SOU 2021:57

Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer

Till statsrådet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 5 september 2019 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att rätt uppgifter om folkbokförda registreras i folkbokföringsdatabasen och att lämna förslag till ett säkrare system för samordningsnummer. F.d. justitierådet Karin Almgren förordnades att från och med den 1 november 2019 vara särskild utredare.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 4 november 2019 departementssekreteraren Susanne Bergman, verksamhetsutvecklaren Magnus Fredin, poliskommissarien Gunnar Grönkvist, senior advisor Peter Göransson, verksjuristen Boel Magnusson, dåvarande rättsliga experten numera verksjuristen Nina Stierna, dåvarande rättssakkunniga numera kanslirådet Annica Svedberg, rättsliga experten Jeanette Thorell, enhetschefen Andreas Åberg och från och med den 18 november 2019 förbundsjuristen Ann Sofi Agnevik. Susanne Bergman entledigades från uppdraget den 31 januari 2020 och i hennes ställe förordnades departementssekreteraren Elin Fernhed som expert i utredningen från och med den 1 februari 2020. Elin Fernhed entledigades från uppdraget den 28 augusti 2020 och ersattes samma dag av departementssekreteraren Anita Falkenhall, som i sin tur entledigades den 1 januari 2021. Hon ersattes från och med den 17 januari 2021 av departementssekreteraren Amanda Björklund. Den 26 mars 2020 entledigades Andreas Åberg och ersattes av processledaren Daniel Salehi som förordnades att vara expert i utredningen från och med den 25 mars 2020.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 november 2019 dåvarande tf. hovrättsrådet Anna Svedjevik och hovrättsassessorn Jonatan Lundqvist. Anna Svedjevik avslutade sitt arbete i utredningen den 10 augusti 2020. Från och med den 1 september 2020 förordnades hovrättsassessorn Kristin Holgersson som utredningssekreterare.

Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer (Fi 2019:05), överlämnar härmed betänkandet Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer (SOU 2021:57). Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2021

Karin Almgren

/Jonatan Lundqvist Kristin Holgersson

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vi har haft i uppdrag att föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att en persons bosättning fastställs korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda. Det övergripande syftet har varit att åstadkomma ett regelverk som ökar folkbokföringens tillförlitlighet och förhindrar att uppgifterna i folkbokföringen kan utnyttjas på ett felaktigt sätt. I uppdraget har ingått att kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av uppgifter om folkbokförda i folkbokföringsdatabasen och identifiera eventuella brister i systemet.

En annan del av vårt uppdrag har bestått i att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer. Syftet har varit att göra samordningsnumren mer tillförlitliga och användbara i samhället för enskilda och andra aktörer. I uppdraget har bl.a. ingått att utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas vid tilldelning av samordningsnummer och att utreda om, och i så fall föreslå hur, samordningsnummer ska kunna tilldelas fler asylsökande.

Ökad kvalitet i folkbokföringen

Vi föreslår en rad åtgärder som syftar till att stärka kvaliteten i folkbokföringen. Skatteverkets möjligheter att utföra kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning ska utvidgas. Kontrollbesök ska kunna företas som en första utredningsåtgärd. Om det finns särskilda skäl får kontrollbesök också företas för att kontrollera bosättningsförhållandena i en fastighet eller lägenhet. Skatteverket får vid ett kontrollbesök begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin identitet.

För att komma till rätta med den olägenhet som det kan innebära när en person felaktigt är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet som någon annan t.ex. äger eller hyr, föreslår vi att Skatteverket i sådana fall ska kunna besluta att personen i stället ska anses vara bosatt på sin tidigare folkbokföringsort, men inte på viss fastighet, intill dess att något annat har beslutats. På så sätt kan den felaktiga folkbokföringen snabbt ändras utan att man behöver avvakta att utredningen om rätt fastighet eller lägenhet för den felaktigt folkbokförda slutförs.

Vi föreslår även att en person som i en bosättningsutredning inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utflyttad, ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Förslaget innebär att folkbokföring under rubriken utan känd hemvist slopas.

Stärkt identitetskontroll vid folkbokföring

För att stärka identitetskontrollen när en person anmäler flytt till Sverige, föreslår vi att det förs in en bestämmelse i folkbokföringslagen (1991:481) som innebär att den som lämnar sådan anmälan ska inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Vid identitetskontrollen ska den som har ett pass, identitetskort eller en motsvarande handling på begäran överlämna handlingen till Skatteverket för kontroll. Den som har ett uppehållstillståndskort ska på begäran överlämna detta för kontroll. Detsamma föreslås gälla för den som redan är folkbokförd och som begär ändring av en uppgift om sin identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) när Skatteverket begärt att uppgiften ska styrkas vid personlig inställelse.

Kontroll av biometriska uppgifter

För att ytterligare stärka identitetskontrollen i samband med anmälan om flytt till Sverige föreslår vi att Skatteverket ska kunna kontrollera biometriska uppgifter om sådana finns lagrade i de handlingar som enligt våra förslag ska överlämnas vid en identitetskontroll. Den som är föremål för identitetskontroll ska vara skyldig att på begäran låta Skatteverket ta fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format. Skatteverket får därefter jämföra uppgifterna med dem som redan finns lagrade i den åberopade handlingen för att på så sätt kunna kontrollera om handlingen är äkta och om den är utställd för den person

som åberopar den till stöd för att styrka sin identitet. Samma sak föreslås gälla om en person efter att ha registrerats i folkbokföringsdatabasen eller som har tilldelats ett identitetsnummer vill ändra en uppgift om sin identitet och Skatteverket har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse. Enligt förslagen ska kontroll av fingeravtryck inte utföras på barn under sex år eller på personer som är permanent fysiskt förhindrade att lämna fingeravtryck. Efter genomförd kontroll ska den ansiktsbild och de fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som har behandlats omedelbart förstöras.

Utökat informationsutbyte mellan myndigheter

Vi lämnar ett flertal förslag som innebär att informationsutbytet mellan myndigheter utökas och blir effektivare. Vi föreslår att vissa myndigheter, utan hinder av sekretess, ska vara skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Skatteverket för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det rör sig främst om uppgifter som Skatteverket redan i dag från olika myndigheter begär manuellt utlämnande av, t.ex. adress och andra kontaktuppgifter, uppgifter om utbetalningar av olika förmåner och uppgift om en person är arbetssökande. Vi gör bedömningen att uppgiftslämnandet bör ske genom utlämnande på medium för automatiserad behandling.

Vi föreslår även att Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas underrättelseskyldighet till Skatteverket avseende beslut om avvisning eller utvisning ska gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud och att Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut. Vidare föreslås att underrättelseskyldigheten i samband med utvisning, avvisning och återkallade eller utgångna uppehållstillstånd ska gälla i samtliga fall, inte bara för folkbokförda personer.

Dataanalyser och urval

Vi menar att Skatteverket genom dataanalyser och urval bör ges bättre förutsättningar att kunna koncentrera sin kontroll mot områden med hög risk för fel och fusk och områden där man kan uppnå bästa möjliga effekt med givna insatser. Uppgifter ska därför få samlas in och

behandlas i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. För de uppgifter som samlas in för analys och urval föreslås en särskild uppgiftssamling, analys- och urvalsdatabasen. Vi föreslår även en rad bestämmelser som syftar till att minska det intrång i den personliga integriteten som vi bedömer att uppgiftsbehandlingen innebär. I verksamhet som avser förande av eller uttag ur analys- och urvalsdatabasen ska gälla absolut sekretess.

Ett nytt identitetsnummer

Användningsområdet och behovet av samordningsnummer har utvidgats sedan numren infördes. För att tillgodose myndigheter och enskildas behov av en säkrare, mer pålitlig och användbar identitetsbeteckning än vad samordningsnumret hittills varit, föreslår vi att det ska införas en ny identitetsbeteckning – identitetsnummer. Identitetsnumret ska kunna tilldelas en person som inte är eller har varit folkbokförd och som inställt sig personligen och styrkt sin identitet. I stället för ett samordningsnummer ska ett identitetsnummer kunna tilldelas efter ansökan av en enskild som har en sådan anknytning till Sverige att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning. Ett identitetsnummer ska också kunna tilldelas efter begäran av en myndighet eller ett annat organ. Skatteverket ska ansvara för identitetskontrollen i samband med tilldelning av identitetsnummer. På samma sätt som föreslås gälla för identitetskontroll vid folkbokföring, ska den som har ett pass, identitetskort eller en motsvarande handling på begäran överlämna handlingen till Skatteverket i samband med identitetskontroll. Detsamma gäller den som har ett uppehållstillståndskort. Skatteverket ska kunna kontrollera biometriska uppgifter som finns lagrade i de handlingar som överlämnas vid kontrollen.

Identitetsnumret är avsett att fungera på i stort sett samma sätt som ett samordningsnummer. Men genom att tilldelning av identitetsnummer är förenad med en identitetskontroll vid personlig inställelse, förväntas det bli mer användbart i samhället för den enskilde på ett sätt som snarare är jämförbart med personnumret. Identitetsnumret ska utformas på samma sätt som samordningsnumret med ett tillägg om 60 på positionen för dag, men med ett tillägg om 70 på positionen för månad. Identitetsnumret ska tillsammans med samordningsnummer regleras i en ny lag. Lagen ska kompletteras med en förordning. De

bestämmelser som finns i de författningar som i dag reglerar samordningsnummer förs i vissa delar med i huvudsak oförändrat innehåll in i den nya lagen eller i den nya förordningen.

Ett förändrat samordningsnummer

För samordningsnummer föreslås flera åtgärder som avser att göra systemet säkrare. Till skillnad från vad som gäller i dagsläget föreslås att Skatteverket ska ansvara för kontrollen av identitetsuppgifter i samband med tilldelning av samordningsnummer. Samordningsnummer ska markeras med ”säkra uppgifter” eller ”osäkra uppgifter” i folkbokföringsdatabasen beroende på om samtliga identitetsuppgifter styrkts eller inte. Vidare föreslås att kravet på att ett samordningsnummer ska behövas för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer tas bort.

För att minska felen i folkbokföringen och tillförsäkra att uppgifterna speglar verkliga förhållanden krävs att fel beivras på ett effektivt sätt. Vi föreslår därför en skyldighet för samtliga myndigheter att underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift om en person med identitetsnummer eller samordningsnummer är oriktig eller ofullständig.

Vi föreslår också att samordningsnummer på begäran av Migrationsverket ska få tilldelas en person som beviljats arbetstillstånd, även om behov av numret inte finns i Migrationsverkets verksamhet. Vid beslut om arbetstillstånd grundat på arbete som är kortare än 12 månader, föreslår vi att Migrationsverket ska begära ett samordningsnummer till den som beviljats arbetstillstånd förutsatt att personen inte sedan tidigare har ett personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer. Förslaget syftar till att öka möjligheterna till en säker identitetskontroll och dessutom underlätta för arbetsgivare, myndigheter och den enskilde.

Samordningsnummer till asylsökande

Vi föreslår att Migrationsverket i samband med att en asylansökan kommer in till myndigheten ska begära samordningsnummer till den asylsökande, såvida inte ansökan kan antas komma att bedömas uppen-

bart ogrundad eller det finns särskilda skäl att inte begära tilldelning. Samordningsnummer ska få tilldelas en asylsökande person på begäran av Migrationsverket även om behov av numret inte finns i Migrationsverkets verksamhet. Förstärkt sekretess föreslås gälla i ärende om tilldelning av samordningsnummer för asylsökande för uppgift om en enskilds personliga förhållanden och för uppgift om grunden för tilldelning av samordningsnummer.

Utökad anmälningsskyldighet till Polismyndigheten och åklagare

Vi lämnar förslag som innebär att Skatteverkets anmälningsskyldighet till Polismyndigheten och åklagare utökas. Förslaget innebär att Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till vissa brott i brottsbalken som bedöms ha anknytning till folkbokföringsverksamheten.

TP-nummer

Innan samordningsnumret infördes år 2000 kunde personnummer även tilldelas personer utan samband med folkbokföring. Sådana personnummer, s.k. TP-nummer (tilldelat personnummer), tilldelades t.ex. för registrering inom rättsväsendet, i skatteregister och körkortsregister. Vid utgången av år 1999 fanns omkring 511 000 TP-nummer. Dessa behandlas alltjämt i folkbokföringsdatabasen. Det kan antas att det numera i hög utsträckning saknas behov av numren. Det är därför angeläget att TP-nummer som inte längre används kan sorteras ut ur folkbokföringsdatabasen på samma sätt som samordningsnummer. Vi föreslår därför att TP-numren omfattas av de regler om vilandeförklaring och förnyelse som gäller för samordningsnummer. Vid tillämpningen av reglerna om vilandeförklaring för TP-nummer ska TP-numren anses ha tilldelats år 2018. Det innebär att ett TPnummer ska förklaras vilande om någon anmälan om förnyelse inte har kommit in vid utgången av 2023.

En mer sammanhållen identitetsförvaltning bör utredas

Ansvaret för identitetsförvaltningen i Sverige är delat mellan många olika aktörer som var och en har begränsade ansvarsområden, t.ex. brottsbekämpning eller frågor om medborgarskap. Det finns ett behov av att se över möjligheterna för ett ökat samarbete mellan myndigheter i identitetsfrågor, utökad användning av biometri och samordning av identitetsförvaltningen i Sverige. Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning är komplex och omfattande och ryms inte inom utredningens uppdrag. Enligt utredningens uppfattning bör en statlig utredning tillsättas för att utreda frågan om en mer sammanhållen identitetsförvaltning i Sverige.

Ikraftträdande

Våra förslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. Därvid har beaktats att övergången ska bli hanterbar för Skatteverket och andra myndigheter samt övriga aktörer som behöver anpassa sina it-system till den nya nummerserie som identitetsnumren innebär. De ändringar vi föreslår i förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig service bör emellertid träda i kraft något tidigare, den 1 januari 2022.

Konsekvenser

Syftet med våra förslag är att åstadkomma ett regelverk som ökar tillförlitligheten till uppgifterna i folkbokföringsdatabasen och förhindrar att folkbokföringsuppgifter kan utnyttjas på ett felaktigt sätt. Förslagen om fler åtgärder för ökad kvalitet i folkbokföringen, stärkt identitetskontroll, ökat informationsutbyte och dataanalyser och urval innebär att Skatteverket får fler verktyg att ta till handa i sitt arbete mot fel i folkbokföringen. När andelen korrekt registrerade uppgifter i folkbokföringen ökar, stärker det såväl myndigheters som enskildas förtroende för folkbokföringen och förslagen kan förväntas minska den brottslighet som är en effekt av felaktiga uppgifter i folkbokföringen.

Våra förslag om ett nytt identitetsnummer medför kostnader för myndigheter, företag och andra aktörer vars it-system behöver anpassas till en ny nummerserie. Vi är emellertid övertygade om att förslagen

om ett nytt identitetsnummer och ett förändrat samordningsnummer tillsammans med våra övriga förslag, i ett längre perspektiv kan leda till stora besparingar för staten och för kommuner i form av färre felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt minskad identitetsrelaterad brottslighet. Ur den enskildes perspektiv är det viktigt att ha en säker och fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sitt vardagliga liv och den funktionen bedömer vi att identitetsnumret kan fylla. Säkrare nummer medför även positiva konsekvenser för företag på så sätt att företagen i högre utsträckning kan lita på att den person man är i kontakt med är just den han eller hon utger sig för att vara.

Summary

Our remit

We have been commissioned to propose measures that result in a person’s place of residence being more correctly determined and the correct personal data being recorded in the population register database for people entered in the Swedish population register. The overarching aim has been to achieve a regulatory system that increases the reliability of the population register and prevents the data in the population register from being abused. The remit included examining the rules and procedures applied when entering data on people in the population register in the population register database and identifying potential shortcomings in the system.

Another aspect of our remit comprised submitting proposals for a more secure system for coordination numbers. The aim has been to make coordination numbers more reliable and useful in society for individuals and other actors. The remit included examining and proposing how checks of a person’s identity should be designed when allocating a coordination number and investigating whether, and, if so, how, coordination numbers should be able to be allocated to more asylum seekers.

Improving the quality of population registration

We propose a number of measures that seek to improve the quality of Swedish population registration. The Swedish Tax Agency’s opportunities to carry out visits to check a person’s place of residence is to be expanded. These control visits will be able to be conducted as an initial investigative measure. If there are specific reasons to do so, visits may also be conducted to check the residential situation in a property or apartment. On a control visit, the Swedish Tax Agency

may request that the people who are in the property or apartment provide information about their identity.

To rectify the anomaly that can result when a person has incorrectly been entered in the population register at a property or apartment that another person e.g. owns or rents, we propose that in such cases the Swedish Tax Agency be able to determine that the person instead should be considered to be resident at the previous location at which they were entered in the population register, but not at a specific property until otherwise determined. Thus the inaccurate entry in the population register can quickly be amended without needing to await the conclusion of an investigation into the correct property or apartment for the person whose place of residence has been entered inaccurately.

We also propose that, in an investigation into place of residence, a person who cannot be linked to a property or a municipality and has also not left the country, be deregistered from the population register as having disappeared. The proposal means that entry in the population register under the heading “utan känd hemvist” (no known place of abode) can be dropped.

Stronger identity checks when entering individuals in the population register

To strengthen identity checks when a person reports having moved to Sweden, we propose that a provision be added to the Swedish Population Registration Act (1991:481) whereby a person reporting such a move must appear in person at the Swedish Tax Agency for an identity check. At the identity check, if the individual has a passport, identity card or equivalent document, they must hand this over to the Swedish Tax Agency for checks. A person with a residence permit card must hand it over to be checked on request. It is proposed that the same apply to people who are already entered in the Swedish population register and who request that a piece of information about their identity (name, date of birth and citizenship) be amended, where the Swedish Tax Agency has requested that the information be substantiated in person.

Checks of biometric data

To further strengthen identity checks in conjunction with notification of a move to Sweden, we propose that the Swedish Tax Agency be able to check biometric data if such data is stored in the documents that are to be handed over at an identity check in line with our proposals. A person who is the subject of an identity check is to be obliged to allow the Swedish Tax Agency to take fingerprints and a photograph of their face in digital format on request. The Swedish Tax Agency may subsequently compare the data with the data already stored in the document in question, so as to be able to check whether the document is genuine and if it is issued to the person invoking it to confirm his or her identity. It is proposed that the same apply if a person, after having been entered in the population database or who has been allocated an identity number, wishes to change a piece of information regarding their identity and the Swedish Tax Agency has requested that the information must be provided in person. Under the proposals, fingerprint checks may not be carried out on children under the age of six or on people who are permanently physically prevented from providing fingerprints. Once the check has been carried out, the photograph of the person’s face and the fingerprint and the biometric data that has been processed are to be destroyed immediately.

Expanded exchange of information between government agencies

We submit a number of proposals that will mean that exchanging information between government agencies will be expanded and become more efficient. We propose that certain government agencies, without being obstructed by secrecy, are to be obliged to submit data to the Swedish Tax Agency on request for processing population register cases or checking data in the population register database. This mainly concerns data that the Swedish Tax Agency already requests be submitted manually by different government agencies at the moment, e.g. address and other contact data, data on payments of different benefits and data on whether a person is a job-seeker. We

judge that the submission of data should take place via an automated processing medium.

We also propose that the obligation of the Swedish Migration Agency and the migration courts to inform the Swedish Tax Agency regarding refusal of entry or expulsion is to apply irrespective of whether the decision is linked to a re-entry ban and that the Swedish Migration Agency is to inform the Swedish Tax Agency if a residence permit has been revoked by a binding decision. Furthermore, it is proposed that the obligation to inform in conjunction with refusal of entry or expulsion, and revoked or expired residence permits is to apply in all cases, not only for people entered in the population register.

Data analysis and selection

We consider that by means of data analysis and selection, it should be made easier for the Swedish Tax Agency to concentrate its checks on areas with a high risk of error and fraud and on those areas where the interventions stated can achieve the best possible effect. Data must therefore be able to be gathered and processed with the aim of identifying and preventing incorrect data in the population registration database. It is proposed that a separate data collection, analysis and selection database be set up for data that needs to be collected for analysis and selection. We also propose a number of provisions that seek to reduce the invasion of personal privacy that we judge this processing of data will involve. Absolute confidentiality must prevail in operations that intend to move data to or remove data from the analysis and selection database.

A new identity number

The area of application and the need for coordination numbers has been expanded since the numbers were introduced. To meet the needs of government agencies and individuals for a more secure, more reliable and practical identity code than the coordination number has hitherto provided, we propose that a new identity code be introduced – to be known as identitetsnummer (identity number). The identity number must be able to be allocated to a person who is not or has not been entered in the population register and who has appeared in person

and confirmed their identity. Instead of a coordination number, an identity number would be able to be allocated following application by an individual who has such a link to Sweden that he or she can be assumed to need an identity code. An identity number could also be allocated on the request of an agency or other body. The Swedish Tax Agency is to take responsibility for checking identity data when allocating an identity number. In the same way as is proposed to apply for identity checks for entries in the population register, an individual who has a passport, identity card or equivalent document, must hand it over to the Swedish Tax Agency in conjunction with identity checks on request. The same applies to those who have a residence permit card. The Swedish Tax Agency must be able to check biometric data stored in the documents handed over during such checks.

The new identity number is intended to work in largely the same way as a coordination number. However, given that allocating an identity number is linked to an identity check with appearance in person, it is expected to be more practical in society for the individual in a way that is more comparable with a standard personal identity number (personnummer). The identity number must be designed in the same way as the coordination number, with the addition of 60 in the position for day, but here with the addition of 70 in the position for month. The identity number is to be regulated in a new Act, together with coordination numbers. The Act is to be supplemented by an ordinance. Parts of the provisions in the statutes that currently regulate coordination numbers will be transferred with their wording largely unchanged into the new Act or the new ordinance.

An altered coordination number

Several measures are proposed regarding coordination numbers intended to make the system more secure. Unlike the current situation, it is proposed that the Swedish Tax Agency take responsibility for checking identity data when allocating a coordination number. Coordination numbers are to be marked with “confirmed data” or “unconfirmed data” in the population register database depending on whether or not all identity data have been substantiated. Furthermore, it is proposed that the requirement that a coordination number be required to avoid confusion between different individuals or

to exchange information about the individual with other agencies or organisations be removed.

To reduce errors in population registration and ensure that the data reflect the actual circumstances, errors must be able to be tackled effectively. We therefore propose an obligation for all government agencies to inform the Swedish Tax Agency if it can be assumed that a piece of information about a person with an identity number or coordination number is incorrect or incomplete.

We also propose that at the request of the Swedish Migration Agency, a coordination number be able to be allocated to a person who has been granted a work permit, even if the need for the number is not within the Swedish Migration Agency’s remit. Where a work permit is granted for a period of work that is shorter than 12 months, we propose that the Swedish Migration Agency request a coordination number for the person who has been granted a work permit, provided that the person has not previously had a personal identity number, an identity number or a coordination number. The proposal seeks to increase opportunities for secure identity checks and also make life easier for employers, government agencies and individuals.

Coordination numbers for asylum seekers

When an asylum application is received, the Swedish Migration Agency must request a coordination number for the asylum seeker provided that the application can not be assumed to be judged clearly unfounded or there are no particular reasons not to request allocation of a coordination number. Coordination numbers must be able to be allocated to a person at the request of the Swedish Migration Agency even if the need for the number is not within the Swedish Migration Agency’s remit. It is proposed that strengthened secrecy apply in cases of allocating coordination numbers to asylum seekers regarding data on an individual’s personal circumstances and data on the grounds for allocating a coordination number.

Expanded obligation to report to the Swedish Police Authority and prosecution service

We submit a proposal that would mean extending the Swedish Tax Agency’s obligation to report to the Swedish Police Authority and the prosecution service. The proposal means that the Swedish Tax Agency is to report to the Police Authority or to the prosecution service as soon as there are grounds to assume that a person is guilty of certain crimes in the Criminal Code judged to be linked to populartion register activity.

TP number

Before the coordination number was introduced in 2000, personal identity numbers could also be allocated to people without this being linked to population registration. Such personal identity numbers, known as TP numbers (the abbreviation for allocated personal identity number) were allocated e.g. for registration within the judicial system,in the tax register and the driving licence register. There were approximately 511 000 TP numbers at the end of 1999. These continue to be handled in the population register database. It can be assumed that there is largely no longer any need for these numbers. It therefore makes sense for TP numbers that are no longer in use to be weeded out of the population register database in the same way as coordination numbers. We therefore propose that TP numbers be covered by the rules on being declared dormant and renewal that apply to coordination numbers. When applying the rules on declaring TP numbers dormant, the TP numbers are to be assumed to have been allocated in 2018. This means that a TP number is to be declared dormant if no renewal application has been received by the end of 2023.

A more cohesive administration of identity should be investigated

Responsibility for managing identity in Sweden is divided between many different actors, each of which have a limited area of responsibility, e.g. crime prevention or citizenship questions. There is a need to review opportunities for greater collaboration between agencies

on identity issues, expanded use of biometrics and coordination of the administration of identity in Sweden. The question of cohesive identity administration is complex and wide-ranging and is not encompassed by the Inquiry’s remit. In the view of the Inquiry, a government inquiry should be appointed to investigate the question of more cohesive administration of identity in Sweden.

Entry into force

It is proposed that our proposals enter into force on 1 January 2023. Thereby it has been taken into account that the transition should be manageable for the Swedish Tax Agency and other agencies plus other actors that will need to adapt their IT systems to the new series of numbers that the identity numbers will involve. The amendments we propose to Ordinance (2019:214) on certain shared public services should, however, enter into force somewhat earlier, on 1 January 2022.

Consequences

The purpose of our proposals is to achieve a regulatory system that increases the reliability of the data in the population register and prevents data in the population register from being used incorrectly. The proposals on more measures to improve the quality of populartion registration, stronger identity checks, increased exchanging of information and data analysis and selection mean that the Swedish Tax Agency will gain more tools to draw on in its work to counteract errors in population registration. When the proportion of correctly entered data in the population register increases, this will boost the trust of government agencies and individuals in population registration and it is expected that the proposals will reduce the crime that is an effect of incorrect data in population registration.

Our proposals for a new identity number will mean costs for government agencies, companies and other actors whose IT systems will need to be adapted to a new series of numbers. However, we are convinced that, in the longer term, the proposals for a new identity number and an altered coordination number together with our other proposals are capable of leading to major savings for the government and for municipalities in the form of fewer incorrect payments from

the welfare system and reduced identity-related crime. From the individual’s perspective, it is important to have a secure, functioning identity code in order to run one’s life and we judge that the new identity number will be able to fulfil this function. More secure numbers will also bring positive consequences for companies in that companies will be better able to trust that the person they are in contact with is precisely the person he or she claims to be.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om identitetsnummer och samordningsnummer

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om identitetsnummer och samordningsnummer.

En person som inte är eller har varit folkbokförd får tilldelas ett identitetsnummer som identitetsbeteckning. En person som inte är eller har varit folkbokförd och inte heller tilldelats ett identitetsnummer får tilldelas ett samordningsnummer.

2 § Skatteverket beslutar i ärende enligt denna lag.

Uppgifter rörande identitetsnummer och samordningsnummer registreras genom Skatteverkets försorg i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Bestämmelser om folkbokföring och personnummer finns i folkbokföringslagen (1991:481).

2 kap. Tilldelning av nummer

Identitetsnummer

1 § Skatteverket får tilldela en person ett identitetsnummer efter

1. begäran av en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer, eller

2. ansökan av en enskild som har en sådan anknytning till Sverige att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning.

2 § Den som ska tilldelas ett identitetsnummer ska inställa sig personligen och styrka sin identitet om inte annat följer av 5 §.

3 § Vid identitetskontroll med personlig inställelse enligt 2 § ska den som innehar ett pass, ett identitetskort eller en annan motsvarande handling på begäran överlämna handlingen.

Den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige ska på begäran överlämna sitt uppehållstillståndskort.

4 § Om den handling som överlämnats enligt 3 § har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på begäran låta den myndighet som utför identitetskontrollen ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av ansiktet och kontrollera att dessa motsvarar dem som finns lagrade i handlingen.

5 § Om det finns särskilda skäl får Skatteverket efterge kravet på personlig inställelse i 2 §.

Skyldigheten att låta den myndighet som utför kontrollen ta fingeravtryck enligt 4 § gäller inte barn under sex år eller personer som är permanent fysiskt förhindrade att lämna fingeravtryck.

Kravet på personlig inställelse i 2 § gäller inte för en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

6 § För det fall någon som tilldelats identitetsnummer vill ändra uppgift om sin identitet ska 2–5 §§ tillämpas.

Samordningsnummer

7 § Skatteverket får tilldela en person ett samordningsnummer efter begäran av en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer, när uppgifter om den enskildes namn, födelsetid och medborgarskap har styrkts.

8 § Skatteverket får för de ändamål som regeringen bestämmer tilldela en person ett samordningsnummer även när uppgift om personens namn, födelsetid och medborgarskap inte kan styrkas.

Numrens utformning

9 § Identitetsnumret och samordningsnumret ska utgå från den enskildes födelsetid. Numret ska anges med två siffror för vardera år, månad och dag i nu nämnd ordning. Siffrorna för dag ska adderas med 60. Siffrorna för månad ska för identitetsnumret dessutom adderas med 70. Därefter anges ett tresiffrigt individnummer, som är udda för män och jämnt för kvinnor, samt en kontrollsiffra.

Om det för en viss födelsetid inte finns fler nummer att tilldela, får födelsedagen i stället anges med en närliggande dag i månaden.

Om det inte är obehövligt ska födelsetiden i numret lagras med åtta siffror i register som förs med hjälp av automatisk databehandling; fyra för året, två för månaden och två för dagen.

Rätt att meddela föreskrifter

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning av identitetsnummer och samordningsnummer.

3 kap. Vilandeförklaring och förnyelse

1 § Ett samordningsnummer eller ett identitetsnummer ska förklaras vilande

1. om inte någon anmälan eller ansökan om förnyelse enligt 2 eller 3 § har kommit in vid utgången av det femte kalenderåret efter det år då numret tilldelades eller senast förnyades, eller

2. om det finns andra skäl för det.

2 § Ett samordningsnummer som inte är vilande får förnyas efter anmälan av den som kan begära tilldelning av sådant nummer.

Ett samordningsnummer som är vilande får förnyas efter ansökan av den som kan begära tilldelning av sådant nummer. Förnyelse får ske endast om förutsättningarna för tilldelning av samordningsnummer i 2 kap. är uppfyllda.

Om en persons samordningsnummer är vilande ska en begäran om ett nytt samordningsnummer anses som en ansökan om förnyelse enligt andra stycket.

3 § Ett identitetsnummer får förnyas efter ansökan av den enskilde eller den som kan begära tilldelning av sådant nummer. Förnyelse får ske endast om förutsättningarna för tilldelning av identitetsnummer i 2 kap. är uppfyllda.

Om en persons identitetsnummer är vilande ska en begäran eller ansökan om ett nytt identitetsnummer anses som en ansökan om förnyelse enligt första stycket.

4 § Det som i 1 och 2 §§ sägs om samordningsnummer ska gälla även för personnummer som före år 2000 tilldelats utan samband med folkbokföring.

5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om förnyelse enligt detta kapitel.

4 kap. Underrättelse- och anmälningsskyldighet

1 § En myndighet ska underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringsdatabasen om någon som har tilldelats ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer är oriktig eller ofullständig.

En sådan underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det.

Skyldigheten i första stycket gäller inte för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Den gäller inte heller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

2 § En person med ett identitetsnummer eller ett samordningsnummer som har en kontaktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen ska anmäla ändringar av adressen till Skatteverket. Anmälningsskyldigheten gäller inte om identitetsnumret eller samordningsnumret är vilande eller personen omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

5 kap. Överklagande

1 § Skatteverkets beslut enligt denna lag överklagas hos Förvaltningsrätten i Stockholm.

2 § Följande beslut enligt lagen får inte överklagas. Beslut som avser

1. tilldelning, förnyelse och vilandeförklaring av samordningsnummer,

2. tilldelning av identitetsnummer enligt 2 kap. 1 § 1,

3. fastställande av individnummer och kontrollsiffra i identitetsnummer,

4. förnyelse av identitetsnummer efter ansökan av den som kan begära tilldelning av sådant nummer, och

5. vilandeförklaring av identitetsnummer enligt 3 kap. 1 § 1 med anledning av att någon ansökan om förnyelse från myndighet eller annat organ inte har kommit in i rätt tid.

3 § Andra beslut av Skatteverket än som anges i 2 § får överklagas av den person som beslutet gäller och av det allmänna ombudet hos

Skatteverket.

Det allmänna ombudets överklagande ska ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag beslutet meddelades.

4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Vid tillämpningen av 3 kap. 1 § 1 ska ett identitetsnummer som tilldelats med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (202x:xx) om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) anses ha tilldelats det år det bakomliggande samordningsnumret tilldelades.

3. Vid tillämpningen av 3 kap. 1 § 1 ska ett personnummer som före år 2000 tilldelats utan samband med folkbokföring anses ha tilldelats år 2018.

1.2. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481)1

dels att 18 a, 18 c–18 f och 27 a §§ ska upphöra att gälla,

dels att 1, 13 a, 21, 28, 31, 32 a, 32 b, 39 och 42 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 26 a–26 c §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §2

Folkbokföring enligt denna lag innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet,

familj och andra förhållanden

som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Vigsel, födelse och dödsfall i landet skall registreras även i fråga om en person som inte är eller har varit folkbokförd.

Folkbokföring enligt denna lag innebär fastställande av en persons bosättning och registrering av de uppgifter om denne som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Bestämmelser om

identitetsnummer och samordningsnummer för den som inte är eller har varit folkbokförd finns i lagen (202xx:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

Vigsel, födelse och dödsfall i landet ska registreras även i fråga om en person som inte är eller har varit folkbokförd.

Folkbokföring och sådan registrering som avses i andra stycket sker genom Skatteverkets försorg.

11 Senaste lydelse av 18 a § 2021:375, 18 c § 2021:375, 18 d § 2021:375, 18 e § 2021:375, 18 f § 2021:375, 27 a § 2021:375. 2 Senaste lydelse 2003:657.

13 a §3

Kan en persons bosättning med tillämpning av 7–13 §§ inte hänföras till en kommun och ska personen inte avregistreras från folkbokföringen som utflyttad enligt 20 §, anses han eller hon sakna känd hemvist.

Om en person sannolikt är felaktigt folkbokförd på en fastighet eller lägenhet och detta innebär olägenheter för någon annan som är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet eller som äger eller hyr fastigheten eller lägenheten, får Skatteverket hänföra personens bosättning till den kommun där han eller hon senast var folkbokförd, intill dess att något annat har beslutats. Finns inte någon sådan kommun får bosättningen hänföras till den aktuella kommunen.

21 §4

Den som oavbrutet under två

år saknat känd hemvist ska avre-

gistreras från folkbokföringen som försvunnen. Den som folkbokförs med fingerade uppgifter ska avregistreras när det gäller de tidigare uppgifterna.

Den som saknar känd hemvist ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Den som folkbokförs med fingerade uppgifter ska avregistreras när det gäller de tidigare uppgifterna.

26 a §

Den som enligt 26 § ska lämna en anmälan om inflyttning från utlandet ska inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Detsamma gäller i fråga om en anmälan enligt samma paragraf av den som är avregistrerad som försvunnen och ska folkbokföras.

3 Senaste lydelse 2013:380. 4 Senaste lydelse 2013:380.

Om det finns särskilda skäl får Skatteverket efterge kravet på personlig inställelse.

26 b §

Vid identitetskontroll enligt 26 a § ska den som innehar ett pass, ett identitetskort eller annan motsvarande handling på begäran överlämna handlingen.

Den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige ska på begäran överlämna sitt uppehållstillståndskort.

Första och andra styckena gäller även för det fall den som är folkbokförd vill ändra uppgift om sin identitet och Skatteverket enligt 23 § andra stycket har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse.

26 c §

Om den handling som överlämnats enligt 26 b § har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på begäran låta Skatteverket ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av ansiktet och kontrollera att dessa motsvarar dem som finns lagrade i handlingen.

Skyldigheten att låta Skatteverket ta fingeravtryck gäller inte barn under sex år eller personer som är permanent fysiskt förhindrade att lämna fingeravtryck.

28 §5

En anmälan enligt 25 eller 26 § ska innehålla följande uppgifter:

1. namn och person- eller samordningsnummer,

1. namn och personnummer,

identitetsnummer eller samord-

ningsnummer,

2. datum för ändring av bostads- eller postadress,

3. ny bostads- och postadress samt beräknad giltighetstid,

4. registerbeteckning för den fastighet som den nya bostadsadressen avser och, om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter med samma belägenhetsadress, lägenhetsnummer som avses i lagen (2006:378) om lägenhetsregister, och

5. vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya bostadsadressen avser.

En anmälan enligt 26 § första stycket ska dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet, personnummer som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

En anmälan enligt 26 § första stycket ska dessutom innehålla

1. uppgift om födelsetid och medborgarskap,

2. uppgift om inflyttningsdag

till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet,

3. uppgift om personnummer

som personen tilldelats i ett annat nordiskt land, och

4. övriga uppgifter som får fö-

ras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

5 Senaste lydelse 2013:380.

31 §6

Skatteverket får besluta att förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt denna lag, att antingen göra en sådan anmälan eller

skriftligen eller muntligen lämna

de uppgifter som behövs för be-

dömningen av personens folkbokföring. Skatteverket får även i an-

nat fall besluta att förelägga en person att lämna sådana uppgifter som behövs för kontroll av bosättningen enligt denna lag eller för kontroll och komplettering av övriga uppgifter om en

folkbokförd person som får föras

in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I ett beslut om före-

läggande ska det anges vilka upp-

gifter som ska lämnas.

Skatteverket får förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt denna lag, att antingen göra en sådan anmälan eller lämna de uppgifter eller visa upp de hand-

lingar som behövs för att fullgöra anmälningsskyldigheten. Skatte-

verket får även i annat fall förelägga en person att lämna de uppgifter eller visa upp de handlingar som behövs för kontroll av bosättningen enligt denna lag eller för kontroll eller komplettering av

andra uppgifter om en person som

får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I föreläggandet ska det anges vilka uppgifter som ska lämnas eller vilka handlingar

som ska visas upp.

32 a §7

Skatteverket får besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning, om det är

nödvändigt för bedömningen av

frågan om folkbokföring.

Kontrollbesöket får bara genom-

föras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt.

Skatteverket får besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning, om det

behövs för bedömningen av frå-

gan om folkbokföring. Ett sådant

kontrollbesök får bara genom-

föras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt.

6 Senaste lydelse 2016:1016. 7 Senaste lydelse 2018:684.

Skatteverket får om det finns särskilda skäl besluta om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet för att kontrollera bosättningsförhållandena på platsen.

Skatteverket får vid kontroll-

besöket begära att den person besöket avser lämnar uppgift om sin

identitet.

Skatteverket får vid kontroll-

besök begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin

identitet.

32 b §8

Den som enligt ett beslut om kontrollbesök ska kontrolleras behöver inte underrättas om beslutet före besöket.

Den som enligt ett beslut om kontrollbesök enligt 32 a § första

stycket ska kontrolleras behöver

inte underrättas om beslutet före besöket. Inte heller den som är

folkbokförd på eller kan antas vara bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbesök enligt 32 a § andra stycket behöver underrättas om beslutet före besöket.

Kontrollbesök ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär så litet intrång för den enskilde som möjligt.

39 §9

Följande beslut enligt lagen får inte överklagas:

1. om vitesföreläggande,

2. om kontrollbesök,

3. om fastställande av födelsenummer och kontrollsiffra i personnummer,

4. om individnummer och kontrollsiffra i samordningsnummer,

Beslut om vitesföreläggande, kontrollbesök och fastställande av födelsenummer och kontrollsiffra i personnummer får inte överklagas.

