttagande av detta krav inte bedöms nödvändigt för att tillgodose syftet med denna lag.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, medge undantag från kravet på filial eller föreståndare.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.11 Förslag till lag om ändring i lag (1990:1183) om tillfällig försäljning

Härigenom föreskrivs

TPF

16

FPT

att det i lagen (1990:1183) om tillfällig

försäljning ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Bestämmelsen om informationsskyldighet i 2 § andra stycket tillämpas inte i fråga om en vara som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om

TP

16

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

56

Ds 2008:75 Författningsförslag

tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på näringsidkaren än myndigheterna i etableringsstaten.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.12 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs

TPF

17

FPT

(2008:486) ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Bestämmelserna om garantier i 22 § tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på näringsidkaren än myndigheterna i etableringsstaten. Detsamma gäller bestämmelserna i 4 § tredje stycket och 7 § när en näringsidkare, som är etablerad i en annan stat än Sverige inom EES, riktar marknadsföring mot en annan näringsidkare.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

TP

17

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

57

Författningsförslag Ds 2008:75

2.13 Förslag till lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs

TPF

18

FPT

införas en ny paragraf, 1 b §, av följande lydelse.

1 b §

Bestämmelserna i denna lag tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om tillämpningen skulle innebära att svensk myndighet ställer högre krav på näringsidkaren än myndigheterna i etableringsstaten.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

2.14 Förslag till ändring i produktsäkerhetslagen (2004:451)

Härigenom föreskrivs

TPF

19

FPT

(2004:451) att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 30 a och 30 b §§, samt närmast före 30 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Ingripande mot vissa gränsöverskridande tjänster

30 a §

TP

18

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

TP

19

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68, Celex 32006L0123).

58

Ds 2008:75 Författningsförslag

En tillsynsmyndighet får ingripa mot en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om det krävs med hänsyn till tjänstens säkerhet, och

1. det sker enligt det förfarande för ömsesidigt bistånd som avses i 30 b §,

2. åtgärden ger ett mer omfattande skydd för konsumenterna än den åtgärd som etableringsstaten skulle kunna vidta med stöd av sina nationella bestämmelser,

3. etableringsstaten inte har vidtagit några åtgärder eller har vidtagit åtgärder som är otillräckliga i förhållande till dem som avses i 30 b §, och

4. åtgärden är proportionerlig i förhållande till det intresse som ska skyddas.

30 b §

En tillsynsmyndighet som avser att ingripa enligt 30 a § ska först uppmana etableringsstaten att ingripa. Etableringsstaten och Europeiska gemenskapernas kommission ska även underrättas om att ett ingripande kommer att ske. Ett ingripande enligt 30 a § får ske tidigast femton arbetsdagar efter det att en sådan underrättelse gjorts.

I brådskande fall får ett ingripande ske utan hinder av vad som sägs i första stycket. Sådana ingripanden ska utan dröjsmål anmälas till etableringsstaten och Europeiska gemenskapernas kommission.

Första och andra stycket gäller inte i samband med domstolsförfaranden och brottsutredningar.

U

Denna lag träder i kraft den 28 december 2009.

59

3 Uppdrag och arbetets genomförande

3.1 EU:s tjänstedirektiv

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden antogs den 12 december 2006 och publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 27 december 2006.

TPF

20

FPT

Tjänstedirektivet ska senast den 28 december

2009 vara genomfört i EU:s medlemsstater och i EES-länderna.

Tjänstedirektivet är ett viktigt verktyg för att stärka den inre marknaden. Tjänstesektorn är den största sektorn av den europeiska ekonomin. Syftet med tjänstedirektivet är att bidra till utvecklingen av den inre marknaden så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns i denna sektor. Ett effektivt genomförande av direktivet i hela EU betyder att en mängd rättsliga och administrativa hinder kan undanröjas. Tjänstedirektivets breda tillämpningsområde får konsekvenser för en rad olika och skiftande samhällsområden. Genomförandet av direktivet påverkar lokal, regional och central nivå.

Det är en målsättning att genomföra direktivet i tid, med effektivitet och på ett sätt som garanterar enklare förfaranden för företag och myndigheter.

TP

20

PT

EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123.

61

Uppdrag och arbetets genomförande Ds 2008:75

3.2 Uppdraget

I syfte att genomföra EU:s tjänstedirektiv i Sverige inrättades tjänstedirektivsekretariatet den 18 juni, i Utrikesdepartementets enhet för främjande och EU:s inre marknad. Sekretariatet, som har ett tidsbegränsat uppdrag, består av chef, fem handläggare och en assistent. Gruppen var fullt bemannad i början av 2008. I tjänstedirektivsekretariatets uppdrag ingår att, tillsammans med berörda departement i Regeringskansliet:

• belysa och analysera direktivets ekonomiska, juridiska och praktiska konsekvenser,

• ta fram överväganden och förslag till hur genomförandet ska säkerställas på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning och förvaltning,

• ägna särskild uppmärksamhet åt formerna för det administrativa system som ska byggas upp, däribland inrättandet av gemensamma kontaktpunkter,

• företräda Sverige i kommissionens expertgrupp för genomförandet av tjänstedirektivet,

• bevaka och analysera genomförandet i andra medlemsstater och EES-länder,

• ansvara för intern och extern information samt överväga formerna för större informationssatsningar.

I denna promemoria redovisas överväganden kring resultatet av den regelinventering som Regeringskansliet och berörda myndigheter har genomfört, de överväganden som tjänstedirektivet i övrigt föranleder vad avser horisontell lagstiftning, samt formerna för kontaktpunkterna och det administrativa system som ska byggas upp. I promemorian berörs även tjänstedirektivets ekonomiska konsekvenser. Därtill redogörs översiktligt för hur vissa andra medlemsstater har arbetat med genomförandet av direktivet samt hur

62

Ds 2008:75 Uppdrag och arbetets genomförande

3.3

Regeringskansliet arbetar med kommunikation om tjänstedirektivet. Arbetet med genomförandet i tjänstedirektivsekretariatet kommer att fortgå fram till december 2009. Utöver kommande lagrådsremiss och proposition fortsätter arbetet med att utveckla kontaktpunkter och förbereda det administrativa samarbetet.

Arbetet i Regeringskansliet

I den organisationsmodell som tillämpas för genomförandet av tjänstedirektivet i Regeringskansliet, har tjänstedirektivsekretariatet en samordnande roll och fungerar som kontaktmannaorganisation gentemot övriga departement. Sekretariatet koordinerar och utför alla aspekter av genomförandet så som det rättsliga arbetet, utveckling av administrativa system och internationella kontakter samt kommunikationsfrågor. Utgångspunkten i arbetet har dock varit att alla berörda departement ansvarar för regelinventeringen inom sina ämnesområden.

Under hösten 2007 genomfördes en omfattande regelinventering i Regeringskansliet och hos berörda myndigheter. Alla departement ombads att identifiera och redogöra för de nationella bestämmelser som behövde kompletteras, ändras eller upphävas till följd av tjänstedirektivet samt lämna förslag till lösningar i denna del.

Resultatet av regelinventeringen redovisas i denna promemoria. För att uppfylla Sveriges skyldighet enligt direktivet att rapportera de krav som finns för att etablera tjänsteföretag eller tillhandahålla tjänster, kommer delar av regelinventeringen att överlämnas till kommissionen.

För att säkerställa ett bra genomförande och genomslag för tjänstedirektivet på alla nivåer är det dels viktigt med en fortlöpande dialog med berörda aktörer, dels angeläget att kommunicera vad tjänstedirektivet kommer att innebära för

63

Uppdrag och arbetets genomförande Ds 2008:75

tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. Regeringskansliets arbete med kommunikation om tjänstedirektivet syftar till att skapa öppenhet kring genomförandet av tjänstedirektivet och att bidra till ökad kunskap om tjänstedirektivet. De kanaler som används är främst webb (

HTU

www.regeringen.se/tjanstedirektivet

UTH

),

referensgrupper och andra nätverk, enskilda möten samt seminarier. Några av de aktiviteter som hittills har genomförts redovisas i avsnitt 3.4.

3.4 Extern dialog

Eftersom tjänstedirektivet berör många olika samhällsområden och näringsgrenar samt omfattar flera nivåer (statliga myndigheter, såväl nationella som regionala, och kommunala myndigheter) har det varit angeläget att föra en kontinuerlig dialog med berörda aktörer. För detta ändamål har en extern referensgrupp, Forum för genomförandet av tjänstedirektivet, inrättats.

Forum består av företrädare för berörda myndigheter, näringsliv, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer samt av akademiker. Under 2008 har hittills fyra möten genomförts. Mötena har särskilt berört frågor kring regelinventeringen, horisontell lag, tjänstekvalitet, kontaktpunkters uppgifter samt innehållet i myndighetssamarbetet.

Därtill har tjänstedirektivsekretariatet haft separata möten med olika aktörer, däribland Kommerskollegium, Sveriges Kommuner och Landsting samt Verket för förvaltningsutveckling (Verva).

Den 9 juni anordnade Regeringskansliet, i samarbete med Academy of European Law (ERA), ett seminarium i Bryssel för tjänstemän vid de ständiga representationerna om hur genomförandet fortskrider i medlemsstaterna.

64

Ds 2008:75 Uppdrag och arbetets genomförande

3.5 Översyn av horisontell inremarknadsreglering

I mars 2008 tillsattes Jörgen Hettne som särskild utredare för att kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser, administrativa förfaranden samt procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet.

TPF

21

FPT

Utredningen

har antagit namnet Inremarknadsutredningen. Utredaren ska även se över regelverket och lämna förslag till de förenklingar, förbättringar och kompletteringar av regelverket som är nödvändiga för att säkerställa den fria rörligheten för varor och tjänster. Den s.k. varuförordningen

TPF

22

FPT

kommer att börja tillämpas

under 2009 och de rättsakter som ingår i översynen av den s.k. nya metoden ska börja tillämpas den 1 januari 2010.

Avsikten är att utredningen ska bidra till genomförandet av och anpassningen till dessa nya rättsakter. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 15 maj 2009.

TP

21

PT

Dir. 2008:24, ”En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet”.

TP

22

PT

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG.

65

4 Bakgrund och utgångspunkter

4.1 Tjänstehandel i EU – från Romfördraget till tjänstedirektivet

En fri tjänstehandel mellan EU:s medlemsländer var en målsättning redan i Romfördraget från 1957, som en av de grundläggande fyra friheterna (fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer), men på grund av medlemsstaternas olika nationella regler har tjänstehandeln inte utvecklats till fullo. I början av 1990-talet vidtogs ytterligare åtgärder genom inre marknadsprogrammet för att stimulera och bättre utnyttja inre marknadens potential. Den inre marknaden har utvecklats och fördjupats på en mängd områden, men på tjänsteområdet har utvecklingen gått förhållandevis långsamt. Eftersom tjänstesektorn har utvecklats till att bli drivkraften bakom den ekonomiska tillväxten i EU riskerade en fortsatt uppsplittring av den inre marknaden på tjänsteområdet att få negativa inverkningar på hela den europeiska ekonomin. För att undanröja hinder och få bättre genomslag för principerna i artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget om fri etablering respektive fri rörlighet för tjänster ansåg man att det krävdes snabba insatser och ett horisontellt synsätt för hela tjänstesektorn. Bedömningen var att detta inte skulle kunna åstadkommas endast genom en direkt tillämpning av fördragets bestämmelser

67

Bakgrund och utgångspunkter Ds 2008:75

och EG-domstolens praxis, utan att det krävdes lagstiftningsåtgärder.

TPF

23

FPT

Vid Europeiska rådet i mars 2000 gav stats- och regeringscheferna medlemsstaterna och kommissionen i uppdrag att utarbeta en strategi för att avlägsna hinder för den fria rörligheten för tjänster på EU:s inre marknad. Som svar på detta presenterade kommissionen en strategi för tjänster på den inre marknaden.

TPF

24

FPT

I denna fastslogs en process i två steg, där

kommissionen skulle utarbeta en rapport

TPF

25

FPT

som identifierar

existerande hinder för en väl fungerande inre marknad och presentera ett förslag till lösning, bl.a. i form av en horisontell rättsakt.

I kommissionens rapport om tillståndet på den inre marknaden för tjänster från 2002, konstateras att det ännu ett årtionde efter att den inre marknaden borde ha varit fullbordad fanns stora skillnader mellan visionen om en integrerad ekonomi för EU och den verklighet som EU:s medborgare och tjänsteleverantörer lever i. Som exempel på hinder som försvårade tjänsteleverantörernas verksamhet angavs administrativa bördor, den rättsliga osäkerhet som omger gränsöverskridande verksamhet samt bristen på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna.

I november 2002 konstaterade rådet i sina slutsatser om kommissionens rapport att det återstod mycket arbete för att förverkliga den inre marknaden för tjänster. För att nå målet från toppmötet i Lissabon år 2000 om att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga ekonomi år 2010, framhöll rådet att undanröjandet av hinder för tjänster på den inre marknaden skulle ges hög politisk prioritet.

I januari år 2004 presenterade kommissionen sitt ursprungliga förslag till tjänstedirektiv, som en del i Lissabonstrategin.

TP

23

PT

Se kap. 9 för beskrivning av förhållandet mellan artikel 43 och 49 i EG-fördraget och tjänstedirektivets bestämmelser.

TP

24

PT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, "En strategi för tjänster på den inre marknaden", KOM (2000) 888 slutlig.

TP

25

PT

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, "Situationen på den inre marknaden för tjänster", KOM (2002) 441 slutlig.

68

Ds 2008:75 Bakgrund och utgångspunkter

Förslaget behandlades i ministerrådets arbetsgrupp, Konkurrenskraftsrådet och i Europeiska rådet samt av Europaparlamentet. Framförallt två frågor gav upphov till en omfattande debatt i många medlemsstater: den s.k. ursprungslandsprincipen och omfattningen av direktivets tillämpningsområde. En viktig hållpunkt i förhandlingarna var när stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådet i mars 2005 förklarade att medlemsstaterna i de fortsatta förhandlingarna skulle respektera den europeiska sociala modellen.

Europaparlamentet tog sitt beslut i första läsningen den 16 februari 2006, då de två stora partigrupperna EPP-ED (konservativa och kristdemokrater) och PSE (socialdemokrater) kunde nå en politisk kompromiss. Kompromissen innebar bl.a. att tillämpningsområdet begränsades och att ursprungslandsprincipen ersattes med en ny princip om frihet att tillhandahålla tjänster. Stats- och regeringscheferna välkomnade i sina slutsatser från Europeiska rådet den 23-24 mars 2006 Europaparlamentets beslut och noterade med tillfredsställelse att kommissionen avsåg att bygga sitt reviderade förslag på Europaparlamentets behandling.

Den 4 april 2006 presenterade kommissionen sitt reviderade förslag till tjänstedirektiv. Förslaget byggde i stort på Europaparlamentets beslut. I det reviderade förslaget klargjorde kommissionen att direktivet inte behandlade liberalisering av tjänster av allmänt intresse eller avskaffandet av nationella monopol. Arbetsrätten, inklusive rätten att sluta och att tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder, skulle heller inte påverkas av direktivet. Kommissionen begränsade också ytterligare direktivets tillämpningsområde samt ersatte ursprungslandsprincipen med principen om frihet att tillhandahålla tjänster.

Efter intensiva förhandlingar kunde tjänstedirektivet slutligen antas den 11 december 2006.

69

Bakgrund och utgångspunkter Ds 2008:75

4.2

4.3

Sveriges förhandlingslinje

Sverige verkade för ett tydligt regelverk för tjänstehandeln i Europa. Ökad rörlighet och integrering av tjänstesektorn välkomnades som viktiga åtgärder för att uppnå Lissabonstrategins mål om ökad konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning i EU. För ett handelsberoende land som Sverige, som har näringsfrihet inskrivet i grundlagen, var förslaget till tjänstedirektiv av stor betydelse. Under förhandlingarna valde Sverige att inte begära uttryckliga undantag från direktivets tillämpningsområde, utan arbetade konsekvent med att åstadkomma skrivningar i linje med svenska intressen. Bland annat betonades vikten av att tjänstedirektivet inte skulle få påverka vår arbetsrättsmodell inklusive det svenska kollektivavtalssystemet eller den svenska välfärdsmodellen inklusive våra existerande monopol.

Sverige förespråkade en linje som syftade till att skapa goda förutsättningar för ökad gränsöverskridande tjänsteverksamhet och samtidigt säkerställa en hög skyddsnivå för bl.a. arbetstagare och konsumenter, samt för miljö, folkhälsa och djurskydd.

Sammantaget kunde svenska intressen i hög utsträckning tillvaratas.

Tjänstesektorn i EU och Sverige

Tjänstesektorn står i dag för cirka 75-80 procent av EU:s samlade produktion, men av den totala handeln mellan EU:s länder är endast 20-25 procent tjänstehandel. Graden av handelsintegration inom EU (mätt som andelen utrikeshandel av produktionen) för varusektorn är cirka 10 procent medan den endast är cirka 3,5 procent för tjänstesektorn.

TPF

26

FPT

TP

26

PT

Eurostat yearbook, 2008. Graden av ekonomisk integration är medeltalet av importen och importen dividerat med BNP, dvs. ((import + export)/2)/BNP*100. Detta mått innehåller all utrikeshandel. Siffrorna rör EU25.

T

70

Ds 2008:75 Bakgrund och utgångspunkter

Det är också inom tjänstesektorn som merparten av nya arbetstillfällen skapas. Det finns således en outnyttjad potential inom EU:s tjänstesektor.

Tjänstesektorn utgör även en betydande del av den svenska ekonomin. I Sverige är cirka 3,2 miljoner sysselsatta inom tjänstesektorn varav 1,8 miljoner i den privata sektorn.

Handeln med tjänster har ökat relativt kraftigt under de senaste åren. Nedan illustreras utvecklingen av den svenska nettotjänstehandeln.

Utvecklingen av det svenska tjänstenettot, 2000 - 2007

-5,1

6,1

17,2

43,1

57,9

73,5

96,4

-20

0 20 40 60 80 100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Mdkr

Källa: SCB

År 2007 uppgick den svenska tjänsteexporten till 420 miljarder kronor vilket gav ett överskott på 96,4 miljarder kronor.

Av den totala svenska utrikeshandeln med tjänster sker en betydande del till EU:s inre marknad. Cirka 52 procent av tjänstexporten och 59 procent av importen sker till och från andra länder på den inre marknaden.

71

5 Direktivet om tjänster på den inre marknaden

5.1

5.2

Inledning

Tjänstedirektivets regler, som syftar till att skapa en gemensam marknad för tjänster, kan delas in i fem avdelningar. Dessa är bestämmelser om administrativ förenkling; bestämmelser som bl.a. ska säkerställa att tillstånd och vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverksamhet är motiverade och förenliga med EG-domstolens praxis; bestämmelser om tjänstemottagarnas rättigheter; bestämmelser om tjänsternas kvalitet samt bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna.

Allmänna bestämmelser

I tjänstedirektivet fastställs de allmänna bestämmelser som ska underlätta det praktiska genomförandet av en gemensam tjänstemarknad med en bibehållen hög kvalitetsnivå (artikel 1.1). I artikel 1.2-7 i tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden.

I artikel 2.1 definieras tillämpningsområdet och där anges att tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av

72

Ds 2008:75 Direktivet om tjänster på den inre marknaden

5.3

tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i Europeiska unionen.

TPF

27

FPT

Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2-3).

I artikel 3.1-3 regleras hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Grundtanken är att tjänstedirektivet ska tillämpas som komplement till annan gemenskapslagstiftning. Om någon bestämmelse i tjänstedirektivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Det sagda gäller endast den specifika bestämmelse som ger upphov till konflikten, inte tjänstedirektivets övriga bestämmelser, som fortfarande ska tillämpas.

Administrativ förenkling

Kapitel 2 i tjänstedirektivet innehåller flera bestämmelser om administrativ förenkling. Dessa bestämmelser syftar till att avlägsna alltför tungrodda förfaranden och formaliteter i medlemsstaterna som hindrar etableringsfriheten och bildandet av nya tjänsteföretag.

Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna ska granska och vid behov förenkla sina administrativa förfaranden (artikel 5), inrätta gemensamma kontaktpunkter för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare (artikel 6), göra viss information tillgänglig på elektronisk väg för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare (artikel 7) samt införa enkla och elektroniska förfaranden för tillträde till och utövande av tjänsteverksamheter (artikel 8).

P

27

P

Enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) omfattar den inre marknaden även de tre EFTA-staterna Island, Liechtenstein och Norge. Något beslut om att införliva tjänstedirektivet i EES-avtalet har ännu inte fattats..

73

Direktivet om tjänster på den inre marknaden Ds 2008:75

5.4

Bestämmelserna hänger samman med varandra, vilket betyder att det är de gemensamma kontaktpunkterna som på elektronisk väg ska tillhandahålla viss information och erbjuda tillståndsförfaranden. Medlemsstaterna har även möjlighet enligt artikel 21 att anförtro ansvaret till de gemensamma kontaktpunkterna att ge ytterligare stöd till tjänstemottagarna.

Bestämmelserna om administrativ förenkling gäller alla nödvändiga förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Bestämmelserna ska även gälla för såväl utländska som inhemska tjänsteleverantörer för att skapa samma förutsättningar för tjänsteleverantörer i samtliga medlemsstater.

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer och fri rörlighet för tjänster

För den tjänsteverksamhet som omfattas av direktivet föreligger en generell rätt att tillhandahålla tjänster. Från denna rätt får vissa undantag ske. Reglerna i tjänstedirektivet skiljer sig åt när det gäller å ena sidan sådana som reglerar tjänsteleverantörer som är etablerade i ett medlemsland med en fast verksamhetspunkt under en obegränsad tid och å andra sidan när det gäller sådana regler som reglerar tjänsteleverantörer som tillfälligt tillhandahåller sina tjänster i ett annat land än där de är etablerade. Möjligheten att ställa upp krav är mer begränsad då det gäller tjänsteleverantörer som tillfälligt tillhandahåller sina tjänster.

Möjligheten att ställa upp tillståndskrav samt vissa andra krav vid etablering regleras i artiklarna 9, 14 och 15 i tjänstedirektivet. I artiklarna 10-13 finns bestämmelser om hur tillståndsförfarandet ska vara utformat i dessa fall.

Undantag från principen om fri rörlighet för tillfälligt tillhandahållande av tjänster får endast ske om undantaget uppfyller kriterierna i artikel 16. I artikel 17 finns en uppräkning

74

Ds 2008:75 Direktivet om tjänster på den inre marknaden

5.5

5.6

av områden som är undantagna från principen om friheten att tillhandahålla tjänster. Det finns vidare en bestämmelse om när undantag kan göras från friheten att tillhandahålla tjänster i enskilda fall om åtgärden avser tjänsters säkerhet (artikel 18.1). Enligt artikel 18.2 får de åtgärder som avses ovan vidtas endast om det sker enligt det förfarande för ömsesidigt bistånd som avses i artikel 35 i direktivet och om vissa villkor är uppfyllda. Artikel 18.1-2 ska inte påverka tillämpningen av bestämmelser som fastställs i olika gemenskapsinstrument och som garanterar friheten att tillhandahålla tjänster eller som medger undantag från dessa bestämmelser.

Tjänstemottagarnas rättigheter

Enligt artikel 19 i tjänstedirektivet får medlemsstaterna inte ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat.

Av artikel 20 i tjänstedirektivet följer att medlemsstaterna ska se till att tjänstemottagarna inte omfattas av diskriminerande krav som grundas på deras nationalitet eller bosättningsort. Dessutom ska medlemsstaterna se till att de allmänna villkoren för tillträde till en tjänst som tjänsteleverantören tillhandahåller allmänheten inte innehåller diskriminerande bestämmelser som grundar sig på tjänstemottagarens nationalitet eller bosättningsort, dock utan att utesluta möjligheten att föra in skillnader i villkoren när dessa är direkt motiverade av objektiva faktorer.

Tjänsternas kvalitet

Kapitel 5 i direktivet innehåller bestämmelser om tjänsternas kvalitet. Där finns detaljerade bestämmelser om vilka informationskrav som ska ställas upp i samband med

75

Direktivet om tjänster på den inre marknaden Ds 2008:75

tillhandahållande av tjänster (artikel 22). Artikel 23 i tjänstedirektivet behandlar medlemsstaternas rätt att kräva finansiell säkerhet i form av en ansvarsförsäkring eller jämförbar finansiell säkerhet. Artikel 24 stadgar att medlemsstaterna inte får ha några totalförbud mot marknadskommunikation för reglerade yrken och bestämmelser om hur sådan marknadskommunikation ska vara utformad. Enligt artikel 25 ska medlemsstaterna säkerställa att tjänsteleverantörer inte åläggs krav som innebär att de endast får utöva flera verksamheter gemensamt eller i partnerskap. Sådana krav får dock ställas i vissa fall på reglerade yrken och leverantörer av en tjänst såsom t.ex. certifiering och ackreditering om det är motiverat för att garantera deras oberoende och opartiskhet. I artikel 26 fastställs en ram för frivilliga kvalitetshöjande åtgärder som medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska uppmuntra tjänsteleverantörerna att vidta för att säkerställa tjänsternas kvalitet. Enligt artikel 27 ska medlemsstaterna vidta de allmänna åtgärder som är nödvändiga för att se till att tjänsteleverantörer lämnar kontaktuppgifter m.m., dit alla tjänstemottagare direkt kan vända sig med klagomål eller förfråga om den utförda tjänsten. Tjänsteleverantörer ska också åläggas att besvara de klagomål som avses i artikelns första stycke så snart som möjligt och skyndsamt försöka finna tillfredsställande lösningar. Tjänsteleverantörer ska vidare åläggas att styrka att de uppfyller de informationsskyldigheter som föreskrivs i detta direktiv och att uppgifterna är korrekta (artikel 27.2). I artikel 27.3 finns en bestämmelse om finansiella garantier i vissa fall. I artikel 27.4 anges att de tjänsteleverantörer som ska följa vissa uppförandekoder, eller som är medlemmar i en yrkes- eller branschorganisation som erbjuder möjlighet till tvistlösning utanför domstol, ska åläggas att upplysa tjänstemottagaren om detta.

76

Ds 2008:75 Direktivet om tjänster på den inre marknaden

5.7 Administrativt samarbete

Artiklarna 28-36 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om administrativt samarbete. En effektiv tillsyn av tjänsteleverantörerna på grundval av korrekt och fullständig information ska säkerställas genom samarbete mellan de behöriga myndigheterna. Bestämmelserna syftar till att förbättra tilltron och förtroendet mellan medlemsstaternas förvaltningar och utgör en viktig förutsättning för en väl fungerande inre marknad för tjänster.

Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna måste bistå varandra och vidta åtgärder för ett effektivt samarbete vid tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Samarbetet ska ske i enlighet med vissa allmänna skyldigheter (artikel 28). Utbyte av uppgifter om tjänsteleverantörers anseende ska ske i enlighet med särskilda bestämmelser då sådana uppgifter är känslig information (artikel 33). Allmänna skyldigheter för etableringsmedlemsstaten samt fördelningen av uppgifter mellan de berörda medlemsstaterna behandlas i artiklarna 29 respektive 30-31. En varningsmekanism fastställs för fall rörande en tjänsteleverantörs agerande eller allvarliga specifika omständigheter som har samband med en tjänsteverksamhet och som skulle kunna orsaka allvarlig skada för människors hälsa, säkerhet eller för miljön (artikel 32). Bestämmelserna om administrativt samarbete fastställer även ett särskilt förfarande för de åtgärder som avses i artikel 18 i direktivet, dvs. undantag i enskilda fall från friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 35). Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna inrätta ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna som en stödåtgärd för det administrativa samarbetet (artikel 34). Direktivet ger kommissionen möjlighet att i enlighet med det föreskrivande förfarandet anta genomförandeåtgärder för vissa delar av det administrativa samarbetet (artikel 36).