8 Senaste lydelse 2018:684. 9 Senaste lydelse 2021:375.

5. om tilldelning av samordningsnummer enligt 18 a § andra stycket 1,

6. om förnyelse efter anmälan enligt 18 c § eller ansökan enligt 18 e § första stycket av den som kan begära tilldelning av samordningsnummer, och

7. om vilandeförklaring enligt 18 d § 1 med anledning av att någon anmälan om förnyelse inte har kommit in i rätt tid.

42 §10

Den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25–27 §§.

Den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25, 26 och 27 §§.

Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två år.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Personer som tilldelats ett samordningsnummer med stöd av 18 a § andra stycket 2 ska vid ikraftträdandet anses ha tilldelats ett identitetsnummer enligt lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

3. Äldre föreskrifter i 21 § gäller fortfarande beträffande den som före ikraftträdandet folkbokförts under rubriken utan känd hemvist.

4. Äldre föreskrifter i 39 § gäller fortfarande för överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdandet.

10 Senaste lydelse 2018:684.

5. En ansökan om samordningsnummer med stöd av 18 a § andra stycket 2 i dess lydelse före 1 januari 2023 som ännu inte avgjorts vid ikraftträdandet ska anses som en ansökan om identitetsnummer enligt 2 kap. 1 § 2 lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §11

SPAR får innehålla uppgifter om personer som är eller har

varit folkbokförda i landet och personer som har tilldelats person-

nummer enligt 18 b § folkbokför-

ingslagen (1991:481) .

SPAR får även innehålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, om

det inte råder osäkerhet om personernas identitet. Följande upp-

gifter får anges:

SPAR får innehålla uppgifter om personer som har tilldelats personnummer eller identitets-

nummer. SPAR får även inne-

hålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer om de identitetsuppgifter som

krävs för tilldelning har styrkts.

Följande uppgifter får anges:

1. namn,

2. person- eller samordningsnummer,

2. personnummer, identitets-

nummer eller samordningsnum-

mer,

3. födelsetid,

4. adress,

5. folkbokföringsort och distrikt,

6. födelsehemort,

7. svenskt medborgarskap,

8. make eller vårdnadshavare,

9. avregistrering enligt 19–22 §§ folkbokföringslagen, med angivande av tidpunkt,

10. summan av fastställd förvärvsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor,

11. ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet),

12. taxeringsvärde för småhusenhet,

11 Senaste lydelse 2021:376.

13. tidpunkt för när ett samordningsnummer har tilldelats och när vilandeförklaring kan komma att ske enligt 18 d § 1

folkbokföringslagen,

13. tidpunkt för när ett iden-

titetsnummer eller ett samord-

ningsnummer har tilldelats och när vilandeförklaring av ett sådant

nummer kan komma att ske enligt 3 kap. 1 § 1 lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer,

14. tidpunkt för vilandeförklaring av ett samordningsnummer med angivande av om förklaringen skett på grund av 18 d §

1 eller 2 folkbokföringslagen, och

14. tidpunkt för vilandeförklaring av ett identitetsnummer

eller samordningsnummer med

angivande av om förklaringen skett på grund av 3 kap. 1 § 1

eller 2 lagen om identitetsnummer och samordningsnummer, och

15. tidpunkt för när en person

med samordningsnummer har av-

lidit.

15. tidpunkt för när en person har avlidit.

På begäran av en registrerad ska det i SPAR också anges att uppgifter om denne inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2 för direktreklam.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

dels att 1 kap. 1, 4 och 5 §§, 2 kap. 1–3, 8 och 11 §§ och rubriken

närmast före 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken till 2 kap. ska lyda ”Databaser i folkbokförings-

verksamheten”,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 1 kap. 7 § och 2 kap. 13–

16 §§, och närmast före paragraferna nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §12

Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

Denna lag gäller också vid behandling av personuppgifter i passmyndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller enligt lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

Bestämmelserna i 4 och 5 §§ samt 2 kap. gäller även vid behandling av uppgifter om avlidna.

12 Senaste lydelse 2003:671.

4 §13

Uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för

1. samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter,

2. handläggning av folkbokföringsärenden,

3. fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förordning,

4. framställning av personbevis och andra registerutdrag,

5. aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter,

6. uttag av urval av personuppgifter, och

6. uttag av urval av personuppgifter,

7. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverksamheten.

7. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverksamheten, och

8. dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Uppgifter får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Insamlade uppgifter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

5 §14

Skatteverket är personuppgifts-

ansvarigt för den behandling av

personuppgifter som verket skall

utföra.

Skatteverket och en passmyn-

dighet är var och en personuppgiftsansvarig för den behandling

av personuppgifter som respek-

tive myndighet utför enligt denna lag.

13 Senaste lydelse 2018:229. 14 Senaste lydelse 2003:671.

Tillfällig behandling av fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter i samband med identitetskontroll

7 §

När en kontroll enligt 26 b och

26 c §§ folkbokföringslagen (1991:481) eller 2 kap. 3 och 4 §§ lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer har genomförts, ska de fingeravtryck och den ansiktsbild som då har tagits fram ur den handling som uppvisats och de biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa omedelbart förstöras.

Detsamma gäller de fingeravtryck och den ansiktsbild som tagits i samband med identitetskontrollen och de biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa.

2 kap.

1 §

I folkbokföringsverksamheten

skall det finnas en samling person-

uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 1 kap. 4 § angivna ändamålen (folkbokföringsdatabas).

I folkbokföringsverksamheten

ska det finnas en samling person-

uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 1 kap. 4 § första stycket 1–7

och andra stycket angivna ända-

målen (folkbokföringsdatabas).

I folkbokföringsverksamheten ska också finnas en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten

för de i 1 kap. 4 § första stycket 8 angivna målen (analys- och urvalsdatabas).

Innehåll Folkbokföringsdatabasen

2 §15

I databasen får uppgifter behandlas om

1. personer som är eller har varit folkbokförda här i landet,

2. personer som har tilldelats personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481) , och

3. personer som har tilldelats samordningsnummer.

I databasen får uppgifter behandlas om personer som har till-

delats personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer.

Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende.

3 §16

För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § får följande uppgifter behandlas i databasen:

1. person- eller samordningsnummer,

1. personnummer, identitets-

nummer eller samordningsnum-

mer,

2. namn,

3. födelsetid,

4. födelsehemort,

5. födelseort,

6. adress,

7. folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, folkbokföringsort, distrikt och folkbokföring under särskild rubrik,

8. medborgarskap,

9. civilstånd, 10. make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen,

15 Senaste lydelse 2009:274. 16 Senaste lydelse 2021:377.

11. samband enligt 10 som är grundat på adoption, 12. inflyttning från utlandet, 13. avregistrering enligt 1922 §§folkbokföringslagen (1991:481), 14. anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen (2005:837), 15. gravsättning, 16. personnummer som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land,

17. uppehållsrätt för en person som är folkbokförd, 18. tidpunkt för när vilandeförklaring kan komma att ske enligt 18 d § 1 folkbokföringslagen,

18. tidpunkt för när vilandeförklaring kan komma att ske enligt 3 kap. 1 § 1 lagen (202x:xx)

om identitetsnummer och samordningsnummer,

19. vilandeförklaring av ett samordningsnummer med angivande av om förklaringen skett på grund av 18 d § 1 eller 2 folk-

bokföringslagen, och

19. vilandeförklaring

enligt

3 kap. 1 § lagen om identitetsnummer och samordningsnum-

mer med angivande av om förklaringen skett på grund av punkt 1 eller 2,

20. tidpunkt för när en person

med samordningsnummer har

avlidit.

20. tidpunkt för när en person har avlidit, och

21. fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.

I databasen får uppgifter behandlas som den 30 juni 1991 enligt särskilda bestämmelser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:495), oavsett om uppgifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §.

I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen eller samordningsnummer får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identifiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges uppgift

I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen, identitetsnum-

mer eller samordningsnummer

får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identifiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges om uppgifterna om den

om att det råder osäkerhet om personens identitet.

enskildes namn, födelsetid och medborgarskap har styrkts genom en markering att uppgifterna är säkra eller osäkra.

8 §17

En myndighet får ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokföringen.

En myndighet får ha direktåtkomst till uppgift om person-

nummer, identitetsnummer eller

samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokföringen.

En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. Uppgifter som avses i 3 § andra stycket får dock inte lämnas ut genom direktåtkomst. Direktåtkomst får inte medges om det är olämpligt ur integritetssynpunkt.

11 §18

Vid sökning efter handlingar som avses i 5 § får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) användas som sökbegrepp. Som sökbegrepp får dock inte uppgift som avses i 1 kap. 6 § användas.

Vid sökning efter handlingar som avses i 5 § får endast uppgift om namn, personnummer, identi-

tetsnummer eller samordnings-

nummer och uppgifter som avses i 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) användas som sökbegrepp. Som sökbegrepp får dock inte uppgift som avses i 1 kap. 6 § användas.

17 Senaste lydelse 2015:902. 18 Senaste lydelse 2009:492.

Analys- och urvalsdatabasen

13 §

För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § första stycket 8 får, förutom uppgifter som avses i 3 och 4 §§, även behandlas följande uppgifter:

1. adress och andra kontaktuppgifter, vistelseplats samt kontaktpersoner för fysiska och juridiska personer,

2. utbetalning av ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd från, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten,

3. beviljat studiestöd för studier i Sverige eller utomlands, tidsperiod beviljat studiestöd avser och förväntad studietid och utbildningsanordnare,

4. arbetssökande eller sysselsättning genom Arbetsförmedlingen,

5. beslut om uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållskort, återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd,

6. tillgångar i annat land,

7. uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, och

8. fastigheter, byggnader och lagfarter.

Sökbegrepp

14 §

Vid sökning i analys- och urvalsdatabasen gäller det som i 2 kap. 10 och 11 §§ sägs om sökbegrepp vid sökning i folkbokföringsdatabasen.

Dokumentering

15 §

Metoder för att ta fram urval samt de sökbegrepp som används vid sökningar i databasen ska dokumenteras på sådant sätt att de kan kontrolleras i efterhand.

Gallring

16 §

Uppgifter i analys- och urvalsdatabasen ska gallras senast ett år från den tidpunkt då uppgifterna senast behandlades för det ändamål för vilket de samlades in. Gallringstidpunkten får dock aldrig överstiga tre år från den tidpunkt då uppgifterna samlades in.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.5. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 22 kap. 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 22 kap. 1 a–1 c §§ av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 kap.

1 a §

Sekretess gäller i ärende om tilldelning av samordningsnummer till personer som omfattas av lagen ( 1994:137 ) om mottagande av asylsökande m.fl. för uppgift som har lämnats av Migrationsverket om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretessen enligt första stycket gäller inte för uppgift om namn, fö-

delsetid, kön och uppgift om huruvida identitetsuppgifterna styrkts.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

1 b §

Sekretess gäller i ärende om tilldelning av samordningsnummer för uppgift om grunden för tilldelningen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

1 c §

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av och uttag ur analys- och urvalsdatabasen enligt lagen ( 2001:182 ) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 §19

Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket och 2 § inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket, 1 c och 2 §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

19 Senaste lydelse 2018:1919.

1.6. Förslag till förordning om identitetsnummer och samordningsnummer

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

Tilldelning av identitetsnummer och samordningsnummer

2 § Identitetsnummer enligt 2 kap. 1 § 1 lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer eller samordningsnummer får tilldelas på begäran av en statlig myndighet, eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett sådant nummer för en person.

Identitetsnummer eller samordningsnummer för en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall får tilldelas endast på begäran av Regeringskansliet.

Skatteverket får på eget initiativ tilldela identitetsnummer eller samordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen.

3 § Samordningsnummer enligt 2 kap. 8 § lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer får tilldelas för

1. registrering i register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område,

2. annan behandling av uppgifter enligt lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem,

3. Migrationsverkets behandling av personuppgifter med stöd av utlänningsdatalagen (2016:27) när det gäller personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,

4. registrering i beskattningsdatabasen, eller

5. Försäkringskassans behandling av personuppgifter med stöd av 114 kap. socialförsäkringsbalken.

4 § Samordningsnummer får på begäran av Migrationsverket tilldelas en person som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. eller en person som beviljats arbetstillstånd även om behovet av numret inte finns i Migrationsverkets verksamhet.

Migrationsverket ska i samband med att asylansökan kommer in till myndigheten begära ett samordningsnummer till den asylsökande. Detta gäller dock inte om ansökan kan antas komma att bedömas uppenbart ogrundad enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716) eller om det annars finns särskilda skäl.

Migrationsverket ska i samband med att myndigheten beslutar att bevilja ett arbetstillstånd för kortare tid än 12 månader begära ett samordningsnummer till den person som tillståndet avser. Detta gäller dock inte arbetstillstånd som beviljats med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen.

5 § Vad som föreskrivs i 4 § andra och tredje styckena ska inte gälla om personen sedan tidigare tilldelats personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer.

Ansökan eller begäran

6 § En begäran eller en ansökan om tilldelning av identitetsnummer och en begäran om tilldelning av samordningsnummer enligt 2 kap. 7 § lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap. I de fall begärande myndighet ska ansvara för identitetskontrollen ska begäran även innehålla uppgift om personens identitet styrkts vid personlig inställelse.

En enskilds ansökan om identitetsnummer ska dessutom innehålla uppgift om sökandens anknytning till Sverige och behovet av en identitetsbeteckning.

En begäran om tilldelning av samordningsnummer enligt 2 kap. 8 § lagen om identitetsnummer och samordningsnummer ska inne-

hålla de uppgifter som anges i första stycket som är tillgängliga samt uppgift om vilka identitetsuppgifter som inte kan styrkas.

7 § Tillsammans med begäran om tilldelning av identitetsnummer eller samordningsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifiering eller som Skatteverket ska lägga till grund för identifiering. Detta gäller dock inte när nummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

8 § Fastställda formulär ska användas för att lämna en ansökan eller begäran om tilldelning av identitetsnummer eller samordningsnummer samt en anmälan eller ansökan om förnyelse av ett sådant nummer.

Skatteverket ska fastställa formulären.

Kontroll av identitet och identitetsuppgifter

9 § Skatteverket ska bedöma om den som ska tilldelas ett identitetsnummer har styrkt sin identitet. Personlig inställelse ska ske hos

Skatteverket. Vad som nu sagts gäller inte om annat följer av 10– 12 §§.

10 § Om passmyndighet begär tilldelning av identitetsnummer ska personlig inställelse ske där. Myndigheten ska vid sådan inställelse bedöma om den som ska tilldelas ett identitetsnummer har styrkt sin identitet.

11 § Den som ska tilldelas ett identitetsnummer efter begäran från en myndighet eller ett annat organ får utöver vad som framgår av 9 § i stället inställa sig personligen hos en beskickning eller ett karriärkonsulat som enligt 2 § passlagen (1978:302) fullgör uppgift som passmyndighet utom riket och är behörig att handlägga ärenden om vanliga pass. Den myndigheten ska vid sådan inställelse bedöma om den som ska tilldelas ett identitetsnummer har styrkt sin identitet.

12 § Vid tilldelning av identitetsnummer till en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ska

Regeringskansliet bedöma om den som ska tilldelas ett nummer har styrkt sin identitet. Vid tilldelning av samordningsnummer till en sådan person ska Regeringskansliet bedöma om uppgifter om den enskildes namn, födelsetid och medborgarskap har styrkts.

Rätt att meddela föreskrifter

13 § Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identitetskontrollen vid tilldelning och förnyelse av identitetsnummer och samordningsnummer. Detta gäller dock inte avseende personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identitetskontrollen vid förnyelse av personnummer som före år 2000 tilldelats utan samband med folkbokföring.

Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling enligt 2 kap. 3 § lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

Anmälan om brott

14 § Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott enligt 4 kap. 6 b §, 14 kap.14 och 10 §§ eller 15 kap.1013 §§brottsbalken, om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket.

En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

Skatteverket får fullgöra anmälningsskyldigheten till en sådan särskild enhet inom myndigheten som ska medverka vid brottsutredning, om

1. det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,

2. den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och

3. den misstänkte har fyllt tjugoett år.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.7. Förslag till förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringsförordningen (1991:749)20

dels att 5 a–5 c, 6 a och 6 b §§ ska upphöra att gälla,

dels att 4, 5, 6, 9, 10 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 12–16 §§, och närmast

före 12 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §21

Den som ska folkbokföras i en kommun men inte på en viss fastighet folkbokförs under rubriken på kommunen skrivna. Den

som saknar känd hemvist folkbokförs under rubriken utan känd hemvist

Den som ska folkbokföras i en kommun men inte på en viss fastighet folkbokförs under rubriken på kommunen skrivna.

5 §22

Skatteverket får tilldela samordningsnummer enligt 18 a § folkbokföringslagen (1991:481) efter ansökan av en enskild eller på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda examina, och som i sin verksamhet behöver ett samordnings-

20 Senaste lydelse av 5 a § 2021:378, 5 b § 2021:378, 5 c § 2021:378, 6 a § 2021:378, 6 b § 2021:378. 21 Senaste lydelse 2013:806. 22 Senaste lydelse 2021:378.

nummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer.

Personnummer enligt 18 b § folkbokföringslageneller samord-

ningsnummer för en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall får tilldelas endast på begäran

av Regeringskansliet.

Personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen(1991:481) får tilldelas endast på begäran av Regeringskansliet. Begäran ska

lämnas på av Skatteverket fastställt formulär.

Skatteverket får på eget initiativ tilldela samordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen.

Det organ som begär att en person ska tilldelas ett personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481), ska bedöma om den enskildes identitet kan anses fastställd.

6 §23

En begäran om tilldelning av

samordningsnummer enligt 18 a § andra stycket 1 folkbokförings-

lagen (1991:481) eller person-

nummer enligt 18 b § samma lag

ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap. En begäran ska vidare innehålla uppgift om vilka handlingar som legat till grund för identifiering.

En begäran om tilldelning av

personnummer enligt 18 b § folk-

bokföringslagen (1991:481) ska innehålla uppgifter om den enskildes namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgarskap. En begäran ska vidare innehålla uppgift om vilka handlingar som legat till grund för identifiering.

Tillsammans med begäran om tilldelning av samordningsnummer ska det ges in en kopia av de handlingar som legat till grund för identifieringen. Detta gäller dock inte när samordningsnummer ska

23 Senaste lydelse 2021:378.

tilldelas en person som omfattas av lagen ( 1976:661 ) om immunitet och privilegier i vissa fall.

I en begäran om nummertilldelning enligt 5 a § andra stycket ska den myndighet som begär tilldelningen ange de uppgifter i första stycket som är tillgängliga och om det råder osäkerhet om någon uppgift som lämnas om den enskilde.

9 §24

I samband med en anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen (1991:481) av en medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EESmedborgare) som uppger sig ha uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får Skatteverket begära att han eller hon visar upp

1. ett giltigt pass eller ett giltigt

identitetskort, och

2. handlingar som styrker att han eller hon

a) har en anställning eller be-

driver verksamhet som egen företagare i Sverige,

b) är inskriven som studerande

vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige samt en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning, eller

I samband med en anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen (1991:481) av en medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EESmedborgare) som uppger sig ha uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får Skatteverket, begära att han eller hon visar upp handlingar som styrker att han eller hon

1. har en anställning eller be-

driver verksamhet som egen företagare i Sverige,

2. är inskriven som studerande

vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige samt en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning, eller

24 Senaste lydelse 2013:805.

c) har tillräckliga tillgångar för

sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

3. har tillräckliga tillgångar för

sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

10 §25

I samband med en anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen (1991:481) av en familjemedlem till en EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt enligt 3 a kap. 4 § utlänningslagen (2005:716) får Skatteverket begära att familjemedlemmen visar upp

1. ett giltigt pass eller, om han eller hon är en EES-medborgare, ett giltigt identitetskort,

2. handlingar som styrker

familjeanknytningen till den EESmedborgare som uppehållsrätten härleds från,

1. handlingar som styrker

familjeanknytningen till den EESmedborgare som uppehållsrätten härleds från,

3. handlingar som styrker att

den EES-medborgare som uppehållsrätten härleds från har uppehållsrätt i Sverige eller är en svensk medborgare som återvänder till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/ 360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/ EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG,

2. handlingar som styrker att

den EES-medborgare som uppehållsrätten härleds från har uppehållsrätt i Sverige eller är en svensk medborgare som återvänder till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/ 360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/ EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG,

25 Senaste lydelse 2014:187.

90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet),

90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet),

4. vid sådan familjeanknytning

som anges i 3 a kap. 2 § första stycket 2 och 3 utlänningslagen, handlingar som styrker att familjemedlemmen är beroende av EES-medborgaren eller hans eller hennes make eller sambo för sin försörjning, om detta är en förutsättning för familjemedlemmens uppehållsrätt, och

3. vid sådan familjeanknytning

som anges i 3 a kap. 2 § första stycket 2 och 3 utlänningslagen, handlingar som styrker att familjemedlemmen är beroende av EES-medborgaren eller hans eller hennes make eller sambo för sin försörjning, om detta är en förutsättning för familjemedlemmens uppehållsrätt, och

5. vid sådan familjeanknyt-

ning som anges i 3 a kap. 2 § första stycket 4 utlänningslagen, handlingar som utfärdats av en behörig myndighet i ursprungslandet eller i det land från vilket familjemedlemmen anländer som styrker att familjemedlemmen är beroende av EES-medborgaren för sin försörjning eller ingår i EES-medborgarens hushåll, eller handlingar som styrker att det finns allvarliga hälsoskäl som absolut kräver att EES-medborgaren ger familjemedlemmen personlig omvårdnad.

4. vid sådan familjeanknyt-

ning som anges i 3 a kap. 2 § första stycket 4 utlänningslagen, handlingar som utfärdats av en behörig myndighet i ursprungslandet eller i det land från vilket familjemedlemmen anländer som styrker att familjemedlemmen är beroende av EES-medborgaren för sin försörjning eller ingår i EES-medborgarens hushåll, eller handlingar som styrker att det finns allvarliga hälsoskäl som absolut kräver att EES-medborgaren ger familjemedlemmen personlig omvårdnad.

11 §26

Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott enligt 42 § folkbokföringen (1991:481). En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte

Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till

1. brott enligt 42 § folkbok-

föringslagen (1991:481), eller

26 Senaste lydelse 2018:695.

kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

2. brott enligt 4 kap. 6 b § , 14 kap. 1 4 och 10 §§ eller 15 kap. 10 13 §§ brottsbalken , om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket.

En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

Skatteverket får fullgöra anmälningsskyldigheten till en sådan särskild enhet inom myndigheten som ska medverka vid brottsutredning, om

1. det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,

2. den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och

3. den misstänkte har fyllt tjugoett år.

Uppgiftsskyldighet

12 §

På begäran av Skatteverket ska Försäkringskassan, om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen eller för analys- och urvalsverksamhet, lämna ut uppgift om

1. adress och andra kontaktuppgifter,

2. huruvida en person är bosatt i Sverige enligt 5 kap. socialförsäkringsbalken eller annars har lämnat uppgift om sin bosättning enligt 110 kap. 45 eller 46 § samma balk, och

3. utbetalning av barnbidrag, underhållsstöd, bostadsbidrag, bostadstillägg och sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning.

S

13 §

På begäran av Skatteverket ska Pensionsmyndigheten, om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen eller för analys- och urvalsverksamhet, lämna ut uppgift om

1. adress och andra kontaktuppgifter,

2. huruvida en person lämnat Sverige,

3. utbetalning av bostadstillägg och svensk pension till en person i utlandet,

4. levnadsintyg,

5. dödsfall i utlandet, och

6. beslut om upphörd utbetalning av pension.

14 §

På begäran av Skatteverket ska Centrala studiestödsnämnden, om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen eller för analys- och urvalsverksamhet, lämna ut uppgift om

1. adress och andra kontaktuppgifter,

2. huruvida en person beviljats studiestöd för studier i Sverige eller utomlands,

3. den tidsperiod beviljade studiestöd avser och den förväntade studietiden, och

4. utbildningsanordnare.

15 §

På begäran av Skatteverket ska Arbetsförmedlingen, om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen eller för analys- och urvalsverksamhet, lämna ut uppgift om

1. adress och andra kontaktuppgifter,

2. personen är eller har varit arbetssökande och i så fall när och hur Arbetsförmedlingen haft kontakt med personen, och

3. sysselsättning genom Arbetsförmedlingen.

Rätt att meddela föreskrifter

16 §

Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling enligt 26 b § folkbokföringslagen (1991:481) och om hur identitetskontroll enligt 26 a– 26 c §§ samma lag ska genomföras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret

Härigenom föreskrivs att 16 § förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §27

Om en person avregistreras från folkbokföringen, en person med ett samordningsnummer avlider eller ett samordningsnummer förklaras vilande, ska uppgifter enligt 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret gallras när de inte längre är nödvändiga för ändamålen med behandlingen, dock senast tre år efter det att uppgiften om avregistreringen, dödsfallet eller vilandeförklaringen registrerades i SPAR.

Om en person avregistreras från folkbokföringen, en person med ett identitetsnummer eller samordningsnummer avlider eller ett identitetsnummer eller samordningsnummer förklaras vilande, ska uppgifter enligt 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret gallras när de inte längre är nödvändiga för ändamålen med behandlingen, dock senast tre år efter det att uppgiften om avregistreringen, dödsfallet eller vilandeförklaringen registrerades i SPAR.

Uppgifter avseende den som avregistrerats som utflyttad enligt 20 § folkbokföringslagen (1991:481) ska dock gallras senast fem år efter det att uppgiften om avregistreringen registrerades i SPAR, om inte den utflyttade dessförinnan anmält ett fortsatt behov av att uppgifterna står kvar i registret. En sådan anmälan måste därefter göras vart femte år för att uppgifterna inte ska gallras. Har

27 Senaste lydelse 2021:379.

uppgifterna redan gallrats får de efter anmälan åter införas i SPAR.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 5 c § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 c §28

På begäran av Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet lämnas ut från beskattningsdatabasen. Uppgifter ska dock endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

På begäran av Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet lämnas ut från beskattningsdatabasen. Uppgifter ska dock endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen

eller för analys- eller urvalsverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

28 Senaste lydelse 2020:335.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs att i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 b §

Skatteverket ska ha rutiner för utformningen av urvalsmodeller och användandet av sökbegrepp i uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet

Härigenom föreskrivs att i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

På begäran av Skatteverket ska uppgifter lämnas ut om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen eller för analys- och urvalsverksamhet.

De uppgifter som ska lämnas till Skatteverket med stöd av första stycket är uppgifter om

1. adress och andra kontaktuppgifter,

2. genomförd avhysning,

3. genomförd utmätning,

4. genomförd delgivning, och

5. tillgångar i utlandet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.12. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs att 7 kap.3, 4, 7 a och 15 b §§utlänningsförordningen (2006:97) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §29

När Polismyndigheten har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § utlänningslagen (2005:716), ska Migrationsverket och, om beslutet gäller en i Sverige

folkbokförd person, Skatteverket

omedelbart underrättas om det.

När Polismyndigheten har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § utlänningslagen (2005:716), ska Migrationsverket och Skatteverket omedelbart underrättas om det.

När Polismyndigheten har verkställt ett beslut om utvisning enligt 8 a kap. 1 eller 5 § utlänningslagen, ska myndigheten underrätta Migrationsverket och,

om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd person, Skatteverket.

När Polismyndigheten har verkställt ett beslut om utvisning enligt 8 a kap. 1 eller 5 § utlänningslagen, ska myndigheten underrätta Migrationsverket och Skatteverket.

4 §30

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud, ska Polismyndigheten underrättas. Polismyndigheten ska även underrättas när Migrationsverkets eller en migrationsdomstols beslut har vunnit laga kraft.

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud, ska Polismyndigheten underrättas. Polismyndigheten ska även underrättas när Migrationsverkets eller en migrationsdomstols beslut har vunnit laga kraft eller när

29 Senaste lydelse 2014:1192. 30 Senaste lydelse 2014:1192.

Migrationsverket har verkställt beslutet.

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud som gäl-

ler en i Sverige folkbokförd person,

ska Skatteverket underrättas när beslutet har vunnit laga kraft.

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning ska Skatteverket underrättas när beslutet har vunnit laga kraft.

När Migrationsverket har verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning som är förenat med åter-

reseförbud, ska verket underrätta Polismyndigheten och, om utlänningen är folkbokförd i Sverige,

Skatteverket.

När Migrationsverket har verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning, ska verket underrätta Skatteverket.

7 a §31

Migrationsverket skall underrätta Skatteverket om att en utlänning som är folkbokförd i

Sverige och som haft tidsbegrän-

sat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet.

Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om att en utlänning som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet.

Om Migrationsverket fattar ett beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd ska Skatteverket underrättas när beslutet har vunnit laga kraft.

31 Senaste lydelse 2006:443.

15 b §32

På begäran av Skatteverket ska Migrationsverket, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om

folkbokföring, lämna ut uppgifter

om

På begäran av Skatteverket ska Migrationsverket, om uppgifterna behövs för handläggning av folkbokföringsärenden, för kon-

troll av uppgift i folkbokföringsdatabasen, eller för analys- och urvalsverksamhet, lämna ut upp-

gifter om

1. namn, person- eller samordningsnummer,

2. ansökan om uppehållskort

eller uppehållsstatus, och

3. beslut om uppehållskort eller

uppehållsstatus med skälen för beslutet.

1. namn och personnummer,

identitetsnummer eller samord-

ningsnummer,

2. födelsetid och kön,

3. medborgarskap,

4. civilstånd och andra familjerättsliga förhållanden,

5. adress, andra kontaktuppgifter och vistelseplats,

6. fotografi,

7. resehandling och uppgift om avvikelse vid dokumentkontroll,

8. uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller uppehållskort,

9. dossiernummer eller motsvarande nummer och uppgift om tidigare ärenden,

10. utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet, och

11. återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

32Senaste lydelse 2020:941.

1.13. Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321)

Härigenom föreskrivs att 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

15 §33

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

Mottagare Personuppgifter

Allmän förvaltningsdomstol Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat. Bank eller annan betalningsförmedlare

Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, kontonummer, belopp, utbetalningsdatum och aviseringstext.

Företag som tar fram och till studerande distribuerar bevis om studiestöd för studier

Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, typ av bevis, giltighetstid för beviset och under vilken tidsperiod den studerande har beviljats studiestöd för studier.

33 Senaste lydelse 2021:380.

Inkassoföretag Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt

identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, skulduppgifter, den åtgärd som Centrala studiestödsnämnden begär att inkassoföretaget ska vidta och orsak till en återkallelse av begäran.

Kommun – Personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, kommunkod, läroanstaltens kod, studieväg, klass, studietid, tid för studieavbrott och närvaro på läroanstalten i fråga om studerande som har fått studiehjälp och som ansökt om stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800), – namn, adress, personnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studiehjälp, och – namn, personnummer eller samordningsnummer, adress och tidigare studiestöd för att kommunen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, uppgift om den studerande har beviljats studiestartsstöd samt uppgifter om kommunens elektroniska åtkomst till personuppgifter hos Centrala studiestödsnämnden. Kronofogdemyndigheten Uppgifter som krävs för handläggning av ärenden enligt lagen

(1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och mål enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. som initieras av Centrala studiestödsnämnden.

Migrationsverket Uppgift om att en person som har fyllt 18 men inte 21 år har beviljats studiehjälp enligt studiestödslagen (1999:1395), som krävs för prövningen av om en kommun har rätt till ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. eller enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, samt namn, personnummer och samordningsnummer. Myndighet som begär det eller sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som begär det

Namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läroanstaltens kod, studievägskod, årskurs, läroanstaltens namn, utbildningens namn och läroanstaltens länskod.

Polismyndigheten Uppgifter som krävs dels för att Centrala studiestödsnämnden ska kunna göra anmälningar enligt bidragsbrottslagen

(2007:612), dels för Polismyndighetens handläggning av sådana anmälningar.

Skatteverket Uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att lämna kontrolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer enligt skatteförfarandelagen

(2011:1244) och uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att underrätta Skatteverket enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Transportstyrelsen Namn och personnummer i ärenden om körkortslån enligt förordningen (2018:1118) om körkortslån. Örebro kommun Namn, personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, beviljat belopp i bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan som utbetalas till Örebro kommun för kostnad för kost, logi och annan service i samband med boendet som kommunen tillhandahåller samt den totala kostnaden för sådant. Överklagandenämnden för studiestöd

Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat.

Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.

Föreslagen lydelse

15 §

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

Mottagare Personuppgifter

Allmän förvaltningsdomstol Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat. Bank eller annan betalningsförmedlare

Namn, adress, personnummer,

identitetsnummer, samordnings-

nummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, kontonummer, belopp, utbetalningsdatum och aviseringstext.

Företag som tar fram och till studerande distribuerar bevis om studiestöd för studier

Namn, adress, personnummer,

identitetsnummer, samordnings-

nummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, typ av bevis, giltighetstid för beviset och under vilken tidsperiod den studerande har beviljats studiestöd för studier.

Inkassoföretag Namn, adress, personnummer,

identitetsnummer, samordnings-

nummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, skulduppgifter, den åtgärd som Centrala studiestödsnämnden begär att inkassoföretaget ska vidta och orsak till en återkallelse av begäran.

Kommun – Personnummer,

identitets-

nummer, samordningsnummer,

särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, kommunkod, läroanstaltens kod, studieväg, klass, studietid, tid för studieavbrott och närvaro på läroanstalten i fråga om studerande som har fått studiehjälp och som ansökt om stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800), – namn, adress, personnummer, identitetsnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studiehjälp, och – namn, personnummer, identi-

tetsnummer eller samordnings-

nummer, adress och tidigare studiestöd för att kommunen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, uppgift om den studerande har beviljats studiestartsstöd samt uppgifter om kommunens elektroniska åtkomst till personuppgifter

hos Centrala studiestödsnämnden.

Kronofogdemyndigheten Uppgifter som krävs för handläggning av ärenden enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och mål enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. som initieras av Centrala studiestödsnämnden. Migrationsverket Uppgift om att en person som har fyllt 18 men inte 21 år har beviljats studiehjälp enligt studiestödslagen (1999:1395), som krävs för prövningen av om en kommun har rätt till ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. eller enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, samt namn, personnummer, identitetsnummer och samordningsnummer. Myndighet som begär det eller sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som begär det

Namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läroanstaltens kod, studievägskod, årskurs, läroanstaltens namn, utbildningens namn och läroanstaltens länskod.

Polismyndigheten Uppgifter som krävs dels för att Centrala studiestödsnämnden ska kunna göra anmälningar enligt bidragsbrottslagen (2007:612), dels för Polismyndighetens handläggning av sådana anmälningar.

Skatteverket Uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att lämna kontrolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer enligt skatteförfarandelagen (2011:1244), uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att underrätta Skatteverket enligt folkbokföringslagen (1991:481)och lagen

(202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer samt uppgifter som krävs för att fullgöra uppgiftsskyldigheten enligt folkbokföringsförordningen (1991:749) .

Transportstyrelsen Namn och personnummer i ärenden om körkortslån enligt förordningen (2018:1118) om körkortslån. Örebro kommun Namn, personnummer, identi-

tetsnummer, samordningsnum-

mer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, beviljat belopp i bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan som utbetalas till Örebro kommun för kostnad för kost, logi och annan service i samband med boendet som kommunen tillhandahåller samt den totala kostnaden för sådant.

Överklagandenämnden för studiestöd

Uppgifter som krävs för prövning av överklagade beslut som Centrala studiestödsnämnden har fattat.

Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.14. Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §34

En skattedeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ska innehålla följande identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige:

1. namn,

2. personnummer, samordningsnummer eller organisationsnummer, och

3. postadress.

En skattedeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ska innehålla följande identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige:

1. namn,

2. personnummer, samordningsnummer, identitetsnummer eller organisationsnummer, och

3. postadress.

En arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 3 § skatteförfarandelagen som ska innehålla uppgifter om en viss betalningsmottagare och en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 4 § skatteförfarandelagen ska även innehålla motsvarande identifikationsuppgifter för betalningsmottagaren. Deklarationerna ska även innehålla uppgift om utländskt skatteregistreringsnummer eller motsvarande för betalningsmottagaren om denne är obegränsat skattskyldig i Sverige och har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion.

En arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 3 § skatteförfarandelagen som ska innehålla uppgifter om en viss betalningsmottagare och en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 4 § skatteförfarandelagen ska även innehålla motsvarande identifikationsuppgifter för betalningsmottagaren. Om betalningsmot-

tagaren är en fysisk person som saknar personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer ska deklarationerna i stället innehålla uppgift om personens kön, födelsetid, födelseort och medborgarskap. Deklarationerna

ska även innehålla uppgift om

34 Senaste lydelse 2017:390.

utländskt skatteregistreringsnummer eller motsvarande för betalningsmottagaren om denne är obegränsat skattskyldig i Sverige och har hemvist i en annan stat eller jurisdiktion.

En mervärdesskattedeklaration enligt 26 kap. 5 § skatteförfarandelagen ska även innehålla uppgift om registreringsnummer för mervärdesskatt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 10 a §, och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Identitetskontroll enligt lagen om identitetsnummer och samordningsnummer

10 a §

Beskickningar och konsulat ska utföra identitetskontroller enligt lagen (202x:xx) om identitetsnummer och samordningsnummer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Skatteverket ansvarar för frå-

gor om folkbokföring och person-

namn.

Skatteverket ansvarar för folk-

bokföringsverksamhet och person-

namn.

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.

Skatteverket ska genom analys- och urvalsverksamhet verka för att förhindra och upptäcka fel i folkbokföringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig service

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig service ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service får, i den utsträckning som det följer av ett serviceavtal, i en statlig myndighets namn

1. i enklare fall besluta i ärenden om utfärdande av identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige,

2. lämna ut pass enligt 21 § passförordningen (1979:664),

och

2. lämna ut pass enligt 21 § passförordningen (1979:664),

3. i enklare fall ta emot anmälningar om hittegods, ta hand om hittegods och lämna ut bevis om mottagandet enligt 1 och 2 §§ förordningen (2014:1107) om Polismyndighetens hantering av hittegods.

3. i enklare fall ta emot anmälningar om hittegods, ta hand om hittegods och lämna ut bevis om mottagandet enligt 1 och 2 §§ förordningen (2014:1107) om Polismyndighetens hantering av hittegods, och

4. utföra identitetskontroll.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningsuppdraget

Vi har i uppdrag att föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att en persons bosättning fastställs korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda. Det övergripande syftet är att åstadkomma ett regelverk som ökar folkbokföringens tillförlitlighet och förhindrar att folkbokföringsuppgifter kan utnyttjas på ett felaktigt sätt. I uppdraget ingår att kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen och identifiera eventuella brister i systemet.

En annan del av vårt uppdrag består i att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer. Samordningsnumren ska göras mer tillförlitliga och användbara i samhället för enskilda och andra aktörer. I uppdraget ingår bl.a. att utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas vid tilldelning av samordningsnummer och att utreda om, och i så fall föreslå hur, samordningsnummer ska kunna tilldelas fler asylsökande. Parallellt med utredningens arbete har ett arbete bedrivits inom Finansdepartementet i syfte att åtgärda vissa brister i systemet med samordningsnummer.

Våra direktiv (dir. 2019:54 och dir. 2021:15) finns intagna som bilagor till detta betänkande.

2.2. Överlämnade skrivelser

Regeringen har genom beslut den 29 april 2021 till utredningen överlämnat en skrivelse från föreningen Svenskar i Världen angående de problem som uppstår på grund av att utlandssvenskars adressupp-

gifter gallras ut efter tre år från Statens personadressregister, SPAR. Samma dag har också en skrivelse från Försäkringskassan angående en ändring i förordningen (2019:214) om viss gemensam offentlig service överlämnats till oss.

2.3. Avgränsningar

I vårt uppdrag att förhindra att oriktiga uppgifter blir registrerade om folkbokförda har inte ingått att utföra en fullständig översyn av samtliga regler om folkbokföring. Det har inneburit att vi t.ex. inte har gått närmare in på om reglerna är lämpligt utformade när det gäller förutsättningar för att bli folkbokförd i Sverige eller vad som är rätt folkbokföringsort för en folkbokförd. Uppdraget i den del det har avsett kartläggning av regler och rutiner vid registrering av personuppgifter i ett folkbokföringsärende har omfattat rutiner som tillämpas i samband med att en person blir folkbokförd första gången (flyttar till Sverige), utvandrar, anmäler eller borde anmäla flyttning. Någon kartläggning har alltså inte skett i andra avseenden än dessa.

Vi har bedömt att användning av biometriska uppgifter i samband med identitetskontroller i folkbokföringsärenden är en sådan åtgärd som minskar risken för att oriktiga uppgifter blir registrerade i folkbokföringsdatabasen. Frågan har alltså legat inom ramen för vårt uppdrag.

2.4. Utredningsarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i november 2019 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen, sammanlagt nio stycken. Även i övrigt har utredningsarbetet skett i nära samarbete med experterna. På grund av den globala spridningen av viruset SARS-CoV-2 (ofta benämnt Corona-viruset) har samtliga sammanträden utom två hållits digitalt. Även övriga externa kontakter har till största del skett via telefon eller digitalt. Fysiska möten har, innan nyss nämnda pandemi, genomförts med Försäkringskassan och SCB.

Vi har haft mycket kontakt med de myndigheter som experterna är anställda vid. Vidare har vi hämtat in upplysningar från flera andra myndigheter och organ. Vi har bl.a. varit i kontakt med Skatteetaten

Norge, Domstolsverket, Bolagsverket, Södertälje kommun, Pensionsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Arbetsförmedlingen och Utrikesdepartementet.

2.5. Arbete som bedrivits parallellt med utredningen

Parallellt med vårt arbete har inom Finansdepartementet promemorian Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen tagits fram, remissbehandlats och resulterat i prop. 2020/21:160 med samma namn. De lagändringar som föreslagits i propositionen har trätt i kraft den 18 juni 2021.

De beslutade lagändringarna har bl.a. inneburit att skyldigheten att underrätta Skatteverket om misstänkta fel i folkbokföringen har utvidgats till att omfatta i huvudsak samtliga myndigheter och gälla fler uppgifter. Som ett led i att stärka systemet med samordningsnummer har bestämmelser om att samordningsnummer ska kunna förnyas och förklaras vilande införts. Vidare har en skyldighet för enskilda med samordningsnummer att anmäla uppgift om ändrad kontaktadress till Skatteverket införts, liksom bestämmelser om att samordningsnummer ska kunna tilldelas efter ansökan av enskild som har en sådan anknytning till Sverige att personen kan antas behöva en identitetsbeteckning och bestämmelser om utökad identitetskontroll i samband med en sådan ansökan. Därutöver har en viss utvidgning av vilka uppgifter som får behandlas i det statliga personadressregistret (SPAR) skett.

Det parallella arbetet, som utredningen inte haft någon insyn i, har alltså rört samma typ av frågor som utredningen arbetat med. Detta har naturligtvis haft en stor påverkan på vårt arbete och utformningen av våra förslag och, inte minst, inneburit merarbete. Vi har, i den mån det varit möjligt, försökt att bygga vidare på strukturen i de nyss genomförda lagändringarna.

2.6. Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 20 kapitel. I 1 kap. redovisar vi våra författningsförslag. Vårt uppdrag och dess genomförande redovisas i kapitel 2. Kapitel 3 innehåller en bakgrundsbeskrivning om folkbokföring och folkbokföringsfel. I kapitel 4 presenteras en kartläggning av

regler och rutiner i folkbokföringsärenden. I kapitel 5 och 6 finns överväganden och förslag om ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen och åtgärder för stärkt identitetskontroll. I kapitel 7 behandlas frågor om hur biometriska uppgifter kan användas i samband med identitetskontroller. Kapitlet tar sikte både på identitetskontroller vid folkbokföring (6 kap.) och vid tilldelning av identitetsnummer (13 kap.). Frågor om informationsutbyte och dataanalyser och urval behandlas i kapitel 8 och 9. Kapitel 10 innehåller en bakgrundsbeskrivning om samordningsnummer. I kapitel 11 lämnar vi förslag som innebär att samordningsnummer och det nya identitetsnumret ska regleras i en ny lag som ska kompletteras med en ny förordning. Frågan om hur identitetskontroll ska genomföras vid tilldelning av nummer behandlas översiktligt i kapitel 12. I kapitel 13 och 14 redovisar vi vilka regler som föreslås gälla för identitetsnummer respektive samordningsnummer och i kapitel 15 föreslås ytterligare åtgärder för ett bättre system med identitetsnummer och samordningsnummer. I kapitel 16 lämnar vi förslag om samordningsnummer till asylsökande. Frågor om straffansvar och anmälningsskyldighet behandlas i kapitel 17. I betänkandets tre sista kapitel (kapitel 18–20) återfinns ikraftträdande och övergångsbestämmelser, konsekvenser av förslagen och författningskommentar.

3. Om folkbokföring och folkbokföringsfel

3.1. Inledning

Ett huvuduppdrag för vår utredning är att förhindra att oriktiga uppgifter blir registrerade om folkbokförda. För att kunna genomföra uppdraget är det nödvändigt att översiktligt redogöra för vad folkbokföring innebär. I detta kapitel ges en sådan redogörelse och den inbegriper grundläggande materiella regler i folkbokföringen. I kapitlet ges även en beskrivning av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen och avslutningsvis en beskrivning av olika typer av fel i folkbokföringsuppgifter.

3.2. Begreppen folkbokföring och folkbokföringsdatabas

Med folkbokföring avses fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokföringsdatabasen (1 § folkbokföringslagen [1991:481] och lagen [2001:182] om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, härefter folkbokföringsdatabaslagen). En mängd uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen i samband med ett folkbokföringsärende, exempelvis personnummer, namn, adress, lägenhetsnummer och folkbokföringsort, civilstånd samt familjeförhållanden.

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring (2 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket).

Folkbokföringsdatabasen används i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet för att tillhandahålla information som behövs för bl.a. samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och handläggning av folkbokföringsärenden (1 kap. 4 § och 2 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen). Personuppgifter är all slags information som kan knytas till en levande person (artikel 4.1 dataskyddsförordningen1). De uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är alltså ofta personuppgifter, dock inte uteslutande eftersom det även registreras uppgifter om avlidna personer.

3.3. Materiella regler om folkbokföring

3.3.1. Rätten för en utlänning att resa in och vistas i Sverige

Rätten för en utlänning att resa in i och vistas i Sverige regleras i huvudsak i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Där finns regler kring asylsökande och flyktningar och om vem som har rätt till skydd eller uppehållstillstånd på andra grunder. Som huvudregel krävs att en utlänning som reser in eller vistas i Sverige ska ha pass (2 kap. 1 § utlänningslagen) men det finns ett flertal undantag. Kravet gäller inte för nordiska medborgare eller medborgare i en Schengenstat som rest in direkt från en Schengenstat (2 kap. 8 § utlänningslagen). Undantag från kravet på pass finns också för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd eller som har beviljats uppehållstillstånd som är tidsbegränsat enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (2 kap.1 och 1 a §§utlänningsförordningen).

Generellt finns krav för utlänningar att ha uppehållstillstånd för att vistas i Sverige mer än tre månader (2 kap. 5 § utlänningslagen). EES-medborgare och deras familjemedlemmar är undantagna från kravet på uppehållstillstånd om de har uppehållsrätt. Medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på uppehållstillstånd och uppehållsrätt (2 kap. 8 b §).

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska som huvudregel ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet (5 kap. 18 § utlänningslagen). Vissa grupper har dock undantagits från

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

förbudet att resa in i Sverige för bosättning utan att först ha beviljats uppehållstillstånd. Detta gäller bl.a. de utlänningar som omfattas av reglerna om rätt till asyl eller annat skydd enligt 5 kap. 1 § eller 21 kap. 2, 3 eller 4 §§ och utlänningar som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 §. Det är vidare en grundläggande princip inom asylrätten att den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande tillåts att stanna kvar i det land där denne sökt skydd till dess att ansökan har färdigbehandlats. En person som ansöker om och beviljas asyl får uppehållstillstånd och har då rätt att bo och arbeta i Sverige.

3.3.2. Kort om förutsättningarna för att bli folkbokförd i Sverige

För att bli folkbokförd i Sverige krävs att personen anses vara bosatt i landet i folkbokföringslagens mening. En person ska anses bosatt här om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa dygnsvilan i landet under minst ett år. Även den som har regelmässig dygnsvila både i Sverige och utomlands under minst ett år (dubbel bosättning) ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här i landet. Med regelmässig dygnsvila avses att en person tillbringar sin dygnsvila här i landet minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden (3 § folkbokföringslagen).

En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige (se avsnitt 3.3.1) får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt, eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras (4 § första stycket folkbokföringslagen). Vissa grupper av personer som flyttar in i landet, exempelvis personer som tillhör främmande makts beskickning, ska inte folkbokföras trots att de uppfyller nämnda krav (4 § andra stycket och 5 §).

Barn som föds levande i landet ska folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnadshavare. I vissa fall ska även ett barn som föds levande utom landet eller har vistats utom landet sedan födseln folkbokföras (2 och 2 a §§folkbokföringslagen). För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning (18 §).

3.3.3. Rätt folkbokföringsort och folkbokföringsadress

Huvudregeln om rätt folkbokföringsort

Utgångspunkten är att en person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där personen är att anse som bosatt. En person som bor i en fastighet med mer än en bostad ska även folkbokföras på lägenhet. Den kommun där en person är folkbokförd är hans eller hennes folkbokföringsort (6 § folkbokföringslagen).

En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Vid byte av bostad är det där personen kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila som personen i fråga ska anses bosatt (7 § första stycket folkbokföringslagen).

Den adress som är fastställd för den fastighet en person är folkbokförd på, är personens folkbokföringsadress. Denna adress registreras i folkbokföringsdatabasen. Adressen ska så långt som möjligt avse en fastställd belägenhetsadress i Lantmäteriets system, Fastighetsregistrets adressdel.2

Personer med dubbel bosättning, växlande vistelseort och särskilda vistelser

En person med dubbel bosättning inom landet ska anses bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist (7 § första stycket andra meningen folkbokföringslagen). En på förhand tidsbestämd vistelse om högst ett år på annan fastighet än den där personen har sin egentliga hemvist ska inte leda till ändrad bosättning (8 §).

Det finns vidare vissa särskilda vistelser som inte ska leda till ändrad bosättning, exempelvis vistelser som enbart föranleds av befattning som politiskt tillsatt tjänsteman, uppdrag som riksdagsledamot eller vistelser av tvångsmässig karaktär som vård vid institution (9 och 10 § folkbokföringslagen).

2 Skatteverkets arbetsbeskrivning, kap. 17, avsnitt 17.2.3 s. 5.

Personer som saknar fast bostad eller är utan känd hemvist

Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet anses bosatt på den fastighet till vilken han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter kan anses ha sin starkaste anknytning (12 §). Om en persons bosättning kan hänföras till en kommun men inte till en viss fastighet inom denna ska han eller hon anses bosatt i kommunen (13 § folkbokföringslagen). Kan en persons bosättning inte hänföras till en kommun och ska personen inte avregistreras från folkbokföringen som utflyttad ska personen anses sakna känd hemvist (13 a §).

Särskild postadress

En person kan anmäla en särskild postadress till Skatteverket om personen vill ha sin post till en annan adress än folkbokföringsadressen. För en sådan registrering krävs att adressen är avsedd att gälla under minst sex månader (25 § andra stycket folkbokföringslagen). Det gäller både i Sverige och utomlands.

Personen kan även anmäla särskild postadress med c/o om personen vill att någon annan ska ta hand om posten. Syftet med möjligheten är att ge en förbättrad service gentemot allmänheten och myndigheter och andra som använder adressuppgifterna.3

Särskilda bestämmelser för barn och bestämmelser om skyddad folkbokföring

Om ett barn har två vårdnadshavare som inte bor tillsammans och barnet tillbringar dygnsvilan hos var och en av dem i ungefär samma omfattning får barnet folkbokföras hos den av vårdnadshavarna som båda kommer överens om (7 a § folkbokföringslagen). Ett barn som har sin egentliga hemvist hos föräldrarna eller andra anhöriga anses bosatt där även om han eller hon tillbringar dygnsvilan på annan fastighet till följd av exempelvis skolgång. Det gäller så länge barnet går i grundskola eller gymnasieskola eller jämförlig grundutbildning, dock längst till dess barnet fyller 21 år (11 §).

3Prop. 1990/91:153Om ny folkbokföringslag m.m., s. 105.

Det finns även möjlighet, under vissa förutsättningar, till skyddad folkbokföring för en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt (1617 b §§folkbokföringslagen).

3.3.4. Avregistrering från folkbokföringen

En person som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folkbokföringen (19 § folkbokföringslagen).

I linje med att folkbokföring handlar om att fastställa en persons bosättning i Sverige så ska en person som flyttat från landet avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Kriterierna för när en person ska avregistreras från folkbokföringen på grund av utflyttning till ett annat land motsvarar vad som gäller vid inflyttning enligt 3 § folkbokföringslagen. Den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska alltså avregistreras från folkbokföringen. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska avregistreras om han eller hon med hänsyntill samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist utom landet (20 §).

Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen (21 § folkbokföringslagen). Den som har registrerats i folkbokföringen under en falsk identitet ska avregistreras från folkbokföringen när det gäller den identiteten (22 §).

3.3.5. Anmälningsskyldighet

Det finns vissa straffsanktionerade regler om anmälningsskyldighet till Skatteverket. Anmälningsskyldighet gäller bl.a. för den som flyttar in från utlandet och ska folkbokföras i Sverige, för den som är folkbokförd och ska flytta till utlandet eller flyttar inom landet. Likaså ska den som ändrar postadress utan att flytta anmäla särskild postadress till Skatteverket (2527 §§folkbokföringslagen).

3.3.6. Straffbestämmelser

Den 1 juli 2018 infördes folkbokföringsbrottet på nytt (se kapitel 17). Straffansvar inträder när någon uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet om åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader. Det är även möjligt att dömas för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två år. Ringa fall är undantagna från straffansvar (42 § folkbokföringslagen). Skatteverket ska göra anmälan till Polismyndigheten eller åklagare så snart det finns anledning att anta att någon gjort sig skyldig till folkbokföringsbrott. Någon anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs (11 § första stycket folkbokföringsförordningen [1991:749]).

3.4. Behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen

Folkbokföringsuppgifterna ligger till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var personen är folkbokförd.

Redan i betänkandet från 1936 års uppbördskommitté (SOU 1938:41) framhölls samhällets behov av uppgifter om landets befolkning och krav på att fullständiga och riktiga uppgifter registrerades i folkbokföringen. Befolkningens alltmera tilltagande rörlighet hade redan då försvårat arbetet med fullständiga och riktiga uppgifter. Det var också en anledning till behovet av en revision av lagstiftningen och i betänkandet gavs förslag till ny folkbokföringsorganisation.4 Betänkandet ledde dock inte till något förslag i riksdagen. Även senare utredningar har framhållit samhällets grundläggande behov av uppgifter ur folkbokföringen, såsom 1979 års folkbokföringskommitté5 och 1983 års folkbokföringskommitté.6

Vissa av uppgifterna som registreras i folkbokföringsdatabasen överförs till Statens personadressregister (SPAR) dit företag och organisationer kan vända sig för att bl.a. få enskildas adressuppgifter.7 Myn-

4Omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m.m., del II Folkbokföringen (SOU 1938:41), s. 259. 5Folkbokföringens framtida organisation (SOU 1981:101), s. 25 f. och s. 39. 6Rätt adress (SOU 1988:10), s. 45 f. 7 Se lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret med tillhörande förordning (1998:1234) om det statliga personadressregistret.

digheter kan använda sig av aviseringssystemet Navet för att hämta uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen (se avsnitt 10.7 angående avisering av samordningsnummer från Navet och SPAR).

Utifrån perspektivet om utbetalningar från välfärdssystemen benämns i vissa sammanhang basuppgifter i folkbokföringen som systemöverskridande uppgifter. Detta eftersom de är uppgifter som används i många av ersättningssystemen inom välfärden för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen.8 I många författningar är ett av flera kriterier för att författningen ska kunna tillämpas i förhållande till personen att personen är folkbokförd. En person som inte är folkbokförd kan omfattas av en författning som kräver folkbokföring endast om kravet på folkbokföring skulle strida mot EU-rättsliga bestämmelser eller andra överordnade bestämmelser. Författningar kan även ha egna definitioner av bosättning som måste uppfyllas för att författningen ska kunna tillämpas och där omständigheten att en person är folkbokförd kan ha betydelse för bedömningen av bosättning.

3.5. Olika fel i folkbokföringsuppgifter

3.5.1. Kritik mot kvaliteten i folkbokföringen och olika typer av fel som kan förekomma

Att fel förekommer i folkbokföringsuppgifter har beskrivits av 1936 års uppbördskommitté9, av Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden10 och av 1979 års folkbokföringskommitté11 samt 1983 års folkbokföringskommitté.12 Nuvarande folkbokföringslag bygger på förslag från 1983 års folkbokföringskommitté.

Både 1979 års och 1983 års folkbokföringskommitté lyfte fram olika typer av företeelser som orsakade fel och använde som sammanfattande benämning för företeelserna begreppet skenskrivningar. Begreppet innefattade att personer med hjälp av felaktiga uppgifter i flyttningsanmälan eller genom att underlåta att anmäla flyttning inom

8 Se bl.a. Läckaget i välfärdssystemen, del 2, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från väl-

färdssystemen, rapport 6 oktober 2019 från Delegationen för korrekta utbetalningar från väl-

färdssystemen, s. 13, 18 och 63. 9Omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m.m., del II Folkbokföringen (SOU 1938:41). 10Ny folkbokföringsförordning m.m. (SOU 1966:16). 11Folkbokföringens framtida organisation (SOU 1981:101), s. 25 f. och s. 39. 12Rätt adress (SOU 1988:10), s. 45 f.

landet eller till utlandet, utnyttjade folkbokföringen för att otillbörligt skaffa sig förmåner i beskattnings- eller bidragssammanhang.13

Som framhålls i våra direktiv har regeringen, Skatteverkets internrevision och Riksrevisionen samtliga kritiserat Skatteverkets arbete med att upprätthålla kvaliteten inom folkbokföringen och Skatteverkets interna styrning av verksamheten.14 Kunskap om olika typer av fel som kan förekomma i folkbokföringen konstaterades finnas men kunskaper om omfattningen, hur vanligt förekommande felen är och konsekvenser som uppstår till följd av felen saknades.15

Skatteverket har ett pågående arbete för att öka kunskapen om det s.k. folkbokföringsfelet, i vilken omfattning fel förekommer, de konsekvenser som felen medför och för att förbättra risk- och kontrollarbetet.

Skatteverket har år 2018 i rapporten Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret delat in fel som kan förekomma i folkbokföringsdatabasen i fyra olika typer.16

  • Övertäckningsfel, när en person är folkbokförd trots att denne inte ska vara det.
  • Undertäckningsfel, när en person som ska vara folkbokförd inte är det.
  • Felaktig folkbokföringsadress, när en person har en annan folkbokföringsadress än den där han eller hon enligt folkbokföringslagen ska anses vara bosatt.
  • Andra egenskapsfel, när fel föreligger i övriga (person)uppgifter som förekommer i folkbokföringsdatabasen utöver adress, exempelvis kön, ålder, personnummer, civilstånd, medborgarskap och civilrättsliga relationer.17

13Folkbokföringens framtida organisation (SOU 1981:101), s. 39 ff. och Rätt adress (SOU 1988:10), s. 79 ff. 14 Se dir. 2019:54, s. 2, regeringens skrivelse 2017/18:124, Riksrevisionens rapport om folkbokföringen, Riksrevisionens rapport Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017: 23), prop. 2018/19:1 utg. omr. 3 s. 17 och Skatteverkets rapport 28 september 2018 Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret. 15 Regeringens skrivelse 2017/18:124, Riksrevisionens rapport om folkbokföringen, s. 4. 16 Indelning i fyra kategorier av fel har sin bakgrund i tidigare genomförda rapporter från Skatteverket men benämningen på kategorierna har delvis förändrats till rapporten år 2018. Jfr Skatteverkets rapport 2006, Kartläggning av folkbokföringsfelet s. 11 som hade liknande indelning och Riksrevisionens rapport Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 25–28. 17 Skatteverket rapport den 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 6.

I våra direktiv lyfts olika fel som kan förekomma i folkbokföringsuppgifter fram. Dessa kan delas in i två kategorier, fel kopplade till bosättning och fel kopplade till andra personuppgifter. Kategorin fel kopplade till bosättning omfattar alltså de fel Skatteverket benämner övertäckningsfel, undertäckningsfel och felaktig folkbokföringsadress. Det kan framhållas att det är uteslutande övertäckningsfel och felaktig folkbokföringsadress som lyfts fram som problem i våra direktiv inom kategorin bosättning.

Den kategori som avser fel kopplade till andra personuppgifter motsvarar Skatteverkets benämning andra egenskapsfel. Denna typ av fel inrymmer en mängd uppgifter. Fokus i vår utredning ligger på att förhindra att uppgifter blir felaktigt registrerade när en person flyttar till Sverige och ska folkbokföras. Våra förslag ska syfta till att korrekta uppgifter registreras redan från början.

Felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen kan ha orsakats oavsiktligt, t.ex. på grund av okunskap om reglerna om folkbokföring, eller avsiktligt.18 De åtgärder som behövs för att minska felen kan skilja sig åt beroende på om felen är oavsiktliga eller avsiktliga. Motivet till att avsiktligen lämna felaktiga uppgifter kan t.ex. vara att erhålla välfärdsförmåner, undgå beskattning eller kostnader/avgifter. Felaktiga uppgifter som orsakas med syfte att erhålla välfärdsförmåner är av betydande intresse för vår utredning eftersom direktiven framhåller att våra förslag särskilt ska förebygga och motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

3.5.2. Anledningar till fel i folkbokföringsuppgifter rörande bosättning

Personer som kvarstår som folkbokförda trots flytt från Sverige

När personer flyttar från Sverige och inte anmäler det till folkbokföringen kvarstår de som folkbokförda vilket orsakar fel i folkbokföringen. Skatteverket bedömer att majoriteten av de som underlåter att anmäla flytt från Sverige gör detta oavsiktligt och att det har sin grund i okunskap kring reglerna om folkbokföringen. De exempel som lyfts fram i detta sammanhang är:

18 Skatteverket rapport den 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 8 och Skatteverkets rapport 2006, Kartläggning av folkbokföringsfelet, s. 9.

  • Personer som invandrat och sedan flyttar från Sverige och
  • personer med ursprung i Sverige som flyttar utomlands i ett år eller mer.

När det gäller personer som avsiktligen underlåter att anmäla utvandring lyfts ofta fram att det sker i syfte att uppbära välfärdsförmåner som man inte längre är berättigad till då man flyttat utomlands, t.ex. barnbidrag och garantipension. Avsiktliga övertäckningsfel kan också orsakas av exempelvis en ovilja att klippa banden med Sverige som tidigare hemland.19

Personer som inte är folkbokförda trots att de ska vara det

Problemet med att en person som ska vara folkbokförd inte är det, beskrivs uteslutande uppkomma i samband med invandring och återinvandring. Incitamenten att bli folkbokförd är emellertid starka vilket talar för att dessa fel är av mindre omfattning än övriga fel som att personer inte anmäler utvandring.

En anledning till att avsiktligt låta bli att anmäla flytt till Sverige och bli folkbokförd som har lyfts fram under senare år är s.k. skenutvandring med motivet att undvika skatt. Samtidigt framhålls att det endast är ett fåtal individer som har starka incitament för ett sådant agerande.20

Felaktig folkbokföringsadress

Felaktig folkbokföringsadress uppstår när en individ flyttar från sin tidigare bostad och inte anmäler detta till folkbokföringen. Även majoriteten av dessa fel förmodar Skatteverket sker oavsiktligt.

När det gäller avsiktligt felaktig folkbokföringsadress lyfts ofta fram att syftet är att få välfärdsförmåner. Som exempel kan följande nämnas.

  • Skenseparationer eller annan oriktig folkbokföring för att bl.a. få mer underhållstöd, bostadsbidrag eller bostadstillägg som man inte är berättigad till.21

19 Skatteverkets rapport den 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 9. 20 A.a., s. 10 och 14. 21 A.a., s. 11.

  • Ungdomar som vill få bibehålla fri tandvård som tillhandahålls på tidigare bosättningsort.

Att avsiktligt anmäla felaktig folkbokföringsadress kan även ha ett tydligt kriminellt syfte. Som exempel kan följande nämnas.

  • Skriva sig på annan adress för att möjliggöra bedrägerier eller undgå

Kronofogdemyndigheten.22

  • Ändra annans folkbokföringsadress för att möjliggöra bedrägerier och identitetsstöld.

Att avsiktligt anmäla felaktig folkbokföringsadress kan också göras av andra anledningar än att få tillgång till välfärdsförmåner. Följande kan nämnas.

  • Bostadsuthyrare som vill undgå beskattning.23
  • Studenter som vill undgå kostnader/avgifter som exempelvis hemförsäkringskostnad.
  • Bostadsuthyrare och andrahandshyresgäster som inte vill riskera bostaden och andra upplägg med bostadslägenheter.24

3.5.3. Fel kan förekomma avseende andra personuppgifter än bosättning

Felaktig folkbokföringsuppgift kan leda till identitetsrelaterat missbruk men det är inte så att alla felaktiga folkbokföringsuppgifter gör det. Likaså innebär inte allt identitetsrelaterat missbruk att fel förekommer i folkbokföringsuppgifter. Att exempelvis en person kapar en annan persons befintliga och korrekta identitet (s.k. identitetsintrång) innebär inte att det föreligger oriktigheter i folkbokföringsuppgifter.25

När det gäller fel i andra personuppgifter än bosättning (s.k. andra egenskapsfel) kan orsaken till felen vara att personer ofrivilligt kommit att registreras mer än en gång på grund av stavningen av namn, mel-

22 Dir. 2019:54, s. 4 och Skatteverkets rapport 2006, Kartläggning av folkbokföringsfelet, s. 31. 23Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86), s. 96, 123, 160 f. och s. 208. 24 A.a., s. 195 f. 25 Riksrevisionens rapport Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 27 f. och NUC, Identitetsrelaterad brottslighet, Öppen version, 2015-12-09.

lannamn eller efternamn och de kan vara helt omedvetna om att det förekommer oriktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Likaså kan det vara rena handläggningsfel av Skatteverket. Det kan också bli fel i uppgifter efter att en person ändrat sitt namn i ett annat land och därefter återvänt varefter ingen samregistrering sker med det tidigare namnet.26

Avsiktliga fel i andra personuppgifter än bosättning beskrivs inte sällan ha sin grund i ett tydligt kriminellt syfte. Det kan handla om

  • falska eller oriktiga identiteter för att begå bedrägeri och annan ekonomisk brottslighet,
  • att någon har flera identiteter för att begå bedrägeri och annan ekonomisk brottslighet27 eller
  • att bibehålla anonymitet för att undgå lagföring.28

Det finns brottsaktiva nätverk som systematiskt utnyttjar brister i kontrollsystem för att få tillgång till nya personuppgifter (identitetsuppgifter med nya familjeförhållanden) som kan användas för att begå brott. Enligt Skatteverket sker det vanligen genom nyttjandet av olika former av manipulerad dokumentation med koppling till att stödja byggandet av en identitet eller som underlag för rätten till bosättning i Sverige.29

Oriktiga identiteter som består av uppgifter om en person som aldrig har bott eller vistats i Sverige eller av uppgifter som är helt fingerade tillhör i statistisk mening övertäckningsfel.30

26 Skatteverkets promemoria 2018-12-20, Motverka registrering av falska identiteter, Uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2018, s. 6 och Skatteverket rapport den 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 8. 27 Skatteverkets promemoria 2018-12-20, Motverka registrering av falska identiteter, Uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2018, s. 6 och Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,

upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 266 f.

28 Dir. 2019:54 s. 4 och Redovisning av regeringsuppdrag om åtgärder mot finansiering av terrorism (Ju2018/03200/PO), s. 6. 29 Skatteverkets promemoria 2018-12-20, Motverka registrering av falska identiteter, Uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2018, s. 6. 30 Skatteverket rapport den 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 9.

3.5.4. Uppskattning av omfattningen av fel i folkbokföringsuppgifter

1983 års folkbokföringskommitté konstaterade i delbetänkandet Rätt

adress (SOU 1988:10), att det inte fanns redovisat någon statistiskt

hållbar undersökning av omfattningen av felaktig folkbokföring vad gällde bosättningsredovisningen inom landet. Kommittén försökte att på olika sätt få fram en objektivt hållbar analys av felfrekvensen i den svenska folkbokföringen men kom fram till att det inte var möjligt.31

Under senare år har ett antal studier genomförts för att närmare undersöka omfattningen av felen i folkbokföringen och konsekvenser som uppstår till följd av felen.

Försök till kartläggningar av omfattningen av det s.k. folkbokföringsfelet har genomförts av Skatteverket år 2006 och år 2013. I regleringsbrevet för 2018 gav regeringen Skatteverket i uppdrag att utveckla en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i folkbokföringen. Sedan 2019 har Skatteverket haft i uppdrag att bedöma det s.k. folkbokföringsfelets storlek. Under år 2018 redovisade Skatteverket en rapport till regeringen med förslag på övergripande inriktning på en metod för att följa upp kvaliteten i folkbokföringsregistret.32 Modellen är under fortsatt utveckling och Skatteverket har i sin årsredovisning för 2019 redovisat skattningar på omfattning av olika typer av registerfel.

Omfattningen av bosättningsrelaterade fel i folkbokföringen

Skatteverket har i sin årsredovisning år 2019 uppskattat folkbokföringsfelet kopplat till bosättning till 195 000 personer eller 1,9 procent av befolkningen år 2017. Felaktig folkbokföringsadress står för mer än hälften av folkbokföringsfelet, cirka 119 000 personer år 2017. Antalet personer som är folkbokförda trots att personen inte längre bor i landet är betydande, cirka 65 000 personer år 2017. Personer som ska vara folkbokförda men inte är det bedömer Skatteverket i sammanhanget är litet, cirka 12 000 personer år 2017.33

Felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen som orsakats av fel i systemöverskridande uppgifter har studerats och redovisats i en

31Rätt adress (SOU 1988:10), s. 82 f. och 86. 32 Skatteverket rapport 28 september 2018, Kvalitetsuppföljning i folkbokföringsregistret, s. 4 och 8. 33 Skatteverkets, Årsredovisning 2019, s. 21 och 72 f.

rapport i oktober 2019 från Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.34 När det gäller uppskattningar av fel i systemöverskridande uppgifter uppskattas dessa generera felaktiga utbetalningar på totalt 3,5–7 miljarder kronor men omfattningen av de felaktiga utbetalningarna varierar mycket mellan olika systemöverskridande uppgifter.35

När det specifikt gäller systemöverskridande uppgifter såsom folkbokföringsuppgifter har felaktiga utbetalningar till personer som är folkbokförda i Sverige trots att personen inte längre bor i landet, övertäckningsfel, studerats i rapporten.36 Felaktiga utbetalningar till dessa personer uppskattas till nästan 268 miljoner kronor för år 2016, vilket motsvarar 0,18 procent av de studerade utgifterna. För år 2018 uppskattas 285 miljoner kronor betalats ut felaktigt.

Delegationens slutsats är att, ifall modellen i delen som avser övertäckning fungerar tillfredsställande, så pekar resultaten på relativt stora felaktiga utbetalningar samtidigt som de felaktiga utbetalningarna är begränsade i förhållande till såväl de totala utbetalningarna som den allmänna diskussionen om kvaliteten i folkbokföringsregistret.

När det gäller felaktig folkbokföringsadress har delegationens studie inte kunnat ge några entydiga svar avseende felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen med hänsyn till i huvudsak att rätten till ersättning från de studerade välfärdssystemen inte ensamt är beroende av korrekt folkbokföringsadress.37

Delegationen har i sitt slutbetänkande den 12 december 2019 presenterat bl.a. en modell för att möjliggöra för återkommande bedömningar av felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen.38

Omfattningen av identitetsrelaterade fel i folkbokföringen

En samlad bild av omfattning och konsekvenser av identitetsrelaterade fel i folkbokföringsuppgifter och missbruk finns inte i dagsläget och Skatteverket har år 2018 anfört att den samlade bilden är komplex att ta fram.39 Inte heller i årsredovisningen 2019 har Skatteverket

34 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Läckaget i välfärdssystemen, del 2

Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 6, oktober 2019.

35 A.a., s. 173. 36 A.a., s. 88 och 94 f. 37 A.a., s. 114. 38Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 27. 39 Skatteverkets promemoria 2018-12-20, Motverka registrering av falska identiteter, Uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2018, s. 5.

tagit med fel i t.ex. namn eller relationer i analysen av omfattningen av folkbokföringsfelet.40

Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har undersökt möjliga metoder och förutsättningar för att kvantifiera omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som orsakas av missbruk av identiteter men har inte haft möjligt att studera det i sin helhet inom ramen för delegationens arbete. Delegationen stannade därför vid att studera felaktiga utbetalningar som kan komma att uppstå som konsekvens av identitetsrelaterat missbruk med samordningsnummer (se avsnitt 10.8.2).41

40 Skatteverket, Årsredovisning 2019, s. 73. 41 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Läckaget i välfärdssystemen, del 2

Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Rapport 6, oktober 2019, s. 88 och

119.

4. Kartläggning av regler och rutiner i folkbokföringsärenden

4.1. Vårt uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga de regler och rutiner som tillämpas vid registrering av personuppgifter i ett folkbokföringsärende. Utifrån denna kartläggning ska vi identifiera eventuella brister i systemet, vilket i sin tur kan bidra till att identifiera åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter blir registrerade om folkbokförda. Vårt uppdrag berör först och främst folkbokföringslagen (1991:481) och folkbokföringsförordningen (1991:749). Vissa relevanta begrepp och grundläggande regler om folkbokföring, bl.a. förutsättningarna för att bli folkbokförd och vad som är rätt folkbokföringsort har redovisats i kapitel 3.

I kapitlet ges inledningsvis en övergripande redogörelse för Skatteverkets hantering av ett folkbokföringsärende. Därefter redovisas de regler och rutiner som tillämpas i vissa specifika folkbokföringsärenden. Vår kartläggning omfattar endast vissa typer av folkbokföringsärenden. Det är regler och rutiner i samband med att en person

  • blir folkbokförd första gången (flyttar till Sverige),
  • utvandrar,
  • ändrar eller borde ändra sin folkbokföringsadress.

4.2. Övergripande om Skatteverkets hantering av ett folkbokföringsärende

4.2.1. Allmänt om regler och rutiner hos Skatteverket

Utöver lagar, förordningar och rättspraxis har Skatteverket tagit fram egen rättslig vägledning, ställningstaganden och arbetsbeskrivningar som syftar till att beskriva för handläggare hur författningar och rättspraxis ska tillämpas. När utredningens kartläggning av rutinerna i ett folkbokföringsärende skedde i slutet av 2019 fanns en handbok (arbetsbeskrivning) med drygt 20 avsnitt till stöd för handläggarna. Handboken innehöll både rättslig och praktisk information. Skatteverket har informerat utredningen om att myndigheten under 2020 påbörjat en uppdelning av handboken på så sätt att all rättslig information flyttas till ”Rättslig vägledning” som finns på Skatteverkets hemsida, medan frågor om registrering och praktisk handläggningsinformation numera ska finnas i arbetsbeskrivningar. Beskrivningen i det följande av Skatteverkets handläggningsrutiner utgår från arbetsbeskrivningarnas innehåll vid utgången av 2019.

Det finns även ställningstaganden som beskriver hur Skatteverket anser att nya bestämmelser ska tillämpas eller hur en viss frågeställning ska bedömas. Ett ställningstagande är styrande för Skatteverkets verksamhet medan det för allmänheten endast är vägledande.

4.2.2. Skatteverkets handläggning av folkbokföringsärenden

I Skatteverkets arbetsbeskrivning erinras om att förvaltningslagen (2017:900) innehåller regler för hur handläggningen av ett ärende ska gå till och regler om bl.a. jäv, kommunicering av uppgifter, beslutsmotivering, underrättelse om beslut, överklagande och ändring av beslut.

Handläggningen av ett folkbokföringsärende hos Skatteverket initieras i regel genom en anmälan, ansökan eller genom en underrättelse. Det förekommer i undantagsfall att Skatteverket vidtar en åtgärd utan att det har kommit in någon anmälan, ansökan eller underrättelse.1

En anmälan enligt folkbokföringslagen ska göras skriftligen om inte annat anges i lagen. Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse (23 § folkbokföringslagen).

1 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 4.3.1 i materialet ”ärendehantering”.

Skatteverket samarbetar med Statens servicecenter som driver servicekontor på olika platser i landet. De anställda vid servicekontoren företräder Skatteverket. En inkommen anmälan eller ansökan vid ett sådant kontor anses därför direkt inkommen till Skatteverket.

I arbetsbeskrivningen framhålls att Skatteverkets utredningsansvar innebär att se till att ett ärende blir ordentligt utrett och att underlaget i ärendet är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut.2 Vid kontakt med en person som inte behärskar språket ska Skatteverket använda tolk och översätta handlingar om så behövs. Enligt arbetsbeskrivningen kan behov av tolk förekomma när en person ska folkbokföras för första gången i samband med invandring och det betonas att det är angeläget att uppgifter om bl.a. namn, födelsetid, medborgarskap och civilstånd blir korrekta.3

Som huvudregel får Skatteverkets beslut i folkbokföringsärenden överklagas. Vissa beslut som t.ex. beslut om vitesföreläggande och beslut om kontrollbesök får inte överklagas (38 och 39 §§folkbokföringslagen).

4.2.3. Skatteverkets it-system

För hantering av folkbokföringsärenden utnyttjar Skatteverkets handläggare olika delar av Skatteverkets it-system. I folkbokföringsverksamheten används handläggningssystemen Riksfolkbokföringen (POFF) och Folke. Handläggningen sker i POFF medan Folke används både till maskinell och manuell handläggning samt för att kunna fördela ärenden till olika handläggare.4 POFF och Folke delar en gemensam databas. Vidare finns inom folkbokföringsverksamheten it-stödet Navet som är ett aviseringssystem som hämtar uppgifter direkt från folkbokföringsdatabasen och som syftar till att tillhandahålla aktuella folkbokföringsuppgifter till samhället i övrigt.

Diarieföring sker i POFF i en del av folkbokföringsdatabasen som kallas Diariet. Grundläggande diarieuppgifter som registreras i databasen för att uppfylla kravet utifrån bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ingår i Diariet. Ärenden av mer övergri-

2 A.a., avsnitt 4.4.2 i materialet ”ärendehantering”. 3 A.a., avsnitt 4.3.5 i materialet ”ärendehantering”. 4Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 41.

pande eller administrativ karaktär diarieförs i det allmänna diariet, Diana. Vissa typer av ärenden diarieförs i båda diarierna.5

4.2.4. Skatteverkets utrednings- och kontrollmöjligheter i ett folkbokföringsärende

Skatteverket genomför kontroller preventivt och i efterhand

Skatteverket genomför kontroller inom folkbokföringen dels preventivt, dels i efterhand. Den preventiva kontrollen innebär att en inkommande anmälan granskas innan beslut tas. Den aktualiseras såväl vid flyttningsanmälningar inom och till Sverige som vid flyttningsanmälningar till utlandet. Kontrollen i efterhand handlar om att granska om en befintlig uppgift i folkbokföringsdatabasen är korrekt, exempelvis efter att Skatteverket mottagit en underrättelse om felaktig adress.6Kontrollerna kan även vara egeninitierade av Skatteverket (se avsnitt 4.7)

När det gäller kontroll av personers bosättning har Skatteverket ett allmänt avsnitt i sin arbetsbeskrivning som är gemensamt för kontroller av bosättning. Det beskriver en metodik för hur handläggare bör genomföra en utredning.7 Avsnittet kompletteras av de materiella reglerna i andra avsnitt i arbetsbeskrivningen och av flera ställningstaganden.