77

6 Genomförande i samarbete med andra länder

6.1

6.2

Inledning

Vikten av ett väl genomfört tjänstedirektiv i EU:s medlemsstater har betonats vid återkommande tillfällen och i olika sammanhang. I den handelspolitiska deklarationen från i mars 2008 lyfter regeringen fram genomförandet av tjänstedirektivet som en prioriterad uppgift.

TPF

28

FPT

Europeiska rådet uttalade t.ex. vid

sitt möte den 8-9 mars 2007 att prioritet bör ges åt ett fullständigt, enhetligt, konsekvent och snabbt genomförande av tjänstedirektivets bestämmelser.

TPF

29

FPT

Genomförandet lyftes även

fram i Europaparlamentets slutdebatt om tjänstedirektivet, i samband med parlamentets andra behandling av direktivet.

TPF

30

FPT

Kommissionens arbete

För att bistå medlemsstaterna i genomförandet av tjänstedirektivet och leda diskussioner kring praktiska genomförandefrågor har kommissionen tillsatt en expertgrupp. Tjänstedirektivet ger kommissionen en grund för att använda sig

P

28

P

Handelsdeklarationen 2008, UD 08.005, 4 mars 2008.

P

29

P

Europeiska rådet i Bryssel den 8-9 mars 2007, ordförandeskapets slutsatser, p. 8.

P

30

P

15 november 2006, Strasbourg.

79

Genomförande i samarbete med andra länder Ds 2008:75

6.3

av en s.k. genomförandekommitté, som kan fatta rättsligt bindande beslut. Kommissionen har dock hittills gjort bedömningen att man kan uppnå önskvärt resultat genom den icke-bindande expertgruppen. Som ytterligare ett stöd i medlemsstaternas genomförande av tjänstedirektivet har kommissionen givit ut en handbok.

TPF

31

FPT

Syftet med handboken är

att beskriva lämpliga genomförandemetoder och att fästa uppmärksamheten vid frågor som är viktiga under genomförandet. Handboken ska varken betraktas som uttömmande eller rättsligt bindande.

Sverige deltar aktivt i expertgruppen tillsammans med övriga medlemsstater samt EES-länderna. Gruppen möts regelbundet och för 2008 har totalt 15 mötestillfällen planerats. Gruppen är indelad i tre konstellationer; horisontella frågor, elektroniska förfaranden och administrativt samarbete. Utöver expertgruppen följer kommissionen medlemsstaternas genomförandearbete genom bilaterala kontakter och möten. Sveriges första bilaterala möte med kommissionen ägde rum i oktober 2007, det andra i juli 2008. Kommissionär McCreevy har vid två tillfällen skrivit till ansvariga ministrar i medlemsstaterna och bl.a. betonat vikten av politisk uppbackning för genomförandet och att arbetet ges tillräckliga resurser för att direktivet ska kunna genomföras i tid.

TP

F

32

FPT

Sveriges samarbete med andra länder

Sverige tog i ett tidigt skede av genomförandearbetet initiativ till ett närmare samarbete med de nordisk-baltiska länderna.

TPF

33

FPT

Det

första mötet ägde rum i Stockholm i april 2007. Gruppen har därefter träffats vid ytterligare ett flertal tillfällen och till

P

31

P

Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet, Luxemburg: Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007.

P

32

P

Brev från kommissionär Charlie McCreevy till handelsminister Sten Tolgfors den 1 februari 2007 och till handelsminister Ewa Björling den 5 februari 2008.

P

33

P

Förutom Sverige ingår Danmark, Finland, Norge, Island, Estland, Lettland, Litauen och Polen i samarbetet.

80

Ds 2008:75 Genomförande i samarbete med andra länder

6.4

gruppen har också Polen och Tyskland anslutits. Initiativet togs mot bakgrund av det viktiga handelsutbytet i regionen, potentialen för ökad tjänstehandel och ländernas näraliggande rättstraditioner.

Syftet med gruppen är att diskutera centrala genomförandefrågor och dra nytta av varandras erfarenheter och genomförandeåtgärder i olika avseenden, t.ex. beträffande lagstiftningsfrågor och inrättandet av kontaktpunkter.

Sverige deltar även i ett samarbete med andra nordeuropeiska medlemsstater.

TPF

34

FPT

Gruppen utbyter synpunkter kring

genomförandefrågor och försöker även då intresse finns samordna sina positioner kring t.ex. olika tillvägagångssätt för genomförandearbetet som diskuteras i kommissionens expertgrupp. Även bilaterala möten har ägt rum med andra medlemsstater för att diskutera genomförandefrågor.

Översiktlig lägesbeskrivning av andra medlemsstaters genomförande

Tjänstedirektivsekretariatet genomförde under april 2008 en enkät för att få en översiktlig bild av hur långt vissa andra länder hunnit i arbetet med genomförandet. Därefter har ny information successivt inhämtats till och med september 2008.

I sex av de tillfrågade medlemsstaterna (Finland, Danmark, Norge, Lettland, Polen och Storbritannien) har regelinventeringen avslutats eller så kommer den att slutföras inom kort. Island, Estland, Litauen och Irland har också påbörjat sin regelinventering men här väntas resultatet sammanställas först under hösten 2008.

I Norge har ännu inte fattats något beslut om att genomföra tjänstedirektivet. Trots det pågår ett arbete för att förbereda ett

P

34

P

Gruppen består av initiativtagaren Storbritannien samt Irland, Nederländerna, Danmark, Finland och Sverige.

81

Genomförande i samarbete med andra länder Ds 2008:75

genomförande för det fall att ett sådant beslut fattas. I juli publicerades en rapport för offentlig konsultation om genomförandet av tjänstedirektivet.

TPF

35

FPT

Även Island hänvisar till

osäkerheten runt direktivets införlivande och har därför svårt att ange någon tidtabell för regelinventeringen och andra delar av genomförandet.

Flertalet av de undersökta länderna uppger att de överväger en horisontell lag för tjänster. I Finland har en särskild arbetsgrupp i uppgift att svara för förslag till genomförandeåtgärder. Arbetsgruppen är sammansatt av representanter från olika intressegrupper och ska verka till och med den 28 februari 2010. Gruppens första rapport beräknas bli publicerad i slutet av oktober 2008 och kommer att behandla horisontell lagstiftning i anledning av genomförandet. Danmark avser att hålla en hearing om sitt förslag till horisontell lag i november och därefter överlämna lagförslag till parlamentet i början av 2009. Norge har presenterat ett första utkast till horisontell lag. Även Irland och Polen överväger en horisontell lagstiftning kompletterad av sektorslagändringar. Tyskland och Estland planerar för närvarande inte att införa någon särskild horisontell lag för att genomföra tjänstedirektivet utan överväger istället att anpassa sektorsspecifik lagstiftning till tjänstedirektivet. Storbritannien framhåller att man så långt som möjligt vill undvika horisontell lagstiftning, men att det i nuläget inte helt kan uteslutas.

I samtliga länder pågår diskussioner om hur gemensamma kontaktpunkter ska utformas. Några formella beslut har dock inte fattats utan de uppgifter som redovisas är en lägesbild av aktuella överväganden. Finland såväl som Danmark och Norge planerar att inrätta en gemensam kontaktpunkt. Finland överväger att utveckla webbportalen FöretagsFinland (

HTU

www.yrityssuomi.fi

UTH

) som är en webbtjänst för företagare som

samordnas av arbets- och näringsministeriet. Danmarks

P

35

P

Höringsnotat: Konsekvenser av gjennomföring av tjenestedirektivet i norsk rett, http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/Horinger/Horingsdokumenter/2008/horin g---konsekvenser-av-gjennomforing-a/horingsbrev.html?id=520359

82

Ds 2008:75 Genomförande i samarbete med andra länder

kontaktpunkt ska utgöras helt eller delvis av den befintliga webbportalen

HTU

www.virk.dk

UTH

, en samlingsportal med

myndighetsinformation för företag. Norge avser att utveckla Altinn (

HTU

www.altinn.no/no

UTH

), en webbportal till den offentliga

sektorn för privatpersoner och företag. Även Estland, Lettland och Storbritannien överväger att inrätta en gemensam kontaktpunkt och att utveckla befintliga webbportaler. Som komplement till en sådan kontaktpunkt överväger Lettland dessutom att införa sju fysiska kontaktpunkter. Storbritannien kommer sannolikt att inrätta en kontaktpunkt med koppling till företagsportalen

HTU

www.businesslink.gov.uk

UTH

. Irland har ännu inte beslutat om man ska inrätta en kontaktpunkt i statlig regi, eller om man ska utveckla flera kontaktpunkter med delat ansvar mellan berörda ministerier och myndigheter samt näringslivsorganisationer. Utöver de undersökta länderna kan nämnas att kontaktpunkten i Nederländerna ska knytas till etjänsten

HTU

www.antwoordvoorbedrijven.nl

UTH

.

Det är i dagsläget svårt att få en klar bild av vilka uppgifter som kontaktpunkterna i de olika länderna kommer att utföra med tanke på att mycket utvecklingsarbete återstår. Finland, Danmark och Polen bedömer för närvarande att kontaktpunkterna i dessa länder kommer att utföra de obligatoriska uppgifter som anges i artiklarna 6, 7 och 8 samt även de krav på information till tjänstemottagare som anges i artikel 21.1 i tjänstedirektivet. Kontaktpunkterna i Norge, Litauen och Irland kommer troligen endast att utföra obligatoriska uppgifter, åtminstone inledningsvis. Estland och Lettland däremot bedömer att deras kontaktpunkter även ska utföra icke-obligatoriska uppgifter. Som exempel på detta anger Estland information om skatter och arbetsmarknaden.

83

7 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.1 Inledning

Tjänstedirektivet är ett viktigt verktyg för att stärka EU:s inre marknad och för att skapa bättre förutsättningar för tjänsteföretag. Ett effektivt genomförande av direktivet i hela det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) betyder att legala och administrativa hinder kan undanröjas.

Det är givetvis viktigt för en väl fungerande inre marknad att medlemsstaterna genomför tjänstedirektivet i nationell rätt så fullständigt som möjligt.

Enligt artikel 249 i EG-fördraget är ett EG-direktiv bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Hur själva genomförandet av direktivet i en medlemsstats rättsordning närmare ska gå till överlämnas emellertid åt varje stat att själv avgöra; dvs. form och tillvägagångssätt för genomförandet bestäms av medlemsstaten. En medlemsstat är alltså inte bunden av ett direktivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås på något annat sätt. Det anförda innebär att ett EG-direktiv ska införlivas i svensk nationell rätt genom den lagstiftningsteknik som är ändamålsenlig.

85

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

Ett införlivande av ett EG-direktiv i svensk rätt kräver inte att bestämmelserna i direktivet återges ordagrant i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser. Varje medlemsstat har emellertid att i nationell rätt lägga fast en rättslig ram som garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Vidare ska enskilda ha möjlighet att identifiera sina rättigheter enligt direktivet och göra dessa rättigheter gällande i domstol.

Medlemsstaterna har också att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av EG-rätten. Detta är särskilt relevant när det gäller direktiv som syftar till att säkerställa en väl fungerande inre marknad, där likartad tolkning och tillämpning av reglerna bidrar till att stärka konsumenters förtroende för agerandet över gränserna och erbjuda näringsidkare likartade konkurrensvillkor.

Endast EG-domstolen är slutligt behörig att fastställa innebörden av gemenskapsrättsliga regler. Det kan emellertid många gånger vara lämpligt att lagstiftaren delar med sig av den kunskap som erhållits under förhandling av gemenskapsrättsakten.

TPF

36

FPT

I denna del har dessutom Lagrådet

anfört att det framstår som naturligt och önskvärt att lagstiftaren har möjlighet att argumentera för varför en viss lösning till lagförslag har valts.

TPF

37

FPT

Detta är särskilt viktigt om en regel i ett

EG-direktiv förefaller oklar och lämnar utrymme för lagstiftaren att välja mellan skilda sätt för dess genomförande i svensk rätt. Det får sedan ankomma på de rättstillämpande myndigheterna att värdera dessa uttalanden. Därtill kommer att domstolarna alltid kan, om det framstår som motiverat, begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.

P

36

P

P

37

P

Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:121 s. 193

86

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.2 Genomförande av EG-direktiv i nationell rätt

7.2.1 Omständigheter av betydelse för genomförande av EG-direktiv i nationell rätt

Nationella rättsregler som genomför ett direktiv ska garantera en effektiv och korrekt tillämpning av direktivet i medlemsstaten.

Genomförandet av ett EG-direktiv i nationell rätt måste tillgodose olika intressen och värderingar samtidigt som det kan föreligga vissa praktiska svårigheter att anpassa direktivet till en medlemsstats lagstiftningstradition. Därtill kommer att innebörden av en bestämmelse i ett direktiv kan vara svårtolkad.

För att säkerställa ett korrekt genomförande måste en analys göras dels utifrån direktivets syfte och vilken harmoniseringsgrad direktivet syftar till att uppnå, dels utifrån hur den aktuella bestämmelsen i direktivet är utformad. Enligt EG-domstolens praxis behöver en exemplifierande bilaga som är vägledande inte komma till uttryck i författningstext.

TPF

38

FPT

Detsamma gäller för sådana bestämmelser som endast återger vad som redan följer av EG-fördraget eller någon annan redan genomförd rättsakt. Vidare är att beakta att om en artikel i tjänstedirektivet är allmänt formulerad och har ett abstrakt syfte så sänker det kraven på klarhet och precision vid genomförandet.

Med hänsyn till direktivets innehåll kan en allmän rättslig ram i vissa delar vara tillräckligt för ett korrekt genomförande. Ger direktivet rättigheter och skyldigheter för enskilda krävs dock att de kan informera sig om sina rättigheter och göra dem gällande inför nationella domstolar.

TPF

39

FPT

Detta blir särskilt viktigt

när direktivet skapar rättigheter för enskilda som befinner sig i andra medlemsstater. Det kan också vara så att en bestämmelse i ett direktiv är så pass detaljerad att den nationella lagstiftaren i praktiken ges föga utrymme att frångå direktivets ordalydelse.

P

38

P

EG-domstolens dom i mål C-478/99 Kommissionen mot Sverige, REG 2002 I-04147

P

39

P

EG-domstolens dom i mål C-96/95 Kommissionen mot Tyskland, REG 1997 I-01653

87

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

Nationella lagar och förordningar som följer av ett EGdirektiv får inte ändras så att de kommer att stå i strid med direktivet (principen om direktivs spärrverkan).

7.2.2 Konsekvenser vid felaktigt genomförande

Om en medlemsstat inte inom föreskriven tid genomför ett EGdirektiv på ett korrekt sätt kan bestämmelserna i direktivet ändå få genomslag med tillämpning av en s.k. direkt effekt. Det innebär att direktivet kan tillämpas direkt i relationer mellan medlemsstaten och enskilda rättssubjekt (vertikal direkt effekt). Detta kan gälla ett helt direktiv, vissa bestämmelser i ett direktiv eller delar av direktivbestämmelser.

För att ett direktiv ska bli direkt tillämpligt krävs

1. att medlemsstaten inte genomfört direktivet inom utsatt tidsfrist,

2. att bestämmelserna i direktivet till sitt innehåll är ovillkorliga och tillräckligt klara och entydiga, och

3. att direktivets bestämmelser ger den enskilde rättigheter.

Konsekvensen av att ett direktiv har direkt effekt är dels att den enskilde kan åberopa direktivet vid nationell myndighet eller domstol i sina mellanhavanden med staten, dels att direktivet har företräde framför nationell rätt med annat innehåll som kan komma i konflikt med direktivet. Till myndigheter räknas också organisationer och organ som är underställda staten eller till vilka staten överfört rättigheter som sträcker sig längre än vad som anges i den nationella lagstiftningen om förhållandet mellan enskilda personer.

TPF

40

FPT

Om det brister i någon av förutsättningarna för ett direktivs direkta effekt kan bestämmelserna som sådana inte tillämpas. I stället är nationella myndigheter och domstolar förpliktade att så långt det är möjligt tolka nationell rätt i överensstämmelse med direktivet.

P

40

P

EG-domstolens dom i mål C-103/88 Fratelli Costanzo mot Milano kommun, REG 1989 s. 01839

88

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.3

Medlemsstaten kan efter konstaterade fördragsbrott åläggas att betala skadestånd och/eller löpande vite av EG-domstolen för det fall direktiv inte genomförts i tid eller genomförts felaktigt. Därutöver kan en medlemsstat bli skadeståndsskyldig gentemot enskild om direktivet syftar till att ge enskilda rättssubjekt rättigheter, om rättigheternas innehåll går att bestämma på grundval av direktivet och om det föreligger ett orsakssamband mellan överträdelsen av genomförandeskyldigheten och den skada som den enskilde tillfogats.

TPF

41

FPT

EG-domstolen godtar inte inhemska svårigheter som grund för att en medlemsstat inte genomför ett EG-direktiv. En medlemsstat kan alltså inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att genomföra direktivet inom den föreskrivna fristen.

TPF

42

FPT

Detta gäller också om dessa förhållanden är av

grundlagskaraktär.

Tjänstedirektivet

7.3.1 Bakgrund

Syftet med tjänstedirektivet är att bidra till en väl fungerande inre marknad genom att underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster utan att tjänsternas kvalitet eftersätts.

TPF

43

FPT

Tjänstedirektivet ställer krav på medlemsstaterna att införa regler som förenklar för tjänsteleverantörer från andra länder inom EES att etablera sig i medlemsstaten. Vidare syftar

P

41

P

EG-domstolens dom i mål C-6/90 och C-9/90 Francovich och Danila Bonifaci m.fl. mot italienska republiken, REG 1991 I-05357

P

42

P

Se bl.a. EG-domstolens domar i mål C-276/98 Kommissionen mot Portugal, REG 2001 I-01699, C-352/01 Kommissionen mot Spanien, REG 2002 I-10263 och C-201/03 Kommissionen mot Sverige, REG 2004 I-03197

P

43

P

Se artikel 1.1 i tjänstedirektivet.

89

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

direktivet till att underlätta för tjänsteleverantörer från olika medlemsstater inom EES att tillfälligt tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat. Dessutom innehåller direktivet bestämmelser om bl.a. tjänsternas kvalitet, vilka avser att underlätta för mottagarna av tjänsterna.

I EG-fördraget finns bestämmelser om etableringsfrihet och om fri rörlighet för tjänster.

I artikel 43 i EG-fördraget regleras etableringsfriheten. Artikeln har följande lydelse.

Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud skall även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten skall innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag som de definieras i artikel 48 andra stycket, på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitlet om kapital.

Fri rörlighet för tjänster regleras i artikel 49 i EG-fördraget. Artikeln har följande lydelse.

Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten. Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen besluta att bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas även på medborgare i tredje land som tillhandahåller tjänster och som har etablerat sig inom gemenskapen.

I skäl 6 till tjänstedirektivet konstateras att det inte är möjligt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna endast genom en direkt tillämpning av artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget. Tjänstedirektivet har till syfte att bl.a. säkerställa att tjänsteleverantörer på ett enklare sätt än i dag ska kunna utnyttja dessa grundläggande friheter. För att uppnå detta är direktivets bestämmelser avsedda att ge enklare

90

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

administrativa förfaranden, undanröja hinder för tjänsteverksamhet och bidra till ett ökat ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och ökat förtroende mellan leverantörer och mottagare av tjänster på den inre marknaden.

7.3.2 Tjänstedirektivets tillämpningsområde

Enligt artikel 2.1 i tjänstedirektivet är direktivet tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Enligt avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) omfattar den inre marknaden även de tre EFTA-staterna Island, Liechtenstein och Norge. Något beslut om att tjänstedirektivet ska antas av dessa länder har ännu inte tagits.

Vissa verksamheter och ett område undantas uttryckligen från tjänstedirektivets tillämpningsområde (artikel 2.2-3). Direktivet ska inte tillämpas på skatteområdet och verksamhet som har samband med utövande av offentlig makt enligt artikel 45 i EG-fördraget. Det ska inte heller vara tillämpligt på viss närmare angiven verksamhet. I denna del avses - icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, - finansiella tjänster, - elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät och därmed förbundna resurser och tjänster när det gäller frågor som omfattas av vissa direktiv, - tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster, som omfattas av avdelning V i EG-fördraget, - tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag, - hälso- och sjukvårdstjänster, oavsett om de tillhandahålls via sjukvårdsinrättningar eller inte, och oavsett hur de är organiserade och finansierade på nationell nivå eller om de är offentliga eller privata, - audiovisuella tjänster, inbegripet cinematografiska tjänster, oavsett produktions-, distributions- och sändningsmetoder och radiosändningar,

91

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

- spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar, - sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda som tillhandahålls av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller av staten erkända välgörenhetsorganisationer, - privata säkerhetstjänster, och - tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän.

Dessutom följer av artikel 1.2-7 i tjänstedirektivet att en rad frågor eller områden inte behandlas eller påverkas av direktivet.

Liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter och privatiseringen av offentliga enheter som tillhandahåller tjänster behandlas inte i tjänstedirektivet. Detsamma gäller avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster och statligt stöd från medlemsstater vilket omfattas av gemenskapens konkurrensregler.

Tjänstedirektivet påverkar inte heller medlemsstaternas frihet att i enlighet med gemenskapsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas. Inte heller de åtgärder på gemenskapsnivå eller nationell nivå som vidtas i överensstämmelse med gemenskapsrätten för att skydda eller främja den kulturella eller språkliga mångfalden eller mångfalden i medierna samt medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser påverkas av tjänstedirektivet. Medlemsstaterna får emellertid inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i tjänstedirektivet.

Vidare påverkar tjänstedirektivet inte nationell lagstiftning om social trygghet eller arbetsrätten, dvs. sådana rättsliga eller

92

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, arbetsförhållanden, inbegripet hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med nationell lagstiftning som respekterar gemenskapsrätten. Inte heller utövandet av sådana grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaterna och i gemenskapsrätten påverkas av tjänstedirektivet. Detsamma gäller rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning och praxis som respekterar gemenskapsrätten.

I artikel 3.1-3 i tjänstedirektivet regleras vidare hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten.

TPF

44

FPT

Grundtanken är att tjänstedirektivet i vissa

fall ska tillämpas som komplement till annan gemenskapslagstiftning

.

Frågor som rör t.ex. erkännande av

utländska yrkeskvalifikationer behandlas i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer

TPF

45

FPT

(

yrkeskvalifikationsdirektivet). Yrkeskvalifikationer är

kvalifikationer som intygas i ett examens-, utbildnings-,

P

44

P

Inom EG-rätten brukar man skilja mellan den primära och den sekundära rätten. Den primära rätten utgörs av de grundläggande fördragen. Den sekundära rätten är den lagstiftning som har antagits av gemenskapens institutioner. Sekundärrätten består av fem typer av rättsakter, varav förordningar, direktiv och beslut är av bindande natur medan yttranden och rekommendationer inte är bindande. Ett EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna inom EU med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Hur genomförandet närmare ska gå till överlämnas däremot åt varje medlemsstat att själv avgöra; dvs. form och tillvägagångssätt för genomförande av ett EG-direktiv i nationell rätt bestäms av medlemsstaten. En EG-förordning däremot är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. EG-domstolen har slagit fast att EG-förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Om en viss fråga regleras i en förordning, ska och får Sverige således inte utfärda några bestämmelser i samma fråga. En EG-förordning kan emellertid på flera punkter ge medlemsstaterna möjligheter att själva besluta i vissa frågor. I vissa avseenden kan medlemsstaterna dessutom vara skyldiga att vidta lagstiftningsåtgärder på det nationella planet. Sådana kompletterande svenska regler kan i vissa fall ges i lagform medan andra kan ges i författning av lägre valör (förordning eller myndighetsföreskrift). En EG-förordning kan alltså i vissa avseenden behöva kompletteras med nationella regler.

P

45

PT

EUT L 255, 30.9.2005, s. 22–142

T

93

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

kompetens- eller annat behörighetsbevis för en yrkesutbildning och/eller yrkeserfarenhet.

Om någon bestämmelse i tjänstedirektivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Det sagda gäller endast den specifika bestämmelse som ger upphov till konflikten, inte tjänstedirektivets övriga bestämmelser, som fortfarande ska tillämpas.

TPF

46

FPT

Som exempel på ett fall där tjänstedirektivets bestämmelser endast till viss del ska tillämpas kan nämnas regleringen av utövande av tjänster som kräver auktoriserad eller godkänd revisor. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43 av den 17 maj 2006 om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd årsredovisning och om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv 84/253/EG

TPF

47

FPT

(revisorsdirektivet) finns särskilda

bestämmelser om godkännande av revisorer eller revisionsföretag. I direktivet anges de villkor som enheter minst måste uppfylla för att de ska få godkännas. Godkännandeförfarandet ska därmed utvärderas enligt artiklarna 9 i tjänstedirektivet endast om det går utöver kraven i revisorsdirektivet. I revisorsdirektivet regleras inte förhållanden som tas upp i artiklarna 10, 11 och 12 i tjänstedirektivet. Själva tillståndsförfarandet måste därmed utvärderas enligt dessa

P

46

P

Jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 19 f. Huruvida en konflikt råder mellan en bestämmelse i tjänstedirektivet och en bestämmelse i ett annat gemenskapsinstrument måste bedömas grundligt i varje enskilt fall. Endast det faktum att bestämmelser rörande särskilda aspekter hos en viss tjänst finns fastställda i ett annat gemenskapsinstrument (inbegripet de som anges i artikel 3) är inte tillräckligt för att slå fast att det förekommer en konflikt med en bestämmelse i tjänstedirektivet. Innan en bestämmelse i tjänstedirektivet kan åsidosättas måste det gå att demonstrera att det finns en motsägelse mellan specifika bestämmelser i båda instrumenten. En sådan bedömning måste grunda sig på en ingående analys av bestämmelserna i fråga med hänsyn tagen till deras rättsliga grund och de grundläggande friheter som fastställs enligt artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget.

P

47

PT

EUT L 157, 9.6.2006, s 87-107

T

94

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

artiklar. Vidare anger revisorsdirektivet endast vilka villkor som minst måste vara uppfyllda. Det måste därför utvärderas om den svenska rätten på området innehåller krav som strider mot artiklarna 14-15 i tjänstedirektivet. Även tjänstedirektivets bestämmelser om att förfaranden och formaliteter ska kunna fullgöras genom gemensamma kontaktpunkter, om administrativt samarbete och om tjänsternas kvalitet blir helt eller delvis tillämpliga på nu nämnt område. Motsvarande gäller också för de reglerade yrken som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet.

Vidare rör tjänstedirektivet inte den internationella privaträtten. Det gäller i synnerhet de regler som styr vilken lag som ska tillämpas på avtalsförpliktelser och utomobligatoriska förpliktelser, inbegripet sådana som garanterar att konsumenter omfattas av det konsumentskydd som fastställs i gällande konsumentlagstiftning i deras medlemsstater.

Slutligen följer av tjänstedirektivet att medlemsstaterna ska tillämpa bestämmelserna i direktivet i enlighet med EGfördragets bestämmelser om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster.

I nästa avsnitt följer en närmare genomgång av de verksamheter och de områden som uttryckligen undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Resonemang om avgränsningen av tjänstedirektivets tillämpningsområde framgår också av kapitel 9 och bilagan ”Krav som har utvärderats”.

7.3.3 Verksamheter och områden som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde

7.3.3.1 Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse undantas alltså från tjänstedirektivets tillämpningsområdet. Närmare vad som avses

95

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

med detta begrepp framgår inte av artiklarna i direktivet. Av skäl 17 till tjänstedirektivet följer emellertid att direktivet endast omfattar sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning samt att tjänster av allmänt intresse inte omfattas av definitionen av tjänstebegreppet i EG-fördraget och således faller utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde.