Skatteverket markerar vissa adresser som granskningsvärda

En anmälan om flytt till och inom Sverige som avser vissa adresser kan enligt Skatteverket ge anledning till närmare kontroll av anmälan. Skatteverket har möjlighet att inom folkbokföringsverksamheten markera adresser som bör kontrolleras som granskningsvärda. I it-systemet Folke benämns funktionen granskningsvärda adresser.

Anmälan om flytt inom landet till en adress som har markerats som granskningsvärd går inte igenom automatiskt utan hamnar för kontroll hos handläggare. Markeringen att en adress är granskningsvärd

5 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 4.4.1 och Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga,

förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 290.

6Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 40 f. och Skatteverket Beivra avsiktliga fel, Årsrapport 2015, s. 4, samt Skatteverkets Rapport 2018-02-26 Insatsen begränsa avsiktliga fel Kunskapsinhämtning taktiska risker 2017, avsnitt 2. 7 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 30 Bosättning.

är en intern signal för Skatteverket om att det kan finnas skäl att utreda en anmälan. Vid en anmälan om flyttning inom landet kvarstår anmälaren som folkbokförd på den gamla adressen under tiden utredningen pågår av anmälan till den granskningsvärda adressen. I vissa fall kan utredningen resultera i att Skatteverket inte kan fastställa en ny adress utan personen blir folkbokförd under rubriken på kommunen skrivna eller under rubriken utan känd hemvist (4 § folkbokföringsförordningen). Utredningen kan även resultera i att personen blir avregistrerad som utvandrad.

Även vid flytt till Sverige kan en adress som är granskningsvärd vara av intresse som signal om att det finns skäl att utreda anmälan om flytt till adressen.8 Vid flyttning till landet har Skatteverket emellertid inte något maskinellt stöd för granskningsvärd adress som gör att en anmälan automatiskt faller ut för kontroll. I stället behöver handläggaren söka på en adress för att uppmärksamma om anmälan avser en granskningsvärd adress eller inte. För en person som anmält flytt till landet till en granskningsvärd adress, medför kontrollen att personen inte kommer bli folkbokförd eller tilldelas personnummer innan adressutredningen har slutförts av Skatteverket.

Skatteverkets utrednings- och kontrollmöjligheter enligt folkbokföringslagen

I stor utsträckning bygger uppgifterna i folkbokföringen på den enskildes egna anmälningar och uppgifter. Skatteverket har dock vissa utrednings- och kontrollmöjligheter enligt folkbokföringslagen. Skatteverket har möjlighet att förelägga en person att göra en anmälan som denne kan antas vara skyldig att göra enligt folkbokföringslagen eller att lämna de uppgifter som behövs för att bedöma eller kontrollera personens folkbokföring eller övriga uppgifter som får registreras i folkbokföringsdatabasen enligt 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen). Det kan gälla exempelvis att anmäla flyttning eller att svara på förfrågan vid bosättningskontroll (31 § folkbokföringslagen).

Skatteverket får också förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge

8 A.a., utredning av bosättning, avsnitt 30.7.

till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens medgivande i sin tur upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten (32 § folkbokföringslagen). Den som inte följer ett föreläggande kan föreläggas vid vite av Skatteverket. Vitesföreläggandet ska delges. Följs inte vitesföreläggandet kan handläggaren på Skatteverket överlämna ärendet till skatteombud för fortsatt hantering av ansökan om utdömande av vite. Frågor om utdömande av vite prövas av den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av ett folkbokföringsbeslut. Vitets lämplighet får bedömas vid prövning av en fråga om utdömande av vite (37 § folkbokföringslagen).

Skatteverkets rutin enligt myndighetens arbetsbeskrivning är att i första hand påminna en person om att göra en skriftlig flyttanmälan när det kan antas att en person är skyldig lämna en sådan anmälan. Vid uteblivet svar kan Skatteverket i stället förelägga personen att lämna en anmälan eller de begärda uppgifterna.9

När det är nödvändigt för bedömning av frågan om folkbokföring får Skatteverket besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Kontrollbesöket får bara genomföras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. Vid kontrollbesöket får Skatteverket begära att den person som besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. Kontrollbesöket får ske oannonserat och ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär ett begränsat intrång för den enskilde (32 a och 32 b §§folkbokföringslagen). Skatteverket har ett rutindokument för arbetet med kontrollbesök.

4.3. Särskilda regler och rutiner vid internordisk flyttning till och från Sverige

För internordisk flyttning gäller lagen (2005:268) om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring. Med internordisk flyttning avses att en person, oavsett medborgarskap, flyttar till Sverige från Danmark (även Färöarna och Grönland), Finland, Island eller Norge (utom Svalbard) eller flyttar från Sverige till något av dessa länder. I korthet innebär överenskom-

9 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.4 Flyttning.

melsen att de nordiska länderna bildar ett gemensamt registerområde. Registrering av in- och utflyttning sker enligt elektroniska underrättelser mellan ländernas centrala registreringsmyndigheter. Särskilt it-stöd finns för hantering av underrättelser, förfrågningar och svar mellan de nordiska länderna.

Vid flyttning från ett nordiskt land till ett annat avregistreras den flyttande i utflyttningslandet först sedan inflyttningen i inflyttningslandet bekräftats. Myndigheten i inflyttningslandet beslutar om inflyttning och beslutet blir bindande för myndigheten i utflyttningslandet.

En flyttning omfattas av den internordiska överenskommelsen om utflyttningsstaten inom tre månader tagit emot en underrättelse från inflyttningsstaten. Om någon underrättelse från inflyttningsstaten inte kommit inom tre månader tillämpas för svensk del i stället reglerna i folkbokföringslagen på utflyttningen.10

Nordiska medborgare ska, enligt artikel 2 punkt 1 lagen om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring, vid flyttning till Sverige visa upp en legitimation med dokumentation om medborgarskap, ett pass eller motsvarande.

4.4. Regler och rutiner vid flyttning till Sverige

4.4.1. Skyldighet att anmäla flyttning till Sverige

Den som flyttat in från utlandet och ska folkbokföras ska anmäla inflyttningen till Skatteverket. Anmälan ska göras inom en vecka efter det att personen har vistats i landet i tre månader (26 § folkbokföringslagen). Anmälan kan göras direkt efter att personen kommit till Sverige.

Anmälan ska innehålla bl.a. namn, födelsetid, medborgarskap, bostads- och postadress, uppgift om inflyttningsdag till landet och avsikten med vistelsen. Om en person har person- eller samordningsnummer sedan tidigare ska även det anges för att undvika att personen får flera parallella nummer (28 § folkbokföringslagen). Folkbokföringen gäller från och med flyttningsdagen om den som flyttat gör anmälan inom en vecka från flyttningen. Kommer anmälan in senare gäller folkbokföringen från och med den dag då anmälan kom in (35 § folkbokföringslagen).

10 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.1 Utvandring och Ställningstagande 2019-07-12 Internordisk flyttning Version 10 avsnitt 1 och 3.

4.4.2. Krav på anmälan om flytt till Sverige

Anmälan om flytt till Sverige ska göras skriftligen (23 § folkbokföringslagen). Skatteverket har en särskild blankett för anmälan. Det finns inget lagkrav på att anmälan ska vara egenhändigt undertecknad av varje flyttande och i enlighet med 14 § förvaltningslagen godtar Skatteverket att anmälare använder ombud. Ärenden om inflyttning från utlandet är av sådan karaktär att Skatteverket anser att det finns särskilda skäl enligt 23 § andra stycket folkbokföringslagen att begära personlig inställelse på servicekontor eller skattekontor. Samtliga inflyttande måste normalt närvara personligen vid anmälan även om ett ombud undertecknat anmälan. Även en anmälan om återinflyttning från utlandet ska enligt Skatteverkets rutiner i normalfallet lämnas vid personlig inställelse.11

Att Skatteverket regelmässigt kräver personlig inställelse vid all inflyttning till Sverige syftar till att kontrollera att personen faktiskt vistas i Sverige, att identifiera personen och att granska dokument. Det är endast i enstaka fall som Skatteverket hittills inte har krävt personlig inställelse vid anmälan om flytt till Sverige. Det har i de fallen varit fråga om personer som inte har kunnat inställa sig personligen till följd av sitt hälsotillstånd. En tillförlitlig identifiering har då säkerställts av Skatteverket genom dialog med vårdgivaren. Identifieringen kan i sådana fall bestå av att personal på sjukvårdsinrättning intygar att de har gjort en identitetskontroll, bifogar bestyrkta kopior av identitetshandlingen och intygar att personen inte har möjlighet att besöka Skatteverket.

Det har även förekommit att en person blivit folkbokförd som återinvandrad utan att personlig inställelse skett hos Skatteverket. Det har då varit fråga om en bosättningsutredning av en person som tidigare varit folkbokförd och där personen inte medverkat i utredningen.

4.4.3. Prövning av förutsättningarna för att bli folkbokförd i Sverige

Grundläggande för bedömningen av om en person ska folkbokföras i Sverige är att personen kan antas komma att stanna i landet under minst ett år. Kriterierna för bedömningen av vistelsetiden är desamma

11 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.2.1. 18.2.2 och 18.2.4 Invandring.

oavsett personens medborgarskap. Det är avsikten vid invandringstillfället som är avgörande.12

I samband med att en person anmäler flytt till Sverige kan Skatteverket, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet, göra en bosättningskontroll. Kontrollen kan vara av enkelt slag eller mer omfattande. Omständigheter som kan föranleda kontroll är om personen har dubbel bosättning, familj i utlandet som inte flyttar med, arbete i utlandet eller om det finns anledning att ifrågasätta personens uppgift om sin anmälda adress. Att exempelvis många redan är folkbokförda på adressen eller att fastigheten består av en lokal kan enligt Skatteverket indikera att det finns anledning att ifrågasätta den anmälda adressen och myndigheten kan i sådana fall göra en bosättningskontroll (se avsnitt 4.2.4).13

En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att vistas i Sverige har bevisbördan för detta och ska kunna styrka uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd. Skatteverket prövar om personen ska folkbokföras dels utifrån om personen har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd, dels om personen har kunnat göra vistelsetiden om minst ett år antaglig. Olika krav ställs på en person som är ekonomiskt aktiv, exempelvis arbetstagare och en som har uppehållsrätt på grund av tillräckliga tillgångar eller som studerande.14

När det gäller EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt finns möjlighet för Skatteverket att begära att han eller hon visar upp ett giltigt pass eller giltigt identitetskort samt handlingar som styrker uppehållsrätten (9 § folkbokföringsförordningen). För en familjemedlem till en EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt får Skatteverket kräva giltigt pass eller, om han eller hon är EES-medborgare, giltigt identitetskort samt handlingar som styrker familjeanknytningen m.m. (10 § första stycket 1). Även om det anges i författningstexten att Skatteverket får begära att handlingar visas upp så är Skatteverkets rutin att normalt kräva identitetshandlingar av EES-medborgare och deras familjemedlemmar.

Skatteverket kräver att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd för sin vistelse i Sverige visar upp sitt uppehållstillståndskort i samband med anmälan om folkbokföring. Beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket med stöd av bestämmelserna i

12Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag m.m., s. 87 ff. 13 Ställningstagande 2019-10-10, Okänd bosättning, avsnitt 6.9. 14 Ställningstagande 2019-03-14, Uppehållsrätt, avsnitt 2. och Skatteverkets Promemoria 2018-02-26, Regler och rutiner i folkbokföringsärenden, avsnitt 3.1–3.3.

utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Om en person anmäler återinvandring med bevis om permanent uppehållstillstånd kontrollerar Skatteverket hos Migrationsverket att tillståndet fortfarande gäller och inte är återkallat. Vid Skatteverkets prövning av om en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska folkbokföras är giltighetstiden för uppehållstillståndet endast en av flera omständigheter som har betydelse för frågan om sökanden gjort sin vistelsetid i landet under minst ett år antaglig (HFD 2017 ref. 32).15

4.4.4. Styrkande av identitet vid flytt till Sverige

Skatteverket har ett ställningstagande om styrkande av identitet vid flyttning till Sverige daterat 2018-11-23. Det finns även ett flertal ställningstaganden om specifika identitetshandlingar från olika länder.

Skatteverkets utgångspunkt är att den inflyttande ska styrka sin identitet och andra personuppgifter. Med begreppet identitet avses enligt Skatteverket i detta avseende som regel personens namn, födelsetid och medborgarskap. Identiteten ska i första hand styrkas med en resehandling i original (nationellt id-kort från EES-stat eller Schweiz, hemlandspass, främlingspass eller resedokument). Vid anmälan om flytt till Sverige ska personen i anmälan ange om han eller hon har ett pass.16

För att Skatteverket ska godta en handling som pass ska den normalt innehålla de uppgifter som framgår av 2 kap. 4 § utlänningsförordningen. Som utgångspunkt ska en resehandling vara utfärdad på ett från identitetssynpunkt säkert sätt och sökanden måste därför ha inställt sig personligen vid ansökan om handlingen. Resehandlingen ska även normalt innehålla uppgift om innehavarens medborgarskap, fullständiga namn, födelsedatum (år, månad och dag) och födelseort. Vidare ska resehandlingen innehålla uppgift om handlingens giltighetstid och utfärdande myndighet. Om det efter granskning av ett pass eller nationellt identitetskort framgår att kontrollsiffrorna inte stämmer, att det manipulerats eller att det på annat sätt framgår att det inte uppfyller de krav som ställs på handlingen, godtar Skatteverket normalt inte resehandlingen.

Standarder för utformning av resehandlingar har skapats av FNorganet International Civil Aviation Organization (ICAO) och de

15 Skatteverkets ställningstagande 2017-07-07 Folkbokföring vid uppehållstillstånd kortare än ett år och Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.4.2, 18.4.3 och 18.4.4 Invandring. 16 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.2.2 och 18.2.3 Invandring.

flesta av världens länder är anslutna till ICAO och förutsätts följa de standarder som ICAO sätter upp. Standarderna beskriver bl.a. säkerhetsdetaljer i pass och nationella identitetskort och finns för att försvåra manipulering och förfalskning av handlingar. Om en person har en resehandling som inte uppfyller ICAO:s tekniska specifikationer kan Skatteverket enligt sitt ställningstagande inte godta handlingen utan att göra en mer djupgående undersökning. Enligt Skatteverket har det förekommit att en person har uppvisat en resehandling vars kontrollsiffror inte har stämt, men där det efter en fördjupad utredning ändå visat sig att resehandlingen är riktig och har kunnat godtas för att styrka personens identitet.

Om Skatteverket efter granskning av en resehandling inte godtar handlingen för att styrka personens identitet avslår myndigheten anmälan om flyttning till Sverige och i beslutet görs en hänvisning till att den flyttande inte har kunnat styrka sin identitet med godtagbar passhandling eller motsvarande.17

År 2019 konstaterades cirka 113 pass som falska av Skatteverket genom EU-förfrågan. Enligt Skatteverket avslog myndigheten dessutom ett antal ärenden med hänvisning till att det fanns skäl att ifrågasätta handlingens riktighet av olika anledningar men där handlingen inte kunnat verifieras som falsk.

Oklarheter beträffande personuppgift som ska registreras i folkbokföringsdatabasen, exempelvis civilstånd, ska inte väsentligen fördröja folkbokföringen om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Skatteverket accepterar en kompletteringstid på cirka två veckor innan folkbokföring sker. Är civilståndet därefter fortfarande oklart folkbokförs personen som sedan diarieförs för fortsatt utredning om civilståndet.18

Som nämnts är Skatteverkets rutin att kräva att EES-medborgare som gör gällande uppehållsrätt ska styrka sitt medborgarskap med pass eller nationellt identitetskort uppvisat i original. Av identitetskortet ska innehavarens identitet och medborgarskap framgå. Skatteverket godtar även i vissa fall nationella identitetskort där medborgarskap inte framgår, t.ex. när identitetskortet är utfärdat av ett EES-land som endast utfärdar nationella identitetskort till sina medborgare. För en familjemedlem till en EES-medborgare som inte själv är EES-

17 Skatteverkets ställningstagande Styrkande av identitet vid flyttning till Sverige daterat 2018-11-23 avsnitt 4. 18 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.2.2 Invandring.

medborgare är det inte tillräckligt med nationellt identitetskort utan det krävs pass eller motsvarande handling (9 och 10 §§folkbokföringsförordningen).

Personer som beviljats uppehållstillstånd av Migrationsverket trots att deras identitet inte är styrkt, t.ex. vid asylinvandring och anhöriginvandring från vissa länder, registreras normalt av Skatteverket utifrån de personuppgifter som framgår av uppehållstillståndskortet. Uppgifter om en sådan persons identitet och andra förhållanden grundas alltså på obestyrkta uppgifter. Skatteverkets ställningstagande om styrkande av identitet vid flyttning till Sverige omfattar inte dessa personer.19 Skatteverket utgår normalt från att en person som vid anmälan om flyttning till Sverige säger sig sakna pass har rätt att vistas i Sverige utan krav på pass. Personen kan därmed folkbokföras med stöd av uppehållstillståndskortet förutsatt att det inte är uppenbart att personen måste ha pass för att få vistas i Sverige, exempelvis om det framgår att personen beviljats uppehållstillstånd som arbetstagare.

Om en person folkbokförs endast med stöd av uppehållstillståndskort gör Skatteverket en notering att personens identitet inte är styrkt i en dagboksanteckning i folkbokföringsdatabasens diarium, Diariet.20Anteckningen sparas i folkbokföringsdatabasen och ingår i utdrag enligt artikel 15 EU:s dataskyddsförordning. Dagboksanteckningen om att identiteten inte är styrkt aviseras inte ut via Navet eller SPAR men den kan ge stöd vid exempelvis en framtida ansökan om ändrade identitetsuppgifter och bedömningen av vilken utredning som krävs i sådant ärende. Det förekommer vidare att Migrationsverket i vissa situationer t.ex. vid handläggning av ärenden om anhöriginvandring efterfrågar uppgiften.

Passporten

I regleringsbrev för år 2018 lämnade regeringen i uppdrag åt Skatteverket att genomföra åtgärder i syfte att motverka registrering av falska identiteter. Bakgrunden till uppdraget var förslaget i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och

beivra (SOU 2017:37) om att registrera passnummer i folkbokförings-

databasen. Åtgärderna skulle omfatta en utredning av funktioner som

19 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.2.3 Invandring och Skatteverkets ställningstagande Styrkande av identitet vid flyttning till Sverige daterat 2018-11-23 avsnitt 1.

gör det möjligt att upptäcka om samma pass eller annan id-handling används för olika personer vid handläggning av ärenden om folkbokföring och tilldelning av samordningsnummer.

Skatteverket har den 20 december 2018 redovisat regeringsuppdraget i promemorian Motverka registrering av falska identiteter.21Uppdraget genomfördes genom införande av tjänsten Passporten. Passporten infördes i mars 2018 och har sedan dess använts inom ramen för ärenden om flyttning till Sverige och tilldelning av samordningsnummer.22 Innan en person tilldelas ett samordningsnummer eller personnummer registreras alltså handlingar med dokumentnummer i Passporten.23 På så sätt registrerar och kontrollerar alltså Skatteverket i dag passnummer och id-kortsnummer för att minska risken att samma handling kan användas av flera personer.

4.4.5. Registrering av andra personuppgifter än de som framgår av resehandlingar

Den som anmäler flytt till Sverige ska lämna uppgift om sin identitet, bosättning och familjeförhållanden så att dessa kan registreras i folkbokföringen. Skatteverket har ett utredningsansvar som följer av förvaltningslagen. Skatteverket ska ta hänsyn till samtliga uppgifter och handlingar som den enskilde lämnat in i ett ärende, uppmärksamma eventuella motstridigheter, ställa relevanta följdfrågor och begära in kompletteringar om det behövs.24

När det gäller registrering av andra uppgifter än de som framgår av resehandlingar är Skatteverkets utgångspunkt att enbart uppgifter som är mycket sannolika ska registreras i folkbokföringen. Skatteverket utreder vilka uppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen om en persons familjeförhållanden med utgångspunkt i de uppgifter personen lämnar i sin anmälan. Som huvudregel styrker en person sitt civilstånd eller en relation genom att visa upp ett vigselbevis eller ett födelsebevis i original eller som bestyrkt kopia, men många gånger behöver Skatteverket mer information för att pröva om det utländska statusförhållandet kan erkännas i Sverige. Om en person

21 Skatteverkets promemoria 2018-12-20, Motverka registrering av falska identiteter, Uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2018, s. 3. 22 A.a., s. 9. 23 Skatteverkets arbetsbeskrivning Passporten version 19/2 avsnitt 3.24 Skatteverkets Ställningstagande Ändring av uppgifter som har registrerats vid flytt till Sverige 2019-06-13, avsnitt 5.1.

saknar sådana handlingar från utlandet utreder Skatteverket om övrig bevisning är tillräckligt stark för att uppgiften ska vara mycket sannolik och därmed registreras i folkbokföringen. En person som inte kan visa att han eller hon är gift registreras som ogift i folkbokföringen.

4.4.6. Motstridiga personuppgifter

Huvudregeln vid registrering av personuppgifter i samband med folkbokföring efter flyttning till Sverige är att uppgifterna i hemlandspasset eller motsvarande följs. Påstår personen att uppgifterna är oriktiga är Skatteverkets bedömning att personen bör få uppgifterna i passet ändrade eller rättade hos hemlandsmyndigheten.

Har den inflyttande inga andra handlingar än sitt uppehållstillstånd utgår Skatteverket som huvudregel från personuppgifterna i uppehållstillståndskortet. Vid motstridiga personuppgifter uppmanar Skatteverket sökanden att lämna en förklaring till det. Skatteverket måste i de fallen göra en utredning och bedömning. Avviker uppgifterna från uppehållstillståndskortet ska den inflyttande som huvudregel lämna in Migrationsverkets beslutsunderlag. Enligt Skatteverkets arbetsbeskrivning kan handläggare även behöva ta egen kontakt med Migrationsverket, särskilt om Skatteverket bedömer att det finns skäl att registrera andra uppgifter än de som framgår av uppehållstillståndet. Inhämtar Skatteverket på eget initiativ uppgifter från Migrationsverket kommuniceras och tillfrågas den inflyttande om uppgifterna innan beslut fattas. Skatteverket ska i dessa fall alltid lämna ett motiverat beslut där det framgår att myndigheten gjort en bedömning och vad myndigheten kommit fram till utifrån samtliga uppgifter i ärendet.

I de fall personuppgifterna i uppehållstillståndet väsentligen avviker från de uppgifter personen själv lämnar eller som framgår av uppvisade handlingar anser Skatteverket att det i vissa fall kan finnas anledning att ifrågasätta om den sökande är samma person som uppehållstillståndet avser.25

25 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.6.2 Invandring.

4.4.7. Kontroller innan tilldelning av personnummer

Om den som invandrar har samordningsnummer, eller personnummer av annan anledning än folkbokföring (TP-nummer), ska den uppgiften framgå av anmälan om flytt till Sverige.26

I samband med att en person registreras som folkbokförd för första gången i folkbokföringsdatabasen tilldelas personen ett svenskt personnummer. Innan dess kontrollerar Skatteverket genom sökning i databasen att personen inte tidigare har tilldelats personnummer eller samordningsnummer eller om personen redan har ett öppet eller avslutat ärende hos Skatteverket. Kontrollerna sker i olika system hos Skatteverket. Enligt Skatteverkets arbetsbeskrivning rekommenderas handläggare att vid sökningar även vända på för- och efternamn, göra ofullständiga sökningar av namn, tänka på att stavningen av utländskt namn kan variera och att vända på år, dag och månad som personen är född.27Skatteverkets it-system gör normalt dessa sökningar automatiskt och endast i undantagsfall behöver handläggare göra uppföljande manuella sökningar på namn. Vidare registrerar och kontrollerar Skatteverket passnummer eller id-kortsnummer i tjänsten Passporten innan tilldelning av personnummer för att minska risken att samma handling används av flera personer.

Sker folkbokföring av en person som tidigare tilldelats samordningsnummer skapar Skatteverket en hänvisning vid registreringen mellan personnumret och samordningsnumret.28

När en person har tilldelats ett personnummer i samband med invandring skickar Skatteverket en underrättelse om fastställt personnummer till personen.29

4.5. Regler och rutiner vid utvandring

4.5.1. Skyldighet att anmäla utflyttning från Sverige

Den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet ska anmäla det till Skatteverket. Anmälan ska göras senast en vecka före utresan och ska innehålla uppgift om utresedagen. Om utresan ställs in eller skjuts upp ska detta anmälas senast den tidigare uppgivna utresedagen (27 §

26 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 18.6.2 Invandring. 27 A.a., avsnitt 18.2.6 Invandring och avsnitt 6.1.2.2 personnummer och samordningsnummer. 28 A.a., avsnitt 18.2.6 Invandring och avsnitt 6.1.2.2 personnummer och samordningsnummer. 29 A.a., avsnitt 6.3.2 personnummer och samordningsnummer.

folkbokföringslagen). Anmälan om flytt till utlandet ska innehålla bl.a. namn och personnummer, bostads- och postadress i Sverige, datum för utresan, adress i utlandet, bostadstyp och vistelsens beräknade varaktighet (29 §). Vid flytt till utlandet upphör den flyttande att vara folkbokförd utresedagen eller om flyttningen anmäls senare, den dag anmälan kom in (36 §). Som framgått ska en person som flyttat från landet avregistreras från folkbokföringen.

4.5.2. Skatteverkets handläggning av en anmälan om utflyttning från Sverige

Anmälan om utflyttning

Anmälan om flyttning till utlandet ska göras skriftligen (23 och 27 §§folkbokföringslagen). Normalt lämnas anmälan på en av Skatteverkets blanketter för sådana ärenden. En uppgift om flyttning som lämnas i samband med ett annat ärende godtas av Skatteverket endast under förutsättning att det tydligt framgår att det är fråga om en anmälan om flyttning till utlandet. I annat fall medför uppgiften att personens rätta folkbokföring utreds.30

Registrering av adress för utflyttade

När Skatteverket får kännedom om att en person som är avregistrerad som utflyttad har bytt adress kan Skatteverket registrera den nya adressen i folkbokföringsdatabasen med stöd av 1 § första stycket folkbokföringslagen och 2 kap. 2 § folkbokföringsdatabaslagen. Adressen för en utflyttad svensk medborgare har betydelse för röstlängden (avsnitt 5.8.2). En svensk medborgare som har avregistrerats från folkbokföringen som utflyttad (eller försvunnen) kan anmäla en ny adress i utlandet till Skatteverket. Anmälan ska vara skriftlig och kan göras på en av Skatteverkets blanketter. Samma blankett kan användas för anmälan om upptagande i röstlängd för utlandssvensk. Om ny uppgift om utlandsadress inkommer från en annan person eller myndighet registrerar inte Skatteverket den. Adressen har betydelse för röstlängden och kan därför bara ändras av den enskilde själv.

30 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.2.1 utflyttning.

Även en utländsk medborgare kan använda Skatteverkets blankett för att anmäla ny utlandsadress men annan skriftlig anmälan godtas också. För att uppgifterna ska vara så korrekta som möjligt och för att undvika missförstånd ska anmälan göras skriftligen. För utländska medborgare kan normalt ny utlandsadress registreras om anmälan kommer in från en annan myndighet eftersom adressen för en utländsk medborgare inte påverkar röstlängden. Kommer en ny adressuppgift in från en annan enskild person eller organisation som inte är myndighet ska Skatteverket kommunicera med den enskilde i fall det finns anledning att anta att adressen är korrekt.31

4.6. Regler och rutiner vid ändrad folkbokföringsort och folkbokföringsadress

4.6.1. Skyldighet att anmäla flytt inom landet

Den som är folkbokförd och har flyttat ska inom en vecka anmäla flyttningen till Skatteverket. Ändrar en folkbokförd person postadress utan att flyttning skett, ska denne anmäla detta till Skatteverket om postadressen ska gälla för minst sex månader (25 § folkbokföringslagen). Anmälan ska innehålla bl.a. namn och personnummer, datum för ändring av bostads- eller postadress och ny bostads- och postadress (28 § första stycket).

Den nya folkbokföringen gäller från och med flyttningsdagen om den som flyttat gör anmälan inom en vecka från flyttningen. Kommer anmälan in senare gäller folkbokföringen från och med den dag anmälan kom in (35 § folkbokföringslagen). En anmälan till Skatteverket om flyttning som saknar uppgift om datum för flyttning ska kompletteras av sökanden. Kompletteras inte ärendet med datum efter Skatteverkets förfrågan registreras anmälan så att sökanden blir folkbokförd från och med anmälningens ankomstdatum.

Datumet för när en person blir folkbokförd kan ha betydelse både för personens rättigheter och skyldigheter. En persons folkbokföring per den 1 november ett visst år har t.ex. betydelse för var en person ska beskattas (65 kap. 3 § inkomstskattelagen [1999:1229]) och vid domstolarnas prövning av rätt forum i tvistemål. Om svaranden är en fysisk person anses som hans eller hennes hemvist den ort där han eller hon

31 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.2.2 utflyttning.

var folkbokförd den 1 november föregående år (10 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740)).

4.6.2. Skatteverkets handläggning av flyttanmälan

En flyttanmälan ska göras skriftligen till Skatteverket (23 § folkbokföringslagen) och sker normalt genom e-tjänsten Flyttanmälan, men kan också göras på andra sätt. Skatteverket godtar en anmälan via e-post och fax om inte omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till kontroll.32

Det finns inget författningsreglerat krav på att en flyttanmälan ska vara egenhändigt undertecknad av den flyttande. Trots det ingår ett krav på underskrift som en av flera av Skatteverkets säkerhetsåtgärder för att säkerställa att anmälan är gjord av rätt person.33 Vid tveksamma fall kan en kontroll av anmälan eller en uppgift som lämnas i anmälan behöva ske.

Flyttanmälan via Skatteverkets e-tjänst

På Skatteverkets webbplats kan den som flyttar lämna flyttanmälan via e-tjänsten Flyttanmälan. Tjänsten infördes år 2007 och kräver giltig e-legitimation. Anmälan kan omfatta den som är inloggad i tjänsten samt övriga familjemedlemmar som personen har relation till och som bor i samma fastighet/lägenhet. Flyttningen måste då avse en gemensam adress och ha samma inflyttningsdatum. Den som gör anmälan i e-tjänsten måste följa anvisningarna på webbplatsen och kan därefter skriva ut en kvittens på att anmälan har lämnats till Skatteverket på elektronisk väg. Flyttanmälan anses gjord när den kommit in till Skatteverkets webbplats.34

32 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.2.3 Flyttning. 33 A.a., avsnitt 17.2.5 Flyttning. 34 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.2.4 Flyttning och Riksrevisionens rapport Folkbok-

föringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 37 f.

Flyttanmälan via handläggaringång

Skatteverket har även tjänsten flyttanmälan via handläggaringång. Det innebär att handläggare på skatteupplysningen kan hjälpa den som kontaktar myndigheten om en flyttanmälan med att fylla i en blankett för anmälan om flyttning inom Sverige. Ifyllnadsformuläret ger handläggaren stöd för ifyllnad av vissa uppgifter. Vidare kan handläggaren se uppgifter om aktuell folkbokföring och eventuell särskild postadress. Uppgift om relationspersoner som är folkbokförda tillsammans med den flyttande visas också. Handläggaren får även stöd för att fylla i den nya adressen med postnummer och postort. Handläggaringången kan användas för den flyttande och övriga familjemedlemmar som personen har relation med och som bor på samma adress. Innan samtalet med personen avslutas ska handläggaren förhandsgranska de ifyllda uppgifterna på blanketten noggrant. Den förifyllda blanketten skickas därefter till den flyttande som ska skriva under blanketten och skicka tillbaka den till Skatteverkets inläsningscentral. Flyttanmälan anses vara gjord den dag den kommit in till inläsningscentralen. Har den flyttande inte undertecknat blanketten får han eller hon tillfälle att komplettera med underskrift.35

Flyttanmälan på externwebb och manuellt

På Skatteverkets webbplats finns formulär som kan användas av den som anmäler flyttning. Formuläret skapar en blankett i PDF-format. Det kan användas när en eller flera personer flyttar tillsammans till en ny adress. Den som använder formuläret får viss hjälp vid ifyllande av uppgifterna. Exempelvis finns stöd vid registrering av en adress med postnummer och postort. Blanketten ska skrivas ut och undertecknas innan den skickas till Skatteverkets inläsningscentral. Flyttanmälan anses vara gjord den dag den kommit in till inläsningscentralen.36

Den som flyttar kan även ladda ner en blankett från Skatteverkets webbplats för att anmäla flyttning. Även den kan användas när en eller flera personer flyttar tillsammans till en ny adress. Blanketten ger ingen hjälp för ifyllnaden utöver upplysningar för anmälan på blankettens baksida. Blanketten ska undertecknas innan den skickas till Skatte-

35 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.2.5 Flyttning. 36 A.a., avsnitt 17.2.6 Flyttning.

verkets inläsningscentral. Flyttanmälan anses vara gjord den dag den kommit in till inläsningscentralen.37

Flyttanmälan via fritextbrev eller i annat ärende

En flyttanmälan som kommer in till Skatteverket på annat sätt än via Skatteverkets blankett betraktas av myndigheten som ett fritextbrev. En uppgift om att någon har flyttat och fått ny adress kan även komma in till Skatteverket i samband med ett annat ärende hos myndigheten, exempelvis inkomstdeklaration. Om det tydligt framgår att det är fråga om en anmälan om flyttning behandlas uppgiften som en flyttningsanmälan. I annat fall betraktas uppgiften som ett underlag för utredning om personens rätta folkbokföring. Bekräftar personen efter förfrågan från Skatteverket att avsikten var att göra en anmälan om flytt godtar Skatteverket normalt tidpunkten då den första uppgiften kom in som anmälningsdatum.38

Krav på personlig inställelse i vissa fall

Normalt kräver en anmälan om flyttning inom Sverige inte personlig inställelse. Ett undantag gäller anmälan om flyttning för den som är folkbokförd utan känd hemvist eftersom Skatteverket då saknar uppgift om var personen befinner sig. Enligt Skatteverkets arbetsbeskrivning finns beträffande dessa personer anledning att i vissa fall begära personlig inställelse, dels för att säkerställa att det är rätt person som lämnar anmälan, dels för att bekräfta den fysiska närvaron och minska risken för felaktig folkbokföring. I arbetsbeskrivningen anges att en bedömning bör ske utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.39

Skatteverket har inte längre avtal om flyttanmälningar med extern aktör som tillhandahåller eftersändning

Skatteverket har haft avtal med Svensk Adressändring AB om att för Skatteverkets räkning hantera anmälningar om flyttning och särskild postadress. Det upphörde från och med den 1 januari 2016. Det är där-

37 A.a., avsnitt 17.2.7 Flyttning. 38 Skatteverkets arbetsbeskrivning avsnitt 17.2.8 Flyttning. 39 A.a., avsnitt 17.2.12 Flyttning.

med inte längre möjligt att med e-legitimation beställa eftersändning och göra en flyttanmälan via samma aktör. Den som vill ha eftersändning får alltså för den åtgärden vända sig till en extern aktör som erbjuder sådan tjänst. Personen måste dock även göra en flyttanmälan till Skatteverket. Svensk adressändring tillhandahåller en blankett för att göra flyttanmälan till Skatteverket men endast om den som beställer eftersändning inte använder e-legitimation för sin beställning.40

4.6.3. Skatteverkets underrättelser vid flyttanmälan

Vid flyttanmälningar, som kommer in till Skatteverket på annat sätt än via e-tjänsten, skickar Skatteverket ett meddelande (säkerhetsbrev) till anmälaren som en bekräftelse. Det skickas när ärendet gått igenom samtliga maskinella formatkontroller. Det skickas med A-post till postadressen för respektive person i anmälan som är folkbokförd i Sverige med godkänd adress, förutom personer under 18 år som har vårdnadshavare i flyttanmälan och personer som är 18 år eller äldre och gift med en äldre person som finns i flyttanmälan. Säkerhetsbrevet innehåller information om vilka personer anmälan gäller och ärendets diarienummer. Syftet med säkerhetsbrevet är enligt Skatteverket att minska risken för oriktiga anmälningar. I brevet uppmanas personen att kontakta Skatteverket om han eller hon inte lämnat anmälan om flytt.

I de fall flyttanmälan sker via handläggaringång och blanketten för anmälan om flyttning skickas till den nya adressen för underskrift skickar Skatteverket ett upplysningsbrev som är utformat på samma sätt som säkerhetsbrevet.41

Ett beslut om flyttning som registreras i enlighet med de uppgifter som lämnats i anmälan medför ingen underrättelse om beslut i folkbokföringsärendet från Skatteverket. Endast i de fall när ett folkbokföringsdatum i ett flyttningsbeslut avviker från flyttningsdatum i anmälan underrättas den flyttande av Skatteverket med ett motiverat beslut. Likaså om Skatteverket godtar en anmälan om flyttning till en kommun efter utredning och om Skatteverket beslutat om ändrad

40 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.2.3 Flyttning och Skatteverkets samt Svensk Adressändring AB:s hemsida. 41 A.a., avsnitt 17.7.1 och 17.7.2 Flyttning.

folkbokföring för en person som inte anmält flyttning eller om Skatteverket beslutat om att avslå en flyttningsanmälan.42

Det finns sedan år 2016 möjlighet att spärra obehörig adressändring via Mina sidor hos Skatteverket. Vid spärrning av obehörig adressändring kan flyttanmälan och anmälan om särskild postadress endast göras med e-legitimation och Skatteverket underrättar den enskilde om myndigheten får in en anmälan om flytt eller särskild postadress på annat sätt än via e-legitimation.

Skatteverket har i februari 2020 infört en ny digital tjänst för att göra det lättare för privatpersoner att se och anmäla om någon obehörig är folkbokförd på den egna adressen. Efter inloggning med e-legitimation på ”Mina sidor” på Skatteverkets hemsida kan privatpersoner genom den nya tjänsten, ”Visa folkbokförd på samma adress”, se vem som är folkbokförd på den egna adressen. Det finns även möjlighet att digitalt anmäla om någon person felaktigt är folkbokförd på den egna bostaden. Skatteverket utreder möjligheten att även införa en digital avisering när någon folkbokför sig på en annan privatpersons adress (se avsnitt 5.5.2).

4.6.4. Särskild postadress

En folkbokförd person som behöver en särskild postadress eller vill ändra särskild postadress utan att ha flyttat ska anmäla detta skriftligen till Skatteverket. Anmälan ska göras inom en vecka. En förutsättning är att adressen ska gälla för minst sex månader och är ett komplement till folkbokföringsadressen (25 § andra stycket folkbokföringslagen). Ett avslut av en särskild postadress ska också anmälas skriftligen till Skatteverket.

Den särskilda postadressen gäller från och med det datum som Skatteverket registrerar in adressen i folkbokföringsdatabasen. Lämnas en anmälan med datum framåt i tiden inväntar Skatteverket registrering till den dagen.43

En uppgift i samband med anmälan om särskild postadress som innebär att adressen ska upphöra att gälla från och med visst datum medför inte att Skatteverket automatiskt avslutar den särskilda postadressen det datumet. Skatteverket informerar i stället personen om att

42 A.a., avsnitt 17.7.3, 17.7.4 och 17.7.5 Flyttning. 43 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.5.2 Flyttning.

avsluta den särskilda postadressen när det är aktuellt att den ska upphöra. Skatteverket bevakar inte heller att den särskilda postadressen avslutas det datum som uppgavs i anmälan. I vissa fall kan Skatteverket, efter utredning, avsluta en särskild postadress även utan anmälan, exempelvis om postadressen förlorat sin funktion som avlämningsställe för post.44

4.7. Folkbokföringsärenden som inleds på annat sätt än genom anmälan

4.7.1. Indikationer som kan tyda på att en person utvandrat

Skatteverket genomför ett flertal kontroller i efterhand som syftar till att granska om befintliga uppgifter i folkbokföringsdatabasen är korrekta. När Skatteverket får en uppgift som tyder på att en person flyttat till utlandet utan att anmäla flyttning skickar myndigheten som regel en påminnelse till personen om att göra en anmälan på Skatteverkets blankett. En bosättningskontroll i ett enskilt ärende kan också inledas genom att Skatteverket får en indikation på att någon lämnat landet. Det kan vara fråga om en postretur, en underrättelse från skolmyndighet om ett skolpliktigt barn eller ett tips från en granne eller en anonym anmälan. Om Skatteverket får en sådan indikation sätts en utredning igång för att myndigheten därefter ska kunna ta ställning till eventuella åtgärder. Om utredningen leder till att det finns grund för att ifrågasätta personens folkbokföring i landet sänder Skatteverket en fråga till personen. Får Skatteverket inget klargörande svar eller kommer frågan i retur kontrollerar Skatteverket uppgifterna vidare inom den egna myndigheten och genom att eventuellt ställa frågor till andra, t.ex. andra myndigheter.45

Särskilt om personer med uppehållstillstånd

Avsaknad av ett erforderligt uppehållstillstånd utgör en omständighet som kan ligga till grund för avregistrering från folkbokföringen (20 § tredje stycket folkbokföringslagen). Det innebär dock inte att en

44 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.5.3 Flyttning. 45 A.a., avsnitt 19.3.7 Utvandring.

person som saknar uppehållstillstånd med automatik kan avregistreras från folkbokföringen.46

Migrationsverket har en underrättelseskyldighet till Skatteverket om en utlänning inte har ansökt om förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd inom tre månader från det att tillståndet löpt ut (7 kap. 7 a § utlänningsförordningen). I de fall Skatteverket vid en kontroll inte får kontakt med en person som inte ansökt om förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd kan det vara tillräckliga skäl för Skatteverket att avregistrera personen från folkbokföringen utan ytterligare utredning.47

Om Polismyndigheten verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning av en folkbokförd person ska myndigheten omedelbart underrätta Skatteverket (7 kap. 3 § utlänningsförordningen). Skatteverket avregistrerar i sådana fall med ledning av meddelandet personen som utflyttad utan vidare kontroll.48 Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska underrätta Skatteverket om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud för en person som är folkbokförd i Sverige. Migrationsverket ska även underrätta Skatteverket när ett sådant beslut är verkställt (7 kap. 4 § utlänningsförordningen).

4.7.2. Indikationer till Skatteverket som kan föranleda kontroll av folkbokföringsadress

Skatteverket får en stor mängd underrättelser om misstänkta fel avseende personers folkbokföringsadress.49 Inte bara myndigheter utan också enskilda personer anmäler felaktigheter i folkbokföringen.

Kort om underrättelseskyldighet

Det finns en skyldighet för vissa aktörer att lämna uppgifter till Skatteverket. Underrättelseskyldigheten gällde tidigare bara vissa myndigheter och bara uppgift om adress. Sedan den 18 juni 2021 har underrättelseskyldigheten utvidgats till att gälla så gott som samtliga myndigheter. Underrättelseskyldighet gäller om det kan antas att en uppgift

46Prop. 2012/13:120, Folkbokföringen i framtiden, s. 155. 47 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring och Skatteverkets ställningstagande 2019-10-10 Okänd bosättning, version 13, avsnitt 6.5.2. samt prop. 2012/13:120, s. 155. 48 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring. 49Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23), s. 46.

i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig (32 c § folkbokföringslagen). Underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. En liknande underrättelseskyldighet finns redan i dag i 14 § förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret.

Skatteverket arbetar enligt uppgift till utredningen för närvarande, mot bakgrund av den utökade underrättelseskyldighet som trädde i kraft den 18 juni 2021, med en tjänst för rapportering av brister och felaktigheter i folkbokföringen.

Skatteverkets rutiner vid bosättningsutredningar

Med stöd av uppgifterna kan Skatteverket inleda en utredning om den aktuella personens bosättning. Om det finns anledning för Skatteverket att anta att en person är skyldig att göra en flyttningsanmälan är Skatteverkets rutin att i första hand påminna personen att göra en skriftlig anmälan. Om svar på påminnelsen uteblir kan Skatteverket i stället förelägga personen att lämna anmälan, i en del fall vid vite.50Lyckas Skatteverket inte komma i kontakt med personen, kan fastighetsägaren kontaktas för efterhörande av hyreskontrakt eller liknande eller för kontroll av angivet lägenhetsnummer. Går det fortfarande inte att fastställa om personen är bosatt på lägenheten eller fastigheten utvidgar Skatteverket utredningen och ställer frågor till andra.51 Frågor kan exempelvis skickas till arbetslöshetskassorna Arbetsförmedlingen, arbetsgivare, beskattningsverksamheten, bilregistret, CSN, Kriminalvården, Försäkringskassan, utbildningsanordnare och Kronofogdemyndigheten.

Skatteverket kan från Postnord få uppgift om adresser och om post delas ut till en viss person på viss adress (2 kap.14 och 15 §§postlagen [2010:1045]) och Svensk Adressändring AB kan lämna uppgifter om personen begärt eftersändning eller lagring av post.52

När Skatteverket fått tillräcklig information för att fatta beslut måste de uppgifter som är av betydelse för ärendet normalt kommuniceras med den vars bosättning utreds (25 § förvaltningslagen) och denne få tillfälle att inom viss bestämd tid yttra sig över materialet.

50 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 17.4 Flyttning. 51 A.a., avsnitt 30.11.1 Utredning av bosättning. 52 A.a., avsnitt 30.5.1 Utredning av bosättning.

Handläggaren kan ha fått fram en ny adress i den utredning som gjorts där man har för avsikt att folkbokföra personen. Det kan även vara så att personen har en särskild postadress dit post kan skickas. Om personen har Mina meddelanden kan kommunicering ske via den kanalen. Det sista alternativet för kommunikation är kungörelsedelgivning.

5. Ökad kvalitet i folkbokföringsdatabasen

5.1. Vårt uppdrag

Vi har i uppdrag att föreslå åtgärder som tillgodoser att folkbokföringsdatabasen i största möjliga utsträckning innehåller korrekta uppgifter. För att höja kvaliteten i uppgifter som ska registreras och uppgifter som redan har registrerats i folkbokföringsdatabasen behöver Skatteverket i sin kontrollverksamhet ha nödvändiga befogenheter. Frågor om Skatteverkets befogenheter behandlas i avsnitt 5.2–5.4.

Ett av de mest frekvent förekommande felen i folkbokföringsdatabasen är felaktig folkbokföringsadress. I avsnit t 5.5 behandlas problemet med felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet. Det förekommer att en person inte vill medverka till att folkbokföringsadressen bestäms och att denne folkbokförs under rubriken utan känd hemvist. Problemen kring detta tas upp i avsnitt 5.6. I avsnitt 5.7 behandlas möjligheter att motverka felaktig folkbokföringsadress genom utökade krav på dem som upplåter bostäder.

5.2. Personlig inställelse i andra fall än vid inflyttning från utlandet

5.2.1. Nuvarande regler och rutiner

Som tidigare framgått får Skatteverket om det finns särskilda skäl begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse (23 § folkbokföringslagen [1991:481]). Skatteverket har i dag som rutin att, utöver vid invandring, kräva personlig inställelse när den som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen anmäler flytt. Av Skatteverkets arbetsbeskrivning framgår att myndig-

heten ibland kräver personlig inställelse när en person som är folkbokförd utan känd hemvist (13 § folkbokföringslagen) anmäler flyttning inom landet (se avsnitt 4.6.2). Vid en ansökan om hindersprövning, där någon av personerna inte är folkbokförd i Sverige, begär Skatteverket i dag personlig inställelse för att kontrollera identiteten på den person som inte är folkbokförd här. Personlig inställelse kan också förekomma t.ex. när en person begär att hans eller hennes identitets- och/eller personuppgifter ska ändras och visar upp ett utländskt pass till stöd för det.

5.2.2. Tidigare krav på personlig inställelse

I 1946 års folkbokföringsförordning1 fanns ett principiellt krav på personlig inställelse inför pastor för att fullgöra anmälningsskyldighet för födelse, dödsfall, flyttning inom riket, invandring och utvandring. Vissa möjligheter fanns för enskilda att låta sig företrädas av ombud och en skriftlig anmälan kunde godtas om den var fullständig och i övrigt tillförlitlig.2

Genom 1968 års folkbokföringsförordning, sedermera 1968 års folkbokföringslag,3 upphävdes det principiella kravet på personlig inställelse vid anmälningar till den löpande folkbokföringen. Departementschefen uttalade i propositionen att tiden var inne för att på folkbokföringens område slopa det generella kravet på personlig inställelse, i likhet med vad som hade skett på andra förvaltningsområden. Det bedömdes som en stor tidsbesparing för den enskilde, och från psykologisk synpunkt en vinning, att anmälan kunde ske på telefon. Vidare bedömdes att ”mindre företagsamma personer” skulle göra anmälan som de annars inte skulle ha kommit sig för att göra. Huvudregeln blev därför att anmälan skulle göras muntligen eller skriftligen. Pastorsämbetet skulle dock äga rätt att begära skriftlig bekräftelse vid muntlig anmälan via telefon. Detta med hänsyn till dels påtalade risker för missuppfattningar, dels rena okynnesanmälningar. En annan anledning var riskerna för s.k. skenskrivningar. Undantagsvis skulle pastorsämbetet i stället för skriftlig bekräftelse få kräva personlig inställelse

1Folkbokföringsförordningen (1946:469). 2Prop. 1967:88med förslag till folkbokföringsförordning, s. 23. 3 Vid ikraftträdandet 1968 års folkbokföringsförordning men författningsrubriken folkbokföringslag trädde i kraft den 1 juli 1986.

om särskilda omständigheter förelåg och det ansågs nödvändigt för att få uppgifter för en riktig kyrkobokföring.4

5.2.3. Överväganden och bedömning

Utredningens bedömning: Det bör inte införas ett generellt krav

på personlig inställelse vid anmälningar och ansökningar enligt folkbokföringslagen. Skatteverket ska dock även fortsättningsvis, om det finns särskilda skäl, ha möjlighet att begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse.

Folkbokföringsutredningen, som gjorde en allmän översyn av 1991 års folkbokföringslag, övervägde en ordning med personlig inställelse för att göra flyttningsanmälan. Detta för att undvika falska anmälningar. Utredningen fann emellertid att detta skulle innebära olägenheter för den enskilde som ska flytta och en väsentligt ökad arbetsbelastning för Skatteverket. Att återinföra ett krav på personlig inställelse sågs därför inte som en proportionerlig åtgärd i förhållande till problemet med falska flyttningsanmälningar. Skatteverkets rutiner i samband med en flyttningsanmälan bedömdes vara tillräckliga.5

Inte heller vi ser ett generellt krav på personlig inställelse vid anmälningar enligt folkbokföringslagen som en framkomlig väg. Utöver att ett sådant krav skulle innebära olägenheter för den enskilde och ökad arbetsbelastning för Skatteverket, kan det också befaras att kvaliteten i folkbokföringen skulle försämras, särskilt vid flyttningsanmälningar inom landet där det finns ett stort behov av att förmå enskilda att fullgöra sin anmälningsskyldighet. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och att samhället i stort har digitaliserats framstår ett absolut krav på personlig inställelse inte heller som proportionerligt. Något generellt krav på personlig inställelse bör därför inte införas.

Syftet med den personliga inställelsen är att minska risken för felaktig folkbokföring genom att säkerställa att det är rätt person som lämnar anmälan, ansökan eller uppgiften och, i en del fall, att bekräfta den fysiska närvaron. I bosättningsutredningar om en persons korrekta folkbokföringsadress, är Skatteverkets möjlighet att begära person-

4Prop. 1967:88med förslag till folkbokföringsförordning, s. 29 och 52 f. 5Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 480.

lig inställelse en av de metoder som myndigheten kan använda sig av som ett led i utredningen.

Vid införandet av Skatteverkets möjlighet att vid särskilda skäl kräva personlig inställelse uttalades i förarbetena att möjligheten skulle användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring. Det exempel som då nämndes var invandring.6 Vi föreslår (se avsnitt 6.5) att Skatteverkets nuvarande rutin att den som flyttar in från utlandet ska inställa sig personligen för identitetskontroll ska författningsregleras. Det kan överlämnas till Skatteverket att som i dag utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet bedöma om det finns skäl att kräva personlig inställelse i andra typer av ärenden. Någon ändring av regeln i 23 § folkbokföringslagen föreslås därför inte.

5.3. Föreläggande att visa upp handling

5.3.1. Nuvarande regler och rättspraxis

Skatteverket får enligt 31 § folkbokföringslagen besluta att förelägga en person att göra en anmälan som denne kan antas vara skyldig att göra enligt lagen eller att skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för att bedöma eller kontrollera personens folkbokföring eller övriga uppgifter som får registreras i folkbokföringsdatabasen. Av föreläggandet ska framgå vilka uppgifter som ska lämnas. Föreläggandet får enligt 37 § förenas med vite.

Skatteverket har under år 2018 i tre fall ansökt vid Förvaltningsrätten i Malmö om utdömande av vite efter att ha förelagt personer att visa upp handlingar i original eller vidimerad kopia. Ett av målen gällde en person som ansökt om att registrera ändrat civilstånd från ogift till gift och som till stöd för det hade lämnat in ett till svenska översatt marockanskt dokument med titeln Äktenskapskontrakt.7De andra målen gällde personer som ansökt om att registrera ändrat civilstånd från gift till skild och som till stöd för sin ansökan hade lämnat in kopior av skilsmässohandlingar från Polen respektive Turkiet.8

6Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag m.m., s. 138. 7 Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-02-20 i mål nr 5523-18. 8 Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-02-20 i mål nr 5660-18 och Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-02-20 i mål nr 5536-18.

Skatteverket krävde i respektive föreläggande uppvisande av ingivna handlingar i original eller vidimerad kopia.

Förvaltningsrätten i Malmö har meddelat dom i samtliga tre mål den 2 november 2018 och Kammarrätten i Göteborg har meddelat dom i samtliga tre fall den 20 februari 2020. Båda domstolarna har avslagit Skatteverkets begäran om utdömande av vite på den grunden att Skatteverkets föreläggande inte var lagligen grundat i enlighet med 1 § viteslagen (1985:206). Varken folkbokföringslagen eller folkbokföringsförordningen anses ge stöd för att bevishandlingar, som det var fråga om i målen, kan anses vara sådana uppgifter som Skatteverket kan förelägga en enskild att lämna. Inte heller anses det av förarbetena framgå klart att avsikten med bestämmelsen är att Skatteverket ska kunna förelägga en person att ge in handlingar till stöd för en anmälan. För att ett vitesföreläggande ska vara lagligen grundat krävs ett uttalat författningsstöd som omfattar den aktuella situationen. Det var därför inte möjligt att tolka bestämmelsen till att den omfattar att styrka en uppgift med en handling, även om en sådan tolkning kunde anses ligga i linje med målsättningen att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen ska vara korrekta. Avgörandena har fått laga kraft.

Det kan även nämnas att i två avgöranden från olika underrätter har Skatteverkets talan om utdömande av vite bifallits. Skatteverket ansökte under år 2018 om utdömande av vite vid Förvaltningsrätten i Umeå efter att ha förelagt en person att visa upp en vigselhandling och en skilsmässohandling i original eller vidimerade kopior av handlingarna. Målet gällde en person som i sin anmälan om flyttning till Sverige uppgett sig vara frånskild. Begärda handlingar uppvisades i original för Skatteverket efter att Skatteverket ansökt om utdömande av vitet. Förvaltningsrätten biföll i dom den 3 september 2019 begäran om utdömande av vite men fann att det fanns skäl att jämka vitet som sattes ned till hälften. Förvaltningsrätten i Umeås avgörande har fått laga kraft.9

Under år 2019 har Skatteverket ansökt om utdömande av vite vid Förvaltningsrätten i Växjö efter att ha förelagt en person att visa upp vigselhandling i original. Förvaltningsrätten i Växjö har bifallit ansökan i dom den 10 februari 2020 och domen har fått laga kraft.10

9 Förvaltningsrätten i Umeå, dom 2019-09-03 i mål nr 1832-18. 10 Förvaltningsrätten i Växjö, dom 2020-02-10 i mål 4250-19.

5.3.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skatteverket ska ha möjlighet att förelägga

en person att visa upp handlingar.

Skatteverket får enligt 31 § folkbokföringslagen förelägga den som kan antas inte ha fullgjort sin anmälningsskyldighet att fullgöra skyldigheten. Den anmälningsskyldige kan t.ex. ha låtit bli att lämna uppgifter som behövs för att Skatteverket ska kunna fatta ett riktigt beslut och Skatteverket kan då förelägga personen att komplettera redan lämnade uppgifter. Syftet med föreläggandet är då att förmå den anmälningsskyldige att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Föreläggandebefogenheten kan även ta sikte på att kontrollera om en anmälningsskyldig har fullgjort sin anmälningsskyldighet.

Innan bestämmelsen fick sin nuvarande utformning, den 1 januari 2014, saknades en generell skyldighet för en enskild att lämna uppgifter i andra situationer än i samband med flyttning. Genom lagändringen infördes en möjlighet för Skatteverket att förelägga en enskild att lämna uppgifter eller att komplettera redan lämnade uppgifter även i andra fall än då uppgifterna avser själva bosättningen. Det kan exempelvis vara fråga om ändrat civilstånd i de fall äktenskap ingås i utlandet, eller uppgifter om födelseort, medborgarskap och familjeförhållanden i övrigt. Regeringen bedömde att det inte behövdes någon särskild bestämmelse som reglerar skyldigheten för en folkbokförd person att lämna uppgifter på begäran till Skatteverket eftersom det av 1 § folkbokföringslagen framgår att folkbokföringsdatabasen ska innehålla kompletta och korrekta uppgifter. En person som förelagts av Skatteverket är skyldig att lämna de uppgifter som efterfrågas. Av förarbetena framgår även att regeringen ansåg att det bör vara upp till Skatteverket att avgöra hur myndigheten på bästa sätt ska få in korrekta och kompletta uppgifter.11

Vi anser att det är tveksamt om avsikten vid lagstiftningens tillkomst var att Skatteverkets befogenhet att förelägga skulle vara så begränsad som lagtextens ordalydelse och de nämnda kammarrättsdomarna ger uttryck för. Som en jämförelse kan nämnas bestämmelserna om föreläggande i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 37 kap. 6 § första stycket skatteförfarandelagen får Skatteverket förelägga den

11Prop. 2012/13:120, Folkbokföringen i framtiden, s.112–114 och 157.

som är eller kan antas vara uppgiftsskyldig enligt 15–35 kap. att lämna uppgift som verket behöver för att kunna kontrollera skyldigheten. Stycket ersatte bl.a. 3 kap. 5 § första stycket taxeringslagen (1990:324).12 Lagrådet framförde att det var av betydelse att reglerna vad gäller föreläggande är tydliga och att formuleringen i taxeringslagen att ”visa upp en handling eller att lämna över en kopia av handling” därför var att föredra framför den i remissen föreslagna lydelsen. Regeringen menade dock att en befogenhet för Skatteverket att förelägga någon att lämna uppgift får anses innefatta en befogenhet att låta föreläggandet i stället avse att visa upp en handling eller att lämna över en kopia av en handling; det är bara två olika sätt att lämna en uppgift. Det är Skatteverket som får bestämma hur uppgiften ska lämnas, dvs. om t.ex. en kopia av en handling ska lämnas.13

För att registrerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen ska bli korrekta har Skatteverket behov av att kunna förelägga enskilda att visa upp handlingar och också att kunna förena ett föreläggande med vite. Nuvarande föreläggandebefogenhet, som den tolkats i lagakraftvunna kammarrättsavgöranden, behöver därför utvidgas och förtydligas. En utökad befogenhet ska omfatta skyldighet för enskilda att visa upp de handlingar som behövs för att kompletta och korrekta uppgifter ska kunna registreras i folkbokföringsdatabasen i enlighet med 1 § folkbokföringslagen. Utvidgningen ska även omfatta handlingar som behövs för Skatteverkets kontroll eller komplettering i övrigt, såväl av bosättning som av övriga uppgifter som får förekomma i folkbokföringsdatabasen (jfr HFD 2019 ref. 9).

Beträffande vilka handlingar som Skatteverket ska kunna förelägga enskilda att visa upp behöver det anpassas utifrån vad folkbokföringsärendet rör. Det bör vara upp till Skatteverket att avgöra hur myndigheten på bästa sätt ska få in korrekta och kompletta uppgifter. Det saknas vidare anledning att närmare reglera vilka handlingar som kan uppvisas för olika uppgifter eftersom det utifrån principen om fri bevisprövning kan bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av olika handlingar. Uttrycket ”visa upp handlingar” omfattar även kopior av handlingar och handlingar i elektronisk form.

Det bör även ankomma på Skatteverket att bestämma hur en uppgift ska lämnas, exempelvis om en kopia av en handling är tillräckligt i det enskilda fallet. Vid en anmälan om ändring av civilstånd som det

12Prop. 2010/11:165, Skatteförfarandet, s. 1803. 13 A.a., s. 851 f.

var fråga om i de avgöranden som redovisats i avsnitt 5.3.1 framgår att Skatteverket i de fallen har funnit skäl att begära inlämnande eller uppvisande av bestyrkt handling eller original för att kunna ändra registrerat civilstånd i folkbokföringen.

Om en person uppger sig inte kunna visa en handling är det upp till Skatteverket att bedöma om ett föreläggande kan förenas med vite eller om den enskilde kan styrka den uppgift som efterfrågas på något annat sätt i enlighet med principen om fri bevisprövning. Följden av att en enskild uppger sig inte kunna visa en handling torde även avgöras utifrån vilken uppgift som efterfrågas. Rör ärendet en fråga där bevisbördan ligger på sökanden att kunna presentera ett godtagbart underlag och där det också kan antas finnas ett godtagbart underlag kan följden bli att Skatteverket blir hänvisad till att avslå en anmälan om ändring av uppgiften i folkbokföringsdatabasen.

Har Skatteverket anledning att efterfråga en handling som kan antas omfattas av sekretess, exempelvis en förlossningsjournal, kan uppgifterna i handlingen som ges in omfattas av starkare sekretess inom hälso- och sjukvården än vad som gäller i ett folkbokföringsärende (22 kap. 1 § och 25 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen). Som regel är folkbokföringsuppgifter offentliga. Hemlighållande av folkbokföringsuppgifter kan dock ske i fråga om uppgifter av särskilt ömtålig art (HFD 2014 ref. 48 och RÅ 1994 not. 108). Att handlingar som kan omfattas av sekretess ges in i ett folkbokföringsärende förekommer redan i dag. Vad en handling rör kan behöva hemlighållas av allmänt eller enskilt intresse. Skatteverket kan sekretessmarkera ett ärende i Diariet. Av Skatteverkets arbetsbeskrivning framgår att en sådan markering kan komma i fråga för en person om personen eller någon närstående till denne kan lida skada eller men av att en uppgift om hans eller hennes personliga förhållanden röjs.14

Vårt förslag om att Skatteverket ska kunna förelägga en person att visa upp en handling innebär att 31 § folkbokföringslagen ändras.

14 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 4.4.1 i materialet ”ärendehantering”.

5.4. Kontrollbesök

5.4.1. Nuvarande regler om kontrollbesök

När det är nödvändigt för bedömning av frågan om folkbokföring får Skatteverket sedan den 1 juli 2018 besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Kontrollbesöket får bara genomföras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. Vid kontrollbesöket får Skatteverket begära att den person som besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. Skatteverket behöver inte före besöket underrätta den person som ska kontrolleras om beslutet att göra kontrollbesök. Kontrollbesöket ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär ett så litet intrång som möjligt för den enskilde (32 a och 32 b §§folkbokföringslagen).

Redan i betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslogs att Skatteverket skulle få motsvarande befogenheter som Försäkringskassan när det gäller möjligheter att göra hembesök. Förslagen genomfördes emellertid inte. De förslag om kontrollbesök som Välfärdsbrottsutredningen lade fram15 har dock, med smärre förändringar, lett fram till lagstiftning.

I propositionen med förslag om införande av kontrollbesök16 uttalas att Skatteverkets behov av att göra besök för att kontrollera bosättningen endast uppstår i vissa särskilda fall när det inte går att fastställa om en person ska folkbokföras eller var denne ska folkbokföras enbart genom en skrivbordskontroll. Kontrollbesök kan enligt propositionen vara en viktig informationskälla bl.a. när någon i en flyttningsanmälan eller i ett svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när Skatteverket finner att flera personer är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och Skatteverket misstänker att så inte är fallet, när Skatteverket misstänker skenboende och när barn är folkbokförda hos sina föräldrar men Skatteverket misstänker att de bor utomlands med egen familj. Möjligheten att i vissa fall göra kontrollbesök bedömdes högst väsentligt förbättra det underlag som ska ligga till grund för prövningen av folkbokföringsfrågan och komma att höja

15Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017: 37), s. 349 ff. 16Prop. 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka

kvaliteten i folkbokföringen, s. 111.

kvaliteten på de beslut som fattas. Den olägenhet och det obehag som ett hembesök kan innebära för den enskilde ansågs rimlig med beaktande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. Vinsterna med förslaget bedömdes överväga det intrång i den personliga integriteten som förslaget kan innebära. Möjligheten att göra kontrollbesök – även med det intrång detta medför – ansågs proportionerligt, särskilt med beaktande av att besöksmöjligheten skulle utnyttjas restriktivt.

Skatteverket har befogenhet att vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgifter om sin identitet. Skatteverkets kontrollbefogenhet begränsas dock till just detta. Det innebär att om den enskilde visserligen uppger sig vara den eftersökte men inte vill eller kan legitimera sig eller om flera personer uppehåller sig i bostaden och ingen av dessa ger sig tillkänna som den som ska kontrolleras, är Skatteverket förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få den enskilde att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Inte heller kan Skatteverket mot den kontrollerades eller övriga personers vilja söka igenom lägenheten för att få klarhet i vem som bor där.

Skatteverket har ett rutindokument för arbetet med kontrollbesök.17 Under 2019 genomförde myndigheten 50 besök medan det under 2020 endast genomfördes ett fåtal besök med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19.18

5.4.2. Reglerna om hembesök på socialförsäkringsområdet

På socialförsäkringsområdet finns sedan 1997 bestämmelser om hembesök (dåvarande 20 kap. 8 § fjärde stycket lagen [1962:381] om allmän försäkring). Hembesök antogs kunna vara ett effektivt sätt att kontrollera om missbruk och fusk förekommer. Värdet av besök förmodades vara störst i ärenden om underhållsstöd och bostadsbidrag där det kunde förekomma skenseparation eller andra oriktiga uppgifter om boendeförhållanden. I förarbetena19 poängterades att den bestämmelse som då föreslogs, uteslutande gällde åtgärden att besöka den försäkrade, och att den alltså i och för sig inte gav myndigheten någon befogenhet att undersöka en bostad. Försäkringskassan ska bara besöka den enskilde om det finns sakliga skäl för att göra det. Skälen

17 Skatteverket, Folkbokföringens kontrollbesök, Rutin 2018-11-21. 18 Årsredovisning för Skatteverket 2019, s. 69 och årsredovisning för Skatteverket 2020, s. 72. 19Prop. 1996/97:121, Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, s. 29 ff.

ska normalt vara individuella och finnas i det enskilda ärendet men besök får också användas som en kontrollåtgärd vid generellt eller stickprovsmässigt inriktade insatser och utan någon individualiserad prövning i det särskilda ärendet. Normalt anmäler Försäkringskassan besök i förväg, men besöken kan också vara oanmälda om det är motiverat från utredningssynpunkt. Oanmälda besök bör reserveras för de fall där de anses befogade och det inte går att använda andra, mindre ingripande utredningsmetoder. När det gäller utredning av om det föreligger misstanke om brott finns det ofta skäl till att inte anmäla ett besök i förväg.20

Bestämmelser om hembesök finns nu i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken och uttrycks så att Försäkringskassan får besöka den försäkrade när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av balken. På socialförsäkringsområdet är kravet ”när det behövs” således något mindre restriktivt än vad gäller folkbokföringens ”om det är nödvändigt”. Ersättning enligt socialförsäkringsbalken får enligt 110 kap. 53 § dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen utan giltig anledning vägrar att medverka till utredningsåtgärder, bl.a. hembesök.

5.4.3. Skatteverkets uppfattning om nuvarande regelsystem

Kontrollbesöken ger enligt Skatteverket inte den effekt som lagstiftaren och Skatteverket vid lagstiftningens tillkomst förväntade sig. Enligt Skatteverkets mening beror detta på att myndighetens befogenheter inte är tillräckliga. För att kontrollbesöket ska kunna användas som ett effektivt verktyg i syfte att upprätthålla en korrekt folkbokföringsdatabas behöver Skatteverkets befogenheter utökas.

Kontrollbesök bör i vissa fall kunna göras redan som en första åtgärd (och ibland i samverkan med andra myndigheter). Nuvarande lagstiftning utgår från att Skatteverket måste ha uttömt allt annat i utredningsväg innan ett besök får genomföras. Om myndigheten på olika sätt före kontrollbesöket har försökt kontakta personen finns en uppenbar risk att denne håller sig undan vid besöket. Det är därför svårt för Skatteverket att kunna använda kontrollbesök som ett effektivt verktyg när fråga är om personer som avsiktligt är felaktigt folkbokförda. Problematiken blir än mer tydlig i de fall Skatteverket parallellt utre-

20 Försäkringskassan, Vägledning 2004:1 Version 12, s. 65.

der många personer som är folkbokförda på samma fastighet eller i samma lägenhet. Skulle kontrollbesök få användas i ett tidigare skede skulle besöket också kunna ge en tidig indikation på vilken annan typ av information som vore proportionerlig att efterfråga eller eftersöka i ärendet.

Skatteverket anser vidare att folkbokföringsverksamheten bör ha möjlighet att fatta beslut om att genomföra kontrollbesök för en hel fastighet eller en adress. Då skulle Skatteverket, i samverkan med andra, exempelvis Försäkringskassan, Polismyndigheten eller kommunen, kunna genomföra kraftfulla åtgärder vid allvarliga fel. Att kunna nyttja möjligheten till kontrollbesök på en hel fastighet eller en adress skapar förutsättningar för en mer systematisk kontroll i exempelvis särskilt utsatta områden eller där adresser eller fastigheter identifieras med en förhöjd risk för fel. Att Skatteverket borde ha en sådan befogenhet aktualiseras i olika sammanhang. Det pilotprojekt som pågår rörande felaktig folkbokföring med koppling till organiserad brottslighet är ett tydligt exempel på detta.21 Att genomföra ett kontrollbesök är en ingripande åtgärd och också relativt kostsamt. Om kontrollbesök av en fastighet eller en adress kunde genomföras skulle effekten av besöken enligt Skatteverkets bedömning öka betydligt. Skatteverket har information om fastigheter, adresser och lägenheter där kontrollbesök skulle kunna vara en lämplig åtgärd. Det finns också många andra, myndigheter, kommuner, fastighetsbolag och privatpersoner, som har information som kan vara användbar. Skyldigheten för myndigheter att underrätta Skatteverket om misstänkt felaktiga folkbokföringsuppgifter har nyligen utökats genom införandet av en ny 32 c § i folkbokföringslagen. Det finns därför anledning att även utöka möjligheterna för Skatteverket att kunna agera.

Skatteverket har endast rätt att begära att den som kontrollbesöket avser identifierar sig. Om fler personer befinner sig i bostaden får Skatteverket inte kräva att dessa identifierar sig. Skatteverket kan inte vidta några åtgärder om den enskilde inte vill eller kan legitimera sig. Den enskilde själv avgör om han eller hon vill medverka vid ett kontrollbesök eller inte.

Skatteverket behöver dessutom befogenhet att okulärt kunna kontrollera en bostad. Mot en persons vilja kan Skatteverket inte komma in i bostaden för att utröna vem som bor där. För att Skatteverket ska

21 Regeringsbeslut 2020-06-25 Fi 2020/02991.

finna det antagligt att en person är bosatt i en bostad krävs det mer än att myndighetens handläggare står i hallen och pratar med en i vissa fall oidentifierad person. Konsekvensen av att inte kunna gå in i bostaden blir att en bedömning kring bosättningen i princip inte går att göra. Kontrollbesöken är ett komplement i folkbokföringens bosättningsutredningar. För att just kunna komplettera med någon form av information krävs befogenheter att kunna se något av själva bostaden.

5.4.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Kontrollbesök för att kontrollera en persons

bosättning, får genomföras om det behövs för bedömningen av frågan om folkbokföring.

Skatteverket får om det finns särskilda skäl också besluta om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet för att kontrollera bosättningsförhållandena på platsen.

Skatteverket får vid ett kontrollbesök begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin identitet.

Den som är folkbokförd på eller kan antas vara bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet behöver inte underrättas om beslutet före besöket.

Reglerna om kontrollbesök trädde i kraft den 1 juli 2018 och har således tillämpats under en förhållandevis kort tid. Skatteverket har emellertid funnit att kontrollbesöket inte är ett tillräckligt verkningsfullt verktyg för att upprätthålla en korrekt folkbokföringsdatabas, även om det i regel tillför uppgifter till stöd för ett korrekt beslut i de fall man vid besöket påträffar och kan ha en dialog med den person kontrollbesöket avser. Detta bedöms enligt myndigheten främst bero på att besök kan göras endast i ett bosättningsärende beträffande en viss individ och först sedan andra utredningsåtgärder är uttömda. Även möjligheterna att begära att en person identifierar sig och att kunna gå in i en bostad för att kunna göra en bedömning kring bosättningen behöver enligt Skatteverket utökas.

Det finns inte någon statistik tillgänglig om resultatet vid de enskilda besöken. Enligt Skatteverket har dock besöken gett ett bättre

underlag för beslut än vad som annars hade varit fallet. Det har t.ex. handlat om att Skatteverket kunnat bekräfta att personen vars bosättning utreds bor, alternativt inte bor, på adressen eller lett till att den verkligt bosatte (annan än den besöket avsett) frivilligt lämnat information till stöd för beslut. Besök inom ramen för myndighetssamverkan har också företagits. Dessa har ofta varit i företagslokaler där enskilda har varit folkbokförda. Vid dessa besök har det bl.a. kommit fram att personer som var folkbokförda på annat håll var bosatta i lokalen, men även tvärt om. Detta har enligt Skatteverket gett underlag för nya ärenden avseende felaktig folkbokföring som annars inte upptäckts.

Kontrollbesök som första utredningsåtgärd

Vid tillkomsten av reglerna om kontrollbesök konstaterades att i de flesta fall är de utredningsbefogenheter som Skatteverket har fullt tillräckliga för att fatta korrekta beslut om folkbokföring. I några situationer kunde det emellertid vara befogat att vidta ytterligare kontroller och ett besök hos den enskilde kunna vara mycket värdefullt som informationskälla. Så kunde vara fallet bl.a. när någon i en flyttningsanmälan eller svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när Skatteverket finner att flera personer är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och Skatteverket misstänker att så inte är fallet eller när Skatteverket misstänker skenboende.22 Åtgärden skulle dock tillämpas restriktivt och först när det inte går att fastställa den enskildes bosättning på annat sätt. I syfte att bättre spegla den restriktivitet som med hänsyn till den personliga integriteten ska gälla för den aktuella åtgärden ersattes uttrycket ”när det behövs” i Välfärdsbrottsutredningens förslag med ”om det är nödvändigt”.23

Det förhållandet att kontrollbesök kommer i fråga först när andra möjliga mindre ingripande utredningsåtgärder är uttömda innebär emellertid att den person som är föremål för Skatteverkets utredning blir uppmärksammad på att utredning pågår och därmed ges möjlighet att hålla sig undan kontrollbesök. Detta gäller inte minst när flera utredningar av olika personer som är folkbokförda på samma fastig-

22 Prop. 2017/18:145 , Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka

kvaliteten i folkbokföringen, s. 110.

23 A.a., s. 111.

het pågår samtidigt. Är det fråga om personer som avsiktligt inte är folkbokförda där de är bosatta kan kontrollbesöket då bli mer eller mindre verkningslöst. Detta gäller oavsett om Skatteverket genomför en utredning på egen hand eller tillsammans med en annan aktör. Skatteverket har också uppgett att myndigheten har svårigheter att delta och bistå andra myndigheter vid myndighetsgemensamma besök eftersom kontrollbesök endast ska ske i slutskedet av ett ärende när andra utredningsåtgärder är uttömda.

Det är enligt nuvarande regler inte nödvändigt att underrätta den enskilde om att myndigheten planerar ett kontrollbesök. Enligt uttalande i propositionen skulle förmodligen en stor del av värdet med kontrollen försvinna om den kontrollerade fick kännedom om besöket i förväg.24 Effekten blir emellertid densamma om den kontrollerade genom Skatteverkets utredningsåtgärder kan dra slutsatsen att ett kontrollbesök är förestående. Att ett kontrollbesök kan företas först efter det att andra utredningsåtgärder är uttömda kan därför innebära att kontrollbesöket blir verkningslöst.

Det kan också konstateras att det i motsvarande regelsystem på socialförsäkringsområdet inte finns något krav på att andra utredningsåtgärder ska vara uttömda innan ett besök i hemmet kan komma i fråga, även om besök normalt inte görs om andra, mindre ingripande, utredningsmetoder kan användas (se avsnitt 5.4.2).

Kontrollbesök är resurskrävande för Skatteverket och utgör ett intrång i den enskildes integritet. Vid införandet av utredningsåtgärden ansågs den olägenhet och det obehag som ett hembesök innebär för den enskilde ändå rimligt med beaktande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. Vinsterna med förslaget bedömdes överväga intrånget i den personliga integriteten. Kontrollbesöket har emellertid inte blivit den effektiva kontrollåtgärd i bosättningsutredningar som förväntades, särskilt inte när fråga är om personer som avsiktligt är felaktigt folkbokförda. En orsak till detta är att de utredningsåtgärder som i dag måste föregå ett kontrollbesök innebär att den enskilde blir uppmärksammad på att utredning pågår. Det kan därför ifrågasättas om inte kontrollbesök bör kunna företas som en första utredningsåtgärd i de fall detta mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet framstår som lämpligt och nödvändigt för att kunna uppnå resultat. Detta skulle också stå i bättre överensstämmelse med

24Prop. 2017/18:145, Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka

kvaliteten i folkbokföringen, s. 112.

vad som gäller i fråga om Försäkringskassans utredning av välfärdsförmåner. Mot bakgrund av den proportionalitetsbedömning som måste göras innan en kontrollåtgärd företas får förutsättas att Skatteverket väger intresset av hembesöket mot intrånget i den enskildes integritet (5 § förvaltningslagen [2017:900]). Kan en annan, mindre ingripande, utredningsåtgärd antas ge samma resultat ska naturligtvis en sådan användas. Att ett kontrollbesök är resurskrävande borgar i viss mån i sig också för en restriktiv tillämpning av bestämmelserna.