TPF

48

FPT

7.3.3.2 Finansiella tjänster

Finansiella tjänster har varit föremål för sektorsvis harmonisering genom den s.k. handlingsplanen för finansiella tjänster (Financial Services Action Plan) och undantas därmed uttryckligen från tjänstedirektivets tillämpningsområde. I direktivet ges exempel på sådana tjänster. De tjänster som räknas upp är banktjänster och tjänster som avser krediter, försäkringar och återförsäkringar, tjänstepensioner och individuellt pensionssparande, värdepapper, investeringsfonder, betalningar och investeringsrådgivning inbegripet tjänster som förtecknas i en bilaga till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning).

TPF

49

FPT

Uppräkning av verksamheter i bilagan är inte uttömmande. Som exempel på verksamheter kan nämnas mottagande av insättning och andra återbetalningspliktiga medel, utlåning, finansiell leasing, betalningsförmedling, utställande och administration av betalningsmedel, garantiförbindelser och ställande av säkerhet, penningmarknadsmäkling, portföljförvaltning och rådgivning, förvaring och förvaltning av värdepapper, kreditupplysningstjänster samt bankfackstjänster.

P

48

P

Tjänstebegreppet definieras i artikel 50 i EG-fördraget.

P

49

P

EUT L 177, 30.6.2006, s.1-200

96

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.3.3.3 Elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät

Av tjänstedirektivet framgår vidare att direktivet inte ska tillämpas på elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät och därmed förbundna resurser och tjänster när det gäller frågor som omfattas av fem EG-direktiv.

TPF

50

FPT

Dessa

tjänster och nätverk inbegriper t.ex. tjänster för förmedling av taltelefoni och e-post. Tjänsterna undantas endast i den mån de omfattas av de fem direktiven. Undantagen avseende sådana elektroniska kommunikationstjänster som omfattas av direktiven bör gälla både frågor som särskilt behandlas i dessa direktiv och frågor för vilka direktiven uttryckligen ger medlemsstaterna möjlighet att anta vissa åtgärder på nationell nivå.

TPF

51

FPT

Genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation har det EG-rättsliga regelverket för elektronisk kommunikation genomförts i Sverige. Lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Dessa skall även få största möjliga nytta när det gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Den gäller för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan

P

50

P

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 7, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet), EGT L 108, 24.4.2002, s. 21, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), EGT L 108, 24.4.2002, s. 51 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation), EGT L 201, 31.7.2002, s. 27. Dessa direktiv ingår i det s.k. telekompaketet.

P

51

P

Skäl 20 till tjänstedirektivet.

97

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

radioanvändning. Med elektroniska kommunikationsnät avses system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Exempel på nät är telenät, kabel-TV-nät och andra bredbandsnät. Med elektroniska kommunikationstjänster avses tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Lagen omfattar sålunda den tekniska infrastrukturen, men inte själva innehållet i tjänsterna.

7.3.3.4 Tjänster på transportområdet

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas vidare tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster, som omfattas av avdelning V i EG-fördraget. Begreppen tjänster på transportområdet och transporter definieras inte närmare i tjänstedirektivet eller i EG-fördraget. Enligt skäl 21 till tjänstedirektivet omfattas lokaltrafik, taxi, ambulans och hamntjänster av undantaget.

7.3.3.5 Tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag

Enligt tjänstedirektivet är direktivet inte tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag. Sådana företags tjänster avseende uthyrning av arbetskraft undantas alltså från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Tjänster som inte gäller uthyrning av arbetskraft och som i vissa fall kan tillhandahållas av ett bemanningsföretag, såsom rekryteringstjänster, torde inte omfattas av undantaget.

98

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.3.3.6 Hälso- och sjukvårdstjänster

Hälso- och sjukvårdstjänster omfattas inte heller av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Detta gäller oavsett om tjänsterna tillhandahålls via sjukvårdsinrättningar eller inte, och oavsett hur de är organiserade och finansierade på nationell nivå. Det spelar inte heller någon roll om tjänsterna är offentliga eller privata.

Enligt skäl 22 till tjänstedirektivet bör undantaget för hälso- och sjukvårdstjänster omfatta sådana tjänster inom hälso- och sjukvård och läkemedelstjänster som utförs av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, där dessa verksamheter är förbehållna ett reglerat vårdyrke i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls. Reglerade vårdyrken behandlas närmare i avsnitt 1.2.4 och 1.3.5 i bilagan ”Krav som har utvärderats”.

7.3.3.7 Audiovisuella tjänster

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas även audiovisuella tjänster oavsett metod för deras produktion, distribution och sändning. Begreppet inbegriper cinematografiska tjänster och radiosändningar. För svenskt vidkommande innebär detta att samtliga överföringar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen är undantagna från direktivets tillämpningsområde (även skäl 11).

I skäl 24 till direktivet sägs att direktivet inte heller bör tillämpas på sådant statligt stöd från medlemsstaterna till den audiovisuella sektorn som omfattas av gemenskapens konkurrensregler.

99

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

7.3.3.8 Viss spelverksamhet

Ett annat område som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde är sådan spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel. Som exempel nämns lotterier, kasinospel och vadslagningar.

Som skäl till att denna verksamhet undantas från direktivets tillämpningsområde anges verksamhetens särdrag som medfört att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet (skäl 25).

7.3.3.9 Offentlig makt

Enligt tjänstedirektivet undantas också verksamhet som har samband med utövande av offentlig makt enligt artikel 45 i EGfördraget. Begreppet offentlig makt definieras inte i EGfördraget. Det har emellertid behandlats av EG-domstolen. Enligt domstolen avser offentlig makt endast särskilda verksamheter och inte hela yrkesgrupper.

TPF

52

FPT

Huruvida en viss

verksamhet har samband med utövandet av offentlig makt måste bedömas på grundval av allmänna kriterier som har fastställts av EG-domstolen. Det innebär att enbart det faktum att en medlemsstat anser att en verksamhet utgör utövande av offentlig makt eller att verksamheten utförs av staten, ett statligt organ eller ett organ som har tilldelats offentliga uppgifter, inte räcker för att anta att verksamheten i fråga ska omfattas av undantaget.

Artikel 45 i EG-fördraget har ett snävt tillämpningsområde. EG-domstolen har fastställt att artikeln inte omfattar verksamheter som har en rent stödjande och förberedande karaktär i förhållande till utövandet av offentlig makt eller verksamheter som har en rent teknisk karaktär, såsom utformning av programmering och drift av

P

52

P

Mål C-355/98 Kommissionen mot Belgien, REG 2000 I-01221, mål C-114/97 Kommissionen mot Spanien, REG 1998 I-06717, mål C- 42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047 och mål C-2/74 Jean Reyners mot belgiska staten, REG 1974 00631

100

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

databehandlingssystem.

TPF

53

FPT

Det finns vidare ett antal

tjänsteverksamheter för vilka EG-domstolen redan har fastställt att de inte omfattas av artikel 45 i EG-fördraget, såsom verksamhet som utövas av advokater, bevakningsföretag, verksamhet som utövas av auktoriserade ombud i försäkringsföretag, verksamheter inom ramen för avtal som har samband med lokaler, tillbehör, anläggningar, underhåll, drift och förmedling av uppgifter som behövs för att genomföra ett lotteri.

TPF

54

FPT

Begreppet offentlig makt har i svensk rätt en betydligt mer vidsträckt innebörd jämfört med tjänstedirektivet. I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås principen om all maktutövnings lagbundenhet, den s.k. legalitetsprincipen. I gemenskapsrätten syftar emellertid begreppet offentlig makt – vilket nyss påpekats – på ett mer avgränsat område.

För att avgränsa tjänstedirektivets tillämpningsområde i svensk rätt är det därför av intresse att undersöka begreppet myndighetsutövning. Härmed avses utövning av befogenheten att få bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinära bestraffningar eller andra jämförbara förhållanden. Befogenhet till myndighetsutövning måste vara grundad på lag eller annan författning eller på annat sätt kunna härledas ur bemyndiganden från de högsta statsorganen. Till myndighetsutövning hör sådan offentlig verksamhet som innebär att förvaltningsorganen ensidigt bestämmer om enskildas rättigheter eller skyldigheter eller om ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Som exempel kan nämnas ålägganden att göra eller underlåta något. Även rent faktiska

P

53

P

Mål C- 42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047 och mål C-3/88 Kommissionen mot Italien, REG 1989 s. 04035.

P

54

P

Mål C-2/74 Jean Reyners mot belgiska staten, REG 1974 00631, mål C-283/99 kommissionen mot Italien, REG 2001 I-04363, mål C-355/98 Kommissionen mot Belgien, REG 2000 I-01221, mål C-514/03 Kommissionen mot Spanien, REG 2006 I-00963, mål C-42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047, mål C-3/88 Kommissionen mot Italien mål REG 1989 s. 04035och mål C-272/91 Kommissionen mot Italien REG 1994 I-01409.

101

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

åtgärder kan innebära sådana ingrepp i den personliga friheten eller egendomen, antingen de grundas på formliga beslut eller inte. Men även åtskilliga gynnande beslut faller in under begreppet myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas tillstånd till annars förbjuden verksamhet och befrielse från lagstadgade förpliktelser. Till myndighetsutövning hör även beslut om betyg och sociala förmåner. Vidare bör till myndighetsutövning hänföras vissa beslut som har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde. Som exempel kan nämnas registreringsbeslut, beslut om utfärdande av legitimationshandlingar och beslut i samband med obligatorisk kontrollverksamhet. Utanför begreppet myndighetsutövning faller råd, upplysningar och andra oförbindliga uttalanden samt verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde (t.ex. sjukvård eller undervisning).

Offentlig makt såsom det definierats i EG-domstolens praxis sammanfaller i stort med den svenska termen myndighetsutövning. Det som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde kan således beskrivas som verksamhet som har samband med myndighetsutövning.

7.3.3.10 Sociala tjänster

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas också sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda. Tjänsterna kan utföras på nationell, regional eller lokal nivå av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller välgörenhetsorganisationer erkända av staten.

I skäl 27 till direktivet anges att syftet med ovan nämnda verksamhet är att ge stöd till personer som tillfälligt eller permanent är särskilt behövande på grund av otillräckliga inkomster i familjen eller på grund av att de, helt eller delvis befinner sig i beroendeställning och till personer som riskerar att bli marginaliserade. Dessa tjänster är nödvändiga för att

102

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

garantera den grundläggande rätten till mänsklig värdighet och integritet och är ett uttryck för principerna om social sammanhållning och solidaritet och bör därför inte påverkas av tjänstedirektivet.

Av skäl 28 till tjänstedirektivet framgår vidare att direktivet inte behandlar finansieringen av, eller stödsystemet för, sociala tjänster. Det påverkar inte heller de kriterier eller villkor som medlemsstaterna fastställt för att garantera att de sociala tjänsterna verkligen gynnar allmänintresset och den sociala sammanhållningen. Tjänstedirektivet bör inte påverka principen om samhällsomfattande tjänster avseende medlemsstaternas sociala tjänster.

Huruvida den som har behov av stöd har ekonomiska förutsättningar att betala för tjänsten är inte avgörande utan frågan är om ett faktiskt behov av stöd föreligger.

Barnomsorg som utförs av privata barnskötare och privata hushållstjänster undantas inte från tjänstedirektivets tillämpningsområde.

TPF

55

FPT

7.3.3.11 Privata säkerhetstjänster

Enligt tjänstedirektivet undantas privata säkerhetstjänster från direktivets tillämpningsområde. Som exempel på tjänster som kan komma att omfattas av undantaget kan nämnas övervakning av egendom och lokaler, skydd av personer (livvakter), säkerhetspatruller, övervakning av byggnader samt deponering, säkerhetsförvaring, transport och distribution av kontanter och värdesaker.

P

55

P

Jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 14.

103

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

7.3.3.12 Tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas även tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän. Dessa tjänster omfattas av undantaget oberoende av om de har samband med utövandet av offentlig makt eller inte. Som exempel på tjänster som omfattas av undantaget kan nämnas autentiseringstjänster hos notarier och utmätningsmäns konfiskering av egendom.

TPF

56

FPT

I Sverige finns det inga tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän.

7.3.3.13 Skatteområdet

Skatteområdet undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Som skäl till att skatteområdet är undantaget nämns att det i EG-fördraget anges särskilda rättsliga grunder för skattefrågor och att det redan finns antagna gemenskapsinstrument inom detta område (skäl 29). Undantaget avser såväl själva skattelagstiftningen som de administrativa förfaranden som behövs för att verkställa skattelagstiftningen.

TPF

57

FPT

P

56

P

Jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 15.

P

57

P

Jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 15.

104

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

7.3.4 Allmänna överväganden

Överväganden: Om det i svensk nationell rätt finns bestämmelser som inte överensstämmer med innehållet i tjänstedirektivet bör dessa anpassas till direktivets bestämmelser. Detta kan ske genom att bestämmelserna upphävs, ändras eller kompletteras. Frågan behandlas närmare i kapitel 8-12.

En ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden bör införas. I lagen bör erinras om tjänstedirektivets centrala syften samt vilka krav i olika hänseenden som direktivet ställer på myndigheter och enskilda. Lagen bör kompletteras med föreskrifter på lägre nivå som konkretiserar de olika åligganden som direktivet för med sig för myndigheter m.m. Vidare måste administrativa arrangemang vidtas för att säkerställa att sådana förfaranden inrättas som direktivet kräver. Frågan behandlas närmare i kapitel 8-13.

Tjänstedirektivet är utformat som ett ramdirektiv. Bl.a. talas om att det i tjänstedirektivet fastställs en allmän rättslig ram för tjänsteverksamheten och att en välavvägd kombination av åtgärder bör vidtas som innefattar målinriktad harmonisering, administrativt samarbete, bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster och uppmuntran till utarbetande av uppförandekoder på vissa områden (skäl 7).

I tjänstedirektivet finns, förutom materiella bestämmelser, även bestämmelser som rör förfarandet hos myndigheter.

TPF

58

FPT

EG:s rättsakter kan innehålla bestämmelser om t.ex. tidsfrister för myndigheters handläggning av ärenden och rätt till domstolsprövning. EG-rätten saknar emellertid generellt

P

58

P

I Sverige finns det för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, men några av dem hör under riksdagen. Med kommunala förvaltningsmyndigheter avses kommunernas styrelser och nämnder. Utanför begreppet förvaltningsmyndighet faller dels regeringen och domstolarna, dels de beslutande församlingarna; dvs. riksdagen och kommunernas fullmäktige. Regeringen och domstolarna är visserligen myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter.

105

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

tillämpliga förfaranderegler. Det innebär att behöriga svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar, vid handläggning av ärenden eller mål med gemenskapsdimension, har att i huvudsak följa nationell förvaltnings- och processrätt.

TPF

59

FPT

För att åstadkomma ett riktigt genomförande krävs att Sverige säkerställer att de resultat som tjänstedirektivet syftar till uppnås. Det är i det sammanhanget centralt att den nationella rätten lägger fast en tillräckligt klar och tydlig ram för rättsläget samt att enskilda har tillräckliga förutsättningar, dels att identifiera vad de har rätt till enligt tjänstedirektivet, dels att få sina anspråk domstolsprövade.

Det är dessutom nödvändigt att granska och utvärdera förekommande svenska krav på tillstånd, förhandsprövning m.m. för etablering och tillhandahållande av tjänster samt, vid behov, ändra eller upphäva bestämmelser som inte är förenliga med tjänstedirektivet.

Med anledning av det anförda har varje departement inom sitt ansvarsområde bedömt vilka svenska nationella bestämmelser som faller utanför respektive inom tjänstedirektivets tillämpningsområde. Vidare har departementen, för det fall att bestämmelser omfattas av direktivet, utvärderat och utvecklat varför alternativt varför inte bestämmelserna anses vara förenliga respektive oförenliga med direktivet. Motsvarande genomlysning har skett hos statliga förvaltningsmyndigheter. Inventeringen har vidare omfattat kommunala föreskrifter. Syftet med regelinventeringen är bl.a. att regeringen ska identifiera och redogöra för de svenska nationella bestämmelser som till följd av tjänstedirektivet behöver upphävas, ändras eller kompletteras samt lämna förslag till lösningar i denna del. Frågan behandlas närmare i kapitel 8-12.

P

59

P

Av EG-domstolens praxis följer emellertid att svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar har att beakta effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen. Effektivitetsprincipen innebär att de nationella reglerna inte får vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken är omöjligt för enskilda att nå sin rätt. Enligt likvärdighetsprincipen får EG-rättsliga anspråk inte behandlas mindre fördelaktigt än motsvarande nationella anspråk.

106

Ds 2008:75 Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt

I det här sammanhanget kan konstateras att svenska regler i stora delar redan står i överensstämmelse med tjänstedirektivet.

Det är emellertid inte tillräckligt att säkerställa att svenska bestämmelser är förenliga med tjänstedirektivet. Det finns nämligen delar av direktivet som innehåller bestämmelser om förfarandet hos behöriga myndigheter och om krav på olika obligatoriska arrangemang som gemensamma kontaktpunkter, förfaranden på elektronisk väg och myndighetssamarbete. Dessutom innehåller direktivet bestämmelser som innebär skyldigheter för tillhandahållare av tjänster att bl.a. lämna viss information i samband med att tjänsterna erbjuds. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att ta fram en ny svensk nationell författning på horisontell nivå.

I en sådan lag bör inledningsvis erinras om tjänstedirektivets syften, inte minst med tanke på den stora betydelse direktivet har för tjänstemarknaden i stort. Det är också så att många av de myndigheter som har att tillämpa olika bestämmelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde måste göra särskilda avvägningar med hänsyn till direktivet. I vissa fall innebär direktivet att en svensk reglering delvis får ett annat innehåll beroende på från vilket land en viss tillhandahållare av tjänster kommer från. En utgångspunkt för den horisontella lagen bör vara att den så långt som möjligt ska vara sektorsneutral och att specialregler för vissa tjänster bör undvikas. Frågan behandlas närmare i kapitel 8-13.

När det gäller frågan om hur en ny lag bör rubriceras kan i och för sig konstateras att begreppet ”tjänster” är vitt och delvis oklart, men det får – inte minst genom EG-fördraget, tjänstedirektivet och praxis från EG-domstolen – anses vara en vedertagen och internationellt etablerad term som bör ingå i den nya lagens namn. Med hänsyn till att behovet av direktivet och därmed av lagen är relaterat till tjänster som omfattas av direktivet, bör ”lagen om tjänster på den inre marknaden” vara ett lämpligt namn på den nya lagen. Namnet anknyter dessutom nära till direktivets benämning. Trots att lagen inte täcker hela

107

Allmänna överväganden för genomförande av tjänstedirektivet i svensk rätt Ds 2008:75

tjänstesektorn kan en sådan benämning motiveras av dess bredd inom tjänstesektorn.

I artikel 4 i tjänstedirektivet definieras vissa begrepp som återkommer i direktivet. Vissa av de definitioner som finns i tjänstedirektivet och som återfinns i lagen om tjänster på den inre marknaden bör lämpligen införas även i den nya lagen. Frågan om definitioner av vissa begrepp i lagen om tjänster på den inre marknaden behandlas närmare i specialmotiveringen (kapitel 16).

108

8 Administrativ förenkling

8.1 Förenkling av förfaranden

8.1.1 Tjänstedirektivet

Artikel 5 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om förenkling av förfaranden. Medlemsstaterna ska granska alla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet, och om dessa förfaranden inte är tillräckligt enkla måste de förenklas (artikel 5.1).

Om medlemsstaterna begär att tjänsteleverantörer eller tjänstemottagare ska tillhandahålla ett certifikat, ett intyg eller något annat dokument som visar att de uppfyller ett visst krav, ska de godta alla dokument från en annan medlemsstat som tjänar ett likvärdigt syfte eller av vilka det klart framgår att det berörda kravet är uppfyllt. Medlemsstaterna får inte kräva att dokument från en annan medlemsstat ska vara i form av ett original, en bestyrkt kopia eller en auktoriserad översättning, förutom i sådana fall där det föreskrivs i andra gemenskapsinstrument eller då ett sådant krav är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet allmän ordning och säkerhet. Detta ska dock inte påverka medlemsstaternas rätt

109

Administrativ förenkling Ds 2008:75

att kräva icke-auktoriserade översättningar av handlingar på något av deras egna officiella språk (artikel 5.3).

TPF

60

FPT

Kommissionen får införa harmoniserade blanketter på gemenskapsnivå i enlighet med förfarandet i artikel 40.2 i direktivet. Dessa blanketter ska vara likvärdiga med certifikat, intyg eller andra dokument som krävs av en tjänsteleverantör (artikel 5.2).

8.1.2 Överväganden och förslag

8.1.2.1 Artikel 5.1 i tjänstedirektivet

Överväganden: De statliga myndigheter som berörs av direktivet ska med utgångspunkt i sitt arbete med regelförenkling ansvara för att se över och vid behov förenkla sina praktiska tillståndsrutiner för tjänsteverksamheter. Inom ramen för det övergripande regelförenklingsarbetet kommer en översyn att göras av huruvida de befintliga uppdragen till myndigheterna behöver förtydligas eller kompletteras med anledning av tjänstedirektivet.

För att utreda om tillämpliga förfaranden och formaliteter behöver förenklas enligt artikel 5.1 i tjänstedirektivet så anger skäl 45 till direktivet att medlemsstaterna särskilt bör beakta hur nödvändiga och hur många dessa är, eventuellt dubbelarbete, kostnader, klarhet och tillgänglighet samt de praktiska svårigheter och förseningar som de kan förorsaka den berörda tjänsteleverantören.

60

T

Artikel 5.4 fastställer vissa undantag från/begränsningar av tillämpningsområdet för artikel 5.3, t.ex. vad gäller de handlingar och intyg som kan krävas enligt direktiv 2005/36/EG.

T

110

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

En utgångspunkt för att bedöma vilka genomförandeåtgärder som krävs i detta avseende är att tjänstedirektivet fastställer en rättslig ram för tjänstehandeln inom EU. Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta olika administrativa åtgärder för att underlätta för tjänsteleverantörer. Dessa åtgärder utgörs för svenskt vidkommande främst av inrättande av en gemensam kontaktpunkt, införande av elektroniska förfaranden samt deltagande i det administrativa samarbetet. Därutöver har även svenska förfaranden och formaliteter prövats mot tjänstedirektivets bestämmelser om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer och fri rörlighet för tjänster. Denna prövning ska bl.a. säkerställa att författningsgrunderna för aktuella förfaranden och formaliteter är proportionerligt utformade, dvs. de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas.

Utöver denna regelprövning behöver ytterligare åtgärder vidtas för att uppfylla kraven i artikel 5.1 i direktivet eftersom det kan finnas anledning att förenkla det praktiska tillvägagångssättet i tillämpliga förfaranden. Det behöver närmare granskas om t.ex. den konkreta utformningen på ansökningsblanketter och rutiner för uppgiftslämnande leder till krångel och onödigt merarbete för tjänsteleverantörer. Ett annat skäl är att administrativ förenkling inte är en engångsföreteelse, utan en kontinuerlig process som bör göras i takt med den kommersiella utveckling som sker på många tjänsteområden.

Förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ger en god grund för en ändamålsenlig regelgivning. Det finns ändå behov av en mer konkret inriktad insats för bedömningen om Sverige uppfyller kraven i artikel 5.1 i tjänstedirektivet.

Regeringen har som mål att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler med 25 procent till år 2010. Som ett led i arbetet med att förverkliga detta mål har ett femtiotal myndigheter i uppdrag att sträva efter att minska

111

Administrativ förenkling Ds 2008:75

företagens administrativa kostnader vid utformning av föreskrifter, allmänna råd och andra styrande dokument. Myndigheterna ska i sin verksamhet i övrigt verka för att förenkla för företagen. I regeringens skrivelse 2007/08:131 om regelförenklingsarbetet anges att Sverige genom tjänstedirektivet har förbundit sig att vidta konkreta åtgärder för att ta bort onödiga administrativa hinder för tjänsteföretagare. Det är nödvändigt att sådana åtgärder får en central plats i det fortsatta svenska regelförenklingsarbetet. Statliga myndigheter som berörs av tjänstedirektivet bör med utgångspunkt i sitt arbete med regelförenkling därför ansvara för att se över och vid behov förenkla sina praktiska tillståndsrutiner för tjänsteverksamheter.

8.1.2.2 Artikel 5.2 i tjänstedirektivet

Överväganden: Artikel 5.2 i tjänstedirektivet föranleder inga genomförandeåtgärder.

Artikel 5.2 i direktivet vänder sig inte till medlemsstaterna och föranleder därför inga genomförandeåtgärder.

8.1.2.3 Artikel 5.3 i tjänstedirektivet

Förslag: Bestämmelser om att myndighet ska godta dokument från annan medlemsstat inom EES som utvisar att krav för att få utöva tjänsteverksamhet är uppfyllda ska i de fall det är motiverat ske genom reglering i sektorslagstiftning. Bestämmelser som föreskriver skyldighet för en behörig myndighet att inte ställa diskriminerande krav avseende intyg eller andra liknande dokument ska alltså finnas i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. En s.k. upplysningsbestämmelse om detta bör emellertid införas i lagen om tjänster på den inre marknaden.

112

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

Artikel 5.3 i tjänstedirektivet fastställer ömsesidigt erkännande av dokument som visar att tillståndskrav har uppfyllts i en annan medlemsstat och att det endast i vissa fall får ställas krav på att dokument ska ha en viss specifik form. Kraven i artikel 5.3 i direktivet spelar en viktig roll för att tillämpliga förfaranden och formaliteter vid den gränsöverskridande tjänstehandeln ska kunna göras så enkla som möjligt. Artikeln innebär att nationella myndigheter måste bedöma innehållet i en handling och inte bara formen när det gäller handlingar som har utfärdats i andra medlemsstater. Särskilda bestämmelser om dokumentation gäller för andra områden om har ursprung i EU-rättsakter, t.ex. prövning enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer

TPF

61

FPT

(yrkeskvalifikationsdirektivet). Det bör

också tilläggas att berörda svenska myndigheter har möjlighet att hantera eventuella frågor om äktheten i ett visst dokument genom att kontakta behörig myndighet i aktuell medlemsstat inom ramen för det administrativa samarbete som ska byggas upp, se kapitel 13.

En regelinventering har skett med avseende på innehållet i artikel 5.3 i tjänstedirektivet. Därvid har granskats om det finns bestämmelser i svenska författningar med innebörd att inte andra än svenska dokument kan godtas trots att likvärdiga dokument från annat EES-land presenterats. Några bestämmelser som uttryckligen strider mot innehållet i artikeln har inte identifierats.

Det kan dock inte uteslutas att det vid handläggning hos svenska myndigheter vid tillståndsprövning begärs in dokumentation i strid med tjänstedirektivets syfte att likvärdiga dokument från andra EES-länder ska godtas. Krav i artikel 5.3 i tjänstedirektivet på godkännande av dokumentation är ett uttryck för grundläggande EG-rättsliga principer om likabehandling och icke-diskriminering. Tjänstedirektivets krav på erkännande av dokument i artikel 5.3 och i artikel 23.2 om

P

61

P T

EUT L 255, 30.9.2005, s. 22–142

T

113

Administrativ förenkling Ds 2008:75

finansiell säkerhet, se avsnitt 12.2.4, är dock så preciserade att de får anses kräva genomförande i svensk rätt. För att genomföra tjänstedirektivet fullt ut i denna del bör bestämmelser införas som svarar mot direktivets krav.