Skatteverket bör alltså enligt vår mening kunna inleda en bosättningsutredning med att göra ett kontrollbesök, om det i det enskilda fallet behövs och bedöms vara den mest lämpliga och effektiva utredningsåtgärden.

Kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet

För att kontrollbesök ska kunna genomföras krävs i dag att en specifik persons bosättning ska kontrolleras. Kontrollbesöket får bara genomföras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. Skatteverket kan alltså inte göra ett kontrollbesök på en adress utan anknytning till en bosättningsutredning beträffande en enskild individ. Kontrollbesök kan alltså inte företas t.ex. om Skatteverket får tips om en lägenhet där ingen är folkbokförd men ett flertal personer tycks bosatta. Reglerna innebär problem också när Skatteverket i samverkan med andra myndigheter, exempelvis Försäkringskassan eller Polismyndigheten, ska genomföra en gemensam aktion avseende adresser, fastigheter eller lägenheter där allvarliga fel uppmärksammats. Regeringen har gett tolv myndigheter i uppdrag att inrätta ett pilotprojekt i vilket myndigheterna ska kartlägga strategiska adresser som misstänks användas för systematiska fel i folkbokföringen kopplat till organiserad brottslighet. Myndigheterna ska stärka kontrollen av dessa adresser för att minska systematiska fel i folkbokföringen och förhindra den välfärdsbrottslighet som dessa kan möjliggöra.25 Fokus för en sådan aktion är alltså en adress, fastighet eller lägenhet och inte en enskild persons bosättning även om kontrollbesöket syftar till att utreda bosättningsförhållandena på platsen. I sådana sammanhang begränsar de nuvarande reglerna Skatteverkets möjligheter att medverka.

25 Regeringsbeslut 2020-06-25 Fi 2020/02991.

Regleringen på socialförsäkringsområdet är inte begränsad på så sätt att ett besök kan företas endast om det behövs för utredning av en viss enskild individs socialförsäkringsförmåner. Ett besök ska visserligen normalt vara motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda ärendet. Reglerna ger emellertid utrymme också för mer generellt eller stickprovsmässigt inriktade åtgärder, t.ex. att genomföra besök i en viss typ av ärenden inom ramen för en samlad insats.26Enligt vår mening bör bestämmelserna om kontrollbesök i folkbokföringslagen få ett utökat tillämpningsområde och ge utrymme för Skatteverket att besluta om kontrollbesök i en fastighet eller lägenhet för att inhämta uppgifter om vilka som kan anses bosatta där. Även om en sådan åtgärd inte riktar sig mot en specifik person kan den emellertid ändå anses medföra ett visst ingrepp i den personliga integriteten hos de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten. Mot bakgrund av att ett sådant kontrollbesök kan förutsättas ge underlag för bosättningsutredningar som inte är möjligt att inhämta med dagens regler, får dock de vinster som ett sådant förslag medför anses överväga intrånget i den personliga integriteten.

Ett kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet bör komma i fråga först om det observerats någon typ av avvikelse som ger anledning att anta att där finns en förhöjd risk för fel i fråga om bosättning. Detta bör komma till uttryck i lagtexten på så sätt att ett sådant kontrollbesök får beslutas om det finns särskilda skäl.

Befogenhet att begära identifiering m.m.

Det är självfallet viktigt att den enskildes personliga integritet respekteras vid ett kontrollbesök. Den besökande tjänstemannen får inte uppträda så att det kan ge intrycket att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den enskilde som avgör om han eller hon vill låta tjänstemannen komma in i bostaden.

Skatteverket får i dag vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. Vägrar den enskilde att legitimera sig är Skatteverket förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få denne att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Det finns inte någon statistik på området men enligt uppgift från Skatteverket är det inte särskilt vanligt att

26Prop. 1996/97:121, Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, s. 32.

den enskilde vägrar att tala om vem man är vid kontrollbesök. Har Skatteverket efter begäran fått ut foton ur körkortsregistret från Transportstyrelsen går det i vissa fall också att konstatera att det är fråga om rätt person utan att denne identifierar sig. Problem finns inte heller i de fall kontrollbesök sker inom ramen för samverkan med andra myndigheter som har rätt att kräva identifiering för sina kontroller.

Vid ett kontrollbesök som inte är kopplat till en enskild individ kan ett flertal personer påträffas. Eftersom syftet med besöket är att klarlägga bostadsförhållandena på platsen bör enligt vår mening Skatteverket kunna begära att de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten lämnar uppgift om sin identitet. Detsamma bör gälla när kontrollbesök sker i den enskildes bostad för kontroll av bosättningen.

Någon skyldighet att legitimera sig har dock inte de närvarande personerna. Inte heller kan Skatteverket mot den kontrollerades eller övriga personers vilja söka igenom fastigheten eller lägenheten för att få klarhet i vem som bor där. Det kan påpekas att vid kontrollbesök enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) för att kontrollera att skyldigheten att dokumentera identifikationsuppgifter i en personalliggare efterlevs, får Skatteverket begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet (42 kap. 8 a § skatteförfarandelagen). Någon generell skyldighet att ständigt medföra legitimationshandlingar finns emellertid inte och någon sanktion är inte heller kopplad till en vägran att legitimera sig. I det fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde Skatteverket dock ha anledning att fördjupa kontrollen.27 Den skarpare formuleringen i den lagen ”styrker sin identitet” i stället för folkbokföringslagens ”lämnar uppgift om sin identitet” påverkar inte tillämpningen i sig. Någon anledning att nu överväga ändring av formuleringen i folkbokföringslagen i detta avseende ser vi inte.

Underrättelse om beslut

Den person som ska kontrolleras behöver enligt nuvarande regler inte underrättas om beslutet att göra kontrollbesök före besöket. När ett kontrollbesök äger rum för att kontrollera bosättningsförhållandena

27Prop. 2005/06:169, Effektivare skattekontroll m.m., s. 47 och prop. 2014/15:6, Minskat svartbygge

i byggbranschen, s. 63 f.

i en fastighet eller en lägenhet riktar sig kontrollinsatsen inte mot någon enskild individ. Ofta är dock någon folkbokförd på eller i vart fall bosatt i en fastighet eller lägenhet där kontrollbesöket avses ske. I likhet med vad som anförts beträffande kontrollbesök i syfte att utreda en specifik persons bosättning, får det förmodas att en stor del av värdet av kontrollen skulle kunna försvinna om den som är folkbokförd på eller bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbesök skulle behöva underrättas om beslutet före besöket. Vi anser därför att någon underrättelse inte heller ska behöva ske i sådana fall.

Våra förslag beträffande kontrollbesök innebär ändring av 32 a och 32 b §§folkbokföringslagen.

5.5. Felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet

5.5.1. Anmälningar om felaktigt folkbokförda på annans lägenhet eller fastighet

Som framgår av våra direktiv har det på senare tid framkommit att personer drabbats av att för dem helt främmande personer har folkbokfört sig hos dem. En person kan avsiktligen felaktigt ha folkbokfört sig hos någon annan utan dennes vetskap för att möjliggöra bedrägerier eller undkomma myndigheter (se avsnitt 3.5.2). I andra fall kan det vara fråga om rena förbiseenden.

Förutom att den enskilde kan drabbas av postförsändelser till en helt främmande person har det i massmedia och i direkta kontakter till vår utredning framhållits att även mer långtgående konsekvenser för den enskilde kan uppstå på grund av den felaktiga folkbokföringen. Det har beskrivits att den enskildes bostadsbidrag eller ekonomiska bistånd har påverkats och att polis eller Kronofogdemyndigheten har eftersökt den person som obehörigen varit folkbokförd. Vidare har framförts att det förekommit att den person som skrivit sig på adressen har anlitat låssmed för att komma in i bostaden.

Motsvarande problem kan uppstå när säljaren av en fastighet inte anmäler flytt, trots att köparen tillträtt och är folkbokförd på fastigheten, eller när en hyresgäst som har flyttat inte anmäler flyttning utan kvarstår som folkbokförd på lägenheten, trots att en ny hyresgäst har flyttat in.

Skatteverket får årligen in cirka 100 000 anmälningar från myndigheter och enskilda med information om personer som kan vara felaktigt folkbokförda. Ett antal av dessa anmälningar kommer från personer som uppger att någon felaktigt har folkbokfört sig hos dem. I februari 2020 införde Skatteverket också en ny digital tjänst där privatpersoner kan se vem som är folkbokförd på den egna adressen och anmäla till Skatteverket om någon person felaktigt är folkbokförd där.

När en sådan anmälan kommer in till Skatteverket diarieförs den. En förgranskning sker och ärendet grupperas efter prioritet. Om det finns särskilda skäl, exempelvis då det bedöms finnas risk för bedrägerier eller andra brott mot den enskilde eller risk för hot eller våld, är anmälan prioriterad och handläggs skyndsamt. Om bosättningsutredningen (se om Skatteverkets rutiner i sådana utredningar avsnitt 4.7.2) visar att anmälan rört ett oavsiktligt fel kan ärendet ofta avslutas omgående medan andra ärenden kan pågå under tämligen lång tid. Den genomsnittliga utredningstiden är enligt Skatteverket cirka 60 dagar. Eftersom det ofta dröjer innan bosättningsutredningen inleds kan emellertid tiden från det att anmälan kommer in till Skatteverket till dess utredningen är avslutad vara avsevärt längre. Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett beslut den 27 april 202128 framfört kritik mot Skatteverket i anledning av långa handläggningstider i denna typ av ärenden. De långa handläggningstiderna är också ett problem på så sätt att den felaktiga folkbokföringsadressen aviseras vidare ut i samhället intill dess bosättningsutredningen är slutförd och en ny adress bestämts.

Problemen med felaktig folkbokföring på annans lägenhet eller fastighet kan minska genom att denna typ av anmälningar prioriteras och genom insatser för att snabba upp genomförandet av bosättningsutredningarna, t.ex. genom effektivare informationsinhämtning (8 kap.). Men det finns också skäl att närmare överväga åtgärder som under den tid en bosättningsutredning pågår snabbare kan lindra konsekvenserna för den enskilde som drabbas av felaktig folkbokföring.

28 Dnr 466-2019, 1315-2019, 1701-2019 och 6412-2019.

5.5.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Om en person sannolikt är felaktigt folk-

bokförd på en fastighet eller lägenhet och detta innebär olägenheter för någon annan som är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet eller som äger eller hyr fastigheten eller lägenheten, får Skatteverket besluta att personen ska anses vara bosatt på sin tidigare folkbokföringsort (kommun), men inte på viss fastighet intill dess att något annat har beslutats. Finns inte någon sådan kommun får bosättningen hänföras till den aktuella kommunen.

Om en enskild anmäler att en annan person felaktigt är folkbokförd på samma fastighet och i förekommande fall lägenhet innebär folkbokföringslagens nuvarande reglering att personen med misstänkt felaktig folkbokföring ska kvarstå med den folkbokföringen till dess att Skatteverkets utredning har avslutats och ett beslut om var personen ska anses bosatt har fattats. Att Skatteverket behöver utreda var den felaktigt folkbokförda personen ska anses bosatt för att kunna fatta ett beslut om ändring av den felaktiga folkbokföringen inverkar självfallet på utredningstiden. Som nämnts är den genomsnittliga utredningstiden för närvarande cirka 60 dagar.

Ett förslag till lösning på problemet som i olika sammanhang framförts är att en person bör få möjlighet att ”godkänna” en flyttanmälan till sin folkbokföringsadress innan någon annan folkbokförs där. Vi har övervägt en sådan ordning men gör bedömningen att ett sådant krav skulle innebära en väsentlig fördröjning av handläggningen av flyttärenden i väntan på att anmälan ”godkänns”. I de fall ett godkännande uteblir måste också orsaken till detta utredas innan Skatteverket kan fatta beslut i ärendet. Vi anser därför att ett krav på godkännande innan folkbokföring sker inte är en framkomlig väg utan har övervägt andra lösningar.

Som huvudregel ska en person folkbokföras på en fastighet (och lägenhet om fråga är om ett flerfamiljshus). Om det inte går att hänföra en persons bosättning till en fastighet men till en viss kommun, ska personen folkbokföras på kommunen (13 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen). Endast i sista hand – om personen inte kan hänföras till en kommun och inte heller ska avregistreras som utflyttad – kan personen folkbokföras under rubriken utan känd hemvist (13 a § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen).

Det är betydelsefullt att så många som möjligt folkbokförs så långt ner som möjligt i ”strukturen” lägenhet–fastighet–kommun–utan känd hemvist. Om många personer folkbokförs högt upp i strukturen blir folkbokföringen mindre exakt och därmed mindre användbar.29

För att minska konsekvenserna för en enskild som drabbas av att en annan person felaktigt folkbokförts hos honom eller henne är det viktigt att felaktigheten snabbt undanröjs. Ett sätt skulle kunna vara att ge Skatteverket en möjlighet att tillfälligt ändra den felaktigt folkbokförda personens folkbokföring under den tid som utredningen pågår, trots att myndigheten inte vet var personen rätteligen ska vara folkbokförd. Skatteverket skulle kunna ändra personens folkbokföring till en ”lägre specifikationsgrad”, exempelvis från en lägenhet till en fastighet eller från en fastighet till på kommunen skriven (13 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen). En sådan lösning innebär visserligen att en felaktig uppgift i folkbokföringsdatabasen ersätts av en annan felaktig uppgift. En sådan felaktighet kan dock försvaras av behovet av åtgärder för att snabbt lindra konsekvenserna för den som drabbats av att en person felaktigt är folkbokförd på den egna lägenheten eller fastigheten.

Mot bakgrund av hur reglerna om rätt folkbokföringsort m.m. i folkbokföringslagen är utformade är vår bedömning att det är lämpligt att Skatteverket ges befogenhet att tillfälligt kunna hänföra den felaktigt folkbokförde personens bosättning från att vara folkbokförd på en viss lägenhet eller fastighet till att vara folkbokförd på kommun under den tid som bosättningsutredningen pågår. För att inte skapa en möjlighet för den felaktigt folkbokförde att ”välja” kommun bör folkbokföringen ske på den kommun som personen flyttar ifrån. Det kan inträffa att den felaktigt folkbokförde inte tidigare är folkbokförd eller har varit bosatt på fastigheten och fortfarande är folkbokförd där men inte anmält flyttning trots att flyttning skett. I sådana fall får Skatteverket i stället hänföra bosättningen till den aktuella kommunen.

När någon är felaktigt folkbokförd på lägenhet och fastighet skulle visserligen en minskning av ”specifikationsnivån” till enbart fastighet vara möjlig, men även i en sådan situation bör personen hänföras till en kommun. En ändring från lägenhet och fastighet till enbart fastighet skulle nämligen innebära att en adress aviseras ut i samhället via Navet och SPAR som företag och myndigheter kan uppfatta som användbar för att komma i kontakt med personen. Post kan komma att lämnas

29Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 328.

av brevbärare i fastigheten utan att den kommer personen tillhanda. Om aviseringen innehåller uppgift om att en person är folkbokförd på kommunen skriven indikeras att personens adress är oklar.

Enligt vår mening måste det framstå som sannolikt att folkbokföringen är felaktig för att en sådan för den enskilde ingripande åtgärd som folkbokföring på kommun innebär, ska få tillgripas av Skatteverket. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det ofta framstå som sannolikt att folkbokföringen är felaktig redan när någon anmäler att en för dem okänd person folkbokfört sig hos dem.

Det förhållandet att det uppmärksammas att en person sannolikt är felaktigt folkbokförd kan emellertid inte ensamt utgöra grund för att Skatteverket ska besluta att folkbokföringen ska ändras under utredningstiden. En sådan åtgärd kan anses befogad enbart i det fall den felaktiga folkbokföringen också har negativa konsekvenser för någon annan. Oftast drabbar de negativa konsekvenserna av en felaktig folkbokföring den som är korrekt folkbokförd på lägenheten eller fastigheten. Bestämmelsen bör emellertid inte vara begränsad till sådana fall. Också andra situationer när den felaktiga folkbokföringen innebär olägenheter bör omfattas av bestämmelsen, t.ex. när någon felaktigt folkbokfört sig på någon annans fritidsfastighet eller övernattningslägenhet. Något skäl att det ska behöva röra sig om allvarliga fall av olägenheter, t.ex. att någon försökt komma in i bostaden med hjälp av låssmed, finns inte. Det bör enligt vår mening räcka med att det rör sig om obehag i samband med att annans post kommer till den egna adressen eller liknande.

Det är angeläget att Skatteverkets beslut om folkbokföring på kommun fattas så snart som möjligt när myndigheten blivit uppmärksammad på att en person folkbokfört sig på annans adress, eller kvarstår som folkbokförd på en tidigare adress trots flytt, och kriterierna för att tillfälligt ändra folkbokföringen är uppfyllda. Ett problem i sammanhanget är att det ofta är svårt att i ärenden av denna typ komma i kontakt med den felaktigt folkbokförde. Denne anträffas ofta varken på den adress som han eller hon har flyttat från eller flyttat till och Skatteverket kanske inte har tillgång till andra kontaktuppgifter. Utgångspunkten i 25 § förvaltningslagen är att kommunicering av utredningen i ett ärende ska ske innan en myndighet fattar ett beslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Kommunicering i ärenden av denna typ kan inte anses uppenbart obehövlig. I 25 § första stycket 3 förvaltningslagen finns emellertid möjligheter för myndigheten att avstå

från kommunikation i vissa fall, bl.a. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet fattas omedelbart. Bestämmelsen kan tillämpas på bl.a. brådskande interimistiska beslut.30 Ett beslut om folkbokföring på kommun i nu aktuella situationer gäller från och med beslutets dag31 och ska bestå endast intill dess att utredningen är slutförd och kan ses som en typ av interimistiskt beslut. Skatteverket bör därför kunna fatta beslut om att den felaktigt folkbokförde ska folkbokföras på kommun utan föregående kommunikation. Ett sådant beslut kan överklagas enligt 40 § folkbokföringslagen. Under utredningstiden ska Skatteverket naturligtvis försöka få kontakt med den enskilde i syfte att denne ska bidra till utredningen, få del av material i ärendet och ges tillfälle att yttra sig över materialet.

Självklart innebär på kommun skriven ett förhållande som bör bestå kortast möjliga tid. Skatteverkets bosättningsutredning bör därför bedrivas skyndsamt. Någon särskild bestämmelse om detta behöver inte införas.

Förslagen innebär att en ny bestämmelse, 13 a §, införs i folkbokföringslagen.

Digital avisering vid anmälan om folkbokföring

Skatteverket har beslutat om en ny funktion som innebär att Skatteverket via ”Mina meddelanden” ska kunna notifiera den som är folkbokförd på en viss lägenhet/fastighet när någon annan folkbokfört sig på samma lägenhet/fastighet. Någon notifiering ska inte ske om personen har en familjerättslig relation med den som sedan tidigare är folkbokförd på lägenheten/fastigheten. Notifieringen ska inte visa vem som blivit folkbokförd utan endast att någon blivit folkbokförd på adressen. Den som får notifieringen kan välja att gå in på ”Mina sidor” för att se vem som avses och rapportera till Skatteverket om folkbokföringen är felaktig. Avsikten är att underlätta för enskilda att upptäcka eventuella felaktiga folkbokföringsuppgifter och underrätta Skatteverket om dessa. Även Skatteverkets möjligheter att snabbt agera på underrättelser underlättas. Funktionen har ännu inte genomförts då annan utveckling bedömts mer prioriterad.

30Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 167. 31 Se 35 § andra stycket folkbokföringslagen.

Enligt vår mening skulle en sådan notifiering underlätta för enskilda personer att snabbt upptäcka eventuella fel och kunna bidra till att folkbokföringsfelet minskar. De föreslagna notifieringarna har även en tydlig koppling till Skatteverkets serviceskyldighet och kravet på en enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning. Åtgärden ligger också i linje med Skatteverkets uppdrag så som det identifierats i 2 § förordning (2017:154) med instruktion för Skatteverket och vad regeringen utryckt i Skatteverkets regleringsbrev för 2021.32

5.6. Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist

5.6.1. Nuvarande bestämmelser och tillämpning

En person ska normalt vara folkbokförd på den fastighet och, i förekommande fall, den lägenhet där han eller hon är att anse som bosatt. Folkbokföring på en fastighet kan ske även om en person saknar regelmässig dygnsvila på en viss fastighet. Detta kan exempelvis ske när en person inte vill medverka i utredningen men att det kommer fram att personen har anknytning till en fastighet genom att han arbetar eller hämtar sin post där.33

Om en persons bosättning inte kan knytas till en särskild fastighet men till en viss kommun ska han eller hon folkbokföras på kommunen. Detta kan vara fallet när en person vistas på en anstalt eller en institution för vård och saknar annan bostad eller bor i en husvagn som regelmässigt står uppställd inom en viss kommun men inte på en viss fastighet.

Kan en persons bosättning med tillämpning av 713 §§folkbokföringslagen inte hänföras till en fastighet eller ens till en kommun och finns inga uppgifter eller indikationer som talar för att personen ska avregistreras från folkbokföringen som utflyttad enligt 20 §, anses han eller hon sakna känd hemvist (13 a §).34 En person som saknar känd hemvist ska folkbokföras under rubriken utan känd hemvist (4 § folkbokföringsförordningen). Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska enligt 21 § folkbokföringslagen avregistreras från folkbok-

32 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Skatteverket, punkten 1 under rubriken Folkbokföringsfelet. 33 Kammarrätten i Stockholms domar 2017-01-10 mål nr 327-16, 2017-01-11 i mål 1201-16 och 2015-10-12 i mål nr 3991-15. 34 Skatteverkets ställningstagande 2019-10-10, Okänd bosättning – utredningar och materiella bedömningar vid flytt, bokontroll, ut- och invandring, s. 7.

föringen som försvunnen. Den som folkbokförs med fingerade personuppgifter ska avregistreras när det gäller de tidigare uppgifterna.

Regler om folkbokföring utan känd hemvist fanns redan i 1946 och 1967 års folkbokföringsförordningar. En person som vid två mantalsskrivningar i följd var bokförd under rubriken utan känt hemvist skulle överföras till obefintlighetsregistret om det inte fanns upplysningar om hans eller hennes vistelseort.35

Folkbokföringsutredningen uttalade i sitt slutbetänkande att det inte framkommit några problem med bestämmelserna om avregistrering av personer som saknar känd hemvist och att utredningen bedömde att det saknades skäl att ändra fristen om två år. Begreppet obefintlig, som användes i folkbokföringslagen, byttes dock ut mot det modernare ordet försvunnen.36 Utredningen tog också upp frågan om Skatteverket ska vara skyldigt att kommunicera med den enskilde enligt förvaltningslagens regler innan verket fattar ett beslut att avregistrera någon som försvunnen. Eftersom anledningen till att dessa beslut aktualiserats torde vara att den enskilde saknar känd adress måste möjligheten att yttra sig meddelas den enskilde genom kungörelsedelgivning. Det skulle betydligt underlätta Skatteverkets handläggning av dessa ärenden om verket inte behövde kommunicera med den enskilde. Utredningen menade dock att kommunicering inför beslut som rör en enskild är en av grundvalarna i förvaltningsrätten och ett viktigt sätt att se till att den enskilde får möjlighet att ta tillvara sin rätt. Avregistrering från folkbokföringen kunde få stora konsekvenser för den enskilde. Kostnaderna för kungörelsedelgivning hade också minskat betydligt under senare år, varför inte heller kostnaderna kunde motivera ett undantag. Utredningens slutsats var att något särskilt undantag från kravet på kommunicering för ärenden om avregistrering från folkbokföringen av personer utan känd hemvist som försvunna inte borde göras.

Den bosättningsutredning som görs innan en person folkbokförs under rubriken utan känd hemvist är omfattande. Förfrågningar kan göras hos ett stort antal myndigheter och andra aktörer (se avsnitt 4.7.2). Det är inte tillräckligt för att folkbokföra någon under rubriken utan känd hemvist enbart på grund av att den enskilde själv vägrar uppge var han eller hon är bosatt. Det är heller inte tillräckligt att ett brev från Skatteverket kommer i retur eller att en maka uppger att hennes

35Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag, s. 137. 36Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 237 f.

make är ”försvunnen”. Vad som får anses vara en tillräcklig utredning får avgöras i varje enskilt fall.37

Innan en person som folkbokförts under rubriken utan känd hemvist avregistreras från folkbokföringen som försvunnen gör Skatteverket en avslutande kontroll av om någon aktuell adressuppgift eller ny bostadsadress finns. Kommer uppgifter in om var personen kan finnas, och det är tänkbart att ytterligare efterforskning kan leda till att personens bosättning klarläggs, ska en avregistrering som försvunnen inte göras förrän utredningen om en eventuell ändrad folkbokföring (på fastighet eller som utflyttad) är avslutad. I utredningen ska normalt ett antal åtgärder finnas dokumenterade, bl.a. externa förfrågningar till Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Kriminalvården samt kontroll i bilregistret, om det inte står klart att personen befinner sig utomlands.38

Den som avlidit i utlandet ska efter utredning registreras som utan känd hemvist om dödsfallet inte kan styrkas genom en godtagbar handling.39 Efter två år avregistreras personen från folkbokföringen som försvunnen.

En person som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen ska åter folkbokföras om personens rätta vistelseort i Sverige blir känd. Skatteverket handlägger ett ärende om folkbokföring av person som är avregistrerad som försvunnen i huvudsak på samma sätt som vid flyttning till Sverige.

Vad gäller möjligheten för en person som är folkbokförd utan känd hemvist att få välfärdsförmåner kan noteras att Försäkringskassan ska göra en egen utredning för att kontrollera om han eller hon ska anses bosatt i Sverige enligt 5 kap.2 och 3 §§socialförsäkringsbalken och därmed vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner enligt 5 kap. 9 §. Bosättningsbaserade förmåner ska tillerkännas den som är bosatt i Sverige. Av 5 § 2 Försäkringskassans föreskrifter om verkställighet av socialförsäkringsbalken när det gäller socialförsäkringsskyddet (FKFS 2020:4) framgår att Försäkringskassan ska föra in uppgift när en person har avregistrerats enligt 21 § folkbokföringslagen från den dag Skatteverket har beslutat att avregistrera personen.

37 Skatteverkets ställningstagande 2019-10-10, Okänd bosättning – utredningar och materiella bedömningar vid flytt, bokontroll, ut- och invandring, s. 21 f. 38 A.a., s. 24. 39 A.a., s. 23.

5.6.2. Problembeskrivning

I dagsläget är drygt 6 000 personer folkbokförda under rubriken utan känd hemvist. Omkring 2 000 av dem som varit folkbokförda under denna rubrik folkbokförs varje år på fastighet eller lägenhet, se tabell nedan.

Tabell 5.1. Från utan känd hemvist till folkbokförd på adress eller lägenhet

År 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Antal 2662 3325 2656 2655 2124 1934 1721 2125

Källa: Skatteverket.

Av nu folkbokförda personer har 58 183 varit folkbokförda under rubriken utan känd hemvist enbart under en tvåårsperiod, 5 062 under två perioder, 811 under tre perioder och 160 under fyra perioder.

Skatteverket har uppgett att det är ett ökande problem att personer inte medverkar i bosättningsutredningar eller att Skatteverket över huvud taget inte lyckas komma i kontakt med personen. Myndigheten lyfter särskilt fram den situationen att handläggaren visserligen får kontakt med berörd person som befinner sig i Sverige men att denne inte vill tala om var han eller hon är bosatt. Skatteverket kan då inte använda ett vitesföreläggande i syfte att förmå personen att medverka i utredningen eftersom det saknas adress eller annan väg att delge personen på. Kungörelsedelgivning av ett vitesföreläggande innebär nämligen att vitet normalt inte kan dömas ut.40 Sådan delgivning kan därför ofta inte användas vid delgivning av ett vitesföreläggande. Det som återstår när bosättningen varken kan knytas till fastighet eller kommun och den enskilde inte heller anses vara bosatt i utlandet är att han eller hon folkbokförs under rubriken utan känd hemvist.

En särskild problematik uppstår enligt Skatteverket vid utredning av en person som varit folkbokförd under rubriken utan känd hemvist i två år och det då framkommer uppgifter som starkt talar för att personen är bosatt i Sverige men inte var någonstans. Personen kan då normalt inte betraktas som försvunnen och avregistreras, utan måste återigen folkbokföras utan känd hemvist.

Enligt Skatteverket är det mycket ovanligt att Skatteverket efter tvåårsperioden, i samband med en utredning för att avgöra om personen

40 Lavin, Rune, Viteslagstiftningen, JUNO, kommentaren till 2 § lagen om viten under rubriken Delgivning.

ska avregistreras som försvunnen enligt 21 § folkbokföringslagen, kommer i kontakt med personen. Det är först om personen själv ger sig till känna, ofta efter att avregistrering skett, och anmäler sig på ett servicekontor som Skatteverket får kontakt med personen. Folkbokföring utan känd hemvist och den tvåårsgräns som är kopplad till sådan folkbokföring innebär enligt Skatteverket en ”tröghetsfaktor” i systemet eftersom ett beslut om avregistrering som försvunnen kan fattas först efter två år. Ett mindre antal av dem som har avregistrerats som försvunna folkbokförs åter. Under 2019 och 2020 var det 317 respektive 261.

Skatteverket ifrågasätter mot denna bakgrund om inte folkbokföring utan känd hemvist helt skulle kunna avskaffas. Det skulle innebära att en person som visserligen kan antas befinna sig i Sverige men inte kan knytas till en fastighet eller kommun, skulle avregistreras från folkbokföringen utan att invänta att två år har passerat. En person som avregistrerats kan enkelt bli folkbokförd igen genom att inställa sig vid ett servicekontor.

Orsaken till att en person inte vill uppge sin bosättning kan variera. Man kanske vill hålla sig undan myndigheternas kontroll. Det kan också vara så att man inte vill tala om var man bor för att detta skulle kunna påverka det bostadsbidrag som den person man sammanbor med får eller för att man har ett andrahandskontrakt och uthyrningen inte är godkänd av fastighetsägaren. Ett syfte kan även vara att beskattas med en lägre kommunal skattesats eftersom man vid folkbokföring utan känd hemvist beskattas i den kommun där man senast var folkbokförd.

5.6.3. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Folkbokföring under rubriken utan känd

hemvist slopas. En person som i en bosättningsutredning inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utvandrad ska avregistreras från folkbokföringen som försvunnen.

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning och utgöra ett korrekt underlag för olika typer av beslut och åtgärder i samhället. Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist uppfyller inte detta krav eftersom databasen då inte visar var personen är bosatt.

Det är angeläget att regelsystemet är utformat så att det inte ger incitament eller underlättar för den enskilde att försöka undvika att bli folkbokförd där han eller hon är bosatt. Enligt uppgift från Skatteverket var år 2020 drygt 6 000 personer folkbokförda under rubriken utan känd hemvist. Under samma år folkbokfördes omkring 2 000 personer som varit folkbokförda utan känd hemvist på fastighet eller lägenhet. Det stora flertalet personer är folkbokförda under rubriken utan känd hemvist enbart en tvåårsperiod, men det är inte helt ovanligt att sådan folkbokföring sker under två eller tre perioder.

Folkbokföring under rubriken utan känd hemvist blir aktuellt först om Skatteverket i en utredning inte lyckas knyta en persons bosättning till vare sig en fastighet eller en kommun och det inte heller kan antas att personen vistas utomlands. Anledningen till att detta misslyckas är ofta att den enskilde inte medverkar i en bosättningsutredning. Ibland lyckas Skatteverket över huvud taget inte få kontakt med den enskilde. I andra fall kan kontakt finnas men den enskilde vägrar att lämna uppgifter om sin bosättning.

Saknar Skatteverket kontaktadress till den enskilde är möjligheterna att med hjälp av vitesföreläggande få in begärda uppgifter begränsade. Skatteverket är ofta hänvisat till att använda kungörelsedelgivning och då är ett vitesföreläggande inte ett effektivt tvångsmedel.

Det finns begränsade möjligheter att med hjälp av ytterligare befogenheter för Skatteverket komma åt det ökande problem som Skatteverket upplever med bristande medverkan i bosättningsutredningar. I det sammanhanget kan det finnas anledning att undersöka om den nuvarande ordningen med folkbokföring utan känd hemvist under två år innan avregistreringen som försvunnen kan ske är optimal.

Som tidigare nämnts är det enligt Skatteverket mycket ovanligt att Skatteverket efter tvåårsfristen, i samband med en utredning för att avgöra om personen ska avregistreras som försvunnen enligt 21 § folkbokföringslagen, kommer i kontakt med en person som är folkbokförd utan känd hemvist. Det avgörande är i stället att den enskilde själv ger sig till känna. Den enskilde är oförhindrad att när som helst kontakta Skatteverket och bli folkbokförd där han eller hon spenderar sin huvudsakliga dygnsvila. Tvåårsfristen tillgodoser därför inte något egentligt behov. En avregistrering skulle kunna förmå den enskilde att kontakta Skatteverket för att bli folkbokförd och möjliggöra att korrekta uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen.

Det är också tveksamt om fristen innebär några avgörande legitima fördelar för den enskilde. I stället kan den medföra att den enskildes kontakt med Skatteverket fördröjs. Avregistrering är också det enda effektiva sättet att bemöta det påtalade problemet att den enskilde visserligen dyker upp men inte vill ange var han eller hon är bosatt utan enbart få ytterligare en tvåårsfrist. Den enskildes möjligheter att få bosättningsbaserade förmåner är i sig inte begränsade under förutsättning att han eller hon visar att bosättning i Sverige föreligger.

Vi bedömer mot den beskrivna bakgrunden att folkbokföring under rubriken utan känd hemvist under två år innan avregistrering kan ske inte fyller någon funktion och bör slopas. En person som visserligen uppger sig vara bosatt i Sverige och kanske också kan uppvisa viss bevisning till stöd för det, men inte vill medverka till att folkbokföras på den fastighet han eller hon faktiskt bor på, ska alltså avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Detsamma gäller om den enskilde uppger sig vara bosatt i en viss kommun. Den möjlighet som 13 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen ger att vara folkbokförd under rubriken på kommunen skrivna är alltså förbehållet den som är genuint bostadslös och den som vistas på institution eller liknande. Som framgår av förarbetena till 13 § folkbokföringslagen41avser bestämmelsen den som inte har någon fast bostad.

Förslagen i denna del innebär att 13 a § folkbokföringslagen upphävs och att 21 § folkbokföringslagen och 4 § folkbokföringsförordningen ändras.

5.7. Utökade krav på den som upplåter en bostad?

5.7.1. Problembild

Anledningen till att personer oavsiktligt inte fullgör sin anmälningsskyldighet vid flytt inom landet kan vara okunskap om regler men även avsaknad av incitament att ändra sin folkbokföring bl.a. mot bakgrund av det minskade behovet av en brevlåda för fysisk post. Det kan också vara fråga om personer som i tidigare förarbeten beskrivits som ”mindre företagsamma” (se avsnitt 5.2.2).

Motiven till att en person avsiktligt är felaktigt folkbokförd kan vara vitt skilda, exempelvis tydligt kriminellt syfte, att erhålla välfärds-

41Prop. 2012/13:120Folkbokföringen i framtiden, s. 86. Se också Folkbokföringen (SOU 2009: 75), s. 339 f.

förmåner eller undgå beskattning (se avsnitt 3.5.2). Det har under utredningsarbetet framkommit att det finns ett problem med adresshandel, som i och för sig framför allt kan ha sin grund i bostadsbrist, men som ändå leder till felaktiga uppgifter i folkbokföringen. Adresshandel i detta avseende handlar om att en person betalar för att få folkbokföra sig på en fastighet där personen inte är bosatt. Det finns personer som alltså mot betalning upplåter sin adress till andra. Det har även framkommit att personer utan betalning upplåter sin bostadsadress som folkbokföringsadress till andra, exempelvis till ensamkommande som behöver fullgöra sin skolgång för att den s.k. gymnasielagen (lagen [2016:752] om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige) ska gälla. De personer som skriver sig på en fastighet de inte är bosatta på gör sig skyldiga till folkbokföringsbrott, oavsett om de betalar för att skriva sig på fastigheten eller inte. Frågan om ett straffansvar för den som upplåter sin adress till andra, med eller utan betalning, behandlas närmare i kapitel 17.

Den utvidgade underrättelseskyldighet om misstänkta fel i folkbokföringen som nyligen infördes kan komma att bidra till korrekta uppgifter om personers folkbokföringsadress i de fall som nu nämnts (se 32 c § folkbokföringslagen). Vi har dock ansett att det finns anledning att närmare överväga om exempelvis utökade krav på den som upplåter en bostad, också kan vara en åtgärd för att motverka felaktig folkbokföring.

5.7.2. Tidigare reglering om skyldighet för fastighetsägare att löpande lämna uppgifter om inflyttande

Det har funnits en skyldighet för bostadsupplåtare att lämna uppgifter om alla bostadsupplåtelser (bostadsanmälningar). Såväl den flyttande som bostadsupplåtaren var enligt 1967 års folkbokföringslag skyldig att göra anmälan. Fastighetsägaren eller innehavaren av en bostadslägenhet var även skyldig att på förfrågan av folkbokföringsmyndighet uppge om viss person bodde i fastigheten respektive lägenheten (35 § folkbokföringslagen [1967:198]). Skyldigheten för bostadsupplåtare att lämna bostadsanmälningar upphävdes i och med att 1991 års folkbokföringslag trädde i kraft. Motiveringen var att i de allra flesta fall innehöll anmälningen från bostadsupplåtaren och den flyttande samstämmiga uppgifter. Att kräva in upplysningar från två håll i fråga om huvuddelen av flyttningarna framstod som en onödig omgång. Bostadsupplåtarens

skyldighet att lämna uppgifter om upplåtelser begränsades därför. Uppgifter behövde lämnas endast på begäran från skattemyndigheten. Uppgiftsskyldigheten utformades så att skattemyndigheten hade rätt att förelägga bostadsupplåtaren att lämna uppgifter om vilka personer som bostad upplåts till och vilka personer som enligt upplåtarens kännedom bor i bostaden.42

Möjligheten att förelägga fastighetsägare finns alltjämt kvar för Skatteverket (32 § folkbokföringslagen). Paragrafen kompletterades 1996 med anledning av att från det året ska folkbokföring ske på lägenhet och inte bara fastighet om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter. Ägare av flerbostadshus blev därför också skyldiga att efter föreläggande lämna de uppgifter som krävs för att en person ska kunna folkbokföras på lägenhet. Vidare intogs i ett andra stycke en regel om att ägare av byggnad jämställs med fastighetsägare.43

5.7.3. Överväganden och bedömning

Utredningens bedömning: Att införa utökade krav på den som

upplåter en bostad är inte en lämplig åtgärd för att motverka felaktig folkbokföringsadress.

Återinförande av generell anmälningsplikt för fastighetsägare?

Vi har övervägt om ett återinförande av s.k. bostadsanmälningar från fastighetsägare och motsvarande skulle vara motiverat som en åtgärd för att motverka såväl felaktig folkbokföring till följd av underlåtenhet att anmäla flyttning som felaktig folkbokföringsadress till följd av handel med adresser. Det som talar för ett återinförande är att det finns ett behov av åtgärder för att Skatteverket ska hitta personer som inte fullgör sin skyldighet att anmäla ändrad folkbokföringsadress och för att motverka handel med adresser. I mindre fastigheter där en fastighetsägare kan förväntas ha möjlighet till bättre kontroll och överblick över inflyttande skulle åtgärden möjligen kunna ha viss effekt. En digital lösning med självbetjäning skulle även kunna motverka att uppgiften blir alltför betungande för Skatteverket.

42Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag m.m., s. 105 f. 43Prop. 1995/96:90Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m., s. 92.

Samtidigt finns en rad argument som talar emot ett återinförande av skyldigheten för bostadsupplåtare göra bostadsanmälningar. Tidigare system med bostadsanmälningar ansågs fungera dåligt. Särskilt i storstadsområdena var det problematiskt att få in bostadsanmälningar, bl.a. på grund av att en stor del av bostadsupplåtelserna sker i andra hand.44 Inte heller nu har fastighetsägare, särskilt i större lägenhetshus, alltid kännedom om icke godkända uthyrningar eller inneboende till hyresgäster. De har därför ofta inte överblick över inflyttningarna. I de fall en bostadsanmälan lämnas har normalt också den flyttande anmält flyttning. För majoriteten av anmälningarna skulle det innebära att samstämmiga uppgifter lämnas från såväl bostadsupplåtaren som den flyttande, vilket innebär onödigt merarbete och administration. Skatteverket har till utredningen uppgett att myndigheten inte ser några vinster i ett återinförande av bostadsanmälningarna. De argument som fördes fram i propositionen vid upphävandet av den generella anmälningsplikten har alltså alltjämt giltighet. Den arbetsinsats ett återinförande skulle medföra kan inte anses vägas upp av den nytta eller effekt som ett återinförande kan förväntas ha. Till detta kommer att den nyligen i 32 c § folkbokföringslagen införda skyldigheten för myndigheter att underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen är oriktig eller ofullständig kan förväntas innebära att felaktigheter i folkbokföringen kommer till Skatteverkets kännedom. Vi anser därför att det inte finns anledning att nu införa en skyldighet för bostadsupplåtare att lämna uppgifter om alla bostadsupplåtelser till Skatteverket.

Andra åtgärder riktade mot fastighetsägare

Vi har övervägt om det finns andra möjligheter med utökade krav på fastighetsägare eller motsvarande, som upplåter bostad åt annan. Då med utgångspunkten att åtgärderna ska bidra till att motverka handel med folkbokföringsadresser och till att motverka fel i folkbokföringsuppgifter till följd av utebliven anmälan om ändrad folkbokföringsadress.

En åtgärd skulle kunna vara att fastighetsägare erhåller en underrättelse från Skatteverket varje gång en person folkbokför sig på fastig-

44Rätt adress (SOU 1988:10), s. 110.

heten eller flyttar från fastigheten. Fastighetsägaren skulle då kunna kontrollera om den uppgiften är korrekt.45

En annan tanke är att fastighetsägare av flerbostadshus skulle kunna ges möjlighet att enkelt kunna kontrollera vilka personer som är skrivna på fastigheten och att kunna titta på förändringar som skett på fastigheten samt att enkelt anmäla felaktigheter.

En fastighetsägare kan ha kontroll över vem en fastighet eller en lägenhet i fastigheten upplåts till enligt hyreskontraktet men inte över var den som hyr bostaden ska vara folkbokförd. Detsamma gäller den som hyr i andra eller tredje hand. Vi gör därför bedömningen att nu skissade åtgärder riktade mot fastighetsägaren inte skulle vara effektiva.

5.8. Gallringsfristen i SPAR

5.8.1. Utvandrade personers behov av en identitetsbeteckning

En folkbokförd person som flyttar till utlandet ska anmäla flyttningen till Skatteverket och avregistreras från folkbokföringen som utflyttad (20 och 27 §§folkbokföringslagen). I SPAR (Statens person och adressregister) registreras att avregistrering från folkbokföringen skett grund av utflyttning och tidpunkten för detta (4 § första stycket 9 lagen [1998:527] om det statliga personadressregistret). De i SPAR registrerade uppgifterna om personen gallras när de inte längre är nödvändiga för ändamålen med behandlingen, dock senast tre år efter det att uppgiften om avregistreringen registrerades i SPAR (16 § förordningen [1998:1234] om det statliga personadressregistret, SPAR- förordningen).

För en person som har varit bosatt i Sverige, blivit folkbokförd och tilldelats ett personnummer men sedan flyttar ut från landet, uppstår ofta problem hänförliga till att uppgifterna i SPAR gallras tre år efter att utflyttningen registrerades. Uppgifterna finns därefter visserligen kvar i folkbokföringsdatabasen men är inte tillgängliga för privata organisationer som banker och försäkringsbolag genom SPAR. Detta kan innebära problem i olika avseenden, inte minst t.ex. vid instal-

45 www.hemhyra.se/nyheter/vard-vill-ha-hjalp-av-skatteverket-borde-fa-mejl-nar-nagonskriver-sig/.

lering av eller förnyelse av Bank-id och legitimering mot svenska myndigheter via internet.

Återvänder personen till Sverige efter tre år men inte uppfyller förutsättningarna för att folkbokföras har det personnummer som är fastställt sedan tidigare gallrats ur SPAR. Personnumret kan då inte längre i tillräcklig utsträckning tillgodose behovet av en identitetsbeteckning. Den enskilde kan i den situationen inte heller tilldelas ett identitetsnummer eller samordningsnummer.

Svenskar i Världen

Svenskar i Världen har i en skrivelse till Finansdepartementet bl.a. hemställt att gallringstiden i SPAR förlängs till tio år. Denna hemställan har överlämnats till utredningen.46 Föreningen anför att efter avregistreringen från folkbokföringen uppkommer ofta problem för utlandsboende svenskar vid exempelvis köp och utlämning av receptbelagda mediciner, betalning av trängselskatter eller parkeringsböter eller installering av eller förnyelse av Bank-id. Problemen grundar sig i att utlandssvenskarnas adressuppgifter i SPAR gallras efter tre år. I och med detta försvinner möjligheten för olika aktörer att kommunicera med utlandssvenskarna.

Tidigare utredningar m.m.

Folkbokföringsutredningen föreslog i sitt betänkande att gallring av uppgifter om en person som avregistrerats efter utflyttning eller liknande enligt 20 § folkbokföringslagen ska ske först när uppgifter inte längre är nödvändiga för ändamålen med behandlingen.47 Folkbokföringsutredningens förslag har inte lett till lagstiftning.

Skatteverket ansåg i en promemoria 2014, Folkbokföring och SPAR – några registerfrågor, att det fanns fördelar men även nackdelar med att spara uppgifter om utvandrade i SPAR under en längre tid. Uppgifterna uppdateras inte automatiskt och utflyttade anmäler ofta inte ny adress i utlandet. Ju längre tiden går efter utvandringstillfället desto sämre blir kvaliteten på uppgiften i folkbokföringen och därmed även i SPAR. Vidare framhöll Skatteverket att en annan källa till

46 Regeringsbeslut 2021-04-29 (dnr Fi2019/04355). 47Folkbokföringen (SOU 2009:75), s. 110 och 470.

fel kan vara att den utflyttade avlidit i utlandet och att dödsfallet inte rapporterats till Sverige. I folkbokföringen framstår det då som att den utflyttade fortfarande är i livet och även i SPAR om gallringsreglerna skulle ändras. Skatteverket ansåg att nackdelarna med en längre gallringstid övervägde och att gallringstiden i SPAR inte borde förlängas. Skulle fördelarna anses överväga nackdelarna bedömdes en lämplig avvägning vara att förlänga gallringstiden till fem år. Skatteverket lämnade även förslag på hur en sådan bestämmelse kunde utformas.48

Skatteverket har därefter i sitt remissyttrande över Finansdepartementets promemoria Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen49 ansett att gallringsfristen för uppgift om avregistrering från folkbokföringen för utflyttade enligt 20 § folkbokföringslagen bör förlängas till sex år. Skatteverket bedömer nu att den korta gallringsfristen innebär att utflyttade personer med fortsatt stark anknytning till Sverige (exempelvis gränsgångare) efter förhållandevis kort tid tappar kontakt med företag i Sverige såsom banker, försäkringsbolag m.fl. och att synpunkter på den korta gallringsfristen för utflyttade regelmässigt framförs till SPAR.

5.8.2. Gallringsfristen bör förlängas

Utredningens förslag: Gallringsfristen för uppgifter i SPAR om en

person som avregistrerats från folkbokföringen på grund av utflyttning förlängs till fem år.

Om den utvandrade anmäler ett behov av att uppgifterna kvarstår i SPAR innan fem år gått, skjuts gallringsfristen upp ytterligare fem år. En sådan anmälan måste därefter ske vart femte år för att uppgifterna inte ska gallras.

Har uppgifterna redan gallrats får de efter anmälan återinföras.

Det är uppenbart att det för utvandrade personer kan finnas ett behov av att kunna använda personnumret som identitetsbeteckning även efter att de avregistrerats från folkbokföringen för att inte få praktiska problem i vardagen. Någon möjlighet att få ett identitetsnum-

48 Skatteverket promemoria 2014-02-17, Folkbokföring och SPAR – några registerfrågor (bilaga 1 till dnr 131 798320-12/113), s. 54. 49 Fi2020/00131.

mer eller samordningsnummer har inte denna persongrupp, trots att olika individer kan ha en stark anknytning kvar till Sverige, t.ex. genom ett fritidsboende. Det finns därför anledning att försöka underlätta för utvandrade personer att ha en fungerande identitetsbeteckning genom en förlängning av den nuvarande gallringsfristen.

Svenskar i Världen har hemställt att fristen bestäms till tio år medan Skatteverket föreslår sex år. Som Skatteverket pekat på i sin promemoria 2014 är en förlängning inte oproblematisk. Innehåller SPAR en felaktig folkbokföringsuppgift, t.ex. på grund av att en person avlidit utan att det rapporterats till folkbokföringsdatabasen, får uppgiften spridning i samhället under en längre tid. En mycket lång gallringsfrist är därför inte lämplig. Å andra sidan är den nuvarande treårsfristen väl snäv.

Adress i utlandet, eller adress till någon som kan vidarebefordra försändelser till den utlandsboende, kan registreras i folkbokföringsdatabasen för en person som tidigare har varit folkbokförd. Adress får även registreras i SPAR. Adressen har för svenska medborgare bl.a. betydelse för röstlängden. En svensk medborgare som flyttar till utlandet kvarstår i röstlängden i tio år. Anmäls ny adress utomlands kvarstår personen i röstlängden ytterligare tio år från det att Skatteverket registrerat adressen (5 kap. 2 § vallagen [2005:837]). Enligt Svenskar i Världen ligger en förlängning av gallringsfristen till tio år i linje med bestämmelserna om röstlängd.

Enligt vår mening kan en bättre lösning vara att förlänga den nuvarande gallringsfristen och kombinera det med en möjlighet till ytterligare förlängning när det finns behov. Oavsett vilken tidsgräns som bestäms kan den ändå i det enskilda fallet vara för kort. Det är inte ovanligt att någon som varit folkbokförd alltjämt har en viss anknytning till Sverige efter utflyttningen t.ex. genom att under en längre tidsperiod äga ett fritidshus i landet som föranleder tillfälliga vistelser i landet. Vi föreslår därför att gallringsfristen förlängs från tre till fem år och att det införs en möjlighet för utvandrade personer att anmäla fortsatt behov av att uppgifterna behandlas i SPAR i ytterligare femårsperioder. Förmodligen uppmärksammar den enskilde inte att han eller hon inte finns kvar i SPAR förrän det uppstår problem i något sammanhang. Det bör därför finnas en möjlighet att även efter det att gallring skett kunna göra en anmälan om att uppgifterna åter ska få behandlas i SPAR. Den omständigheten att uppgifter om en person som är utflyttad får behållas i SPAR under en längre tid liksom åter-

föras efter gallring förändrar inte det förhållandet att personen fortsatt är avregistrerad från folkbokföringen som utflyttad och att han eller hon därmed inte är folkbokförd i Sverige.

Våra förslag innebär ändringar i 16 § SPAR-förordningen.

6. Säkrare identitetskontroll vid folkbokföring

6.1. Vårt uppdrag

I vårt uppdrag ingår att föreslå åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. När en person folkbokförs eller vill ändra sina identitetsuppgifter är det viktigt att uppgifterna kan fastställas på ett säkert sätt. Noggranna identitetskontroller kan även bidra till att motverka att en person använder sig av flera person-, samordnings- eller identitetsnummer. Skatteverket har utarbetade rutiner för identitetskontroll som i och för sig framstår som ändamålsenliga (avsnitt 4.4.4). Det finns emellertid behov av att ytterligare stärka kontrollen av en persons identitet i samband med folkbokföring vid flytt till Sverige.

6.2. Identitetsbegreppet i folkbokföringen

Utredningens bedömning: Begreppet identitet i folkbokförings-

lagen innefattar uppgift om namn, födelsetid och medborgarskap.

Utredningens förslag: Det tydliggörs i folkbokföringslagen att

en anmälan om inflyttning till landet också ska innehålla uppgift om födelsetid och medborgarskap.

Utöver att fastställa en persons bosättning, innefattar folkbokföring enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokföringsdatabasen. När dessa uppgifter har registrerats i folkbokföringsdatabasen aviseras de på olika sätt ut i samhället. Precis som vid t.ex.

utfärdande av pass, utförs en identitetskontroll som ett led i prövningen av om en person ska folkbokföras efter att ha anmält flytt till Sverige. För att kunna fastställa vad en sådan identitetskontroll ska innebära och vilka uppgifter om en person den ska syfta till att klarlägga, är det relevant att reda ut vilka personuppgifter som kan anses ingå i begreppet identitet vid prövning av ett folkbokföringsärende om inflyttning från utlandet.

Identitetsbegreppet som sådant förekommer inte bara i folkbokföringslagen utan också i exempelvis lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, utlänningslagen (2005:716), passlagen (1978:302) och lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. Någon legaldefinition av begreppet identitet finns emellertid inte. Det saknas även vägledande förarbetsuttalanden om begreppets närmare innebörd.1 Vägledning kan hämtas från rättspraxis inom utlänningsrätten. I ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd anses identiteten bestå av sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap (MIG 2010:17, MIG 2012:1 och MIG 2019:18).2 Även i folkbokföringsärenden anses identiteten bestå av dessa uppgifter.

När det gäller uttrycket övriga personuppgifter omfattar det uppgifter om familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Uppgifter om exempelvis civilstånd, familjeförhållanden och bostadsadress ingår inte i identitetsbegreppet, men är uppgifter som kan kopplas till en persons identitet och som ska registreras i folkbokföringsdatabasen.

I 28 § andra stycket folkbokföringslagen finns bestämmelser om vad en anmälan om inflyttning ska innehålla. Där framgår att anmälan bl.a. ska innehålla namnet på den inflyttande, men att uppgift om födelsetid och medborgarskap ska finnas med i anmälan framgår inte klart. Mot bakgrund av att dessa uppgifter är centrala för innehållet i identiteten anser vi att de bör nämnas uttryckligen. Detta görs genom ett förslag till ändring av 28 § folkbokföringslagen.

1Prop. 1997/98:178Medborgarskap och identitet, s. 15 och Sandesjö och Björk, Medborgarlag-

stiftningen, JUNO version 4, uppdaterad 2019-09-01, kommentaren till 11 § under rubriken

Identitetsvillkoret, punkt 1, Ett säkert statligt ID-kort med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 90. 2 Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående registrering av identitetsuppgifter 2021-04-23 (RS/063/2021).

6.3. Beviskrav vid bedömning av identitet

6.3.1. Kort om bevisbörda och beviskrav

Beviskraven och deras nivåer inom förvaltningsrätten är mer oklara än vad som gäller för brottmål och tvistemål. En orsak till det kan vara att förvaltningsprocessen innehåller mål av en rad olika slag som medför olika lösningar av såväl bevisbördefrågan som kraven på bevisningens styrka.3 De olika beviskraven inom förvaltningsrätten kan beskrivas genom följande illustration.4

Figur 6.1 Illustration av bevisvärdering

Källa: Diesen, Christian, Kapitel IV Bevisvärdering i Flyktingärenden, i Andersson, Simon m.fl. Prövning av migrationsärenden, JUNO version 3 2017, avsnitt 4. Beviskravet (s. 245).

Att ett visst förhållande ska vara styrkt innebär alltså att det ställs högre krav på bevisningen än vad som gäller för beviskravet sannolikt, men ändå lägre än brottmålsprocessens krav på ställt utom rimligt tvivel.

6.3.2. Beviskrav vid identitetskontroller

I ärenden om svenskt medborgarskap finns i 11 § 1 lagen om svenskt medborgarskap ett uttalat lagkrav på att en persons identitet ska vara styrkt. Av 12 § andra stycket i samma lag framgår att en sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist i landet och gör sanno-

3HFD 2013 ref. 61 och HFD 2019 ref. 9. 4 Diesen, Christian, Kapitel IV Bevisvärdering i Flyktingärenden, i Andersson, Simon m.fl. Prövning

av migrationsärenden, JUNO version 3 2017, avsnitt 4. Beviskravet, s. 243 ff.

likt att den uppgivna identiteten är riktig. Regeringen anförde vid införande av undantaget att kravet på att sökanden i medborgarskapsärenden skulle kunna styrka sin identitet alltjämt skulle utgöra grundprincip.5

I ärenden om ansökan om identitetskort för folkbokförda finns i 2 § lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige och 3 § förordningen (2015:904) om identitetskort för folkbokförda i Sverige krav på att sökanden ska inställa sig personligen hos Skatteverket och styrka sin identitet och övriga personuppgifter. Av 3 § samma lag framgår att om sökanden har uppehållstillstånd i Sverige ska han eller hon anses ha styrkt sin identitet om de uppgifter som lämnas i ansökan om identitetskort stämmer överens med vad som har registrerats i fråga om uppehållstillståndet. Identiteten ska dock inte anses styrkt på detta sätt om särskilda skäl talar emot det. Enligt Skatteverkets föreskrifter om identitetskort ska sökanden som huvudregel styrka sin identitet genom uppvisande av en godtagbar identitetshandling.6

Av 6 § passlagen framgår att en svensk medborgare som ansöker om pass ska inställa sig personligen och styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Motsvarande krav gäller enligt 2 § förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort även vid ansökan om nationellt identitetskort.

I ärenden om uppehållstillstånd finns inte något uttalat krav på att personens identitet ska vara styrkt för att uppehållstillstånd ska beviljas, men utgångspunkten är att så ska vara fallet. I syfte att bl.a. tydliggöra tillämpningen inom Migrationsverket av olika beviskrav för identitet och för att klargöra vilka beviskrav som gäller för de olika grunderna för uppehållstillstånd har Migrationsverket utfärdat ett rättsligt ställningstagande.7 Migrationsverket och migrationsdomstolarna använder begreppen klarlagd, styrkt och sannolik som mått på bevisningens styrka. Med begreppet klarlagd identitet avser Migrationsverket detsamma som styrkt identitet. För flyktingar och andra skyddsbehövande är enligt förarbetena identitetsfrågan av sekundär betydelse, även om stora ansträngningar görs för att klarlägga identiteten. Kan en asylsökande inte styrka sin identitet ska han eller hon göra den sannolik i asylprövningen inför uppehållstillstånd.8

5Prop. 1997/98:178Medborgarskap och identitet, s. 15 f. 6 3 och 4 §§ SKVFS 2009:14. 7 Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående kraven på klarlagd identitet och pass i ärenden om uppehållstillstånd, 2021-03-18, RS/037/2021. 8Prop. 1997/98:178Medborgarskap och identitet, s. 10.

6.3.3. Styrkt identitet krävs

Utredningens bedömning: Den huvudregel vid folkbokföring på

grund av flytt till Sverige som utbildats i praxis och som innebär att en inflyttande ska styrka de uppgifter som identiteten anses bestå av (namn, födelsetid och medborgarskap) behöver inte lagfästas.

Av 1 § folkbokföringslagen framgår att folkbokföring, utöver bosättning, även innefattar registrering av uppgifter om en persons identitet, familj och andra förhållanden som får förekomma i folkbokföringsdatabasen. I förarbetena uttalade regeringen att registreringen av identitetsuppgifter m.m. även innefattar viss prövning av uppgifterna.9Det saknas emellertid tydliga uttalanden om vilka beviskrav som ska gälla för en sådan prövning. Det framgår att det är angeläget att registreringen blir riktig på så sätt att den speglar verkliga förhållanden och att det underlag som ligger till grund för ett beslut om registrering kan vara svårbedömt och ge upphov till olika tolkningar, särskilt när underlaget utgörs av utländska handlingar eller uppgifter. Vidare nämns att det vid anmälan om inflyttning från utlandet normalt krävs att handlingar som utvisar civilståndsförhållanden m.m. visas upp.10

Av vår kartläggning framgår att Skatteverket som utgångspunkt ställer som krav att en inflyttande ska styrka de uppgifter som identiteten anses bestå av (namn, födelsetid och medborgarskap) och också övriga personuppgifter (se avsnitt 4.4.4–4.4.6). Av förarbetena vid införandet av systemet med samordningsnummer tydliggjordes att en inflyttandes identitet ska vara klarlagd, dvs. styrkt, och att Skatteverket behöver göra en fullständig identitetskontroll innan tilldelning av personnummer. Regeringen betonade att tilldelningen av personnummer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller högt ställda krav på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp ska upprätthållas. En sådan identitetskontroll motverkar personförväxling och öppnar möjlighet för en säker överföring av tillförlitliga personuppgifter.11 Skatteverkets utgångspunkt att en identitet ska vara styrkt stöds alltså av förarbetena och bör alltjämt utgöra huvudregel.

9Prop. 1994/95:94Ändringar i folkbokföringslagen, m.m., s. 14 f. 10Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag, s. 112 och 138. 11Prop. 1997/98:9Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 78 f. och 82 f.

Det finns emellertid personer med uppehållstillstånd som ska folkbokföras trots att de inte kan styrka sin identitet, exempelvis personer som beviljats uppehållstillstånd därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande.

Omfattningen av tveksamheterna i uppgifterna om identitet kan skilja sig från person till person. Skatteverket kan även göra en egen bedömning av uppgifterna som avviker från den som Migrationsverket gör.

Hos Skatteverket, liksom hos Migrationsverket, ligger bevisbördan för uppgifter om identitet och övriga personuppgifter på den enskilde. I enlighet med principerna i svensk rätt om fri bevisföring och fri bevisvärdering kan identiteten och övriga personuppgifter göras sannolik med hjälp av andra handlingar än identitetshandlingar.

Utredningen har övervägt om det, i likhet med den reglering som finns vid ansökan om id-kort för folkbokförda och i medborgarskapslagstiftningen, även ska framgå direkt av lagstiftningen vilket beviskrav som ska gälla vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige. Att vid folkbokföring som huvudregel gäller att identiteten ska vara styrkt är emellertid fast praxis. En lagregel om villkor om identitet skulle behöva ta höjd även för behovet av att folkbokföra personer som inte kan styrka sin identitet och skulle bli komplicerad. Något behov av en lagreglering kan inte heller sägas finnas. Det är därför utredningens bedömning att någon bestämmelse om beviskrav inte bör införas i folkbokföringslagen.

6.4. Ansvaret för identitetsbedömningar

6.4.1. Bakgrund

Skatteverket beslutar enligt 34 § folkbokföringslagen i ett folkbokföringsärende om inflyttning till landet. Bedömningen av en persons identitet utgör en viktig del i ett sådant ärende. Skatteverkets prövning av om en person med uppehållstillstånd ska folkbokföras och tilldelas personnummer, föregås av Migrationsverkets identitetsutredning och identitetsbedömning i uppehållstillståndsfrågan.12

I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,

upptäcka och beivra (SOU 2017:37), härefter Välfärdsbrottsutredningen,

påpekas att det saknas en gemensam syn hos Skatteverket och Migra-

12Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 207.

tionsverket i frågan om när en identitet ska anses ha gjorts sannolik eller har styrkts och att det saknas en samlad reglering att luta sig mot. Välfärdsbrottsutredningen framhåller även att det i olika sammanhang kan finnas olika krav på med vilken säkerhet en identitet måste vara fastställd eftersom myndigheterna har olika syften och uppdrag. Utredningen lyfte fram att enhetliga bedömningar vid identifieringen motverkar förekomsten av oriktiga identiteter och framhåller att exempelvis Migrationsverkets bedömning av identiteter vid uppehållstillstånd får betydelse för Skatteverkets prövning i ett senare beslut om folkbokföring. En tänkbar ordning skulle enligt betänkandet kunna vara att ge en myndighet ett övergripande ansvar för identitetsrelaterade frågor vilket skulle kunna leda till en enklare ordning för allmänheten, mer rättssäker och enhetlig handläggning och större effektivitet ur ett serviceperspektiv. Enhetliga processer och kompetenskrav för handläggare som ska fastställa identiteter och bedöma identitetshandlingar ansågs skapa en högre kvalitet och ge bättre förutsättningar att upptäcka och spåra identitetsrelaterade brott och bedrägerier kopplade till oriktiga identiteter.13

Migrationsverket har i sitt remissyttrande över betänkandet framhållit att en ökad samsyn mellan Migrationsverket och Skatteverket rörande identitetsfrågor skulle vara värdefull och att en utredning med sådan inriktning framstår som önskvärd.14 Även Skatteverket har i sitt remissyttrande lyft fram att det finns behov av att se över förutsättningarna för ett gemensamt regelverk för identitetsrelaterade frågor.

6.4.2. Skatteverket ska ansvara för bedömningen

Utredningens bedömning: Skatteverket ska alltjämt ha ansvaret

för att utföra identitetsbedömningar i folkbokföringsärenden vid anmälan om flytt till Sverige.

Välfärdsbrottsutredningen har alltså framhållit att en tänkbar ordning skulle kunna vara att ge en myndighet ansvar för identitetsrelaterade frågor i stället för att identitetsbedömningar görs av såväl Migrationsverket som Skatteverket. Välfärdsbrottsutredningen har även föresla-

13Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 295–296 och 299–301. 14 Migrationsverkets remissyttrande 2017-08-28 (dnr 1.4.1-2017–607202), s. 1.

git att det ska tillsättas en utredning för att se över den lösningen. Förslagen från Välfärdsbrottsutredningen bereds inom Regeringskansliet. Det har även till vår utredning lyfts fram att det bör övervägas om de identitetsbedömningar som ska ske inom folkbokföringen bör göras av Polismyndigheten i likhet med förslaget från 2017 års ID-kortsutredning om att samla ansvaret för utfärdandet av identitetshandlingar hos Polismyndigheten.15

Polismyndigheten framhålls i det sammanhanget som den myndighet som har störst kompetens och erfarenhet av att pröva om en person har styrkt sin identitet eller inte. Polismyndigheten har stor erfarenhet av identitetsbedömningar även i den polisiära verksamheten och sådana bedömningar är inte ett ovanligt inslag vid inre utlänningskontroll enligt utlänningslagen. Som 2017 års ID-kortsutredning konstaterat är de identitetsbedömningar som görs i ett folkbokföringsärende dock delvis av annat slag och har ett annat syfte än den identitetsbedömning som görs i samband med utfärdande av en identitetshandling. Vi kan instämma i att det finns fördelar från säkerhetssynpunkt att en myndighet som senare ska utfärda identitetshandlingar gör en fristående bedömning av om en identitet är styrkt eller inte. Det är ett av motiven till att 2017 års ID-kortsutredning föreslår att ansvaret för att utfärda identitetshandlingar ska läggas på Polismyndigheten.16

Från vår synvinkel framstår det emellertid som att erfarenheten och kompetensen att bedöma en identitet utifrån andra handlingar än identitetshandlingar, framför allt finns hos Migrationsverket och Skatteverket. I samband med beslut om folkbokföring måste, utöver en persons identitet, även övriga personuppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen kontrolleras. Skatteverket bör därför alltjämt bör ha ansvaret för identitetsbedömningarna i folkbokföringen.

6.5. Personlig inställelse

6.5.1. Gällande rätt

Enligt 23 § folkbokföringslagen ska en anmälan eller ansökan göras skriftligen om inte annat anges i lagen. Om det finns särskilda skäl får Skatteverket enligt samma bestämmelse begära att en anmälan, ansö-

15Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 204 ff. 16Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 207 f.

kan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Enligt förarbetena till nuvarande folkbokföringslag ska möjligheten att begära personlig inställelse användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring.

Skatteverkets utgångspunkt är att en anmälan om inflyttning från utlandet är av sådan karaktär att det normalt krävs personlig inställelse på ett servicekontor eller skattekontor (se avsnitt 4.4.2). Denna tilllämpning har stöd i förarbetena som anger att personligt besök bör kunna begäras vid invandring om det behövs på grund av språksvårigheter eller oklara personuppgifter.17 Skatteverkets rutin är vidare att en anmälan om återinvandring i normalfallet ska lämnas vid personlig inställelse, oberoende av medborgarskap och tidigare bosättningsland. Att Skatteverket kräver personlig inställelse vid invandring och återinvandring hänger samman med verkets krav på att en inflyttande ska visa upp handlingar som styrker identiteten och övriga personuppgifter.

6.5.2. Den som anmäler flytt till Sverige ska inställa sig personligen

Utredningens förslag: En person som anmäler inflyttning från

utlandet ska inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Detsamma ska gälla den som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen och som åter ska folkbokföras.

Skatteverket ska kunna efterge kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl för det.

Den identitetskontroll som sker innan folkbokföring är av stor betydelse för att motverka att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. När en person väl har folkbokförts, sprids uppgifterna i samhället. Att en inflyttande som utgångspunkt ska inställa sig personligen för att styrka sin identitet är en sådan väsentlig grundprincip att den bör anges uttryckligen i lagen. Personlig inställelse bör gälla som huvudregel för alla som anmäler flytt till Sverige, oberoende av medborgarskap och tidigare bosättningsland.

Vår bedömning är alltså att ett lagstadgat krav på att anmälaren ska inställa sig personligen för identitetskontroll ska gälla för anmälningar

17Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag, s. 138.

om inflyttning från utlandet enligt 26 § första stycket folkbokföringslagen. Motsvarande ska även gälla om en person som är avregistrerad som försvunnen och åter ska folkbokföras (26 § andra stycket första ledet).

Kravet på att anmälaren ska inställa sig personligen för identitetskontroll bör emellertid inte gälla för barn som ska folkbokföras här i landet enligt 2 a § eller 3 § tredje stycket folkbokföringslagen (26 § andra stycket andra ledet). Vid folkbokföring av barn enligt 2 a § kan barnet folkbokföras genom att vårdnadshavarna anmäler flyttning till Sverige för barnet enligt 26 § andra stycket och Skatteverket kräver i dag enligt sina rutiner inte personlig inställelse för barnet eller föräldrarna. Ett barn som vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokförd kan enligt 3 § tredje stycket folkbokföras om det efter en längre eller kortare tid i Sverige, skulle få fastare anknytning till landet.

Undantag från kravet på personlig inställelse

Eftersom det kan uppstå situationer där kravet på personlig inställelse av olika anledningar inte kan infrias eller är obehövligt, bör det finnas möjlighet för Skatteverket att undanta personer från kravet. Undantag bör komma i fråga endast om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl för att efterge kravet på personlig inställelse kan t.ex. föreligga om en inflyttande person har kunnat identifieras på annat tillförlitligt sätt. Det bör hållas i åtanke att det i framtiden kan komma andra, i dag inte överblickbara, möjligheter till säker identifiering som kan medföra att kravet på personlig inställelse inte behöver upprätthållas i vissa ärenden och att det då finns anledning att vara mindre restriktiv med att efterge kravet.

Vidare behöver det finnas utrymme för att personer som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan inställa sig personligen ges möjlighet att lämna anmälan på annat sätt än genom personlig inställelse. Utifrån kartläggningen av Skatteverkets rutiner framgår att det i dag rör sig om ett fåtal fall där en inflyttande person till följd av sjukdom eller hälsotillstånd inte har kunnat inställa sig personligen vid anmälan om inflyttning. Att i sådana fall kontrollera den inflyttandes identitet genom exempelvis en dialog med vårdgivaren och bestyrkta kopior av identitetshandlingar framstår som ett godtagbart sätt att försäkra sig om den inflyttandes identitet (se avsnitt 4.4.2).

Sammanfattningsvis föreslår vi att det införs en ny bestämmelse, 26 a §, i folkbokföringslagen. Den föreslagna regleringen ska gälla generellt, oavsett medborgarskap, och är en författningsreglering av rutiner som redan i dag tillämpas av Skatteverket vid inflyttning till landet. Eftersom regleringen redan i dag tillämpas i praktiken, bedöms förslaget inte medföra någon fördröjning i handläggningen av folkbokföringsärenden om inflyttning till landet. Förslagen bedöms därför förenliga med de krav som unionslagstiftningen och nationell lagstiftning ställer när det gäller att garantera den fria rörligheten för personer inom EU och EES.

6.6. Kontroll av handlingar

6.6.1. Identitetshandlingars betydelse vid identitetskontroller

Identitetshandlingar spelar en avgörande roll vid Skatteverkets identitetskontroller. Sådana handlingar innehåller, om de utfärdats på ett säkert sätt, ofta de uppgifter om en person som behövs för att fastställa hans eller hennes identitet. I många identitetshandlingar lagras dessutom biometriska uppgifter som kan användas för att kontrollera handlingens äkthet och innehavarens identitet.

Folkbokföringslagen innehåller inga bestämmelser om uppvisande eller överlämnande av specifika handlingar i samband med folkbokföring. I samband med att uppehållsrätt infördes som en förutsättning för folkbokföring på motsvarande sätt som uppehållstillstånd, och folkbokföringslagen och folkbokföringsförordningen anpassades till rörlighetsdirektivet fördes i förarbetena ett resonemang om vilka handlingar som kan krävas av en inflyttande.18 Rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som begränsar vilka handlingar som får krävas av en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar vid registrering eller ansökan om uppehållskort. Bestämmelserna genomfördes i svensk rätt genom bestämmelserna i 3 a kap. 8–9 §§ i utlänningsförordningen (2006:97).19 Regeringen menade att det även i samband med folkbokföring borde regleras vilket underlag som kan avkrävas en enskild som gör gällande uppehållsrätt och att detta borde ske i för-

18Prop. 2012/13:120Folkbokföringen i framtiden, s. 2 och 41 f. 193 a kap. 8 § och 8 a §utlänningsförordningen upphävda och 3 a kap. 9 § ändrad genom förordning SFS 2014:185.

ordningsform.20 Av 9 och 10 §§folkbokföringsförordningen framgår därför att Skatteverket får begära att EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska visa upp bl.a. ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort vid anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen.

Utlänningslagstiftningen

Som huvudregel krävs enligt 2 kap. 1 § utlänningslagen att en utlänning som reser in eller vistas i Sverige ska ha pass. I 2 kap. 4 § utlänningsförordningen finns bestämmelser om när en handling får godtas som pass och vad handlingen ska innehålla för närmare uppgifter. Handlingen ska vara utfärdad av behörig myndighet i det land där innehavaren är medborgare. I handlingen ska finnas

1. uppgifter om innehavarens medborgarskap och fullständiga namn

samt födelsedatum och födelseort,

2. uppgift om handlingens giltighetstid,

3. innehavarens namnteckning,

4. uppgift om vilken myndighet som har utfärdat handlingen,

5. uppgift om handlingens giltighet för resa till Sverige, och

6. ett välliknande fotografi av innehavaren.

En handling får inte godtas som pass om den inte tillåter återresa till hemlandet eller inresa till tredje land. Handlingen ska vara avfattad på svenska, danska, norska, engelska, franska, italienska, spanska eller tyska eller vara försedd med bestyrkt översättning till något av dessa språk.

Om det finns särskilda skäl kan en resehandling som inte innehåller innehavarens namnteckning eller är avfattad på angivna språk eller försedd med bestyrkt översättning godtas som hemlandspass (2 kap. 5 § utlänningsförordningen). Särskilda regler finns även för barn under fem år. Enligt 2 kap. 5 § utlänningsförordningen måste innehavarens identitet alltid kunna fastställas med stöd av handlingen.

Bestämmelser om uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns i 3 a kap. utlänningslagen. I 3 a kap. 9 § utlän-

20Prop. 2012/13:120Folkbokföringen i framtiden, s. 2 och 41 f.

ningsförordningen regleras vilka handlingar Migrationsverket får kräva att sökanden visar upp i samband med utfärdande av det uppehållskort som Migrationsverket ska utfärda för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en EES-medborgare (3 a kap.1012 a och 14 §§utlänningslagen).

Enligt 2 kap. 17 § utlänningsförordningen gäller ett identitetskort för en utlänning som är medborgare i den utfärdande staten som utvisar medborgarskap och som har utfärdats av en behörig myndighet i en EES-stat eller Schweiz som pass vid utlänningens ankomst till och vid utresa från Sverige samt under den tid utlänningen har rätt att vistas här. Detsamma gäller identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet i en annan stat än EES-stat eller Schweiz för en schweizisk medborgares make, för deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning och för släktingar i närmast föregående led till sådan utlänning eller hans eller hennes make och som är beroende av dem, om familjemedlemmen är medborgare i den staten och medborgarskapet framgår av identitetskortet.

6.6.2. Handlingar ska överlämnas efter begäran

Utredningens förslag: En person som inställer sig hos Skatteverket

för identitetskontroll i anledning av en anmälan om flytt till Sverige, ska på begäran vara skyldig att överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling för kontroll.

Den som har beviljats uppehållstillstånd ska på begäran överlämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll.

Enligt Skatteverkets arbetsbeskrivning ska i samband med anmälan om flyttning till Sverige, identiteten styrkas med en resehandling i original. Som regel kräver Skatteverket vidare att resehandlingen ska vara utfärdad på ett från identitetssynpunkt säkert sätt. En person kan dock ha beviljats uppehållstillstånd av Migrationsverket trots att identiteten inte är styrkt och Skatteverket utgår då normalt utifrån de personuppgifter som framgår av uppehållstillståndskortet. Skatteverket kan även göra en egen bedömning utifrån visat underlag. För att Skatteverket ska godta en handling som pass ska den normalt innehålla de uppgifter som framgår av 2 kap. 4 § utlänningsförordningen. Skatteverkets rutiner tar alltså sin utgångspunkt i de regler som finns

i utlänningslagen med tillhörande förordning om vilka uppgifter som ska framgå av ett pass för att godtas som en resehandling, vilket framstår som en lämplig ordning.

EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt och familjemedlemmar till dessa ska enligt 9 och 10 §§folkbokföringsförordningen, på Skatteverkets begäran, visa upp bl.a. giltigt pass eller identitetskort. Även nordiska medborgare är enligt artikel 2 punkt 1 i lagen (2005:268) om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring skyldiga att visa upp pass eller motsvarande för Skatteverket.

Vi har övervägt om det även för andra inflyttande bör ställas krav i författning på att särskilda identitetshandlingar ska visas upp eller överlämnas vid identitetskontroll i anledning av en anmälan om flytt till Sverige. Ett starkt argument för att författningsreglera krav på uppvisande eller överlämnande av vissa identitetshandlingar är att det som huvudregel bör ställas samma krav på alla inflyttande från utlandet som för nordiska medborgare och för EES-medborgare och deras familjemedlemmar.

Enligt Skatteverkets ställningstagande om styrkande av identitet vid flyttning till Sverige är alltså utgångspunkten att den inflyttande ska styrka sin identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) och andra personuppgifter med en passhandling (hemlandspass, främlingspass, resedokument) eller nationellt identitetskort i original från EES-stat eller Schweiz.21 För passhandlingar och identitetskort finns i regel särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identifiering. Standarder för utformning av resehandlingar har skapats av FN-organet International Civil Aviation Organization (ICAO), som de flesta av världens länder är anslutna till och förutsätts följa (se även avsnitt 4.4.4.). Det är därför viktigt att just sådana handlingar kan kontrolleras i samband med anmälan om flytt till Sverige. Ett krav på uppvisande/överlämnande av giltigt pass eller identitetskort överensstämmer även med vad som i dagsläget gäller för EES-medborgare enligt 9 och 10 §§folkbokföringsförordningen. Med pass (hemlandspass) bör även kunna jämställas andra typer av handlingar så som t.ex. främlingspass och resedokument.