De krav som ställs i artikel 5.3 i tjänstedirektivet bör framgå av författningar på de områden där tillståndsförfaranden regleras och det bedöms relevant. Detta gäller inte områden där endast krav på anmälan uppställs eller där det inte finns några krav på uppvisande av intyg som visar att ett visst krav är uppfyllt. Bestämmelserna kan införas i förordningar.

Det bör dessutom i lagen om tjänster på den inre marknaden införas en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser mot diskriminering i förhållande till andra länder inom EES med avseende på krav om intyg eller andra liknande dokument finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Med diskriminering i detta fall avses att en myndighet när den kräver intyg eller något annat dokument som visar att ett visst krav är uppfyllt inte får vägra att godta dokument från en annan medlemsstat inom EES som visar att kravet är uppfyllt. Varje skillnad i bemötande innebär inte diskriminering utan bedömningen måste ställas i relation till huruvida det är frågan om dokumentation med likvärdigt syfte eller dokumentation av vilket klart framgår att kravet är uppfyllt. För relevanta och objektiva skillnader gäller inte förbud mot att begära in ytterligare dokumentation.

Föreslagen bestämmelse i lagen om tjänster på den inre marknaden är alltså utformad som en upplysning om förekomsten av annan reglering. En avgränsning i lagen av bestämmelsens tillämpningsområde är därför inte nödvändig på annat sätt än genom att det i 1 § tredje stycket lagen om tjänster på den inre marknaden framgår att lagen omfattar tjänstesektorer som omfattas av direktivet.

114

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

8.2 En svensk kontaktpunkt

8.2.1 Tjänstedirektivet

Artikel 6 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om gemensamma kontaktpunkter för att säkerställa att alla tjänsteleverantörer bara behöver vända sig till en enda instans. Det betyder att medlemsstaterna ska se till att en tjänsteleverantör kan fullgöra följande förfaranden och formaliteter genom gemensamma kontaktpunkter:

• Alla förfaranden och formaliteter som är nödvändiga för tillträde till tjänsteverksamhet, särskilt deklarationer, anmälningar och ansökningar som är nödvändiga för att få tillstånd av behöriga myndigheter, inklusive ansökningar om upptagning i register, matrikel eller databas eller om registrering hos en yrkesorganisation eller en branschorganisation.

• Alla ansökningar om tillstånd som är nödvändiga för utövandet av tjänsteverksamheten (artikel 6.1).

Inrättandet av gemensamma kontaktpunkter ska inte påverka funktions- och behörighetsfördelningen mellan myndigheterna inom de nationella systemen (artikel 6.2). Detta förtydligas i skäl 48 till direktivet som anger att de gemensamma kontaktpunkterna kan fungera i egenskap av direkt behörig myndighet som utfärdar de dokument som krävs för att få tillträde till tjänsteverksamhet. Kontaktpunkterna kan alternativt verka som mellanhand mellan tjänsteleverantör och de direkt behöriga myndigheterna.

T

I artikel 7 i tjänstedirektivet finns bestämmelser om tillhandahållande av viss information och visst bistånd. Medlemsstaterna måste göra en rad uppgifter lätt tillgängliga för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare genom de gemensamma kontaktpunkterna (artikel 7.1). Till dessa uppgifter hör de krav som tjänsteleverantörerna måste uppfylla för att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet samt kontaktuppgifter till behöriga myndigheter för att tjänsteleverantörer ska ha möjlighet att

115

Administrativ förenkling Ds 2008:75

kontakta dessa direkt. Uppgifterna omfattar även information om hur och på vilka villkor man kan få tillträde till offentliga register och databaser som rör tjänsteleverantörer och tjänster. Det ska även finnas information om vilka möjligheter till rättslig prövning som i allmänhet står till förfogande vid tvister. Det ska likaså tillhandahållas kontaktuppgifter till andra sammanslutningar och organisationer än de behöriga myndigheterna där tjänsteleverantören eller tjänstemottagaren kan få praktisk hjälp.

T

Medlemsstaterna ska se till att de uppgifter

och det stöd som avses i artikel 7.1 i direktivet är lätt tillgängliga även på distans och på elektronisk väg samt att de hålls aktuella (artikel 7.3).

Enligt artikel 8.1 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet kan fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg via den berörda gemensamma kontaktpunkten och med de behöriga myndigheterna.

Medlemsstaterna ska också enligt artikel 21 i direktivet se till att tjänstemottagarna i de medlemsstater där de är bosatta kan få tillgång till följande information:

• Allmän information om vilka krav som gäller i andra medlemsstater för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet, särskilt konsumentskyddskrav.

• Allmän information om möjligheterna till rättslig prövning av en eventuell tvist mellan en tjänsteleverantör och en tjänstemottagare.

• Kontaktuppgifter om sammanslutningar eller organisationer, inklusive centrumen inom nätverket för europeiska informationscentrum för konsumenter, där tjänsteleverantörer eller tjänstemottagare kan få praktisk hjälp

Vid behov ska råden från behöriga myndigheter även omfatta en enkel vägledning i olika steg. Information och stöd ska tillhandahållas på ett tydligt och entydigt sätt, vara lätt tillgängliga även på distans och på elektronisk väg samt hållas aktuell (artikel 21.1).

116

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

Medlemsstaterna kan anförtro ansvaret för den uppgift som avses i artikel 21.1 i tjänstedirektivet till de gemensamma kontaktpunkterna eller något annat organ, t.ex. centrumen inom nätverket för europeiska informationscentrum för konsumenter, konsumentorganisationerna eller Euro Info Centres (Euro Info Centres är nedlagda fr.o.m. 2008 och ersatta av Enterprise Europe Network som är kommissionens informationsnätverk för små och medelstora företag). Medlemsstaterna ska meddela de utsedda organens namn och kontaktuppgifter till kommissionen. Kommissionen ska översända dessa uppgifter till alla medlemsstater (artikel 21.2).

Vid uppfyllandet av de krav som anges i artiklar 21.1 och 21.2 i direktivet ska det organ som tjänstemottagaren har vänt sig till vid behov kontakta motsvarande organ i den berörda medlemsstaten. Det sistnämnda organet ska så snart som möjligt översända uppgifterna till det organ som har överlämnat begäran, vilket ska översända dem till tjänstemottagaren. Medlemsstaterna ska se till att dessa organ bistår varandra och vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att de ska kunna samarbeta effektivt. Tillsammans med kommissionen ska medlemsstaterna upprätta de praktiska arrangemang som krävs för att genomföra artikel 21.1 i direktivet (artikel 21.3).

Kommissionen ska i enlighet med det förfarande som avses i artikel 40.2 i tjänstedirektivet anta tillämpningsföreskrifter för artiklarna 21.1, 21.2 och 21.3 i direktivet där de tekniska mekanismerna för informationsutbyte mellan organ i olika medlemsstater anges, och särskilt informationssystemens driftskompatibilitet och gemensamma standarder beaktas (artikel 21.4).

8.2.2 Överväganden och förslag

Förslag: Det ska inrättas en enda kontaktpunkt i statlig regi. Kontaktpunkten ska på elektronisk väg erbjuda tillståndsförfaranden samt tillhandahålla information om svenska

117

Administrativ förenkling Ds 2008:75

tillämpliga regler och berörda myndigheter, gällande regler i andra medlemsstater och möjligheter till viss rättslig prövning. Kontaktpunkten ska även lämna annan information av praktisk betydelse för att påbörja tjänsteverksamhet. Kommerskollegium ska i samverkan med Verket för näringslivsutveckling och Konsumentverket ansvara för att utveckla en svensk kontaktpunkt. Av den nya lagen om tjänster på den inre marknaden ska framgå att för att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare ska en eller flera gemensamma kontaktpunkter upprättas i syfte att skapa utrymme för andra lösningar i framtiden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela närmare föreskrifter om kontaktpunkterna. I den nya lagen ska också regleras att om en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till en behörig myndighet med hjälp av en gemensam kontaktpunkt ska myndigheten i den fortsatta handläggningen av ärendet kommunicera med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten.

Det bör inrättas en enda gemensam kontaktpunkt och utvecklingen av denna kontaktpunkt bör ske i statlig regi. Det främsta motivet för en sådan ordning är att uppbyggnaden av kontaktpunkten kräver en rad administrativa åtgärder som måste vidtas under en begränsad tidsperiod. Regeringen utesluter dock inte att andra lösningar kan bli aktuella i framtiden,

En huvuduppgift för kontaktpunkten ska vara att erbjuda enkla och elektroniska tillståndsförfaranden till svenska och utländska tjänsteleverantörer enligt artikel 8.1 i tjänstedirektivet. Kontaktpunkten ska i detta avseende fungera som en mellanhand mellan tjänsteleverantörer och svenska behöriga myndigheter. Det är dock respektive behörig myndighet som svarar för den ärendehandläggning som innebär myndighetsutövning av bl.a. ansökningar och anmälningar.

118

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

En annan uppgift för kontaktpunkten är att enligt artikel 7.1 i tjänstedirektivet tillhandahålla information till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare om gällande svenska krav för att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet, om kontaktuppgifter till svenska behöriga myndigheter samt om villkor för tillträde till offentliga register rörande tjänsteleverantörer och tjänster.

Enligt artikel 21.1 i tjänstedirektivet ska också allmän information ges till tjänstemottagare om vilka krav som gäller för tjänsteleverantörer i andra medlemsstater, möjligheterna till tvistlösning samt kontaktuppgifter till organisationer där tjänstemottagare kan få praktisk hjälp. Denna information ska lämnas av kontaktpunkten som ska ha ett samlat ansvar för den information som ska lämnas enligt tjänstedirektivet. Dessutom överensstämmer delar av den information som ska lämnas till tjänstemottagare med sådan information som ska lämnas till tjänsteleverantörer. Det saknas skäl att skilja på information som ska lämnas till tjänstemottagare. Syftet med bestämmelsen är att underlätta för tjänstemottagare och därmed stimulera tjänstesektorn. Den lösning som bäst gynnar tillgängligheten till informationen måste väljas.

Informationsuppgiften enligt artikel 21.1 i tjänstedirektivet innebär att kontaktpunkten också ska ha till uppgift att kontakta motsvarande organ i andra medlemsstater inom ramen för det samarbetsförfarande som fastställs i artikel 21.3.

Utöver de uppgifter som en kontaktpunkt måste utföra enligt tjänstedirektivet är det angeläget att den svenska kontaktpunkten även erbjuder viss ytterligare information om hur tjänsteleverantörer praktiskt bör gå till väga för att bedriva näringsverksamhet i Sverige. Denna information kan omfatta uppgifter om t.ex. företagsregistrering, beskattningsregler och arbetsrättsliga förhållanden.

Den svenska kontaktpunktens främsta kommunikationskanal ska utgöras av en sammanhållen webbplats (tjänsteportal) på Internet. Kontaktpunktens funktioner bör så snart som möjligt göras tillgängliga på både svenska och engelska för att vara till

119

Administrativ förenkling Ds 2008:75

nytta för målgrupperna. Kontaktpunkten ska även svara för en servicefunktion (help-desk) för att göra det möjligt för enskilda att kommunicera med kontaktpunkten med hjälp av telefax och elektronisk post i enlighet med 5 § förvaltningslagen (1986:223).

Kontaktpunktens uppgifter faller inom Kommerskollegiums övergripande ansvar för inre marknadsfrågor och berör även information som redan lämnas på elektronisk väg av Verket för näringslivsutveckling (Nutek) i fråga om Företagarguiden och av Konsumentverket när det gäller Konsument Europa. Utrikesdepartementet gav den 30 januari 2008 Kommerskollegium i uppdrag att i samråd med Nutek och Konsumentverket närmare utreda hur en svensk kontaktpunkt bör utvecklas och drivas. Kommerskollegium redovisade uppdraget den 10 april 2008.

Det är nödvändigt att utvecklingen av kontaktpunkten påbörjas under 2008 för att denna stegvis ska kunna tas i bruk under 2009. Kommerskollegium bör ha ett övergripande ansvar för att samordna detta utvecklingsarbete. Det är även viktigt att Nutek och Konsumentverket deltar i utvecklingsarbetet för att deras befintliga elektroniska servicefunktioner ska kunna nyttiggöras i utarbetandet av en svensk kontaktpunkt. En sådan strukturerad myndighetssamverkan ligger i linje med regeringens handlingsplan för E-förvaltningen. En prioriterad fråga i handlingsplanen är att utse samverkansansvariga myndigheter för att förvaltningen ska utveckla fler integrerade e-tjänster. Regeringen beslutade den 18 juni 2008 om uppdrag till Kommerskollegium, Konsumentverket och Nutek att utveckla en svensk kontaktpunkt för tjänster.

Inrättandet av kontaktpunkten kräver även vissa författningsåtgärder. I lagen om tjänster på den inre marknaden bör regleras en skyldighet för behöriga myndigheter att meddela sig med en tjänsteleverantör genom en kontaktpunkt, i de fall tjänsteleverantören har vänt sig till kontaktpunkten i ärenden som gäller tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivet. Då även kommuner kommer att vara behöriga myndigheter och hantera tillstånd bör denna

120

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

skyldighet regleras i lag. Denna skyldighet för behöriga myndigheter hindrar givetvis inte tjänsteleverantörer från att direkt ta kontakt med behöriga myndigheter. Bestämmelsen bör inte hindra att kommunikation mellan behörig myndighet och tjänsteleverantör under handläggningens gång sker på det sätt som är mest fördelaktigt för tjänsteleverantören.

För att skapa tydlighet bör i den nya lagen också regleras att för att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare ska en eller flera kontaktpunkter upprättas. Den nya lagen bör dessutom ange att närmare föreskrifter om kontaktpunkterna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter ska i första hand reglera vilken myndighet som ska fungera som kontaktpunkt och vilka uppgifter som följer av detta. Föreslagna bestämmelser i lagen om tjänster på den inre marknaden får inte något direkt genomslag utan förutsätter kompletterande reglering och de riktar sig delvis till myndigheter.

En fråga som föranleder överväganden är kontaktpunktens roll som mellanhand mellan tjänsteleverantörer och behöriga myndigheter. I denna roll kommer kontaktpunkten att få många elektroniska kontaktytor med olika myndigheter när det gäller att förmedla ansökningar/anmälningar från tjänsteleverantörer till berörda myndigheter respektive olika beslut från berörda myndigheter till tjänsteleverantörer. Rollen som mellanhand fokuserar gränsdragningen mellan serviceverksamhet i form av upplysningar och stöd, ingivning av elektroniska handlingar och påbörjande av ärendehandläggning. En utgångspunkt är att förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet (4 §) och inkommande handlingar (10 §) gäller även vid handläggning som helt eller sker på elektronisk väg. Enligt e-nämndens vägledning är huvudregeln att en elektronisk handling anses ha kommit in när den nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten anvisat för som

121

Administrativ förenkling Ds 2008:75

mottagningsställe (mottagningsfunktion).

TPF

62

FPT

Uppgifter som når

myndighetens informationssystem när en enskild mellanlagrar ett utkast till inlaga i avvaktan på att färdigställa handlingen bör däremot inte anses vara inkomna eftersom de inte nått myndighetens mottagningsfunktion.

TPF

63

FPT

I utvecklingen av

kontaktpunkten bör det uppmärksammas och om möjligt identifieras vilka kontroller av korrekta/inkorrekta ansökningar och anmälningar som kan göras inom ramen för serviceskyldigheten, utan att ingå i myndighetsutövning, och som kan läggas in i kontaktpunktens informationssystem.

En annan fråga rör kontaktpunktens uppgift att tillhandahålla information på elektronisk väg om svenska gällande regler och kontaktuppgifter till behöriga myndigheter enligt artikel 7.1 i tjänstedirektivet. Denna information ska tillhandahållas på ett tydligt och entydigt vis och den ska hållas aktuell. Dessa krav innebär att det inte är tillräckligt att enbart länka till gällande författningstexter, utan det måste göras en sammanställning och bearbetning av informationen. En informationsbearbetning medför dock en risk för att kontaktpunkten, främst via sin webbsida, kan sprida information som är missvisande eller inaktuell. Detta kan i sin tur leda till skada för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. I 3 kap 3 § skadeståndslagen (1972:207) föreskrivs en skyldighet för staten eller en kommun att ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Enligt lagen ska vid en helhetsbedömning särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades. I motiven till bestämmelsen anges en återhållsam tillämpning och hittillsvarande praxis är mycket

P

62

P

Vägledning för service och hantering av inkommande handlingar (e-nämnden 05:02)

P

63

P

Enligt e-nämnden avser informationssystem hela organisationens IT-miljö, inkl. de delar som ligger utanför e-tjänster och mottagningsfunktioner. Med mellanlagring menas att meddelandet förvaras i myndighetens informationssystem som en serviceåtgärd, utan att handlingen sänts in för att anhängiggöra ett ärende.

122

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

8.3

sparsam. För att inte riskera informationsskador måste tillräcklig kvalitetssäkring av lämnad information säkerställas.

Elektroniska förfaranden

8.3.1 Tjänstedirektivet

Som nämnts i föregående avsnitt fastställer artikel 8.1 i tjänstedirektivet en skyldighet för medlemsstaterna att se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet kan fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg via den berörda gemensamma kontaktpunkten och med de behöriga myndigheterna.

I artikel 4 i direktivet definieras begreppen tillståndsförfarande och behörig myndighet, se avsnitt 5.1.3.

Enligt skäl 52 till direktivet innebär kravet på att förfaranden och formaliteter måste kunna fullgöras på distans att medlemsstaterna ska kunna se till att dessa kan tillhandahållas över gränserna. Denna skyldighet ska inte tillämpas på vissa förfaranden som inte kan fullgöras på distans, nämligen inspektioner av den plats där tjänsten ska utföras, tjänsteleverantörens utrustning eller av fysisk granskning av tjänsteleverantörens duglighet eller personliga integritet (artikel 8.2).

Kommissionens handbok om genomförande av tjänstedirektivet framhåller att kravet på elektronisk väg innebär att förfaranden och formaliteter i princip ska kunna nås via allmänt tillgängliga kommunikationsnätverk såsom Internet. Denna betydelse ligger enligt kommissionen i linje med vad som har fastställts i andra rättsliga inre marknadsinstrument, bl.a. direktiv 98/48/EG och direktiv 2000/31/EG.

TPF

64

FPT

P

64

P

Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 om ändring av direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktiv om elektronisk handel).

123

Administrativ förenkling Ds 2008:75

Tjänstedirektivet anger dock inte närmare vad som avses med begreppet fullgöra. Inte heller kommissionens handbok om genomförande av behandlar innebörden av detta begrepp i relation till artikel 8 i tjänstedirektivet.

Kommissionen ska, i enlighet med förfarande i artikel 40.2 i tjänstedirektivet, vidta närmare föreskrifter för genomförandet av artikel 8.1 för att underlätta informationssystemens driftskompabilitet och användningen av elektroniska förfaranden mellan medlemsstaterna, med beaktande av de gemensamma standarder som har utformats på gemenskapsnivå (artikel 8.3).

8.3.2 Överväganden

Överväganden: Genomförandet av tjänstedirektivets bestämmelser om elektroniska förfaranden förutsätter att gränsöverskridande lösningar för e-legitimationer och esignaturer tas fram. Sverige kan vidta vissa åtgärder för att påbörja införandet av elektroniska förfaranden. Dessa åtgärder omfattar kartläggning och analys av berörda tillståndsförfaranden som i sin tur ska ligga till grund för hur elektroniska förfaranden ska knytas till den svenska kontaktpunkten.

En utgångspunkt är att tjänstedirektivets krav på elektroniska förfaranden endast avser de ärendesteg i ett tillståndsförfarande i vilka en tjänsteleverantör har kontakt med en kontaktpunkt eller en behörig myndighet.

För att tjänstedirektivets bestämmelser om elektroniska förfaranden ska kunna genomföras fullt ut är det nödvändigt att medlemsstaterna i samarbete med kommissionen på sikt tar fram gränsöverskridande lösningar för e-legitimationer och esignaturer. Det pågår flera e-förvaltningsprojekt på gemenskapsnivå för att förbättra samverkansförmågan mellan medlemsstaterna i olika avseenden.

124

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

Sverige, liksom övriga medlemsstater, kan dock vidta vissa åtgärder för att påbörja införandet av elektroniska förfaranden. Regeringen framhåller i handlingsplanen för e-förvaltningen att tjänstedirektivets krav på elektroniska förfaranden är en prioriterad fråga under 2008. På uppdrag av regeringen har Verva i juni 2008 lämnat ett förslag till modell för införande av elektronisk legitimering och elektroniska underskrifter .

Det svenska genomförandearbetet har i en första etapp varit inriktat på att kartlägga vilka tillståndsförfaranden som berörs av tjänstedirektivet och vilka av dessa förfaranden som inte kan utföras på elektronisk väg. Enligt den regelinventering som har gjorts inom Regeringskansliet så rör det sig preliminärt om drygt 80 svenska tillståndsförfaranden som ska ske på elektronisk väg. Detta inkluderar bl.a. reglerade yrken som faller inom direktivets tillämpningsområde. Kommunerna ansvarar för ett femtontal tillståndsförfaranden och länsstyrelserna svarar för ett tiotal tillståndsförfaranden.

I en andra etapp av införandet behöver identifierade tillståndsförfaranden undersökas närmare. Regeringen beslutade den 6 mars 2008 att ge Verva i uppdrag att analysera berörda tillståndsförfaranden i fråga om ärendenas omfattning, förekommande krav på legitimering och signering samt om inhämtning av registerinformation är nödvändigt. I Vervas uppdrag ingår även att bedöma vilka tillståndsförfaranden som i första hand är lämpliga att utveckla på elektronisk väg enligt tjänstedirektivets krav. Verva redovisade uppdraget den 5 juni 2008.

Vervas analys ska bilda underlag för efterföljande åtgärder för hur elektroniska förfaranden ska införas i praktiken och knytas till kontaktpunkten.

125

Administrativ förenkling Ds 2008:75

8.4 Stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare

8.4.1 Tjänstedirektivet

Artikel 7 i tjänstedirektivet anger även bestämmelser för vad som ska känneteckna de behöriga myndigheternas stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. Medlemsstaterna ska se till att tjänsteleverantörer och tjänstemottagare på begäran kan få stöd från de behöriga myndigheterna i form av klar och begriplig information om hur kraven för att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet brukar tolkas och tillämpas (artikel 7.2). Dessa råd ska vid behov innehålla en enkel vägledning i olika steg. De behöriga myndigheternas biståndsskyldighet innebär inte att dessa myndigheter är skyldiga att tillhandahålla juridisk rådgivning i enskilda fall, utan gäller endast allmän information om hur kraven vanligen tolkas eller tillämpas (artikel 7.6).

Medlemsstaterna ska se till att de uppgifter och det stöd som avses i artikel 7.2 i direktivet är lätt tillgängliga även på distans och på elektronisk väg samt att de hålls aktuella (artikel 7.3). De gemensamma kontaktpunkterna och de behöriga myndigheterna måste så snart som möjligt besvara varje begäran om uppgifter och stöd, och de ska, i de fall då begäran är oklar eller ofullständig, utan dröjsmål underrätta frågeställaren om detta (artikel 7.4).

Medlemsstaterna och kommissionen ska vidta kompletterande åtgärder för att uppmuntra de gemensamma kontaktpunkterna att göra den information som avses i artikel 7 i tjänstedirektivet tillgänglig på andra gemenskapsspråk. Detta ska inte inkräkta på medlemsstaternas lagstiftning om språkanvändning (artikel 7.5).

126

Ds 2008:75 Administrativ förenkling

8.4.2 Överväganden

Överväganden: Tjänstedirektivet föreskriver att behöriga myndigheter ska lämna visst stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. Tjänstedirektivets krav går inte utöver förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Någon ändring av gällande rätt är därför inte nödvändig.

I 4 § förvaltningslagen finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Serviceskyldigheten innebär att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Respektive myndighet får från fall till fall bedöma i vilken utsträckning hjälp bör lämnas. Myndigheter ska så snart som möjligt besvara frågor från enskilda. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa denne till rätta.

De aktuella bestämmelserna i förvaltningslagen ger uttryck för att myndigheterna har en allmän serviceplikt i förhållande till enskilda. Bestämmelserna gäller inte enbart vid kontakter i anslutning till myndigheternas handläggning av ärenden utan även vid vad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande. Med enskilda avses i det här sammanhanget såväl fysiska personer som privaträttsliga organ. Serviceskyldigheten gäller också i förhållande till både statliga och kommunala myndigheter.

Det kan konstateras att tjänstedirektivets krav inte går utöver förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Dessa bestämmelser lägger en god grund för att svenska myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden ska hjälpa enskilda och företag att ta tillvara sin rätt. Någon författningsåtgärd är i detta avseende därför inte nödvändig.

127

9 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

9.1 Tjänstedirektivet

9.1.1 Inledning

I artiklarna 9-15 i tjänstedirektivet finns grundläggande bestämmelser om och på vilket sätt krav på tillstånd samt andra krav vid etablering får respektive inte får uppställas.

Artiklarna innehåller dels instruktioner till den nationella lagstiftaren om hur tillståndsförfaranden ska utformas i de speciallagstiftningar som rör enskilda tjänsteområden, dels förfaranderegler för hur ärenden om tillstånd ska handläggas.

Artiklarna 14 och 15 i tjänstedirektivet innehåller en lista över krav som inte får upprätthållas vid tjänsteleverantörers etablering i medlemsstaten, krav som ska utvärderas och instruktioner till den nationella lagstiftaren om hur krav för etablering i den nationella lagstiftningen ska utvärderas.

Av artikel 9.3 i tjänstedirektivet följer att dessa bestämmelser inte kan åberopas för att rättfärdiga tillståndsförfaranden som är förbjudna enligt andra gemenskapsinstrument.

TPF

65

FPT

Detta innebär

P

65

P

Som exempel på andra gemenskapsinstrument nämns i skäl 54 till tjänstedirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer och Europaparlamentets och rådets

129

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

att artiklarna 9-13 inte är tillämpliga på sådana aspekter av tillståndsförfaranden som regleras direkt eller indirekt av andra gemenskapsinstrument. Till exempel gäller inte artiklarna för reglerade yrken i fråga om de aspekter av tillstånd som regleras av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om, erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifikationsdirektivet)

TPF

66

FPT

.

9.1.2 Tillståndsförfaranden

Av artikel 9.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Sådana krav får uppställas om

a) tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga,

b) behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, och

c) det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.

Bestämmelsen omfattar alla förfaranden där det krävs ett beslut, direkt eller indirekt, av en myndighet för att en tjänsteleverantör ska kunna bedriva tjänsteverksamhet.

TPF

67

FPT

Av artiklarna 9.2 och 39.1 i tjänstedirektivet följer att varje medlemsstat ska i en rapport till kommissionen beskriva de tillståndsförfaranden som medlemsstaten har samt ange skälen till varför de bedömts förenliga med direktivet.

Det sagda innebär alltså att för att ett krav på tillstånd för etablering ska kunna behållas eller införas i svensk nationell rätt, krävs att det kan visas att det finns tillräckligt starka skäl för det.

direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktiv om elektronisk handel).

P

66

P

EUT L 255, 30.9.2005, s. 22–142

P

67

P

Se kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 32.

130

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

Det ankommer således på Sverige att visa att ett tillståndsförfarande är utformat på ett icke-diskriminerande sätt, att det är motiverat med hänsyn till ett tvingande allmänintresse och att syftet inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt. Denna prövning ska göras för varje enskilt tillståndsförfarande som Sverige vill behålla eller införa.

Villkoret att en medlemsstat inte får diskriminera någon tjänsteleverantör innebär att sökandena ska behandlas lika och ges lika förutsättningar för att erhålla ett tillstånd för etablering i medlemsstaten. Av praxis från EG-domstolen följer att såväl öppen som förtäckt diskriminering omfattas.

TPF

68

FPT

Vidare har

domstolen uttalat att den omständigheten att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat missgynnas till följd av att hemlandet och värdlandet upprätthåller två olika, men likväl nationalitetsneutrala regleringar, inte i sig innebär att värdlandets regler kan anses diskriminerande.

TPF

69

FPT

Även ett icke-

diskriminerande handelshinder kan emellertid vara förbjudet. EG-domstolen har i sin rättspraxis i vissa fall framhållit att varje begränsning av tillträdet till marknaden måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset för att vara tillåtna.

Enligt EG-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. De skäl som omfattas av doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset utgör emellertid inte någon på förhand fastställd uttömmande lista, utan medlemsstaterna har möjlighet att utifrån sina respektive politiska överväganden argumentera för sin ståndpunkt. De skäl som medlemsstaten framför ska dock vara genuina och inte kunna misstänkas utgöra ett förtäckt skydd för den egna marknaden eller för statens ekonomiska intressen. Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande är tillåtligt eller inte får i slutänden avgöras av EG-domstolen.

P

68

P

Susanne ST Clair Renard, Fri rörlighet för tjänster - tolkning av artikel 49 EGF, 2007, s. 93 ff.

P

69

P

Se EG-domstolens dom i mål C-76/90 Säger mot Dennemeyer & Co, REG.1991 I-04221

131

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

För att ett krav på etablering ska vara tillåtet krävs dessutom att det är proportionerligt. Kravet på proportionalitet innebär att ett tillståndsförfarande är godtagbart endast om det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder.

9.1.3 Villkor för tillståndsgivning

För det fall att ett krav på tillstånd för etablering har bedömts vara tillåtet enligt artikel 9.1 i tjänstedirektivet, krävs dessutom enligt artikel 10 i direktivet att villkoren för att erhålla tillstånd har utformats på ett lämpligt sätt.

Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att erforderlig villkorsprövning blir så enkel och förutsägbar som möjligt samt att öppenheten garanteras.

TPF

70

FPT

Enligt tjänstedirektivet ska

tillståndsförfarandet grundas på kriterier som hindrar behörig myndighet från att göra en godtycklig bedömning. Dessa kriterier ska vara

a) icke-diskriminerande,

b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,

c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset,

d) tydliga och entydiga,

e) objektiva,

f) offentliggjorda i förväg, och

g) öppna för insyn och tillgängliga.

Kraven icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella avser själva utformningen av kriterierna för tillståndsförfarandet. Medan övriga krav torde avse själva förfarandet hos behörig myndighet.

I artikel 10.3-7 i direktivet berörs mera specifika aspekter av det administrativa förfarandet.

Enligt artikel 10.3 i tjänstedirektivet får villkor för beviljande av tillstånd för en etablering inte överlappa andra krav och

P

70

P

Se kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 33.

132

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Det innebär att om en tjänsteleverantör har visat i en medlemsstat att verksamheten uppfyller vissa villkor och kvalifikationer, ska detta i princip gälla i hela unionen och andra medlemsstater får inte kräva att samma kontroller ska upprepas. Bestämmelsen kan ses som ett specifikt exempel på kravet i artikel 10.2 i direktivet om att ett administrativt villkor inte ska vara oproportionerligt.

Av tjänstedirektivet följer vidare att ett beviljat tillstånd för etablering ger tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på en medlemsstats hela territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor (artikel 10.4). Om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset får emellertid ett tillstånd utfärdas särskilt för varje etablering eller begränsas till en del av ett territorium. Som exempel på fall där undantagsbestämmelsen torde kunna vara tillämplig kan nämnas tillstånd för att driva en restaurang eller viss typ av affär och etablering som i sig innebär en viss potentiell miljöpåverkan.

I artikel 10.5-6 i tjänstedirektivet finns bestämmelser om handläggning av ärenden, om motivering av beslut och om överklagande. Ett tillstånd ska utfärdas så snart ärendet har granskats och det har fastställts att villkoren för att få tillståndet är uppfyllda. Dessutom ska behörig myndighet, i de fall ett beslut går en tjänsteleverantör emot, lämna en motivering därför och beslutet ska kunna överklagas. Det innebär att om tillstånd inte beviljas ska alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om tillstånd för etablering eller återkallelse av ett tillstånd, motiveras fullt ut och beslutet ska kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.

Slutligen anges i artikel 10.7 i tjänstedirektivet att bestämmelsen om villkor för tillståndsgivning inte ska påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd. Då territoriellt begränsade tillståndsbeslut enligt artikel

133

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

10.4 i tjänstedirektivet endast kan accepteras i undantagsfall kan behöriga regionala eller lokala myndigheter bli skyldiga att erkänna ett tillståndsbeslut från en annan regional eller lokal myndighet, om den senare myndigheten har medgett tillstånd för en verksamhet inom dennes område.

TPF

71

FPT

9.1.4 Tillstånds varaktighet

Tjänstedirektivet innehåller även bestämmelser om tillstånds varaktighet (artikel 11).

Det tillstånd som tjänsteleverantören beviljas får inte vara tidsbegränsat, utom då

a) tillståndet förnyas automatiskt eller omfattas endast av villkoret att kraven ska vara fortsatt uppfyllda,

b) antalet tillgängliga tillstånd är begränsat av tvingande hänsyn till allmänintresset, eller

c) en begränsad varaktighet är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset.

Huvudregeln är alltså att tillstånd ska beviljas tills vidare, utan begränsning i tiden.

Ovan nämnda undantag gäller inte för den tidsfrist inom vilken tjänsteleverantören ska starta sin verksamhet efter att ha erhållit tillståndet (artikel 11.2).

Om antalet tillgängliga tillstånd är begränsat av tvingande hänsyn till allmänintresset kan medlemsstaten enligt artikel 12 i tjänstedirektivet vara tvungen att besluta om tidsbegränsade tillstånd; dvs. för det fall antalet tillstånd är begränsade på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet.

Även om det av tjänstedirektivet inte uttryckligen framgår att de tidsbegränsade tillstånden enbart får tillgripas om inte mindre

P

71

P

EG-domstolens dom i mål C-134/05 kommissionen mot Italien,

REG 2007

I-06251

134

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

ingripande krav finns att tillgå, torde likväl förutsättas att en sådan proportionalitetsbedömning görs. Det innebär att i de fall det är möjligt att skydda den tvingande hänsynen till allmänintresset med mindre ingripande åtgärder ska denna åtgärd väljas.

Av artikel 11.3 i tjänstedirektivet följer vidare att en tjänsteleverantör i vissa fall ska informera om vissa förändringar i tjänsteverksamheten. Medlemsstaterna ska nämligen kräva att tjänsteleverantörer underrättar den berörda gemensamma kontaktpunkten om följande förändringar

TPF

72

FPT

a) bildandet av dotterbolag vars verksamhet omfattas av tillståndsförfarandet, och

b) förändringar i deras situation som får till följd att villkoren för tillståndet inte längre är uppfyllda.

Bestämmelserna om tillstånd i tjänstedirektivet påverkar inte medlemsstaternas möjlighet att återkalla tillstånd i efterhand om villkoren för det beviljade tillståndet inte längre är uppfyllda (artikel 11.4).

9.1.5 Urval mellan flera sökande

I artikel 12 i tjänstedirektivet finns även en bestämmelse om urval mellan flera sökanden.

Om antalet tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet, ska medlemsstaterna göra ett urval mellan sökandena med hjälp av ett förfarande som garanterar fullständig opartiskhet och öppenhet, inbegripet särskilt kravet på tillräcklig information om att förfarandet inletts, pågår och avslutats.

Tjänstedirektivet kan i denna del sägas innehålla en specialisering av de krav på öppenhet och insyn som enligt artikel 10 i direktivet gäller för samtliga tillståndsförfaranden. Tjänsteutövarens behov av att ha insyn i processen samt att

P

72

P

Gemensamma kontaktpunkter behandlas närmare i kapitel 10.

135

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

kunna följa processens gång bör vara än viktigare när möjligheten att erhålla ett tillstånd inte enbart är beroende av utövarens egna kvalifikationer utan urvalet även sker i konkurrens med andra.

Av bestämmelsen framgår inte i vilka situationer en medlemsstat kan begränsa antalet tillstånd för etablering av en viss tjänsteverksamhet.

TPF

73

FPT

Det torde emellertid krävas att en

medlemsstat kan påvisa starka skäl för att motivera en begränsning av antalet tillstånd.

Vidare följer av tjänstedirektivet att ett tillstånd ska beviljas för en lämplig begränsad tid och får inte förnyas automatiskt eller innebära några andra fördelar för den tjänsteleverantör vars tillstånd nyligen har upphört att gälla eller för någon person med särskild koppling till den tjänsteleverantören.

Enligt artikel 12.3 i tjänstedirektivet får medlemsstaterna när de fastställer reglerna för sina urvalsförfaranden beakta hänsyn till folkhälsa, socialpolitiska mål, hälsa och säkerhet för arbetstagare eller egenföretagare, miljöskydd, bevarande av kulturarvet samt andra tvingande hänsyn till allmänintresset, i enlighet med gemenskapsrätten.

9.1.6 Det administrativa tillståndsförfarandet

Själva tillståndsförfarandet regleras närmare i artikel 13 i tjänstedirektivet. Syftet med bestämmelsen är att få medlemsstaterna att inrätta sina förfaranderegler vid tillstånd för etablering hos behöriga myndigheter på ett så öppet, förutsebart

P

73

P

Det sägs enbart att särskilda krav på öppenhet kan ställas i de fall en begränsning av tillstånd har införts till följd av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet. I artikel 11.1 b) i direktivet sägs vidare, om än indirekt, att antalet tillstånd även kan begränsas till följd av andra tvingande hänsyn till allmänintresset. Av artikel 9.1 b i direktivet följer dock att redan införandet av krav på tillstånd som sådant kräver att det kan motiveras utifrån tvingande hänsyn till allmänintresset. Av den allmänna proportionalitetsbedömningen, som ska göras enligt artikel 9.1 c )i tjänstedirektivet, följer vidare att en ytterligare inskränkning av tillträdet till en tjänstemarknad som följer av att antalet tillstånd begränsas måste kunna motiveras av än starkare skäl. (se bl.a. kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 35).

136

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

och rättssäkert sätt som möjligt, samt att stärka den enskilda tjänsteutövarens ställning i förhållande till den beslutande myndigheten.

I artiklarna 6-8 i tjänstedirektivet ställs krav på medlemsstaterna att på ett organisatoriskt sätt förenkla för tjänsteutövare medan artikel 13 i direktivet avser själva handläggningen hos behörig myndighet.

Av artikel 13.1 i tjänstedirektivet följer att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen vid etablering ska vara tydliga, offentliggjorda i förväg och utformade på ett sätt som garanterar sökandena att deras ansökningar b

T

ehandlas objektivt

och opartiskt.

Förfarandena och formaliteterna får inte heller verka avskräckande eller i onödan försvåra eller försena tillhandahållandet av tjänsten (artikel 13.2). De ska dessutom vara lättillgängliga. Eventuella administrativa kostnader för sökandena ska vara rimliga och proportionella i förhållande till kostnaderna för tillståndsförfarandena och får inte överstiga kostnaden för dessa.

Som redovisats tidigare följer av artikel 10.5 i tjänstedirektivet att ett tillstånd ska utfärdas så snart ärendet har granskats och det har fastställts att villkoren för att få tillståndet är uppfyllda. För att säkerställa att det administrativa förfarandet ska vara avslutat inom rimlig tid har i artikel 13 i direktivet införts en omvänd stupstocksregel, eller en mekanism för tyst beviljande eller medgivande.

Enligt artikel 13.3 i tjänstedirektivet ska förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen garantera sökandena att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. Tidsfristen börjar inte löpa förrän alla handlingar lämnats in. Om inget annat meddelats inom den tidsfrist som fastställts ska ansökan om tillstånd anses beviljad (artikel 13.4).

För att undvika orimliga konsekvenser av det omvända stupstocksförfarandet ges i tjänstedirektivet två möjliga vägar att

137

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

förhindra ett tyst medgivande till en tillståndsansökan. Den ena vägen kan utnyttjas vid handläggningen av ett enskilt ärende. Enligt artikel 13.3 i tjänstedirektivet får nämligen behörig myndighet förlänga tidsfristen under pågående handläggning. Myndigheten får förlänga tidsfristen en gång och under en begränsad tid. Förlängningen och dess varaktighet ska motiveras av myndigheten och meddelas sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut. I artikel 13.4 i tjänstedirektivet anges vidare att ett annat förfarande får tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse.

Av artikel 13.5 i tjänstedirektivet följer att för varje ansökan om tillstånd ska ett mottagningsbevis tillhandahållas så snart som möjligt. På mottagningsbeviset ska anges

a) vilken tidsfrist som gäller,

b) möjligheterna till rättslig prövning, och

c) att tillståndet i förekommande fall får anses beviljat om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen.

Om en ansökan om tillstånd är ofullständig ska sökanden så snart som möjligt underrättas om att ytterligare handlingar behöver sändas in och om eventuella följder för ovan redovisade tidsfrist (artikel 13.6).

I det fall en ansökan avslås på grund av att den inte överensstämmer med föreskrivna förfaranden eller formaliteter ska den sökande så snart som möjligt informeras om avslaget (artikel 13.7).

9.1.7 Otillåtna krav

Artikel 14 i tjänstedirektivet innehåller en lista på krav som en medlemsstat inte får ställa upp för etablering i medlemsstaten. De otillåtna kraven som räknas upp bygger på praxis från EGdomstolen och avser sådana krav för etablering som enligt domstolen måste upphävas eftersom de är diskriminerande eller på annat sätt begränsande. De otillåtna kraven är följande.

138

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

1. Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, och i synnerhet

a) krav på medborgarskap för tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse, och

b) krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium.

2. Förbud mot att vara etablerad i flera medlemsstater eller vara registrerad vid eller vara medlem av en yrkesorganisation eller en branschorganisation i mer än en medlemsstat.

3. Inskränkningar i tjänsteleverantörens frihet att välja om etableringen ska avse den huvudsakliga verksamheten eller en biverksamhet, särskilt skyldighet för tjänsteleverantören att förlägga sin huvudsakliga verksamhet till landets territorium, eller inskränkningar i friheten att välja om etableringen ska ske i form av en agentur, en filial eller ett dotterbolag.

4. Krav på ömsesidighet med den medlemsstat där tjänsteleverantören redan är etablerad, bortsett från de krav på ömsesidighet som redan fastställts i gemenskapsinstrument som rör energi.

5. Tillämpning i enskilda fall av en ekonomisk prövning där tillståndsgivningen är beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att man utvärderar verksamhetens potentiella eller aktuella ekonomiska effekter eller bedömer om verksamheten stämmer överens med målen i den behöriga myndighetens ekonomiska planering. Detta förbud ska inte avse planeringskrav som inte rör ekonomiska mål utan tjänar överordnade syften som rör allmänintresset.

6. Direkt eller indirekt inblandning av konkurrerande aktörer, även inom rådgivande organ, vid beviljandet av tillstånd eller då de behöriga myndigheterna antar andra beslut, med undantag för yrkesorganisationer och yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer som handlar i egenskap av behöriga

139

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

myndigheter. Detta förbud ska inte avse samråd med organisationer, som till exempel handelskammare eller med arbetsmarknadens parter, i andra frågor än enskilda ansökningar om tillstånd, eller samråd med allmänheten.

7. Skyldighet att ställa eller bidra till en ekonomisk säkerhet eller att ta en försäkring hos tjänsteleverantörer eller organ som är etablerade på landets territorium. Detta ska inte påverka medlemsstaternas möjlighet att kräva försäkring eller finansiell säkerhet i sig och ska inte heller påverka kraven avseende deltagande i en kollektiv ersättningsfond, till exempel för medlemmar i yrkesorganisationer eller branschorganisationer.

8. Skyldighet att under en viss tid ha varit förhandsregistrerad i registren på landets territorium eller att tidigare under en viss tid ha bedrivit verksamheten där.

9.1.8 Krav som ska utvärderas

Enligt artikel 15.1 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i artikel 15.2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i artikel 15.3. Medlemsstaterna ska anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren.

Av artikel 15.2 i direktivet följer att medlemsstaterna ska undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke-diskriminerande krav ska vara uppfyllda vid etablering:

a) kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer,

b) skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form,

c) krav som rör företagets kapitalinnehav,

d) krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande

140

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

områden som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifikationsdirektivet) eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument,

e) förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium,

f) krav på ett minsta antal anställda,

g) fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa, och

h) skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.

Enligt artikel 15.3 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna se till att ovan redovisade krav uppfyller följande villkor:

a) icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte,

b) nödvändighet: kraven ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, och

c) proportionalitet: kraven ska vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det ska inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.

Artikel 15.1-3 i tjänstedirektivet ska gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

I den ömsesidiga utvärderingsrapport som föreskrivs i artikel 39.1 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna ange

a) vilka krav de har för avsikt att behålla och varför de anser att dessa krav uppfyller villkoren i artikel 15.3 i tjänstedirektivet, och

b) vilka krav som har upphävts eller mildrats.

Av tjänstedirektivet följer vidare att från och med den 28 december 2006 får medlemsstaterna införa nya krav av den typ som avses i artikel 15.2 i tjänstedirektivet, endast om dessa krav uppfyller villkoren i artikel 15.3 i direktivet.

141

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

9.2

Enligt artikel 15.7 i direktivet ska medlemsstaterna till kommissionen anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar i vilka sådana krav som avses ovan ingår, samt skälen till dem. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa bestämmelser. Denna anmälan ska inte hindra medlemsstaterna från att anta de aktuella bestämmelserna.

Inom tre månader från mottagandet av anmälan ska kommissionen undersöka om de nya kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem.

Anmälan om ett utkast till nationell lag i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster

TPF

74

FPT

ska innebära uppfyllande av

den anmälningsskyldighet som föreskrivs i tjänstedirektivet.

I direktiv 98/34/EG föreskrivs ett omfattande informationsförfarande då nationella förslag till bestämmelser om tekniska föreskrifter tas fram. Årligen anmäls över 600 förslag enligt denna procedur inom EU. En ändring av direktivet, 98/48/EG, innebär att ett område avseende tjänster också inkluderas, nämligen informationssamhällets tjänster.

Överväganden och förslag

9.2.1 Inledning

Huvudregeln enligt tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat har rätt att etablera sig i Sverige men undantag från etableringsfriheten får i vissa fall meddelas.

P

74

P

EGT L 204, 21.7.1998, s. 37

142

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

Tjänstedirektivet innebär i stora delar en kodifiering av EGdomstolens praxis rörande etableringsfriheten. I vissa avseenden föreligger emellertid skillnader mellan praxis och direktivet.

Möjligheterna att göra undantag från principen om etableringsfrihet är i tjänstedirektivet mer inskränkt än i EGfördraget. Enligt artikel 46 i EG-fördraget är det möjligt för medlemsstaterna att göra generella undantag från principen under åberopande av vissa angivna skyddsintressen. De undantagsgrunder som anges är allmän ordning, säkerhet och hälsa. I praktiken har det visat sig vara svårt för en medlemsstat att försvara diskriminerande handelshinder och EG-domstolen har endast i undantagsfall godtagit åberopad undantagsgrund.

TPF

75

FPT

I tjänstedirektivet har inte möjligheten att motivera diskriminerande handelshinder tagits med när det gäller krav på tillstånd och de krav som ska utvärderas enligt artikel 15. Det ges dock möjlighet för en medlemsstat att i vissa fall upprätthålla icke-diskriminerande krav. Regeln innebär att en medlemsstat - utöver undantagsgrunderna i EG-fördraget - kan åberopa att en viss åtgärd är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset och att den är proportionerlig. Detta kommer redan i dag till uttryck i EG-domstolens praxis.

Av skäl 40 till tjänstedirektivet följer att med begreppet tvingande hänsyn till allmänintresset avses det begrepp som utvecklats i EG-domstolens praxis rörande artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget och att begreppet kan komma att vidareutvecklas. Som exempel på grunder som omfattas av begreppet nämns allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa enligt artiklarna 46 och 55 i fördraget, upprätthållande av ordning i samhället, socialpolitiska mål, skydd av tjänstemottagarna, konsumentskydd, arbetarskydd, inbegripet arbetstagarnas sociala trygghet, djurskydd och djurhälsa, bevarande av finansiell balans i socialförsäkringssystemen, bedrägeribekämpning, förebyggande av illojal konkurrens, miljöskydd och skydd av stadsmiljön, inbegripet samhällsplanering, skydd av långivare,

P

75

P

Se ST Clair Renard s. 238 ff.

143

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

säkrad sund förvaltning av rättsväsendet, trafiksäkerhet, skydd av immaterialrätten, kulturpolitiska mål, inbegripet skydd av yttrandefriheten med avseende på samhällets olika delar, särskilt sociala, kulturella, religiösa och filosofiska värderingar i samhället, behovet av att garantera en hög utbildningsnivå, upprätthållande av pressmångfald och främjande av det nationella språket samt bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet.

Tjänstedirektivet innehåller till skillnad från EG-fördraget bestämmelser som avser förfarandet vid tillståndsprövning.

Sammantaget kan konstateras att kriterierna i tjänstedirektivet för uppställande av vissa krav för etablering och vid tillståndsförfarandet går längre än vad som följer av EGfördraget. I vissa avseenden innebär således direktivet en ytterligare harmonisering i förhållande till fördraget.

9.2.2 Genomlysning av befintliga svenska författningar

9.2.2.1 Inledning

Överväganden: I redovisningen i bilaga 1 Krav som har utvärderats återfinns bedömningar av om svenska regler om tillståndskrav och vissa andra krav på etablering under tjänstedirektivets tillämpningsområde är förenliga med EGrätten (artiklarna 9 och 15). Där görs vidare en bedömning av om de nationella reglerna uppfyller kraven i tjänstedirektivet på villkor för tillstånd (artikel 10.1-4), på tillståndets varaktighet (artikel 11.1-2) och på tillståndsförfaranden (artikel 13.1-2). Otillåtna krav enligt artikel 14 i tjänstedirektivet har också bedömts. Författningar som innehåller etableringskrav m.m. som bör upphävas eller ändras framgår däremot av detta kapitel.

144

Ds 2008:75 Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer

Regeringskansliet och berörda myndigheter har genomfört en regelinventering i syfte att kartlägga vilka svenska gällande regler som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och dessa reglers förhållande till direktivets artiklar. I detta avsnitt samt i promemorians bilaga 1 - Krav som har utvärderas, redovisas resultatet av regelinventeringen vad avser identifierade tillståndskrav och andra krav på tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet samt tillståndsförfaranden när det gäller etablering. I bilagan redovisas bedömningar som inte föranleder författningsåtgärder. Där finns således bedömningar som rör tillämpningsområdet för tjänstedirektivet liksom motiveringar till varför svenska bestämmelser kan anses förenliga med tjänstedirektivet.

Som nämnts i kapitel 7 gäller tjänstedirektivets regler om bl.a. krav på tillstånd och tillståndsförfaranden inte tjänsteverksamheter som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde men där nyss nämnda frågor regleras av annan gemenskapslagstiftning (artikel 3.1). Exempel på sådana yrken är reglerade yrken enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. När det gäller dessa yrken regleras själva erkännandet av yrkeskvalifikationer, som oftast utgör en del av tillståndsförfarandet, av yrkeskvalifikationsdirektivets regler. Övriga delar av tillståndsförfarandet omfattas av tjänstedirektivets regler (artikel 9-15). Exempelvis krävs det för att registreras som fastighetsmäklare att den sökande inte är underårig, försatt i konkurs m.m., har viss försäkring för skadeståndsskyldighet, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare (6 § fastighetsmäklarlagen (1995:400)). Av dessa villkor är det endast kravet på tillfredsställande utbildning som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser. Övriga villkor samt själva tillståndsförfarandet avseende dessa villkor ska prövas enligt tjänstedirektivet. Se avsnitt 9.2.3.3 om hur artikel 13.3-4 i tjänstedirektivet förhåller sig till den liknande regleringen i yrkeskvalifikationsdirektivet.

145

Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer Ds 2008:75

I redovisningen i bilaga 1 återfinns bedömningar av om svenska regler om tillståndskrav och vissa andra krav på etablering under tjänstedirektivets tillämpningsområde är förenliga med det s.k. EG-rättstestet, dvs. om de nationella reglerna om krav på tillstånd är icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga (artiklarna 9 och 15). Där görs vidare en bedömning av om de nationella reglerna uppfyller kraven i tjänstedirektivet på villkor för tillstånd (artikel 10.1-4), på tillståndets varaktighet (artikel 11.1-2) och på tillståndsförfaranden (artikel 13.1-2). Otillåtna krav enligt artikel 14 i tjänstedirektivet har också bedömts.

Författningar som innehåller etableringskrav m.m. som bör upphävas eller ändras framgår av detta kapitel. I de fall det är erforderligt föreslås här nödvändiga åtgärder för att de svenska nationella bestämmelserna ska anpassas till tjänstedirektivet. Vissa frågor bereds emellertid i särskild ordning varför några förslag inte lämnas i dessa delar.

De lagar som analyseras redovisas i enlighet med den ansvarsfördelning som finns i Regeringskansliet mellan departementen.

9.2.2.2 Finansdepartementet

Tullområdet

Förslag: Formuleringen i 2 kap. 4 § tullagen (2000:1281) som medför att en mottagningsfunktion endast får innehas av en juridisk person tas bort. Orden en juridisk person ersätts med annan.

2 kap. 2 § tullagen behandlar tulldeklarationer, varvid det bl.a. sägs att Tullverket får ge tillstånd till att tulldeklarationer och

146

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

andra handlingar och uppgifter som ska ges in till Tullverket lämnas genom ett elektroniskt dokument till tulldatasystemet eller på annat sätt med hjälp av automatisk databehandling. I 8 § tullförordningen sägs bl.a. att mottagningsfunktionen, på det sätt som Tullverket bestämmer, ska kontrollera att mottagna elektroniska dokument överförs i fullständigt och oförvanskat skick. Enligt 10 § tullförordningen (2001:1306) ska uppgifter som har registrerats hos mottagningsfunktionen överlämnas till Tullverket för arkivering efter den tid som verket bestämmer. Denna förmedlingstjänst kan således tillhandahållas av någon annan än Tullverket, vilket också för närvarande är fallet.

Enligt 2 kap. 4 § tullagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer överlåta åt en juridisk person att förmedla uppgifter i elektroniska dokument som avses i 2 § till och från tulldatasystemet. I 6 § tullförordningen finns bemyndigandet för Tullverket att besluta om detta. Bestämmelsen om mottagningsfunktion infördes vid tillkomsten av den numera upphävda tullregisterlagen (1990:137). Bestämmelsen har därefter förts över oförändrad till den nya tullagen, eftersom den bedömdes passa in bättre där. Av propositionen till den upphävda tullregisterlagen framgår bl.a. följande. I det ursprungliga förslaget fanns inte någon mottagningsfunktion, eftersom man förutsatte att företagen skulle överföra information direkt till Tullverkets centraldator eller någon av lokaldatorerna, men detta visade sig inte vara någon tekniskt lämplig lösning. Därför ansågs det lämpligt att ha en central mottagningsfunktion. Funktionen ansågs dock komplicerad och bedömdes förutsätta för att vara lönsam att den skulle hantera ett väsentligt större antal meddelanden än vad som skulle komma att bli fallet för tulldatasystemet. Eftersom det redan då fanns företag som tillhandahöll den här typen av tjänster, bedömdes det fördelaktigt om ett sådant företags tjänster kunde tas i anspråk för tulldatasystemets del (prop. 1989/90:40 s. 25 f.). I förarbetena nämns inget om valet av begreppet juridisk person.

147

Etableringsfrihet Ds 2008:75

Den verksamhet som nämns ovan får anses vara en tjänsteverksamhet i tjänstedirektivets mening. Enligt artikel 2.3 i tjänstedirektivet omfattas inte skatteområdet av direktivets tillämpningsområde. Tullverkets verksamhet består inte enbart av att ta in tull och andra skatter. Andra uppdrag är att övervaka och kontrollera varuflödet in och ut ur landet så att in– och utförselregler efterlevs och att arbeta med brottsbekämpning i varuflödeshänseende. De tjänsteverksamheter som har identifierats inom tullagstiftningen kan inte bedömas som uteslutande syfta till att ta in tull och andra skatter. De tulldeklarationer som mottagningsfunktionen hanterar har inte enbart till syfte att redovisa tullavgifter och mervärdesskatt utan exempelvis även att ange eventuella införselrestriktioner. Det handlar således såväl om att ta in avgifter som att kontrollera varuflödet. De identifierade tjänsteverksamheterna inom tullområdet utesluts således inte från direktivets tillämpningsområde på den grunden att det handlar om tjänster på skatteområdet (artikel 2.3). Krav på verksamheten måste således uppfylla kraven i direktivets artiklar om etableringsfrihet.

Skyldigheten att vara en juridisk person för att få tillhandahålla tjänsten utgör ett sådant krav som anges i artikel 15.2 b) i tjänstedirektivet. Det måste därför uppfylla villkoren som räknas upp i artikel 15.3 i direktivet, dvs. vara ickediskriminerande, nödvändigt och proportionerligt. Kravet kan inte anses som diskriminerande enligt artikel 15.3 a) i tjänstedirektivet, eftersom kravet inte är beroende av nationalitet eller var ett företag har sitt säte.

Att kravet ska vara nödvändigt innebär att det ska vara motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset (artikel 15.3 b)). Krav rörande juridisk person har i EG-rättspraxis bedömts i många fall kunna ersättas med mindre begränsande åtgärder och det finns ett antal avgöranden där krav på juridisk person har underkänts och därmed befunnits stå i strid med bestämmelser i EG-fördraget.

Bedömningen görs att kravet på juridisk person i tullagen, vilket utesluter fysiska personer från möjligheten att inneha

148

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

mottagningsfunktionen, inte kan anses motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Kravet bedöms kunna ersättas med mindre begränsande åtgärder. Till följd av denna bedömning föreslås att kravet upphävs. Detta föreslås göras genom att orden en juridisk person byts ut till annan.

Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Förslag: Straffansvar ska aktualiseras endast om verksamhet bedrivs utan tillstånd. Överväganden: Bestämmelserna i 36 §§ i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, som behandlar kriterier för tillstånd för att få bedriva verksamhet enligt lagen är förenliga med tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet. Reglerna behöver därför inte ändras för att genomföra direktivet.

Enligt 1 § automatspelslagen ska lagen tillämpas på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som bl.a. inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel. Sådana spelautomater brukar benämnas förströelsespel. Exempel på sådana spel är flipperspel och TV-spel. Karaktäristiskt för dessa spelformer är att utgången till stor del är baserad på skicklighet. Tillstånd fordras för att anordna eller ställa upp spelautomater (3 §). Anordnande av automatspel får anses vara en tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivets regler. De tillstånd som uppställs för verksamheten måste därför uppfylla kriterierna i artiklarna 9-15 i tjänstedirektivet.

Automatspelslagen är en s.k. social skyddslagslagstiftning där det sociala skyddsintresset består i att barn och ungdom inte ska lockas till spel på ett otillbörligt sätt. Detta medför bl.a. att automaterna inte får vara vinstgivande så att barn och unga leds in i spelmissbruk eller skapar ett penningbehov som kan utlösa kriminalitet. Vidare ska olämpliga ungdomsmiljöer motverkas. En sådan miljö kan vara t.ex. där det förekommer missbruk av droger och narkotika, våldshandlingar, skadegörelse, annan

149

Etableringsfrihet Ds 2008:75

kriminalitet och prostitution. Automatspelslagens övergripande skyddssyften utgör begränsningar som är motiverade av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset.

Tillsynen är uppbyggd kring ett tillståndsförfarande där bl.a. en prövning görs av en sökandes förutsättningar att uppfylla skyddssyftet.

Kraven för att få tillstånd syftar till att säkerställa att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet har de personliga förutsättningarna att uppfylla det sociala skyddssyftet. Någon diskriminering med hänsyn till nationalitet görs inte.

Med anledning av det sociala skyddssyftet krävs en förhandskontroll som endast kan komma till stånd genom ett tillståndsförfarande. En sådan kontroll är motiverad i enlighet med artikel 9 b) i tjänstedirektivet. Utan tillståndsplikt och förhandskontroll saknas en reell möjlighet att kontrollera aktörerna och risken är uppenbar att det sociala skyddsintresset inte kan upprätthållas. Mindre ingripande åtgärder är inte tillräckliga. Tillståndsförfarandet är därför förenligt med artikel 9 i tjänstedirektivet och kan behållas oförändrat.

En bedömning av sökandens lämplighet görs av tillsynsmyndigheten i enlighet med bestämmelser i automatspelsförordningen (2004:1062). Enligt förordningen ska sökanden styrka att sökanden inte är försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud och inte heller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vidare görs en bedömning enligt förordningen om sökandens ekonomiska förhållanden och vandel. De krav som ställs på verksamheten och sökanden för att få tillstånd är nödvändiga och proportionella, icke diskriminerande och motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. Det görs ingen åtskillnad p.g.a. nationalitet.

I 9 § automatspelslagen finns en straffbestämmelse som bl.a. medför att straffansvar kan utkrävas, med fängelsestraff högst sex månader i straffskalan, om en tillståndshavare bryter mot föreskrifter som meddelats av Lotteriinspektionen. Därmed avses bl.a. villkor för tillståndet som meddelas i enskilda fall och där kraven inte finns angivna i lagen. Mot bakgrund av det som

150

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

anges i artikel 1.5 i tjänstedirektivet och då kriterierna för villkoren enligt artikel 10 i direktivet bl.a. ska vara offentliggjorda i förväg behöver straffbestämmelsen modifieras för att bättre stämma överens med direktivet. Bestämmelsen bör därför ändras så att straffansvar endast ska kunna utkrävas om verksamhet bedrivs utan tillstånd.

Om missförhållanden uppstår kan Lotteriinspektionen i dag meddela ändrade föreskrifter/villkor för tillståndet i ett enskilt fall enligt 5 §. Genom modifieringen i ansvarsbestämmelsen kommer möjligheten att ändra villkoren i ett enskilt fall i stället att enbart utgöra ett led som föregår ett eventuellt återkallande av tillståndet. Därmed uppfylls kravet på nödvändighet och proportionalitet.

Kontrollen av verksamheten måste bedrivas på försäljningsstället för att vara effektiv och bidra till att skydda barn och ungdom från otillbörligt spel och olämpliga ungdomsmiljöer. Det är därför motiverat, av tvingande hänsyn till allmänintresset, att pröva tillståndsfrågan i relation till varje enskilt försäljningsställe. Bestämmelserna i automatspelslagen får därför anses förenliga även med punkten 4 i artikel 10.

Med förslaget till ändring i 9 § automatspelslagen kommer kraven enligt artikel 10 i tjänstedirektivet att vara uppfyllda.

9.2.2.3 Jordbruksdepartementet

Tillstånd för djurparker

Överväganden: Kravet på tillstånd från djurskyddssynpunkt för djurparker är förenligt med tjänstedirektivet men tillstånden bör vara obegränsade i tiden.

Enligt 37 § djurskyddsförordningen (1988:539) får inte en zoologisk trädgård, djurpark eller liknande anläggning tas i bruk

151

Etableringsfrihet Ds 2008:75

för offentlig förevisning av djur innan den har godkänts av länsstyrelsen. Detsamma gäller vid omflyttning av djuren och vid ny-, till- eller ombyggnad av någon betydelse. Med djurparker och liknande anläggning avses tropikhus, friluftsmuseer, parklekar, 4Hgårdar m.m. Även djur som används som ”dragplåster” i affärer och restauranger etc. omfattas. Däremot inbegrips inte anläggningar med enbart ryggradslösa djur.

I Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:19) om djurhållning i djurparker m.m. finns detaljerade bestämmelser om ansökan om tillstånd. Av föreskrifterna framgår vidare att djurutrymmena ska besiktigas av länsstyrelsen samt att ett godkännande gäller i högst 10 år.

I sammanhanget bör även nämnas rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker

TPF

76

FPT

. I direktivet, som syftar till att säkerställa artskyddet, behovet av utbildning av allmänheten samt forskning, föreskrivs också krav på tillstånd för djurparker. Direktivet är genomfört i artskyddsförordningen (2007:845). Även detta tillstånd meddelas av länsstyrelsen. Av 17 § djurskyddslagen (1988:534) framgår att djur som förevisas för allmänheten inte får utsättas för lidande. Bestämmelsen tydliggör att djur som används för sådant ändamål inte får utsättas för något som helst lidande. Detta krav är starkare än det allmänna kravet i 2 § djurskyddslagen, som slår fast att djur inte ska utsättas för onödigt lidande. Bakgrunden till bestämmelsen i 17 § är att det har bedömts att sådan användning av djur aldrig kan motivera någon form av lidande för djuren. Offentlig förevisning av djur i djurparker får anses vara en tjänst som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Aktuellt tillståndsförfarande måste därmed uppfylla kriterierna i artikel 9 i tjänstedirektivet, dvs. vara icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset samt ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd.

P

76

P

EGT L 94, 9.4.1999, s. 24–26

152

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Kravet på tillstånd tillämpas lika på alla verksamhetsutövare och är således icke-diskriminerande. Det har införts för att säkerställa ett gott djurskydd, vilket är ett erkänt allmänintresse inom gemenskapen. Djurparker håller ofta vilda djurarter. Vilda djurarter är inte domesticerade och är därmed inte anpassade till att hållas i fångenskap. Det finns flera skillnader mellan domesticerade djur och icke domesticerade djur. Djur som inte är domesticerade uppvisar en ökad skygghet vid hantering jämfört med domesticerade djur. Att hantera skygga djur medför ökad negativ stress, d.v.s. psykiskt lidande, för djuren. Icke domesticerade djur har vanligen ett i tid mer omfattande och mer komplext födosöksbeteende än domesticerade djur. Detta har påvisats hos bl.a. flera arter av fåglar, apor och gnagare. Vad gäller rovlevande djur har de en stark inneboende motivation att jaga. Ett rovdjurs jakt- och ätbeteende styrs av olika motivationssystem, vilket gör att djuret trots låg hungernivå kan vara uppfylld av ett behov av att jaga. Oförmåga att jaga leder till en hög nivå av stress vid hållning i fångenskap. Stressen ökar ytterligare då djuret ser bytesdjur. Detta gör att det ofta är mycket svårt att hålla vilda djurarter i fångenskap på ett djurskyddsmässigt acceptabelt sätt. Rent allmänt utsätts djuren i djurparker för mer negativ stress än vad djur i ett hem eller på en gård gör eftersom djuren förevisas för ett stort antal okända människor. Det är viktigt att djurutrymmena är tillräckligt stora och utformade på ett sådant sätt att djurens behov av att dra sig undan kan tillgodoses. Djur som inte har kontroll över sin omgivning kan uppvisa stereotypier och andra oönskade beteenden som tyder på negativ stress.

Svårigheterna att kunna hålla djur i djurparker på ett djurskyddsmässigt acceptabelt sätt har föranlett detaljerade föreskrifter om utrymmeskrav och om skötsel av djuren. Det är således viktigt att tillse att det finns goda kunskaper om djurs behov och förutsättningar för en adekvat miljöberikning för att djuren inte ska orsakas negativ stress. Härvid krävs att den som ansvarar för djurhållningen och för den övergripande skötseln av djuren vid anläggningen ska ha lämplig utbildning eller

153

Etableringsfrihet Ds 2008:75

erfarenhet av aktuella djurslag. Vidare uppställs krav på att djurparkerna har en veterinär och en högskoleutbildad zoolog knuten till sig.

Krav på godkännande av djurparker från djurskyddssynpunkt har förekommit mycket länge. Genom kravet säkerställs att verksamheten redan på förhand uppfyller kraven i lagstiftningen, vad gäller bl.a. utformning av utrymmen och tillgång till kompetent personal. Härigenom säkerställs att djuren inte utsätts för lidande. Dessutom slipper djurparkerna att göra dyra ombyggnationer i efterhand. Det är således inte tillräckligt med efterhandskontroller. Mindre ingripande åtgärder kan därför inte anses tillräckliga för att uppnå den åsyftade djurskyddsnivån.

Länsstyrelserna samordnar tillståndsförfarandet enligt djurskyddslagen med tillståndskravet enligt artskyddsförordningen. Härigenom erhålls ett effektivt och heltäckande system för att tillgodose såväl djur- som artskyddet vid landets djurparker.

Kriterierna för tillståndet får vidare anses vara förenliga med artikel 10.1 och 2 i tjänstedirektivet.

Enligt artikel 10.4 i direktivet ska tillståndet ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, utom om det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet. Av kommissionens handbok framgår att en sådan begränsning normalt sett är motiverad i fall där tillståndet är kopplat till en fysisk infrastruktur, såsom en butik, eftersom det i sådana fall kan vara nödvändigt med en individuell prövning av varje anläggning.

TPF

77

FPT

Aktuella tillstånd är begränsade

till en specifik verksamhet. Bakgrunden till begränsningen är att det krävs en individuell prövning av varje enskild anläggning för att det eftersträvade djurskyddet ska kunna uppnås. Begränsningen får därför anses vara motiverad.

P

77

P

Kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 35.

154

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Enligt Djurskyddsmyndighetens föreskrifter gäller ett godkännande i högst 10 år. För att kravet i artikel 11 i tjänstedirektivet ska uppfyllas bör bestämmelsen ändras så att godkännandet gäller tills vidare.

Godkännande av enskilda kontrollorgan för kontroll av ekologiska produkter

Överväganden: Kontrollorgan som är ackrediterade i andra medlemsstater bör ha rätt att utföra kontroller i Sverige enligt EG:s förordning om ekologisk produktion.

Livsmedelslagstiftningen är till största delen harmoniserad. Lagstiftningen ger dock på vissa områden medlemsstaterna möjlighet att meddela nationella bestämmelser.

Ett sådant område är ekologisk produktion av jordbruksprodukter. Enligt rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91

TPF

78

FPT

ska medlemsstaterna införa system för kontroller

förenliga med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll

TPF

79

FPT

för att

säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Enligt förordningarna får kontroll delegeras till kontrollorgan. Dessa kontrollorgan ska ha tillräckliga resurser till sitt förfogande, vara opartiska samt vara ackrediterade enligt Europastandard EN 45011 eller ISO-guide 65 (Certifieringsorgan – Allmänna krav vid certifiering av produkter). Kontrollorganen ska vidare vara godkända av de behöriga myndigheterna. Rådets förordning (EG) nr 834/2007 ska tillämpas från den 1 januari 2009.

P

78

P

EUT L 189, 20.7.2007, s. 1–23

P

79

P

EUT L 326, 12.12.2007, s. 40–40

155

Etableringsfrihet Ds 2008:75

Även enligt den nu gällande EG-förordningen om ekologiska produkter, (EEG) nr 2092/91, finns det bestämmelser om att kontroll kan utföras av godkända enskilda kontrollorgan som är juridiska personer. I förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter som kompletterar denna EG-förordning föreskrivs i 5 § att beslut om godkännande av enskilda kontrollorgan fattas genom ackreditering av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC).

Regler i andra EG-rättsakter som strider mot tjänstedirektivet gäller enligt artikel 3 i direktivet före tjänstedirektivets regler. Detta gäller dock endast den specifika bestämmelse som ger upphov till konflikten, inte tjänstedirektivets övriga bestämmelser. I den mån EG-lagstiftningen lämnar utrymme för nationell kompletterande lagstiftning måste denna därför vara förenlig med tjänstedirektivets krav. Den svenska lagstiftningen om ekologiskt framställda produkter kommer därför att behöva anpassas till såväl den nya EG-förordningen som till tjänstedirektivets krav.

Om ett kontrollorgan som är etablerat i en annan medlemsstat vill utsträcka sin verksamhet till Sverige måste det kontrollorganet enligt nu gällande bestämmelser ackrediteras i Sverige, trots att det redan är ackrediterat i en annan medlemsstat. I artikel 10.3 i tjänstedirektivet föreskrivs att villkoren för beviljande av tillstånd inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan medlemsstat. För att uppfylla kraven i tjänstedirektivet bör 5 § förordningen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter ändras så att beslut om godkännande kan göras genom ackreditering av såväl SWEDAC som andra likvärdiga ackrediteringsorgan.

156

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Semintjänster

Överväganden: Tillståndsförfarandet för att få bedriva seminverksamhet samt verksamhet med ägg och embryon är i huvudsak förenligt med tjänstedirektivet. Kravet på tillstånd bör dock ersättas med en anmälningsskyldighet i de fall seminföretagaren redan har ett tillstånd från en annan medlemsstat. Vidare bör tillstånden för verksamhet med ägg och embryon vara obegränsade i tiden.

I 3 § 1 lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. bemyndigas regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens jordbruksverk att meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål. I 4 § förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. föreskrivs att för seminverksamhet, för överföring av befruktade ägg mellan hondjur och för hantering av andra ägg för avelsändamål än ägg från fjäderfä krävs Jordbruksverkets tillstånd. Jordbruksverket får vidare meddela föreskrifter om villkor för sådan verksamhet.

Jordbruksverket har meddelat närmare föreskrifter om seminverksamhet med hästdjur, får och get, svin och nötkreatur, se Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:113) om seminverksamhet med hästdjur, (SJVFS 1999:114) om seminverksamhet med får och get, (SJVFS 1999:112) om seminverksamhet med svin och (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur samt i (SJVFS 2002:66) om verksamhet med ägg och embryon från nötkreatur, hästdjur, svin, får och get. Ett semintillstånd kan omfatta ett eller flera av delmomenten samling och behandling, lagring, distribution eller seminering och det gäller tills vidare. Ett tillstånd för verksamhet med ägg och embryon meddelas för viss tid och kan omfatta något eller flera av delmomenten uttagning av ägg eller embryon och behandling av donator i anslutning härtill, behandling av embryon för färsk inläggning, behandling av embryon för infrysning, lagring av ägg eller embryon, distribution av ägg eller

157

Etableringsfrihet Ds 2008:75

embryon, behandling av recipienter och inläggning av embryon i dessa, samt produktion av embryon in vitro. Av föreskrifterna framgår vidare vilka uppgifter en ansökan om tillstånd ska innehålla.

T

Seminverksamhet får anses vara en tjänst som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och reglerna om krav på tillstånd för att få utöva verksamheten måste därför uppfylla kriterierna i artikel 9 i tjänstedirektivet, dvs. vara ickediskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset samt ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd.

Bestämmelserna tillämpas lika för alla och är således ickediskriminerande. Skälet till tillståndskravet för seminverksamhet m.m. är att det finns risker med verksamheten från såväl smittskydds- som djurskyddssynpunkt. Seminverksamhet innebär en risk för att sjukdomar sprids, bl.a. genom spermier. Exempel på sjukdomar som lätt sprids genom vårdslös seminhantering är brucellos hos bl.a. nötkreatur och virusarterit hos häst. Vissa sjukdomar, såsom brucellos, är zoonoser vilket innebär att de även kan smitta människor. Det är därför viktigt att hanteringen sker på ett hygieniskt sätt så att smitta inte sprids mellan besättningar. Det är också av stor vikt att seminering sker på ett sådant sätt att djuren inte orsakas skada. Genom tillståndskravet säkerställs att semineringen sker på ett djurskyddsmässigt acceptabelt sätt och att risken för spridning av sjukdomar minskar då det krävs att tillståndshavaren har tillräcklig kompetens för verksamheten. Vidare ger tillståndskravet bättre möjligheter att spåra sådan smitta som ändå kan ha kommit att spridas genom seminverksamheten.

Kraven på tillstånd är således motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset i det här fallet av djurhälso-, folkhälso- och djurskyddsskäl. En mindre begränsande åtgärd såsom en efterhandskontroll skulle inte ha samma verkan eftersom det finns risk för att smittspridning och skada då redan har skett. Bestämmelserna får därför anses vara proportionerliga i förhållande till dess syfte.

158

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Bestämmelserna är offentliggjorda, tydliga och entydiga samt uppfyller i övrigt kraven i artikel 10.1, 2 och 4 i tjänstedirektivet.

I artikel 10.3 i direktivet föreskrivs att villkoren för beviljande av tillstånd inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan medlemsstat. Det bedöms därför inte förenligt med tjänstedirektivet att kräva tillstånd i Sverige för seminverksamhet av en tjänsteleverantör som redan har tillstånd, beviljat utifrån samma kriterier, för sådan verksamhet i en annan medlemsstat. För att kunna säkerställa en effektiv smittspårning bör det dock krävas att seminföretagaren anmäler sin verksamhet till Jordbruksverket. Kravet på tillstånd bör därför ersättas med en anmälningsskyldighet för de fall seminföretagaren redan har ett tillstånd, som säkerställer att företagaren har adekvat kompetens, i en annan medlemsstat. Enligt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:66) om verksamhet med ägg och embryon från nötkreatur, hästdjur, svin, får och get gäller ett godkännande för verksamhet med ägg och embryon för viss tid. För att leva upp till kravet i artikel 11 i tjänstedirektivet bör bestämmelsen dock ändras så att godkännandet gäller tills vidare.

9.2.2.4 Miljödepartementet

Överväganden: Krav i miljöbalken har identifierats som kan vara otillåtna enligt artikel 14 i tjänstedirektivet. Något förslag lämnas emellertid inte här eftersom frågorna kommer att behandlas i annan ordning.

Enligt artikel 14.7 i tjänstedirektivet är det otillåtet att kräva att en verksamhetsutövare tar en försäkring hos en tjänsteleverantör som är etablerad på landets territorium. Undantag gäller för krav

159

Etableringsfrihet Ds 2008:75

på medverkande i en kollektiv ersättningsfond, exempelvis för medlemmar i branschorganisationer. I 33 kap. miljöbalken och förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring finns bestämmelser om möjlighet att få ersättning för vissa skador hänförliga till miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna innebär att den som bedriver miljöfarlig verksamhet ska bidra till försäkringen med belopp som bestäms av regeringen. Ersättning ur försäkringen kan fås av den som lidit ersättningsgill skada enligt bestämmelserna om skadestånd i 32 kap. miljöbalken eller av tillsynsmyndigheter då de fått kostnader till följd av verkställighetsåtgärder. I betänkandet GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar (SOU 2007:21) lämnas förslag till en förändring av systemet. Förslaget innebär i korthet att både miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen istället bör administreras av en myndighet, som tar emot avgifterna och beslutar om ersättning. Förslaget är för närvarande under beredning. De aktuella försäkringarna bedöms ha stora likheter med sådana kollektiva ersättningsfonder som nämns ovan. Om det finns anledning att i något avseende överväga om tjänstedirektivets krav innebär att miljöskade- och saneringsförsäkringen bör förändras, är det lämpligt att detta hanteras inom ramen för det arbete som pågår. Några förslag lämnas därför inte i denna del.

Krav på kvalitetsansvariga i plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) m.m.

Överväganden: De bestämmelser med krav på kvalitetsansvariga och sakkunniga som finns i PBL samt plan- och byggförordningen (1987:383) omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde. För att bestämmelserna ska vara förenliga med direktivet krävs att en bestämmelse i PBL tas bort. Eftersom den aktuella bestämmelsen i PBL omfattas av Byggprocessutredningens betänkande Bygg – helt enkelt! (SOU 2008:68) lämnas inte något förslag i denna promemoria.

160

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

I 9 kap. 14 § PBL stadgas att till kvalitetsansvarig får endast den utses som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller den som byggnadsnämnden godkänt för visst arbete. I 17 § plan- och byggförordningen förtydligas att de kvalitetsansvariga ska ha den utbildning och erfarenhet som behövs och vara lämpliga för uppgiften. I samma paragraf anges att även sådana sakkunniga kontrollanter som avses i 9 kap. 9 § första stycket PBL får certifieras av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen om teknisk kontroll. I Boverkets föreskrifter (BFS 1995:5), (BFS 1996:54) och (BFS 2006:6) anges kraven i detalj. Bestämmelserna i PBL om krav på kvalitetsansvariga får anses utgöra krav för etablering eftersom tjänsten, agerande som kvalitetsansvarig, inte är möjlig att utföra om dessa krav inte uppfylls. Kraven måste därmed uppfylla kriterierna i artikel 9-15 i tjänstedirektivet. Kraven är icke-diskriminerande och uppställda av hänsyn till skydd för människor och egendom. Kraven får anses proportionerliga då syftet inte tordes kunna uppnås med en mindre ingripande åtgärd. I artikel 10.3 i tjänstedirektivet föreskrivs att villkoren för beviljande av tillstånd inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan medlemsstat. För att uppfylla kraven i tjänstedirektivet bör ovan nämnda regler ändras så att motsvarande kvalifikationer förvärvade i andra medlemsstater beaktas.

Enligt uppgift från Boverket behöver deras föreskrifter också anpassas till tjänstedirektivet i dessa delar.

Till skillnad från de krav som ställs på den som har riksbehörighet enligt särskilda bestämmelser meddelade av Boverket framgår inte vilka krav som ställs på sådan kvalitetsansvarig som byggnadsnämnden kan godkänna för visst arbete enligt 9 kap. 14 § PBL. Många kommuner har tolkat detta som en rätt att godkänna en ”egen” person som kvalitetsansvarig med s.k. lokal behörighet. Kommunerna har dessutom ofta

161

Etableringsfrihet Ds 2008:75

avgiftsbelagt den tjänst denna person utför. Frånvaron av kriterier för godkännande i bestämmelsen kan leda till en godtycklig bedömning från byggnadsnämndens sida. Frånvaron av kriterier leder vidare till att denna del av bestämmelsen inte står i överensstämmelse med det krav på transparens, förutsebarhet och objektivitet som ställs i artikel 10 i tjänstedirektivet. Denna del av bestämmelsen bör därför tas bort. Byggprocessutredningen har i sitt betänkande Bygg - helt enkelt (SOU 2008:68) nyligen lämnat förslag som beaktar tjänstedirektivet. Mot denna bakgrund lämnas inga förslag i denna promemoria.

Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL)

Förslag: För att bestämmelsen med krav på funktionskontrollant i BVL ska vara förenlig med tjänstedirektivet föreslås att den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet inte längre ska kunna godkänna viss person som funktionskontrollant.

I förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem föreskrivs att byggnadens ägare ska se till att funktionskontroll sker av ventilationssystem enligt bestämmelserna i förordningen. I BVL anges att funktionskontrollen i dessa fall ska utföras av en sakkunnig funktionskontrollant (15 §). Till funktionskontrollant får enligt 16 § utses endast vad här gäller den som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen om teknisk kontroll. I 3 § förordningen om funktionskontroll av ventilationssystem får till sådan sakkunnig utses endast den som har den utbildning och erfarenhet som behövs och som är lämplig för uppgiften.

Den verksamhet som en funktionskontrollant utför omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och kraven på aktuell

162

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

verksamhet får anses vara krav på etablering eftersom verksamheten inte kan utföras utan att kraven uppfylls. Aktuella krav måste därmed uppfylla kriterierna i artiklarna 9-15 i tjänstedirektivet.

Bestämmelserna i BVL och förordningen om funktionskontroll av ventilationssystem är icke-diskriminerande och motiverade av skydd för människors säkerhet. Åsyftat skydd torde inte kunna uppnås med mindre än att aktuella krav på funktionskontrollanten uppställs. I 16 § BVL ställs krav antingen på riksbehörighet för att få utses till funktionskontrollant eller att den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet godkänner personen. I 3 § förordningen om funktionskontroll av ventilationssystem bemyndigas Boverket att meddela närmare föreskrifter om vilka krav som ska ställas för den riksbehörighet som avses i 16 § BVL. De närmare föreskrifterna finns i Boverkets föreskrifter (BFS 1991:36). Enligt uppgift från Boverket behöver denna föreskrift anpassas till tjänstedirektivet.

Till skillnad från de krav som ställs på den som har riksbehörighet enligt särskilda bestämmelser meddelade av Boverket framgår inte vilka krav som ställs på sådan funktionskontrollant som kommunal nämnd kan godkänna som funktionskontrollant enligt 16 § BVL. Många kommuner har tolkat detta som en rätt att godkänna en ”egen” person som funktionskontrollant med s.k. lokal behörighet. Kommunerna har dessutom ofta avgiftsbelagt den tjänst denna person utför.

Frånvaron av kriterier för godkännande i bestämmelsen kan leda till en godtycklig bedömning från den kommunala nämndens sida. Frånvaron av kriterier leder vidare till att denna del av bestämmelsen inte står i överensstämmelse med det krav på transparens, förutsebarhet och objektivitet som ställs i artikel 10 i tjänstedirektivet. Denna del av bestämmelsen föreslås därför tas bort.

163

Etableringsfrihet Ds 2008:75

9.2.2.5 Näringsdepartementet

Lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

Förslag: Den bestämmelse i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. som innebär att det ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare för fysiska näringsidkare som inte är bosatta i Sverige ändras för att bli förenlig med tjänstedirektivet. Istället formuleras bestämmelsen på följande sätt. För näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av svenska eller utländska medborgare som är bosatta utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ska det finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för den här bedrivna verksamheten. Överväganden: De bestämmelser i lagen om utländska filialer m.m. som rör filialer är förenliga med tjänstedirektivet.

I lagen om utländska filialer m.m. regleras formerna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare. Lagen, med tillhörande förordning (1992:308) om utländska filialer m.m., innehåller regler om registreringsförfarande och innebär att alla utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska medborgare som lämnar begärda uppgifter blir registrerade och får driva näring i Sverige. Lagstiftningen grundas på de EG-rättsliga principerna om icke-diskriminering och etableringsfrihet och har bedömts förenlig med det elfte bolagsdirektivet (89/666/EEG) (se prop. 1991/92:88 s. 20).

I 2 § lagen om utländska filialer m.m. anges att utländska företag ska bedriva näringsverksamhet i Sverige genom filial samt att näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta fysiska personer ska bedrivas genom en i Sverige bosatt föreståndare. Syftet med dessa bestämmelser är att ge en i Sverige bedriven verksamhet en viss garanterad anknytning till

164

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Sverige och göra det möjligt för domstolar och myndigheter att vid behov kunna nå företaget eller utöva viss kontroll (se prop. 1991/92:88 s. 20).

Lagens bestämmelser är av sådan karaktär att de kan beröra verksamheter som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och ska därför uppfylla bl.a. kraven i tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet.

Begreppet föreståndare är inte uttryckligen definierat i lagen om utländska filialer m.m. Det ligger dock nära till hands att uppfatta en föreståndare som någon som är anställd av näringsidkaren. Om så är fallet kommer kravet på en i Sverige bosatt föreståndare att stå i strid med det otillåtna kravet vid etablering enligt artikel 14.1 b), dvs. krav på att personal ska vara bosatt i Sverige får inte ställas. Kravet på föreståndare måste därför ändras i den del det avser verksamhet som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde.

Syftet med kravet på föreståndare är som ovan angetts bl.a. att det ska finnas någon att delge å näringsidkarens vägnar. Det syftet är naturligtvis mycket viktigt och kravet på föreståndare bör därför endast tas bort i den utsträckning som krävs för att säkerställa en korrekt implementering av tjänstedirektivet. Kravet på föreståndare när näringsidkaren är bosatt utanför direktivets geografiska tillämpningsområde bör därför upprätthållas. För att uppnå en enkel och klar avgränsning som inte ger för stora tolkningsproblem bör kravet på föreståndare dock tas bort helt inom EES-området även för sådana verksamheter som i och för sig faller utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde.

Kravet på att utländska företag ska bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom en filial ska inte uppfattas som ett absolut krav. Utländska företag har tvärtom fri möjlighet att välja etablering genom svenskt dotterföretag eller genom filial (se prop. 1991/92:88 s. 21). Det utländska företaget kan även välja att etablera sig i Sverige genom en agentur. Kravet på filialform får därför anses ha innebörden att om ett utländskt företag väljer att bedriva verksamhet i Sverige genom filial ska

165

Etableringsfrihet Ds 2008:75

lagen tillämpas. Vad gäller de krav som uppställs för registrering av filialer etc. i svensk rätt så är dessa förenliga med EG-rättsliga regler på området, nämligen med bestämmelserna i elfte bolagsdirektivet.

Enligt 10 § andra stycket lagen om utländska filialer m.m. gäller, när filialens VD inte är bosatt i Sverige, att det ska finnas en bemyndigad och anmäld person bosatt i Sverige som för företagets räkning kan ta emot delgivningar. En sådan särskild delgivningsmottagare behöver inte ha någon närmare anknytning till företaget och har ingen rätt att företräda företaget. Även associationer med säte i Sverige, som t.ex. svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar, är skyldiga att ha en särskild delgivningsmottagare för det fall att dess företrädare inte är bosatta inom landet. Kravet på särskild delgivningsmottagare utgör därmed inte något diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller platsen för ett företags säte och utgör inte heller något på annat sätt ett otillåtet krav enligt artikel 14. Kravet är inte heller sådant att det särskilt ska utvärderas enligt artikel 15. Reglerna är således förenliga med direktivets artiklar om etableringsfrihet.

9.2.2.6 Kulturdepartementet

Lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher

Överväganden: Reglerna om anordnande av kampsportmatcher i lagen (2006:1006) och i förordningen (2006:1068) om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och är förenliga med direktivets bestämmelser. Några författningsändringar krävs därför inte. Föreskrifter om tillståndsförfarandet bör dock antas för att tillmötesgå vissa av kraven i artikel 10 i direktivet.

166

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Enligt 1 § lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher (kampsportlagen) får tävlings-, tränings- eller uppvisningsmatch i kampsport som tillåter deltagarna att med slag, sparkar eller annat våld avsiktligt träffa motståndarens huvud (kampsportsmatch) inte anordnas utan tillstånd. I 2 och 3 §§ i lagen anges under vilka förutsättningar tillstånd ges. I 2 § anges att tillstånd att anordna en kampsportmatch endast får lämnas om kampsportens tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser innebär en godtagbar säkerhet för deltagarna. Enligt 3 § lämnas tillstånd för en eller flera kampsportmatcher på ansökan av anordnaren. Tillstånd får också lämnas för viss tid eller tills vidare på ansökan av en organisation som är ansvarig för kampsporten. Ett tillstånd får förenas med villkor.

I 5-7 §§ finns närmare bestämmelser om ansökningsförfarandet.

Enligt 8 § får avgift tas ut för prövning av ansökan om tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för prövningen.

Enligt 11 § får tillståndsmyndigheten i vissa fall återkalla ett tillstånd, t.ex. om tillståndshavaren i väsentlig grad bryter mot villkor som har meddelats i tillståndet.

I 12 § anges att tillståndsmyndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt 17 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser för kampsportmatcher enligt lagen. I 1 § förordningen (2006:1068) om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher anges att Länsstyrelsen i Örebro län prövar frågor om tillstånd att anordna kampsportmatch samt utövar tillsyn enligt kampsportlagen. Vidare anges att bestämmelser om kampsportsdelegationen inom länsstyrelsen finns i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

Enligt 2 § i förordningen får Länsstyrelsen i Örebro län ta ut avgift för prövning av ansökan om tillstånd enligt

167

Etableringsfrihet Ds 2008:75

kampsportlagen. 9–14 §§ avgiftsförordningen gäller i fråga om ansökningsavgiftens storlek m.m.

Länsstyrelsen i Örebro län får enligt 3 och 4 §§ i förordningen meddela föreskrifter om tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser för tillämpningen av 2 § kampsportlagen samt meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen.

Den som vill anordna en kampsportmatch och gör detta mot ekonomisk ersättning, genom att t.ex. ta inträde för matchen, får anses tillhandahålla en tjänst (artikel 4.1). Bestämmelserna om tillståndsförfarandet måste således uppfylla villkoren i tjänstedirektivet.

Lagen och förordningen innehåller inte några diskriminerande bestämmelser.

I förarbetena till kampsportlagen anges att skälet för att införa en reglering med tillståndskrav för kampsporter som tillåter våld som träffar huvudet är risken för skador, främst hjärnskador (prop. 2005/06:147, se t.ex. s. 27). Tillståndsprövningen ska därför ske utifrån bedömningen om tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser för den aktuella kampsporten innebär en godtagbar säkerhet för deltagarna. Syftet med regleringen är att göra det otillåtet att anordna sådana kampsportmatcher där deltagarnas säkerhet inte är godtagbar. Enligt skäl 40 till tjänstedirektivet omfattar begreppet ”tvingande hänsyn till allmänintresset” bl.a. folkhälsa. Tillståndsförfarandet i kampsportlagen är således motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.

Syftet med tillståndsförfarandet är att i förväg kunna kontrollera om de kampsportmatcher som ska anordnas följer tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser som innebär en godtagbar säkerhet för deltagarna. En mindre begränsande åtgärd såsom en efterhandskontroll skulle inte få någon reell verkan eftersom en eventuell skada då redan har skett. Enligt 10 § kampsportlagen anges att tillståndsmyndigheten visserligen har rätt att få tillträde till en kampsportmatch för att utöva tillsyn. Att byta ut ett tillståndsförfarande som bygger på att man

168

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

ansöker om tillstånd i förhand mot att en tillståndsmyndighet i stället övervakar tjänsteleverantörens aktiviteter är emellertid inte ett lämpligt alternativ när det gäller kampsportlagen.

Mot bakgrund av ovanstående är bedömningen att tillståndsförfarandet är förenligt med kraven i artikel 9.1 i tjänstedirektivet.

Det finns inga diskriminerande villkor i lagen och förordningen om tillståndsplikt för vissa kampsportmatcher. Tillståndsförfarandet är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset eftersom syftet är att skydda deltagare i kampsportmatcher från skador, t.ex. hjärnskador.

Reglerna i lagen och förordningen ska också vara proportionella i förhållande till sitt syfte. Det innebär att bördan av ett tillståndsförfarande måste balanseras mot syftet med reglerna, dvs. skyddet av folkhälsan. I den ena vågskålen ligger exempelvis de åtgärder som den enskilde måste företa för att få ett tillstånd samt de avgifter som måste betalas. I den andra vågskålen ligger nyttan av att skador förebyggs. Fördelarna av att allvarliga skador kan förebyggas får anses väga tyngre än den administrativa bördan som den enskilde drabbas av. I proportionalitetsbedömningen ska också övervägas om syftet kan uppnås på ett enklare sätt. Det finns ett flertal olika kampsporter och de har inga enhetliga regler avseende t.ex. hjälmtvång, åldersgränser och matchtidernas längd. Huruvida kampsportens tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser innebär en godtagbar säkerhet måste därför bedömas för varje sport för sig. Syftet med tillståndsförfarandet kan därför inte uppnås på ett enklare sätt. Med hänsyn härtill måste således kriterierna för tillståndsförfarandet enligt kampsportlagen anses proportionerliga.

Bestämmelserna i lagen och förordningen är också uttryckta på ett klart och begripligt språk och därmed tydliga och entydiga.

I 2 § kampsportlagen anges att tillstånd att anordna kampsportmatch får lämnas endast om kampsportens tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser innebär en godtagbar

169

Etableringsfrihet Ds 2008:75

säkerhet för deltagarna. Det regleras inte i lagen hur regler och säkerhetsbestämmelser ska vara utformade för att tillstånd att anordna kamsportmatch ska kunna medges. I stället får Länsstyrelsen i Örebro län meddela föreskrifter om tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser för kampsportmatcher enligt lagen. Länsstyrelsen i Örebro län har dock inte i formell mening meddelat några föreskrifter. På Länsstyrelsen i Örebro läns hemsida finns emellertid detaljerade uppgifter om vad kampsport är enligt lagens mening, hur man söker tillstånd och vad en ansökan ska innehålla och vilka avgifter Länsstyrelsen har rätt att ta ut. Vidare redogörs för hur prövningen går till och vad som ligger till grund för prövningen om tillstånd beviljas eller inte. Här redogörs också för de riktlinjer för tillämpningen som regeringen har gett i förarbetena till lagen.

Ett vanligt sätt att i dagens samhälle ta del av information är att leta på ett företags eller en myndighets hemsida. De grundläggande kraven i kampsportlagen i kombination med de uppgifter som finns på Länsstyrelsen i Örebros hemsida, medför att tillståndsförfarandet får anses vara tydligt och förutsägbart. Länsstyrelsen i Örebro län bör dock anta föreskrifter om tillståndsförfarandet för att kriterierna i förfarandet, i tjänstedirektivets mening, ska anses vara objektiva, offentliggjorda i förväg samt öppna för insyn och tillgängliga.

Enligt tjänstedirektivet får villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat.

Enligt skäl 61 till tjänstedirektivet ska myndigheterna då de överväger om den sökande uppfyller de inhemska kraven, beakta de likvärdiga villkor som den sökande redan har uppfyllt i en annan medlemsstat.

Såvitt är känt har inga andra medlemsstater likvärdiga tillståndsvillkor vars syfte är att förebygga medicinska skaderisker. Detta förhållande i sig innebär att det inte torde bli fråga om någon överlappning av krav vid en prövning enligt

170

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

kampsportlagen. Vidare ska tilläggas att om en sökande uppvisar tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser som den sökande har för att uppfylla skyldigheter i sitt hemland och dessa även ska gälla för matcher i Sverige läggs dessa till grund för tillståndsprövningen enligt 2 § kampsportlagen. Eftersom likvärdiga villkor i andra länder beaktas vid tillståndsgivningen uppfyller reglerna i kampsportlagen rekvisiten i tjänstedirektivet.

Kravet på att beslut ska kunna överklagas är uppfyllt genom 12 § kampsportlagen som anger att tillståndsmyndighetens beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enligt artikel 11.1 i tjänstedirektivet får det tillstånd som tjänsteleverantören beviljar inte vara tidsbegränsat utom i vissa angivna fall. Ett tillstånd får t.ex. vara tidsbegränsat om en begränsad varaktighet är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset.

Av 3 § kampsportlagen framgår att tillstånd lämnas för en eller flera kampsportmatcher på ansökan av anordnaren. Tillstånd får också lämnas för viss tid eller tills vidare på ansökan av en organisation som är ansvarig för kampsporten.

I prop. 2005/06:147 s. 31 uttalas att generella tillstånd, dvs. tillstånd som inte är tidsbegränsade till anordnandet av vissa specifika kampsportmatcher, endast bör kunna lämnas på ansökan av en organisation som är ansvarig för kampsporten. En sådan organisation, vanligtvis ett kampsportförbund, med en känd och väl fungerande verksamhet samt ett tydligt internt regelverk, torde ha goda förutsättningar för att utöva en god kontroll av att kampsportmatcher kontinuerligt genomförs enligt de bestämmelser som organisationen har antagit. Med ett generellt tillstånd ansvarar organisationen i fråga för att antagna tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser tillämpas vid de kampsportmatcher som anordnas och något tillstånd för var och en av matcherna krävs således inte.

I propositionen uttalas vidare att om organisationen är etablerad och kampsportens tävlingsregler och säkerhetsbestämmelser kända torde det finnas förutsättningar att lämna tillstånd som gäller under en längre tid, kanske flera år

171

Etableringsfrihet Ds 2008:75

framåt. Det bör även finnas en möjlighet för tillståndsmyndigheten att lämna tillstånd som gäller tills vidare. Ett tillstånd som inte är begränsat i tiden bör dock endast kunna komma i fråga för organisationer som är mycket väl etablerade. Det bör också vara klarlagt att organisationen i fråga har en mycket väl fungerande kontroll av de kampsportmatcher som anordnas såväl av organisationen som av dess medlemsföreningar.

Av ovanstående framgår att det endast är väl etablerade kamsportorganisationer som kan erhålla tillstånd som inte är begränsat i tiden. Övriga sökanden får tidsbegränsade tillstånd. Denna ordning är emellertid motiverad för att tillgodose att säkerhetsbestämmelserna och tävlingsreglerna innebär en godtagbar säkerhet för deltagarna och således motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. Regleringen är således i överensstämmelse med reglerna i tjänstedirektivet.

9.2.3 Övriga åtgärder med anledning av tjänstedirektivet

9.2.3.1 Etableringsfriheten, tillstånds innebörd och villkor för tillståndsgivning

Förslag: Genomlysning av befintliga författningar jämte i sektorslagstiftning föreslagna ändringar utgör en viktig del i genomförandet av tjänstedirektivets materiella bestämmelser om etablering i svensk rätt. Det bör därutöver i lagen om tjänster på den inre marknaden införas en målsättningsbestämmelse som upplyser om tjänstedirektivets krav beträffande tjänster som omfattas av direktivet. Bestämmelsen bör hänvisa till att det i tjänstedirektivet finns allmänna principer som syftar till att underlätta handel med tjänster inom Sverige och i förhållande till andra länder inom EES med bibehållande av hög kvalitet på de tjänster som

172

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

tillhandahålls. En av de allmänna principer som avses är bl.a. etableringsfriheten. Vidare ska i lagen regleras att statliga och kommunala myndigheter i sin verksamhet ska verka för att direktivets principer får genomslag här i landet. Överväganden: Kraven i artikel 10 i tjänstedirektivet om bl.a. saklighet och offentlighet i myndigheternas förfarande får i Sverige anses uppfyllda genom grundläggande och allmänt giltiga regler i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen (1986:223).

Det behöver inte heller i svensk rätt införas särskilda bestämmelser angående tjänsteleverantörers skyldighet att bistå med uppgift om att leverantören uppfyller tillstånd för etablering i annat land inom EES eller i Sverige, att reglerna om ett tillstånds varaktighet inte påverkar behörig myndighets möjlighet att återkalla tillstånd för etablering om förutsättningar för sådant tillstånd inte längre föreligger och att en tjänsteleverantör som beviljats ett tillstånd för etablering har att informera om förändringar som innebär att villkoren för tillstånd för etablering inte längre är uppfyllda.

Tillstånd eller andra krav för etablering, tillstånds innebörd och själva utformningen av kriterierna för tillståndsförfarandet utgör sådana ämnen som normalt ska regleras i lag.

TPF

80

FPT

Det kan

emellertid vara så att i lag regleras att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter i frågan. Bestämmelser kan således även finnas i förordningar och i myndighetsföreskrifter. Därtill kommer att en kommunal förvaltningsmyndighet kan utfärda föreskrifter och att en statlig förvaltningsmyndighet genom allmänna råd kan

P

80

P

I 8 kap. regeringsformen regleras normgivningsmakten; dvs. rätten att besluta föreskrifter. Föreskrifter kännetecknas av att de är bindande för myndigheter och enskilda och av att de har generell tillämpbarhet. I regeringsformen anges vidare de ämnen som kräver reglering i lag och, direkt eller indirekt, vad som kan regleras genom förordning. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållande, meddelas genom lag.

173

Etableringsfrihet Ds 2008:75

lämna generella rekommendationer om tillämpningen av en viss författning.

Som redovisats tidigare har varje departement inom sitt ansvarsområde gått igenom befintliga svenska nationella lagar och förordningar och bedömt hur dessa förhåller sig till bl.a. bestämmelserna i tjänstedirektivet om tillstånd och andra krav för etablering, tillstånds innebörd och själva utformningen av kriterierna för tillståndsförfarandet. I de fall det funnits erforderligt har nödvändiga åtgärder föreslagits för att de svenska nationella bestämmelserna ska överensstämma med direktivet. På motsvarande sätt har de statliga förvaltningsmyndigheterna gått igenom befintliga myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Inventeringen har vidare omfattat kommunala föreskrifter.

Genom regelinventeringen och föreslagna åtgärder får Sverige anses ha säkerställt att syftet med aktuella bestämmelser i tjänstedirektivet uppnås.

Föreskrifter om kommunernas befogenheter och om deras åligganden meddelas i lag. Tillstånd eller andra krav för etablering och själva utformningen av kriterierna för tillståndsförfarandet m.m. utgör sådana ämnen som normalt ska regleras i lag och genom nämnda regelinventering har dessa lagar genomlysts. Närmare reglering i dessa delar kan emellertid finnas i kommunala föreskrifter. Med anledning därav är det givetvis viktigt att regelanalysen fortsätter hos kommunerna i de delar som nu ännu inte granskats så att otillåtna krav kan utmönstras i god tid innan tjänstedirektivet ska vara genomfört.

För att upplysa om syftet med tjänstedirektivet bör det - utöver genomförd regelinventering med föreslagna åtgärder - i lagen om tjänster på den inre marknaden införas en målsättningsbestämmelse som upplyser om tjänstedirektivets allmänna principer. De principer som avses är bl.a. etableringsfriheten och hur krav vid etablering får uppställas. Av bestämmelsen bör framgå att de allmänna principerna syftar till att underlätta handel med tjänster inom Sverige och i förhållande till andra länder inom EES med bibehållande av hög kvalitet på

174

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

de tjänster som tillhandahålls. Dessutom bör i lagen regleras att statliga och kommunala myndigheter i sin verksamhet ska verka för att tjänstedirektivets principer får genomslag i Sverige för de tjänsteområden som omfattas av direktivet. Med en sådan reglering erinras myndigheterna om tjänstedirektivet och att de ska verka för att direktivets principer får genomslag i Sverige.

I tjänstedirektivet finns, förutom bestämmelser om krav på tillstånd och andra krav för etablering, även andra krav på bl.a. tydlighet, objektivitet och offentlighet (artikel 10). Dessa krav avser själva förfarandet hos behörig tillståndsmyndighet och dessa förfaranderegler återfinns inte enbart i speciallagstiftning.

Tjänstedirektivets bestämmelser om bl.a. saklighet och offentlighet i myndigheternas förfarande får i Sverige anses tillgodosedda genom grundläggande och allmänt giltiga regler i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen.

Av tjänstedirektivet följer vidare att de kontaktpunkter för myndighetssamarbete som avses i artikel 28.2 i tjänstedirektivet och tjänsteleverantören ska bistå den behöriga myndigheten med nödvändiga uppgifter om uppfyllda tillstånd i annan medlemsstat eller i Sverige (artikel 10.3). Kontaktpunkternas uppgifter och hur Sverige bör organisera denna del av myndighetssamarbetet behandlas i kapitel 13. När det gäller tjänsteleverantörens åtaganden så är det givetvis viktigt att behörig myndighet vid sin prövning av ett tillståndsförfarande har ett fullgott underlag och att den vid behov kan begära in kompletterande uppgifter. Generella bestämmelser om myndigheternas utredningsansvar finns i förvaltningslagen. Förvaltningsmyndigheterna har ansvaret för att ärendena blir tillräckligt utredda. Myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Vilka uppgifter som ska lämnas vid en ansökan om tillstånd regleras bl.a. i lagar eller förordningar inom respektive sektorslagstiftning. Dessa uppgifter kan variera. Att därutöver reglera att en tjänsteleverantör ska lämna uppgift om uppfyllda tillstånd i annan medlemsstat eller i Sverige synes inte erforderligt. Det ligger i tjänsteleverantörens intresse att lämna sådana uppgifter till myndigheten och i de fall lämnade uppgifter

175

Etableringsfrihet Ds 2008:75

är ofullständiga har behörig myndighet att begära in kompletterande uppgifter. Tillståndslagstiftningen upptar som regel en möjlighet för tillsynsmyndigheter att vid vite förelägga en näringsidkare att ge in material som är av betydelse för tillsynen.

Av artikel 11.3 i tjänstedirektivet framgår att en tjänsteleverantör som beviljats ett tillstånd för etablering har att underrätta den gemensamma kontaktpunkten om vissa förändringar av verksamheten. Det kan antas att syftet med bestämmelsen är att säkerställa att förändringar som kan komma att påverka tjänsteutövningen och därigenom tillståndet att utöva verksamheten ska komma fram till den berörda myndigheten. Vidare följer av tjänstedirektivet att bestämmelsen om ett tillstånds varaktighet inte ska påverka möjligheten att återkalla tillstånd i sådana fall då villkoren för tillstånd inte längre är uppfyllda. Bestämmelserna i dessa delar synes närmast vara av sådant upplysande slag som kan framgå av myndigheternas information till tjänsteleverantören. I svenska nationella lagar och förordningar regleras närmare innebörden av tillstånd och återkallelse av beviljade tillstånd. En reglering i dessa delar behövs därför inte.

9.2.3.2 Krav som ska utvärderas

Överväganden: Regeringen har att anmäla krav enligt artikel 15.2-3 i tjänstedirektivet till kommissionen. Detta föranleder inte någon författningsåtgärd. Inte heller i övrigt föranleder artikel 15 i tjänstedirektivet några åtgärder i svensk rätt.

Av artikel 15 i tjänstedirektivet följer att medlemsstaterna särskilt ska utvärdera vissa krav för etablering. De krav som avses utgör allvarliga hinder för etableringsfriheten och de kan ofta ersättas med mindre begränsade åtgärder. EG-domstolen har

176

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

därför i flera avgöranden konstaterat att sådana krav inte är förenliga med etableringsfriheten. Kraven kan emellertid i vissa fall och i särskilda sektorer vara motiverade. Artikel 15 i tjänstedirektivet innebär därför inte ett förbud mot att uppställa dessa krav men däremot en skyldighet för medlemsstaterna att se över sin lagstiftning och identifiera alla krav av den typ som anges i artikel 15.2 i direktivet och utvärdera om de kan motiveras genom det s.k. EG-rättstestet; dvs. att kraven är ickediskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga (artikel 15.3).

Som redovisats tidigare har varje departement inom sitt ansvarsområde gått igenom befintliga svenska nationella lagar och förordningar och bedömt hur dessa förhåller sig till bl.a. artikel 15.1-4 i tjänstedirektivet. I de fall det funnits erforderligt föreslås åtgärder för att de svenska nationella bestämmelserna ska överensstämma med direktivet. På motsvarande sätt har förvaltningsmyndigheterna gått igenom befintliga myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Vissa ändringar behöver göras i myndighetsföreskrifter med anledning av tjänstedirektivets bestämmelser, se närmare om detta i avsnitt 9.2.2.

Genom regelinventeringen och föreslagna åtgärder får Sverige anses ha säkerställt att syftet med aktuella bestämmelser i tjänstedirektivet uppnås. Någon ytterligare åtgärd i denna del för att genomföra tjänstedirektivet i svensk rätt synes därför inte erforderlig.

Föreskrifter om kommunernas befogenheter och om deras åligganden meddelas i lag. Krav för etablering m.m. utgör sådant ämne som normalt ska regleras i lag och genom nämnda regelinventering har dessa lagar gåtts igenom. Närmare reglering i denna del kan emellertid finnas i kommunala föreskrifter. Med anledning därav är det givetvis viktigt att samtliga kommuner ser över sina föreskrifter i de delar som ännu inte har granskats.

Artikel 15.5-6 i tjänstedirektivet torde inte kräva någon reglering i svensk rätt utan direktivet kommer i denna del att

177

Etableringsfrihet Ds 2008:75

genomföras genom att Sverige fullgör rapporteringsskyldigheten i artikel 39 i tjänstedirektivet.

När det gäller nya krav av den typ som redogörs för i artikel 15.2 i tjänstedirektivet och som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning från och med den 28 december 2006 måste de anmälas till kommissionen. Medlemsstaten ska då redogöra för skälen till dem (artikel 15.7) och motivera varför de kan anses uppfylla EG-rättstestet.

En anmälan till kommissionen hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Anmälan till kommissionen kan ske på gängse vis genom en skrivelse till kommissionen via Sveriges ständiga representation vid EU eller – för det fall det finns anledning att anta att anmälan enligt tjänstedirektivet också är aktuell vid notifiering av tekniska föreskrifter - enligt proceduren för direktiv 98/34/EG. Dessa anmälnings- och prövningsprocedurer skiljer sig åt när det gäller förfarandet hos kommissionen och i förhållande till medlemsstaterna.

Proceduren enligt direktiv 98/34/EG innebär att utkastet till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas via Kommerskollegium för vidarebefordran till kommissionen och övriga medlemsstater i en särskild elektronisk procedur. Förordningen (1994:2029) om tekniska regler reglerar förfarandet i Sverige tillsammans med EU-cirkulär 8 i Regeringskansliet. Sedan anmälningsproceduren inletts får en medlemsstat inte anta ett utkast till tekniska föreskrifter före utgången av tre månader från den tidpunkt då kommissionen mottog informationen. Förslaget översätts normalt till samtliga officiella språk inom EU och delges kontaktpunkterna i varje medlemsstat samt läggs ut på en särskild hemsida. Reaktioner kan under den inledande tremånadersperioden avges av andra medlemsstater eller kommissionen. Vissa av dessa reaktioner medför att frysningsperioden förlängs ytterligare.

Till skillnad från proceduren enligt direktiv 98/34/EG hindrar proceduren enligt tjänstedirektivet inte medlemsstaterna från att

178

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

anta det anmälda utkastet till föreskrifter. Kommissionen måste emellertid inom tre månader från anmälan ta ställning till om uppställda krav är förenliga med EG-rätten. Medlemsstaterna får insyn i förfarandet men det är endast kommissionen som yttrar sig i ärendet.

De två procedurerna överlappar varandra i två fall. Dels kan ett förslag till reglering på varuområdet innehålla ett förslag som samtidigt kan anses som ett krav på tjänsteområdet, dels kan ett förslag till regel för informationssamhällets tjänster även röra tjänstedirektivet. Det finns då möjlighet att via direktiv 98/34/EG också anmäla krav under tjänstedirektivet. Detta förfarande förutsätter emellertid att kraven som avser tjänstedirektivet tydligt anges och motiveras i enlighet med vad som gäller enligt detta direktiv. Granskningsproceduren ska inte påverkas av anmälningssättet utan denna bedömning följer vad som sägs i rättsakten för det föreslagna kravet.

En anmälan som avser tekniska föreskrifter eller föreskrifter rörande informationssamhällets tjänster och proceduren enligt direktiv 98/34/EG bör samordnas enligt förfarandet för tekniska regler om de samtidigt avser sådana krav på anmälan som föreskrivs i tjänstedirektivet (artikel 15.7).

De regler om krav på tjänsteutövning som ska anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet antas av regering och riksdag. Närmare bestämmelser om dessa krav meddelas ofta i myndighetsföreskrifter m.m. Ett EU-cirkulär kan utgöra stöd för regeringens och riksdagens anmälningsskyldighet enligt artikeln. Det åligger Regeringskansliet att bevaka när anmälningsskyldighet kan vara aktuell och att klara ut en ansvarsfördelning för bevakningen. Det behöver därför inte av lagen om tjänster på den inre marknaden framgå att regeringen har att anmäla krav enligt artikel 15.2-3 i tjänstedirektivet till kommissionen.

179

Etableringsfrihet Ds 2008:75

9.2.3.3 Det administrativa tillståndsförfarandet

Förslag: Av lagen om tjänster på den inre marknaden ska det framgå att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Vidare bör i lagen om tjänster på den inre marknaden regleras att i fall då tidsfrist tillämpas ska behörig myndighet sända ett mottagningsbevis till sökanden och att ett sådant bevis ska innehålla information om tidsfristen för ärendets avgörande, om möjligheterna till rättslig prövning av beslut samt, i förekommande fall, följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist. Myndigheten ska skicka ut ett sådant meddelande när en fullständig ansökan har kommit in. Det närmare innehållet i förfarandet för tillståndet ska framgå av sektorslagstiftning. Överväganden: Krav motsvarande artiklarna 10.5-6, 12.1, 13.1-2 och 13.6-7 i tjänstedirektivet gäller redan i svensk rätt enligt bestämmelserna i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen.

Inledning

Själva tillståndsförfarandet hos behöriga myndigheter regleras närmare i artiklarna 10.5-6, 12.1 och 13 tjänstedirektivet. Dessa bestämmelser innehåller de förfaranderegler som behöriga myndigheter ska tillämpa när de prövar tillståndsärenden. I Sverige finns regler som rör förfarandet hos myndigheter inte enbart i speciallagstiftning.

Artiklarna 10.5-6, 12.1, 13.1-2 och 13.6-7 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om olika krav på handläggningen hos myndigheter. Motsvarande krav gäller redan i svensk rätt enligt bestämmelser i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen.

180

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Artikel 13.3-5 i tjänstedirektivet

Som redovisats tidigare har det i artikel 13 i tjänstedirektivet införts en mekanism för tyst medgivande som också benämns en omvänd stupstocksregel.

Enligt artikel 13.3 i tjänstedirektivet ska förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen garantera sökandena att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. Tidsfristen ska inte börja löpa förrän alla handlingar lämnats in. Behörig myndighet har emellertid en möjlighet att, vid behov, förlänga tidsfristen under pågående handläggning. Myndigheten får förlänga tidsfristen en gång under en begränsad tid, om det är motiverat på grund av ärendets karaktär. För att myndigheten inte ska kunna använda denna utväg alltför lättvindigt anges vidare att förlängningen och dess varaktighet vederbörligen ska motiveras och meddelas sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut. Direktivet ger dock inte den enskilde någon rätt att överklaga beslutet att förlänga fristen särskilt.

TPF

81

FPT

Av bestämmelsen följer alltså att medlemsstaterna ska besluta om tidsfrister för hur lång tid handläggningen av tillståndsärenden får pågå och att tidsfristerna ska offentliggöras i förväg. Utgångspunkten är sedan att den behöriga myndigheten har denna tid på sig att ta ställning till om ansökan ska avslås eller inte. Om inget annat meddelats inom den tidsfrist som fastställts eller förlängts, ska nämligen ansökan om tillstånd, i de fall en omvänd stupstocksreglering i enlighet med tjänstedirektivet är tillämplig anses beviljad (artikel 13.4). I sammanhanget kan noteras att tidsfrist bör bestämmas och mottagningsbevis med nedan angivet innehåll utges även i de fall där undantag från den omvända stupstocksregleringen anses kunna ske.

P

81

P

Frågan får därför avgöras utifrån medlemsstaternas egen processordning, varvid principerna om likställighet och effektivitet ska beaktas.

181

Etableringsfrihet Ds 2008:75

Som redovisats tidigare följer av svensk rätt att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I svensk rätt saknas emellertid bestämmelser om angivande av tidsfrister för behörig myndighets handläggning av tillståndsärenden och därmed sammanhängande frågor. För att tjänstedirektivet ska genomföras på ett korrekt sätt måste därför sådana bestämmelser införas i svensk rätt.

Tillstånd för etablering rör en rad skilda tjänsteområden och handläggningstiderna i dessa ärenden kan variera kraftigt. Graden av komplexitet inom ett tillståndsområde motiverar olika långa handläggningstider. Det är således omöjligt att i nationell rätt ange en generell handläggningstid för samtliga ärenden som rör tillstånd för etablering. Det sagda talar för att bestämmelser om tidsfrister samt tyst medgivande eller omvänt stupstocksförfarande bör införas i sektorslagstiftning. Bestämmelserna bör i huvudsak kunna införas på förordningsnivå. I enstaka fall kan bestämmelserna behöva införas i lag men i dessa fall bör lagförslagen vara av sådan karaktär att de inte behöver remitteras.

I lagen om tjänster på den inre marknaden bör emellertid införas en upplysning om att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Även bestämmelser om att myndigheten har rätt att förlänga tidsfristen en gång för en begränsad tid om det är motiverat av ärendets komplexitet, bör framgå av sådana lagar, förordningar eller föreskrifter.

Det finns enligt tjänstedirektivet ett visst utrymme att inte tillämpa det omvända stupstocksförfarandet för vissa tillståndsförfaranden. Ett annat förfarande får nämligen tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse. Utrymmet att välja bort det omvända stupstocksförfarandet synes emellertid begränsat. Det torde krävas att sådana hänsyn till allmänintresset föreligger som kan motivera ytterligare försiktighetsåtgärder utöver de

182

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

hänsyn som enligt artikel 9 i tjänstedirektivet ska föreligga för att ett tillståndsförfarande över huvud taget ska få tillgripas. Att en reglering av en viss verksamhet i sig är komplex kan knappast utgöra skäl att tillämpa ett annat förfarande, eftersom tidsfristen för handläggning av ärenden kan anpassas därefter. Därutöver har myndigheten möjlighet att vid behov förlänga tidsfristen en gång. I kommissionens handbok ges som exempel på ett sådant hänsyn att verksamheten i fråga potentiellt skulle kunna innebära en långvarig inverkan på miljön.

TPF

82

FPT

En annan situation som kan

motivera att ett annat förfarande väljs är att ett tyst medgivande skulle inverka negativt på tredje mans berättigade intressen, till exempel när antalet tillstånd är begränsat och tjänsteutövare ansöker i konkurrens med varandra.

Såsom tidigare nämnts anger artikel 3.1 i tjänstedirektivet hur direktivets bestämmelser förhåller sig till annan gemenskapslagstiftning. När det gäller regleringen i artikel 13 i tjänstedirektivet finns det en liknande reglering i artikel 51.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna bestämmelse reglerar dock endast att beslut ska meddelas inom viss tid och säger ingenting om vad följden blir av att ett beslut inte meddelas inom den angivna tiden. Det stadgas emellertid i artikelns tredje punkt att bl.a. underlåtenheten att meddela beslut inom föreskriven tid kan överklagas hos domstol enligt nationell rätt. Yrkeskvalifikationsdirektivet reglerar endast själva erkännandet av yrkeskvalifikationer, vid vilket förfarande, enligt nyss nämnd artikel, beslut ska meddelas inom tre respektive fyra månader. I övrigt regleras krav för tillståndet även när det gäller reglerade yrken av tjänstedirektivet.

Att tillämpa det omvända stupstocksförfarandet på de krav som måste vara uppfyllda för att få tillståndet och som inte rör krav på yrkeskvalifikationer ter sig dock inte meningsfullt eftersom tjänsteleverantören inte är betjänt av att få dessa delar av tillståndet beviljade genom omvänd stupstocksreglering medan yrkeskvalifikationen erkänns enligt regler som innebär att

P

82

P

Se kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 37.

183

Etableringsfrihet Ds 2008:75

ansökan inte kan beviljas utan sakprövning. Detta skulle innebära att tjänsteleverantören, trots omvänd stupstocksreglering i de delar av tillståndsförfarandet som omfattas av tjänstedirektivet, inte skulle kunna utöva sin verksamhet eftersom erkännande av yrkeskvalifikationen oftast är det mest centrala kravet för att kunna utöva verksamheten. Vidare är det i de flesta fall samma myndighet som beslutar i tillståndsfrågan.

Angivande av tidsfrister och den omvända stupstocksregleringen i artikel 13 i tjänstedirektivet bör mot denna bakgrund inte tillämpas på tillståndsförfaranden där erkännande av yrkeskvalifikationer ingår som en del av förfarandet.

Av artikel 13.5 i tjänstedirektivet följer att för varje ansökan om tillstånd ska ett mottagningsbevis tillhandahållas så snart som möjligt. På mottagningsbeviset ska anges

a) vilken tidsfrist som gäller,

b) möjligheterna till rättslig prövning, och

c) att tillståndet i förekommande fall får anses beviljat om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen.

Artikel 13.5 a) och c) i tjänstedirektivet har inte någon motsvarighet i nationell svensk lagstiftning. För att tjänstedirektivet ska genomföras på ett korrekt sätt måste således bestämmelser med motsvarande innehåll införas i svensk rätt. Genomförandet i denna del bör ske på samma sätt som beträffande artikel 13.3 i tjänstedirektivet. Det bör noteras att när en ansökan om tillstånd görs genom kontaktpunkten på elektronisk väg ska myndigheten kommunicera med tjänsteleverantören på samma sätt, varför ett mottagningsbevis bör sändas elektroniskt i dessa fall.

Den närmare innebörden av artikel 13.5 b) i tjänstedirektivet lämnar frågan öppen vilken rättslig prövning som avses. Om det har angivits en tidsfrist för när ärendet kan förväntas bli prövat uppstår frågan om ett uteblivet beslut inom den angivna tiden kan överklagas. Detta får relevans när ett tyst beviljande inte tillämpas på tillståndsförfarandet.

184

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Som redovisats tidigare regleras förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna i förvaltningslagen och annan sektorslagstiftning. Av 21 § förvaltningslagen följer att om ett beslut går part emot och kan överklagas, ska parten underrättas om hur beslutet kan överklagas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Bestämmelsen avser slutliga beslut. Någon annan bestämmelse som reglerar information i denna del finns inte i förvaltningslagen eller någon annan speciallagstiftning.

Ett beslut under handläggningen får i Sverige i regel inte överklagas särskilt och någon sådan rätt kan heller inte härledas ur tjänstedirektivet.

Bestämmelsen bör därför förstås så att det av mottagningsbeviset bör framgå den tid under vilken myndigheten räknar med att kunna fatta beslut i ärendet samt allmän information om möjligheterna till rättslig prövning av beslut.

I förekommande fall ska också framgå att ansökan får anses beviljad om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen.

I lagen om tjänster på den inre marknaden bör införas en upplysningsbestämmelse om att i fall då tidsfrist tillämpas ska behörig myndighet sända ett mottagningsbevis till sökanden. Detta ska innehålla information om tidsfristen och om möjligheterna till rättslig prövning av beslut samt, i förekommande fall, om följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist. Myndigheten ska skicka en sådan försändelse när en fullständig ansökan kommit in. Bestämmelser om skyldigheten att ange tidsfrist och att skicka ut mottagningsbevis, som föreslås införas i sektorerna, bör i huvudsak kunna införas i på förordningsnivå. I enstaka fall kan bestämmelserna behöva införas i lag men i dessa fall bör lagförslagen vara av sådan karaktär att de inte behöver remitteras.

Föreslagna bestämmelser i lagen om tjänster på den inre marknaden är alltså utformade med en upplysning om

185

Etableringsfrihet Ds 2008:75

bestämmelser om tidsfrist och mottagningsbevis samt förekomsten av omvänd stupstocksreglering i enlighet med regleringen i artikel 13 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna följs upp av författningsändringar i respektive sektor där tillstånden regleras. En avgränsning i lagen om tjänster på den inre marknaden av dessa bestämmelsers tillämpningsområde är därför inte nödvändig på annat sätt än genom hänvisningen i lagen om att den innehåller bestämmelser om tjänster som omfattas av direktivet. De berörda tillstånden behandlas i fortsättningen uppdelat efter ansvarigt departement.

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Justitiedepartementets område

Överväganden: Omvända stupstocksregler bör inte införas i lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m., aktiebolagslagen (2005:551), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, handelsregisterlagen (1974:157), bostadsrättslagen (1991:614), lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, inkassolagen (1974:182) och lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse. När det gäller tillståndskravet i lagen (1973:614) om hotell och pensionatrörelse bör en stupstocksreglering införas på förordningsnivå.

När det gäller tillståndsregleringen i lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. finns det ingen tidsfrist inom vilken hyresnämnden ska fatta beslut i frågan om förvärvstillstånd. Syftet med lagens tillståndskrav är att förhindra att olämpliga personer träder in på hyresmarknaden. Detta talar för att en uttrycklig prövning av en ansökan om förvärvstillstånd alltid bör ske. Konsekvenserna av en utebliven materiell prövning skulle bli långtgående för de hyresgäster som drabbas, bl.a. därför att ett beviljat tillstånd inte kan omprövas om förhållandena ändras. Starka skäl talar därför för att inte införa bestämmelser om omvänd stupstock för prövningen i hyresnämnden. Utöver detta

186

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

bör i sammanhanget beaktas att förfarandet i hyresnämnderna, som i och för sig är statliga förvaltningsmyndigheter, i vissa hänseenden har samma karaktär som en prövning i domstol. En omvänd stupstocksreglering torde vara främmande för denna typ av prövning.

Enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och handelsregisterlagen finns inte någon tidsfrist inom vilken Bolagsverket ska fatta beslut i ett ärende om nyregistrering av bolag, föreningar eller enskilda näringsidkare (jfr artikel 13.3-4). Syftet med att registrera information som rör bolag och andra associationsformer i offentliga register är att säkra offentlighet och insyn i företagen (prop. 1975:103 s. 73). Vad som har blivit infört i aktiebolagsregistret, föreningsregistret och handelsregistret anses sålunda ha kommit till tredje mans kännedom, om det har kungjorts i Post- och Inrikes tidningar (27 kap.3-5 §§aktiebolagslagen, 15 kap. 2-3 §§ föreningslagen och 18-19 §§handelsregisterlagen). De personer som har att göra med bolag, föreningar eller enskilda näringsidkare har således som huvudregel rätt att utgå från att de uppgifter som framgår av registret är riktiga och att det går att förlita sig på uppgifterna när rättshandlingar eller andra åtgärder vidtas gentemot företaget. En reglering som innebär att en ansökan som inte har fått något svar inom en fastställd tidsfrist ska anses vara beviljad kan leda till att uppgifter, som inte rätteligen borde ha registrerats, kan komma att tas in i registren. Mot bakgrund av att registren innehåller uppgifter som utgör ett viktigt underlag för prövningar och beslut gällande affärsverksamhet och kreditgivning, är det av grundläggande betydelse för näringslivet att de uppgifter som framgår av registren är korrekta. Förutsättningar att enligt artikel 13.4 avvika från den omvända stupstocksregeln får därför anses föreligga. De nuvarande bestämmelserna om att Bolagsverket fattar uttryckliga beslut att bevilja registrering bör således behållas.

När det gäller behörighet att vara intygsgivare enligt bostadsrättslagen finns inte någon tidsfrist inom vilken Boverket ska fatta beslut om meddelande av behörighet att vara

187

Etableringsfrihet Ds 2008:75

intygsgivare (jfr artikel 13.3–4). Syftet med bestämmelserna om kontrollen av ekonomiska planer och granskning som verkställs av särskilt utsedda intygsgivare är främst att förhindra tillkomsten av ekonomiskt ohållbara bostadsprojekt (prop. 2002/03:12 s. 31). Det talar för att en uttrycklig prövning av sökandenas kunskap och erfarenhet alltid bör ske. Konsekvenserna av en uttrycklig materiell prövning skulle kunna bli långtgående. Starka skäl talar därför för att med stöd av artikel 13.4 inte införa en omvänd stupstocksregel för handläggningen hos Boverket.

När det gäller tillståndskraven för att bedriva inkassoverksamhet bör undantaget i artikel 13.4 i tjänstedirektivet utnyttjas. Att låta någon som är olämplig bedriva inkassoverksamhet till följd av att handläggningen hos Datainspektionen dragit ut på tiden är inte rimligt. Undantaget är alltså starkt motiverat med hänsyn till tredje parts (dvs. gäldenärernas) legitima intressen.

När det gäller tillståndskravet för att bedriva hotell och pensionatrörelse föreligger inte skäl för undantag från den omvända stupstocksregleringen i artikel 13 i tjänstedirektivet utan en sådan reglering bör införas på området. Detta kan ske på förordningsnivå.

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Utrikesdepartementets område

Överväganden: Omvända stupstocksregler bör inte införas i föreskrifter på de områden där ackrediteringskravet motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset såsom skydd för liv och hälsa samt miljöskydd.

Enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll handhar Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) ackreditering, vilken är en förklaring att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser.

188

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

Ackreditering är ett tillståndsförfarande som omfattas av tjänstedirektivet. Omvänd stupstocksreglering enligt artikel 13 i tjänstedirektivet ska därmed införas om det inte föreligger skäl för att göra undantag beträffande de aktuella tillståndsförfarandet (artikel 13.4).

I lagen om teknisk kontroll regleras att SWEDAC får fatta beslut om ackreditering, för viss tid eller tills vidare, samt förutsättningarna för återkallelse. I 16 § nyss nämnda lag stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om ackreditering. Några bestämmelser inom vilken tid myndigheten ska fatta beslut finns inte. Mot bakgrund av att de närmare bestämmelserna om ackreditering finns på lägre nivå än lagnivå får det anses lämpligt att även eventuella omvända stupstocksregler införs på den nivån.

Motiven för kraven på att tjänsteutövare ska vara ackrediterade varierar från område till område. Där kraven motiveras av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset såsom skydd för liv och hälsa samt miljöskydd bör en omvänd stupstocksreglering inte införas eftersom beviljandet av en ansökan utan sakprövning i dessa fall skulle kunna få allvarliga konsekvenser (jfr artikel 13.4 i tjänstedirektivet).

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Försvarsdepartementets område

Överväganden: En omvänd stupstocksregel bör inte införas i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Lagens syfte är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd, samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Kraven på tillstånd är uppställda för att förverkliga dessa syften. Om tillstånd att bedriva verksamhet enligt lagen skulle anses lämnat redan på den grunden att tillståndsmyndigheten inte

189

Etableringsfrihet Ds 2008:75

handlagt tillståndsfrågan inom en viss tid skulle det kunna medföra stora risker för tredje man. Hela lagregleringen med tillståndsförfarande bygger på att skapa största möjliga säkerhet för människor, miljö och egendom och det är inte rimligt att det intresset åsidosätts på grund av en formaliabestämmelse. En verksamhetsutövare kan när det gäller sådan verksamhet som omfattas av lagen inte göra anspråk på att få bedriva verksamheten utan att detta föregåtts av en grundlig prövning av de risker som är förknippade därmed, och den prövningen måste få ta den tid i anspråk som krävs för att samtliga intressen, inte minst tredje mans, ska kunna beaktas. Även med hänsyn till möjligheten för tillståndsmyndigheten att förlänga tidsfristen kan det inte accepteras att ett tillstånd skulle kunna anses meddelat utan en sådan grundlig sakprövning, med hänsyn till karaktären och omfattningen av de konkreta faror detta skulle medföra för hälsa, miljö och egendom.

Tillståndsförfarandet inom ramen för lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor sker enligt miljöbalken, se avsnitt nedan om sektorslagstiftning på Miljödepartementets område.

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Socialdepartementets område

Överväganden: En omvänd stupstocksreglering bör inte införas i lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar, lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, alkohollagen (1994:1738) och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

När det gäller kravet på tillstånd i lagen om omskärelse av pojkar motiveras det av tvingande hänsyn till allmänintresset folkhälsa. Omskärelse utgör ett kirurgiskt ingrepp där det är oerhört viktigt att alla krav på kompetens, hygien etc. i rådande

190

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

föreskrifter är uppfyllda innan ingreppet kan utföras. En omvänd stupstocksregel skulle kunna äventyra pojkars hälsa och bör därför inte införas.

Kraven på tillstånd i lagen om försäljning av teknisk sprit, lagen om kontroll av narkotika, alkohollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset. Alkohol, narkotika och hälsofarliga varor är alla ämnen som vid konsumtion/missbruk kan orsaka stor skada eller allvarliga hälsorisker, t.o.m. dödsfall. För att undvika skador är det viktigt att varorna hanteras på ett sådant sätt att överdriven konsumtion/avledning till missbrukarledet undviks. För detta krävs att endast den som kan förväntas följa lagen tillåts t.ex. sälja varan. Det är nödvändigt att en fullständig prövning av den som önskar ett tillstånd görs. Det är därför inte godtagbart att låta en omvänd stupstocksregel medföra att tillstånd medges automatiskt efter viss tid, utan att någon som helst prövning gjorts av om sökanden uppfyller de krav som ställs till skydd för folkhälsan. Omvända stupstocksregler bör därför inte införas.

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Finansdepartementets område

Överväganden: En omvänd stupstocksreglering bör inte införas i lotterilagen (1994:1000) och i lagen (1982:636) om anordnande av vissa automatspel.

Lotterilagen och automatspelslagen är skyddslagstiftningar och tillståndsregleringen i lotterilagen och lagen om anordnande av vissa automatspel motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset. Det övergripande syftet i lotterilagen är att motverka brottslig verksamhet, skydda konsumenterna, dvs. spelarna samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar för enskilda som kan uppstå p.g.a. spelandet. Det övergripande syftet i automatspelslagen är att undvika att olämpliga

191

Etableringsfrihet Ds 2008:75

ungdomsmiljöer uppstår. En olämplig miljö är t.ex. att droger eller annat missbruk förekommer eller att barn och ungdom kommer i kontakt med kriminalitet m.m. I stort sett samma tillsynsparametrar föreligger för bägge lagstiftningarna och den kontroll som görs sker på liknande sätt. En tillsynsparameter är således sociala skyddshänsyn vilket även innebär att spel av minderåriga inte får förekomma i annan utsträckning än vad som är tillåtet. En annan tillsynsparameter är spelens beskaffenhet vilket innebär att spelen inte får ha gjorts om till otillåtna spel som t.ex. kan locka till spelmissbruk. Vidare finns en konsumentskyddsaspekt genom att konsumenter inte ska luras på pengar eller luras genom hanteringen av verksamheten på annat sätt samt att motverka kriminalitet. Motverkandet av att ungdomar ska komma i kontakt med kriminalitet sker dels genom kontroll av sökanden men även genom kontroll av miljön kring automatspel så att denna inte innebär kriminell verksamhet som penningtvätt m.m. Tillståndsförfarandet kräver att en kontroll görs av såväl sökanden som av den miljö där verksamheten ska bedrivas. Polismyndighet och kommun ska höras medan ansökan behandlas, vilket sker genom ett remissförfarande. Mot bakgrund av det ovan nämnda föreligger skäl för att göra undantag från den omvända stupstocksregleringen (jfr artikel 13.3-4).

Stupstocksregler i sektorslagstiftning på Jordbruksdepartementets område

Överväganden: En omvänd stupstocksreglering bör inte införas i livsmedelslagen (2006:804) eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen avseende godkännande av animalieanläggning, avlivning av fjäderfä och slakt på ursprungsplats av hägnat vilt, hantering av varor ombord på fartyg som inte uppfyller importkrav och användande av icke validerade analys- och provtagningsmetoder. En sådan reglering bör inte heller införas i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, lagen

192

Ds 2008:75 Etableringsfrihet

(2006:807) om kontroll av husdjur eller i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar. Inte heller i djurskyddslagen (1988:534) eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen beträffande verksamhetstillstånd för djurförsök eller etisk prövning av djurförsök ska sådana regler införas.

Däremot bör en omvänd stupstocksreglering införas i föreskrifter meddelade med stöd av djurskyddslagen beträffande tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen, godkännande ur djurskyddssynpunkt för djurparker och inbesiktning av cirkusar. Tidsfristen bör dock inte börja löpa förrän myndigheten har genomfört en besiktning av anläggningen ifråga. En omvänd stupstocksreglering bör också införas i Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) i fråga om auktorisation av auktionsinrättningar som i första handelsledet förmedlar fisk till försäljning.