Bestämmelserna i 9 och 10 §§folkbokföringsförordningen för EES-medborgare innebär enligt sin ordalydelse att Skatteverket får

21 Skatteverkets ställningstagande Styrkande av identitet vid flyttning till Sverige, daterat den 23 november 2018, s. 2.

begära uppvisande av giltigt pass eller identitetskort. För att närmare kontroll av en handling ska kunna genomföras på bästa sätt, är det enligt vår mening inte tillräckligt att handlingen visas upp av den enskilde. I stället föreslår vi att det bör framgå av författningstexten att handlingen på begäran ska överlämnas till Skatteverket. Det går att argumentera för att uttrycket ”uppvisa” omfattar ett krav på överlämnande. Uttrycket ”överlämna” har emellertid valts i såväl 5 a § passlagen som 9 kap.1 och 9 §§utlänningslagen, bestämmelser som avser kontroll av handlingar vid in- och utresa och under vistelse i landet, och samma uttryck bör lämpligen användas även i folkbokföringslagen.

I linje med principen om fri bevisprövning bör bedömningen av om en person har styrkt sin identitet göras mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet. Bestämmelsen bör därför utformas som en möjlighet för Skatteverket att begära att handlingar överlämnas om verket ser behov av det. Bestämmelsen bör också innebära en skyldighet för den enskilde att efter en sådan begäran överlämna efterfrågade handlingar. En sådan reglering öppnar även upp för möjligheten att kontrollera biometriska uppgifter i vissa handlingar (se närmare 7 kap.). Eftersom de föreslagna bestämmelserna innebär relativt ingripande skyldigheter för den enskilde, bör de enligt vår bedömning framgå direkt av folkbokföringslagen. Vi föreslår att bestämmelsen placeras som en ny 26 b §.

Genom 8 kap. 7 § regeringsformen tillförsäkras regeringen en direkt rätt att besluta om föreskrifter. Föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av riksdagen. Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. Verkställighetsföreskrifter får inte innebära att den enskilde utsätts för ytterligare åligganden eller ingrepp.22Vår bedömning är att Skatteverket bör få meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som kan godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling. Sådana föreskrifter kompletterar i och för sig lagen i materiellt hänseende, men tillför inte något väsentligt nytt eftersom ramen för Skatteverkets bedömning framgår av lagtexten. Skatteverket bör även få meddela föreskrifter om hur identitetskontrollen och därmed även kontroll av biometriska uppgifter ska utföras prak-

22Normgivningsmakten (SOU 2008:42), s. 37 f.

tiskt (se även avsnitt 7.6.4). I det här fallet är det fråga om tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Ett bemyndigande för Skatteverket att meddela närmare föreskrifter i detta avseende föreslås i 16 § folkbokföringsförordningen.

Särskilt om uppehållstillståndskort

Flyktingar och personer som kommer från länder utan fungerande statlig administration kan i många fall sakna giltiga identitetshandlingar. Om en sådan person beviljas uppehållstillstånd ska han eller hon i regel också folkbokföras. Av 4 § folkbokföringslagen framgår att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige, får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras.

För att stärka identitetskontrollen vid folkbokföring, föreslår vi att den som har beviljats uppehållstillstånd på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll. En sådan bestämmelse öppnar enligt vår bedömning även upp för möjligheten för Skatteverket att kunna kontrollera de biometriska uppgifter som lagras i uppehållstillståndskortet (se vidare 7 kap.).

6.7. Ändring av identitetsuppgifter

6.7.1. Bakgrund

Det förekommer att personer som har folkbokförts i Sverige i efterhand vill ändra sina identitetsuppgifter, dvs. uppgift om namn, födelsetid eller medborgarskap. Det finns inga bestämmelser i folkbokföringslagen om förutsättningarna för att få ändra uppgifter om identitet. Frågan har därför fått avgöras i praxis.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande från 2019 (HFD 2019 ref. 9) tagit ställning till vilket beviskrav som ska gälla för ändring av identitetsuppgifter som är registrerade i folkbokföringen. Högsta förvaltningsdomstolen kom inledningsvis fram till att en enskild som begär att få registrerade uppgifter ändrade, bör ha bevisbördan för att de registrerade uppgifterna är oriktiga och att de uppgifter som den enskilde i stället vill ha registrerade är riktiga. Därefter

konstaterade domstolen att beviskravet i förvaltningsprocessen varierar med hänsyn till sakens beskaffenhet. Eftersom syftet med folkbokföringen är att den ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder, ansåg domstolen att det var angeläget att uppgifterna överensstämde med verkliga förhållanden. Domstolen poängterade också vikten av att en person över tid uppträder under en och samma identitet vid kontakter med myndigheter och andra. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening var stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter av så central betydelse, att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. Avvägningen mot intresset av att registrerade uppgifter är korrekta medför dock att beviskravet inte bör sättas så högt att det blir orimligt svårt att ändra en felaktig uppgift till en riktig. Högsta förvaltningsdomstolens slutsats var att den enskilde, för att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter, måste presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna har lämnats samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som har åberopats till stöd för att de är felaktiga.

Beviskravet för att ändra registrerade identitetsuppgifter i folkbokföringen är således högt och kan sägas motsvara Skatteverkets beviskrav att identitetsuppgifter som huvudregel ska vara styrkta för folkbokföring.

6.7.2. Motsvarande kontroll vid ändring av identitetsuppgift

Utredningens förslag: Om någon som redan är folkbokförd be-

gär ändring av en uppgift om sin identitet (namn, födelsetid eller medborgarskap) ska Skatteverket ha möjlighet att kräva att denne ska inställa sig personligen hos myndigheten och överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling, och uppehållstillståndskort för kontroll.

Eftersom motsvarande beviskrav gäller för ändring av uppgifter i folkbokföringsdatabasen som t.ex. vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige, behöver Skatteverket också kunna nyttja samma verktyg

vid ändring av identitetsuppgifter. För det fall någon åberopar nya identitetshandlingar behöver Skatteverket, liksom vid en grundregistrering, kunna kontrollera handlingarnas äkthet och att de är utställda för den person som åberopar dem.

Om det finns särskilda skäl får Skatteverket enligt 23 § folkbokföringslagen begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Kravet på skriftlig form för anmälningar infördes och en begränsning av det tidigare principiella kravet på personlig inställelse ersattes av en möjlighet för Skatteverket att begära personlig inställelse i samband med nuvarande folkbokföringslag. Enligt förarbetena ska möjligheten att begära personlig inställelse användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring.23

Att begära ändring av identitetsuppgifter utgör rimligen ett sådant fall där personlig inställelse är av väsentlig betydelse för riktig folkbokföring. Skatteverket torde därför redan i dag ha möjlighet att kräva personlig inställelse vid en sådan begäran. För att identitetskontrollen ska kunna bli lika fullständig som vid en anmälan om flytt till Sverige, bör Skatteverket även vid en begäran om ändring av identitetsuppgifter ges möjlighet att för det fall myndigheten anser att det finns ett sådant behov, kräva att den som begär ändring överlämnar pass, identitetskort eller annan motsvarande handling eller uppehållstillståndskort för kontroll. Vi föreslår därför att en sådan bestämmelse läggs till i 26 b § tredje stycket folkbokföringslagen.

23Prop. 1990/91:153om ny folkbokföringslag m.m., s. 138.

7. Biometri

7.1. Vårt uppdrag

Brister i folkbokföringen påverkar såväl samhället i stort som enskilda individer och innebär bl.a. risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystem och olika typer av identitetsrelaterad brottslighet.1

I vårt uppdrag ingår att föreslå åtgärder som minskar risken för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen och som ökar förutsättningarna för att registrerade uppgifter är korrekta. I uppdraget att göra samordningsnummer mer tillförlitliga och användbara, ingår att utreda och föreslå hur kontrollen av en persons identitet bör utformas för att tilldelningen av samordningsnummer ska bli säkrare.

När en person folkbokförs eller tilldelas samordningsnummer är det viktigt att en identitetsprövning sker för att undvika att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Noggranna identitetskontroller kan även bidra till att motverka att en person använder sig av flera personnummer, identitetsnummer eller samordningsnummer. För barn som folkbokförs på grund av att de föds i Sverige är frågan om identifiering oftast oproblematisk. Anmälan till Skatteverket görs i de allra flesta av dessa fall av den inrättning där barnet fötts eller av en barnmorska. Det är alltså främst beträffande personer som flyttar till Sverige som svårigheter och osäkerhet kan uppstå i fråga om identifikation.

Det finns många olika sätt att förbättra identitetskontrollen av personer som anmäler flytt till Sverige. Vi har föreslagit vissa åtgärder som t.ex. krav på personlig inställelse och överlämnande av pass m.m. i samband med identitetskontroll i kap. 6 och, i fråga om tilldelning av identitetsnummer, även i kap. 13. För att ytterligare stärka kontrol-

1 Se t.ex. betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och

beivra (SOU 2017:37), Brottsförebyggande rådets rapporter Bedrägeribrottsligheten i Sverige

(Brå 2016:9) och Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8), Nationella underrättelsecentrets rapport Identitetsrelaterad brottslighet.

len av en persons identitet i samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer skulle lagrade biometriska uppgifter kunna nyttjas. Vanligt förekommande sätt att använda biometriska uppgifter är kontroll av fingeravtryck eller biometriska data från ansiktsbilder (fotografier) som lagrats i handlingar. Sådana uppgifter kan jämföras med fingeravtryck/ansiktsbild som tas av den som åberopar handlingen. Förutom att jämföra fingeravtryck eller ansiktsbild med lagrade uppgifter i handlingar, kan jämförelse också ske med biometriska uppgifter som lagrats i en referensmall i ett register.

Eftersom sådana åtgärder potentiellt skulle kunna bidra till minskad risk för att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen, är det vår bedömning att frågan om användning av biometriska uppgifter i folkbokföringen ligger inom ramen för uppdraget. Uppdraget består i denna del av att utreda och ta ställning till om kontroll av biometriska uppgifter i samband med flytt till Sverige och vid tilldelning av identitetsnummer kan bidra till att folkbokföringen innehåller korrekta uppgifter. En bedömning måste även göras av om eventuella åtgärder kan anses proportionerliga i förhållande till det intrång i den personliga integriteten de kan komma att innebära.

7.2. Biometri som metod

7.2.1. Biometriska uppgifter används för identifiering och verifiering

Biometri är ett samlingsnamn för automatiserad teknik vars syfte är att identifiera en person eller att avgöra om en påstådd identitet är riktig. I artikel 4.14 dataskyddsförordningen och artikel 3.13 i 2016 års dataskyddsdirektiv2 finns följande definition av begreppet biometriska uppgifter. Biometriska uppgifter är personuppgifter som har erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansikts-

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/ 977/RIF.

bilder eller fingeravtrycksuppgifter. I 1 kap. 6 § brottsdatalagen (2018:1177) definieras biometriska uppgifter som personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möjliggör eller bekräftar unik identifiering av personen. Ibland har begreppet biometriska data använts i stället för biometriska uppgifter. Någon skillnad mellan uttrycken finns inte.3 Biometrisk teknik kan användas på i huvudsak två sätt:

1. Verifikation. Statistisk analys av insamlade biometriska uppgifter från en individ gör det möjligt att med hög sannolikhet verifiera att en individ verkligen är den han eller hon utger sig för att vara. I tekniska lösningar kallas detta förfarande ofta för autentisering. Ett exempel är den fingeravtrycksläsare som i dag finns i många mobiltelefoner och surfplattor, där jämförelse av biometriska uppgifter ersätter eller kompletterar en annan form av autentisering, t.ex. en pinkod. När rätt individ placerar sitt finger på fingeravtrycksavläsaren läses specifika delar av användarens fingeravtryck av. Dessa utgör sedan en inläst representation av individens finger vilken jämförs med information som finns lagrad i telefonen sedan tidigare. Om sannolikheten är tillräckligt hög att de är identiska så låses telefonen upp.

2. Identifikation. Biometriska analysmetoder gör det möjligt att identifiera enskilda individer. Exempelvis har polisen länge använt fingeravtryck från brottsplatser på detta sätt. Efter att ha säkrat ett fingeravtryck från en oidentifierad person vid en brottsplats, jämförs avtrycket med de fingeravtryck som finns insamlade sedan tidigare och sparade i Polismyndighetens fingeravtrycksregister. På så sätt kan en specifik person knytas till brottsplatsen.

Metoden baseras på mätning av fysiska karaktärsdrag eller beteenden för att hitta särskiljande egenskaper hos olika individer. Exempel på fysiska egenskaper som kan mätas är fingeravtryck, ansiktsbilder, iris, näthinna, ögonbotten och hand- och fingergeometri. Även vissa beteendemässiga kännetecken som tangentbordsrytm, signaturbiometri

3Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 142 f. och 151.

och gångstil kan användas.4 Utifrån biometriska underlag går det alltså att på teknisk väg få fram mätdata, biometriska uppgifter.5

Biometriska uppgifter kan sparas i ett lagringsmedium med elektronisk minnesenhet (ett chip) på en handling. Det är då möjligt att jämföra fingeravtryck eller ansiktsbild på den person som visar upp handlingen, exempelvis ett pass, mot de lagrade biometriska uppgifterna på handlingen.6 Biometriska uppgifter kan även sparas i ett register och på så sätt skapa en referensmall av uppgifter för jämförelser.7Användningen av biometriska uppgifter i identitetshandlingar och i register anses som ett effektivt sätt att motverka missbruk av identitetshandlingar och försvårar förfalskning av handlingar.8

7.2.2. Biometriska uppgifter lagras i vissa handlingar

Pass

Pass utfärdas enligt 2 och 4 §§passlagen (1978:302) till svenska medborgare av passmyndighet (inom riket Polismyndigheten). Pass är en sådan identitetshandling som i dag har biometriska uppgifter lagrade i ett lagringsmedium (chip) i själva handlingen. Däremot lagras inga biometriska uppgifter från pass i register. Den som ansöker om pass är skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck digitalt. Det kontrolleras under handläggningen att de digitala bilderna duger som underlag för biometrisk jämförelse. Bilderna sparas sedan i passets lagringsmedium. När passet har lämnats ut eller passansökan återkallats eller avslagits, förstörs fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tagits fram ur dem. Ansiktsbilden sparas i passregistret. Varken ansiktsbilden eller de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den får användas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling, exempelvis för att kontrollera om sökanden redan har ett pass under annan identitet (5 a6 b §§passlagen).9 En ökad användning av vissa av

4Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén (SOU 2016:41), s. 583 ff. 5Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 143 som hänvisar till prop. 2017/18:232, Brottsdatalag, s. 86, s. 150 f. och 435 samt prop. 2018/19:163,

Ny lag om säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, s. 213 f.

6Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 69 f. 7 A.a., s. 141 f. 8Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation betänkande från 2017 års ID-kortsutredning (SOU 2019:14), s. 24 och Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsför-

ordning (Ds 2019:5), s. 146.

9Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 144 f.

de biometriska uppgifter som samlas in vid en passansökan har föreslagits i en promemoria om en ny passdatalag (se avsnitt 7.3.3).

Nationella identitetskort

En annan identitetshandling med biometriska uppgifter lagrade i själva handlingen är nationella identitetskort som utfärdas av Polismyndigheten enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort och utomlands av de utlandsmyndigheter som fullgör uppgifter som passmyndigheter. De nationella identitetskorten utfärdas endast till svenska medborgare och kan användas vid resa inom hela EU. En ansiktsbild tas och sparas i ett lagringsmedium på kortet, men de biometriska data som tas fram ur bilden ska förstöras omedelbart när kortet lämnats ut eller ansökan återkallats eller avslagits. En kopia av ansiktsbilden sparas i det register över nationella identitetskort som Polismyndigheten ska föra (14 §). Ansiktsbilden och de biometriska data som kan tas fram ur bilden får inte användas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling. Genomför en myndighet en kontroll av om kortinnehavarens ansikte motsvarar ansiktsbilden i lagringsmediet ska den ansiktsbild och de biometriska data som tagits fram för ändamålet omedelbart förstöras (18 §).10

I propositionen Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehålls-

handlingar (prop. 2020/21:120), föreslås vissa anpassningar av svensk

rätt i förhållande till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Förslagen innebär bl.a. att enskilda inför utfärdande av nationellt identitetskort, uppehållskort eller permanent uppehållskort ska vara skyldiga att låta sig fotograferas och, med vissa undantag, lämna fingeravtryck. Det föreslås också att den som har ett nationellt identitetskort, ett uppehållskort eller ett permanent uppehållskort i vissa situationer ska vara skyldig att på nytt låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar de uppgifter som finns sparade i kortet (se avsnitt 7.3.5). I betänkandet Ett

säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14) föreslås att

10Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation betänkande från 2017 års ID-kortsutredning (SOU 2019:14), s. 113–115.

förordningen om nationellt identitetskort ska upphävas och ersättas av ett nytt regelverk om statliga identitetskort (se avsnitt 7.3.2).

Det finns andra handlingar, utöver pass och nationellt identitetskort, som är allmänt accepterade som bevis på innehavarens identitet. Det är identitetskort som Skatteverket utfärdar enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige, körkort som Transportstyrelsen utfärdar enligt körkortslagen (1998:488) och så kallade SISmärkta identitetskort som tillverkas av en licensierad tillverkare och utfärdas av en godkänd utfärdare enligt vissa standarder.11 Dessa handlingar innehåller inte några biometriska uppgifter och det finns inga biometriska uppgifter som lagras i något register kopplat till dem.

Uppehållstillståndskort

Migrationsverket utfärdar bevis om uppehållstillstånd i form av uppehållstillståndskort12. Ett sådant kort är inte någon rese- eller identitetshandling, utan enbart ett bevis på att innehavaren har uppehållstillstånd i Sverige. Uppehållstillståndskort utfärdas för uppehållstillstånd som är giltiga i mer än sju dagar och gäller normalt lika länge som uppehållstillståndet, dock högst fem år.

I 9 kap.8 a och 8 b §§utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om fotografering och upptagning av fingeravtryck för lagring i lagringsmedium (chip) i uppehållstillståndskortet och för att kunna kontrollera att innehavaren av kortet är samma person som kortet har utfärdats för. När utlänningen har fotograferats och lämnat fingeravtryck med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen sparas ett fotografi och två fingeravtryck i uppehållstillståndskortets lagringsmedium. Fingeravtryck som inte sparats ska, liksom de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotot, omedelbart förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd.13 Finger-

11Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation betänkande från 2017 års ID-kortsutredning (SOU 2019:14), s. 107. 12 Bestämmelser om uppehållstillståndskort finns i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland, i 4 kap.19 a och 22 §§ och 5 kap. 3 §utlänningsförordningen och i Migrationsverkets föreskrifter om uppehållstillståndskort (MIGRFS 06/2011). 13Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk

av identitetshandlingar (SOU 2017:93), s. 91 f.

avtryck för lagring i ett chip i uppehållstillståndskort tas bara på personer som har fyllt sex år.14

Fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotot lagras alltså, vid en ansökan enligt 9 kap. 8 a § utlänningslagen, bara i kortet och sparas ingen annanstans. Varje gång en person behöver ett nytt uppehållstillståndskort behöver personen bli fotograferad och lämna fingeravtryck på nytt.

7.2.3. Biometriska uppgifter är sökbara i vissa register

Möjligheten att ta fingeravtryck och att fotografera en person regleras i en rad olika författningar.

Bestämmelser om att fotografera en utlänning och/eller ta dennes fingeravtryck, utan att det finns någon koppling till brottslig verksamhet, finns i 9 kap.88 c §§utlänningslagen, i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 (viseringskodexen) och i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 (Eurodacförordningen). Vissa tillämpningsföreskrifter finns i utlänningsförordningen (2006:97). Migrationsverket eller Polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck om

1. han eller hon inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer

till Sverige,

2. han eller hon ansöker om uppehållstillstånd som flykting, alterna-

tivt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, eller

3. det finns grund för att besluta om förvar.

Om personen i fråga söker asyl, det vill säga ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, ska fingeravtryck tas enligt artikel 9 i Eurodacförordningen.15 I propositionen

Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten (prop. 2020/21:159) före-

slås att detta även ska få ske om utlänningen vid inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen inte kan visa sin rätt att vistas i Sverige.

14 A.a., s. 43 f. 15Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk

av identitetshandlingar (SOU 2017:93), s. 42–44.

Enligt 15 § utlänningsdatalagen (2016:27) får Migrationsverket föra separata register över de fotografier och fingeravtryck som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. Av bestämmelsen framgår också i vilka syften uppgifterna får användas. I 2 och 3 §§utlänningsdataförordningen (2016:30) anges vilka uppgifter som får behandlas i Migrationsverkets register över fotografier och fingeravtryck. Där finns också föreskrifter om gallring. Migrationsverket för med stöd av nämnda bestämmelser separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. Fotografier lagras i den centrala utlänningsdatabasen (CUD) hos Migrationsverket. CUD innehåller samtliga Migrationsverkets enheters ärendehantering av bl.a. tillståndsärenden, medborgarskapsärenden, diarieföring, asylprövningar, flyktingmottagning, bidragshantering och kommunplaceringar.16 Fingeravtryck lagras i ett särskilt register. Både Migrationsverkets fingeravtrycksregister och Polismyndighetens fingeravtrycksregister är lokaliserade hos Polismyndigheten och lagras i ett automatiserat identifieringssystem för fingeravtryck (AFIS). Registren är tekniskt separerade från varandra och Migrationsverkets fingeravtryck lagras i vad som kallas för B-filen, medan Polismyndighetens fingeravtryck lagras i den så kallade A-filen.17

I 28 kap. rättegångsbalken (1942:740) och förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. (fingeravtrycksförordningen) finns regler om i vilka situationer bl.a. Polismyndigheten får ta fingeravtryck och dna i den brottsbekämpande verksamheten. Även 19 § första stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll innehåller bestämmelser om fingeravtryck och kroppsbesiktning. Bestämmelser om fotografering och tagande av fingeravtryck och andra liknande åtgärder inom ramen för en förundersökning finns i 28 kap. 14 § rättegångsbalken. Vad syftet med de åtgärder som riktar sig mot frihetsberövade ska vara regleras i fingeravtrycksförordningen. Åtgärder som att ta fingeravtryck eller fotografi av annan än den som är misstänkt får bara ske i syfte att utreda brott på vilket fängelse kan följa. Fingeravtryck och fotografi får enligt 19 § lagen om särskild utlänningskontroll tas av en utlänning för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskon-

16Prop. 2015/16:65Utlänningsdatalag, s. 29. 17 A.a., s. 71 f.

troll gäller 9 kap. 8 § utlänningslagen även för de utlänningar som omfattas av regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll.

Att ta fingeravtryck av anhållna och häktade syftar till att skapa underlag för det fingeravtrycks- och signalementsregister som Polismyndigheten får föra enligt 5 kap. 11 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. I 5 kap. 12–16 §§ samma lag regleras närmare i vilken utsträckning polisen får behandla uppgifter om bl.a. fingeravtryck och fotografier, vilka uppgifter som får bevaras i registret och när gallring ska ske. Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister används inte enbart i brottsutredande verksamhet utan kan också användas för att identifiera okända personer och för att kontrollera avtryck som tagits av Migrationsverket i anslutning till asylärenden.18

I sammanhanget kan även Schengens informationssystem (SIS) nämnas. I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS. Förordningarna ersätter EU:s nuvarande regelverk om SIS och innebär att en ny version av systemet ska tas i drift vid ett datum som kommissionen ska fastställa senast den 28 december 2021. I förhållande till den tidigare regleringen innebär förordningarna bl.a. att SIS kommer att kunna användas för fler ändamål än tidigare, att fler uppgifter kan registreras i SIS och att fingeravtryck i högre utsträckning ska kunna användas för att identifiera personer. De ändrade bestämmelserna om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket har föranlett en ny paragraf, 9 kap. 8 f §, i utlänningslagen. Enligt den nya bestämmelsen är en utlänning vid en kontroll enligt 1 eller 9 § samma lag skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt.

Efter att kontrollen har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som har tagits för kontrollen omedelbart förstöras.

18 Berg, Ulf, Lagkommentar till 5 kap. 11 § lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens området, Karnov 2019-07-01.

7.3. Användning av biometriska uppgifter har diskuterats i andra utredningar

7.3.1. Inledning

Vilka risker och möjligheter som är förenade med användning av biometriska uppgifter och teknik har behandlats i betänkandet Hur står

det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integri-

tetskommittén. Integritetskommitténs bedömning är att användningen av tekniker som involverar många och detaljerade biometriska uppgifter innebär en påtaglig risk för den personliga integriteten. Samtidigt anser kommittén att det måste beaktas att biometriska tekniker kan medföra stora fördelar genom att exempelvis göra identifieringsförfaranden säkrare i kombination med andra metoder.19

Andra utredningar har framfört behov av att minska antalet godkända svenska identitetshandlingar och att förse sådana handlingar med biometriska uppgifter. Det har även föreslagits utökad användning av biometriska uppgifter i samband med passansökningar och vid inre och yttre utlänningskontroll (se närmare avsnitten 7.3.2–7.3.5). Dessa förslag handlar främst om att kunna använda biometriska uppgifter vid kontroll av gränsövergångar och för att kontrollera om en sökande av en identitetshandling förekommer i registret sedan tidigare. Förslagen handlar om att förse en svensk identitetshandling och tillhörande register med biometriska uppgifter. Införskaffande av sådana identitetshandlingar sker efter att en person har blivit folkbokförd eller tilldelats samordningsnummer. Förslagen innebär därför inte i sig att kontrollen av en persons identitet innan tilldelning av person- eller samordningsnummer kommer att förbättras.

Det kan noteras att förslaget om att minska antalet godkända svenska identitetshandlingar genom att bl.a. ta bort körkortet som identitetshandling, i någon mån kan ha betydelse för systemet med samordningsnummer eftersom Transportstyrelsen i dag kan begära att personen tilldelas samordningsnummer vid en ansökan om körkortstillstånd och ett senare utfärdat körkort i dagsläget räknas som en giltig id-handling.

Även om förslagen inte är av direkt betydelse för att stärka identitetskontrollen inför tilldelning av person- eller samordningsnummer, så innehåller de relevanta överväganden avseende möjligheter och

19Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), s. 115 f. och s. 583–589.

risker med att använda biometriska uppgifter, vilka åldersgränser som ska gälla och vilka avvägningar som krävs på grund av att det rör sig om känsliga personuppgifter.

7.3.2. Förslag om ett säkert identitetskort och ökad användning av biometriska uppgifter

Både Brå och Välfärdsbrottsutredningen har pekat på vissa problem förknippade med det stora antal av olika typer av identitetshandlingar som godtas i Sverige.20 Mot bakgrund av kritiken tillsattes 2017 års ID-kortsutredning. Utredningen föreslår i betänkandet Ett

säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14) att endast

pass och ett statligt identitetskort ska godtas som fysiska identitetshandlingar i de situationer som kräver en säker identifiering. Vidare ska enligt förslaget en statlig e-legitimation på högsta tillitsnivå liksom biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och ansiktsbild finnas i ett lagringsmedium (vanligen chip) på det statliga identitetskortet.21

I betänkandet anges att det inte har ingått i utredningens uppdrag att säkerställa att grunddata i folkbokföringen är korrekta, men att vissa förslag kan få positiva effekter även i det avseendet. Det utvecklas dock inte närmare vilka effekter som avses.22 Utredningen föreslår att ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tas fram ur den ska sparas i ett id-kortsregister, men endast få användas som sökbegrepp vid ansökan om pass eller id-kort för att kontrollera om sökandens ansiktsbild finns i registret. Fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska enligt förslaget inte få behandlas i id-kortsregistret och inte heller få användas som sökbegrepp.23 Sekretess ska gälla för ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tas fram och sparas i pass- och id-kortsregistren om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

Personlig inställelse anses av utredningen vara en central del i ett säkert utfärdande. Normalt ska enligt förslaget krav ställas på personlig inställelse både vid ansökan och vid utlämnande av id-kort. Det ska

20 Brå (2016:9) Rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige, s. 224 f. och Kvalificerad välfärdsbrotts-

lighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 295–302.

21Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation betänkande från 2017 års ID-kortsutredning (SOU 2019:14), s. 19–25. 22A.a., s. 89. 23 A.a., s. 290.

dock finnas möjlighet att ansöka genom bud för att göra kortet tillgängligt för personer som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder saknar möjlighet att ta sig till utfärdande myndighet.24

Förslaget innebär att sökandens identitet ska styrkas med en statlig fysisk identitetshandling när ansökan görs. Saknar sökanden sådan kan identiteten i stället styrkas med pass från vissa europeiska länder, med hjälp av en intygsgivare eller i sista hand på något annat tillförlitligt sätt. En sökande som beviljats uppehållstånd kan enligt förslaget styrka sin identitet genom uppgifter som finns hos Migrationsverket. Enligt utredningen ska vidare den utfärdande myndigheten få kontrollera fingeravtryck och ansiktsbild som finns på uppehållstillståndskortet. Jämförelsen bedöms höja säkerheten i förfarandet beträffande dessa personer och säkerställa att det är samma person som beviljats uppehållstillstånd som ansöker om id-kort. Med detta tillägg för att öka säkerheten bedömer utredningen att kontroll mot Migrationsverkets uppgifter även fortsättningsvis bör kunna användas som metod för att styrka identiteten. Utredningen anser att en bestämmelse som möjliggör identifiering genom användning av uppgifter hos Migrationsverket bör införas i den nya regleringen i likhet med rådande möjligheter i Finland.25

Behandlingen av personuppgifter i det föreslagna id-kortsregistret anser utredningen innebär ett visst intrång i den enskildes personliga integritet, men inte så betydande att det omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Eftersom id-kortsregistret enligt förslaget ska innehålla uppgifter om ett stort antal personer och då vissa av uppgifterna är av mer integritetskänsligt slag, är det enligt utredningens bedömning ändå lämpligt att i huvudsak ta in bestämmelserna om behandling av personuppgifter i lag. Den sammanhållna regleringen avseende identitetskorten föreslås därför införas i en ny lag som innehåller de mest centrala bestämmelserna. Mer detaljerade bestämmelser ska enligt förslaget föras in i en kompletterande förordning. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

24 A.a., s. 22. 25A.a., s. 22, 239, 243–246 och 306–307.

7.3.3. Förslag om en ny passdatalag och utökad användning av biometriska uppgifter i passregistret

Frågan om att lagra biometriska uppgifter i identitetshandlingar och i register behandlas även i promemorian Passdatalag – en ny lag som

kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5). Promemorian

innehåller förslag på en särskild registerförfattning som preciserar hur Polismyndigheten får behandla personuppgifter i passverksamheten. För passverksamhet finns i dag inte någon registerförfattning.

Den ansiktsbild som avses tas i samband med passansökan ska kunna jämföras biometriskt med bilderna i passregistret. Vissa biometriska uppgifter ska därför få lagras i passregistret. Fingeravtryck eller de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska enligt förslaget även fortsättningsvis förstöras när passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits och ska inte heller få användas vid sökning.26

I promemorian framhålls att det är ett medvetet val av lagstiftaren att varken ansiktsbilder eller fingeravtryck ska få jämföras tekniskt med tidigare tagna ansiktsbilder eller fingeravtryck. I tidigare lagstiftningsärende har bedömts att endast ansiktsbilden ska få sparas i passregistret men att biometriska uppgifter omedelbart ska förstöras och att varken bilderna eller de biometriska uppgifterna ska få användas för sökning. Lagstiftaren har ansett att fingeravtrycken överhuvudtaget inte ska få sparas. Det ska inte vara möjligt att bygga upp ett separat fingeravtrycksregister med hjälp av de fingeravtryck som lämnas vid passansökningar.

Enligt promemorian har förbudet mot biometriska jämförelser lett till problem. Biometriska jämförelser av ansiktsbilder bör därför tillåtas eftersom det kan skydda mot identitetskapning, som för de allra flesta människor bör framstå som ett större hot mot den personliga integriteten än att vissa myndigheter får jämföra ansiktsbilder under reglerade former. Ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur denna behandlas redan inom passverksamheten. Att möjligheten till sökning förändras innebär inte att det är fråga om någon ny kategori av personuppgifter som samlas in. När det gäller fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa framhålls i promemorian att det inte framkommit något behov av att behandla finger-

26Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 9 f. och 147–148.

avtryck på nya sätt som skulle väga upp det integritetsintrång som en utvidgad behandling skulle medföra.27

För att det inte ska råda något tvivel om att presumtionen för sekretess gäller, oavsett hur de biometriska uppgifterna sparas rent tekniskt, föreslås en ändring i gällande sekretessreglering i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Det framhålls att bestämmelserna gäller även för bl.a. folkbokföringen, och i den mån biometriska uppgifter tas fram ur fotografier av enskilda i registret för folkbokföringen kommer även de uppgifterna att omfattas av sekretess till följd av den föreslagna ändringen.28

Av promemorian framgår även att om alla förslag i betänkandet från 2017 års ID-kortsutredning (SOU 2019:14) genomförs så kommer Polismyndigheten och de andra passmyndigheterna att få tillämpa olika bestämmelser om behandling av personuppgifter i två mycket närliggande verksamheter. Det bedöms inte innebära några särskilda svårigheter i sak så länge bestämmelserna är likartade, även om det på sikt kan finnas skäl att överväga en gemensam reglering. Enligt promemorian är det vidare angeläget att den personsuppgiftsbehandling som förekommer i passverksamheten närmare regleras utan alltför stor tidsutdräkt.29

Promemorian har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

7.3.4. Propositionen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten

I propositionen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten (prop. 2020/21: 159)30 föreslås bl.a. att om en utlännings identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll, ska Migrationsverket eller Polismyndigheten få fotografera utlänningen och, om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck. Det konstateras att i avsaknad av pass och andra identitetshandlingar är ansiktsfotografier och fingeravtryck ett viktigt medel för identifiering. För att öka möjligheten att identifiera personer vid en inre

27Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 145–148. 28 A.a., s. 184 f. 29Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 93. 30 Riksdagen biföll propositionen den 19 maj 2021, lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2021.

utlänningskontroll anses det därför finnas behov av en utökad möjlighet att kunna ta fotografier och fingeravtryck. I propositionen fastslås vidare att ändamålet med en sådan åtgärd måste ställas mot den inskränkning i den enskildes fri- och rättigheter som den innebär. Innebörden av den föreslagna åtgärden är att den enskilde i samband med den inre utlänningskontrollen får lämna sina fingeravtryck och låta sig fotograferas på polisstationen eller på platsen för kontrollen med hjälp av en mobil lösning. Eftersom åtgärden endast tar några minuter i anspråk och inte kan anses vara ett alltför allvarligt integritetsintrång, dras slutsatsen att ändamålet får anses godtagbart och inte kan anses gå utöver vad som är nödvändigt. Förslaget bedöms därför vara förenligt med Europakonventionen och regeringsformen.31

I fråga om den efterföljande behandlingen av fotografier och fingeravtryck föreslås att det fotografi och de fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll omedelbart ska förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i landet. Saknar personen däremot rätt att vistas i Sverige bör fingeravtryck och fotografier sparas för framtida jämförelser på samma sätt som är möjligt i övriga situationer enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen.32

7.3.5. Förslag om ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar

Den 20 juni 2019 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Förordningen, som ska tillämpas från och med den 2 augusti 2021, innebär en skärpning av säkerhetskraven i fråga om identitetskort som medlemsstaterna utfärdar till sina medborgare och uppehållshandlingar som medlemsstaterna utfärdar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar sin rätt till fri rörlighet inom unionen.

För svensk del är förordningen tillämplig på nationella identitetskort som utfärdas av passmyndigheterna, dvs. Polismyndigheten samt vissa ambassader och konsulat, på intyg om permanent uppehållsrätt som utfärdas av Migrationsverket och på uppehållskort och permanent uppehållskort som också de utfärdas av Migrationsverket.

31Prop. 2020/21:159Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten, s. 14 ff. 32 A.a., s. 23 ff.

Av propositionen Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehålls-

handlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning

(prop. 2020/21:120) och promemorian som föregick propositionen framgår att de skärpta säkerhetskraven i huvudsak innebär att identitetskort, uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas i enhetliga format och med ett visst innehåll. Ansiktsbild och fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i handlingarna. Vidare gäller att intyg om permanent uppehållsrätt ska innehålla vissa minimiuppgifter.

De anpassningar av svensk rätt som föreslås i propositionen och som beskrivs i den föregående promemorian innebär i huvudsak att nationella identitetskort, intyg om permanent uppehållsrätt, uppehållskort och permanenta uppehållskort ska ha den utformning och det innehåll som följer av den nya förordningen. Det föreslås också att giltighetstiden för nationella identitetskort som utfärdas till barn under tolv år ska förkortas från fem till tre år. I fråga om användning av biometriska uppgifter föreslås att inför utfärdandet av nationellt identitetskort, uppehållskort eller permanent uppehållskort ska den enskilde vara skyldig att låta sig fotograferas och, med vissa undantag, lämna fingeravtryck och att den som har ett nationellt identitetskort, ett uppehållskort eller ett permanent uppehållskort i vissa situationer ska vara skyldig att på nytt låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar de uppgifter som finns sparade i kortet. Efter genomförd kontroll ska fingeravtrycken, ansiktsbilden och de biometriska data som tagits fram omedelbart förstöras.

Syftet med den nya regleringen är bl.a. att det ska bli lättare att kontrollera om en handling är äkta och tillhör den person som visar upp den. Förhoppningen är att reglerna ska bidra till att motverka förfalskade dokument, bedrägerier och annan brottslighet liksom olaglig invandring.

7.4. En sammanhållen identitetsförvaltning

7.4.1. Biometriska uppgifter används och jämförs i allt högre utsträckning

Uppgifterna i folkbokföringen ligger till grund för en rad rättigheter och skyldigheter för den enskilde, både i förhållande till samhället och till andra enskilda. Det är därför angeläget att uppgifterna stämmer

överens med verkliga förhållanden. Samhällsutvecklingen har medfört stora utmaningar med att upprätthålla en hög registerkvalitet i folkbokföringen. Det är därför nödvändigt att det finns förutsättningar för att möjliggöra att korrekta personuppgifter registreras i folkbokföringen. Skatteverket har påtalat behov av användning av biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten, särskilt i samband med kontroll av identitet för personer som flyttar till Sverige men även vid andra tillfällen då identitetsuppgifter kontrolleras.

Biometriska uppgifter samlas in och lagras av myndigheter i olika sammanhang, t.ex. i polisens brottsutredande verksamhet, vid utfärdande av pass och av Migrationsverket vid ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Bilder och fingeravtryck som samlas in av olika myndigheter lagras i separata register för olika syften och det kan finnas hinder mot att jämföra uppgifter i registren.

Behov av utökad användning av biometriska uppgifter och samordning och sökbarhet i register har lyfts fram både i olika lagstiftningsärenden och i den politiska debatten. I betänkandet av 2017 års IDkortsutredning föreslås t.ex. att det vid ansökan om pass och id-kort ska vara möjligt att göra sökningar på ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa och sparas i register. ID-kortsutredningen föreslår även att en myndighet (Polismyndigheten) ska ha ensamt ansvar för att utfärda statliga identitetshandlingar och motiverar förslaget bl.a. med stora samordningsvinster.33

Försäkringskassan har till utredningen betonat vikten av ett bredare perspektiv på frågan om användning av biometriska uppgifter i folkbokföringen. Myndighetens uppfattning är att korrekta uppgifter i folkbokföringen och verktyg som innebär att en fysisk person med säkerhet kan knytas till ett person- eller identitetsnummer, i sin tur leder till minskad risk för missbruk av välfärdssystemen. Om biometriska uppgifter kan kopplas till person- och identitetsnummer innebär det nya möjligheter att längre fram i kedjan exempelvis säkerställa att den person som ansöker om ersättning är den som han eller hon utger sig för att vara.

Polismyndigheten har understrukit behovet av utökad användning och sökbarhet av biometriska uppgifter vid utfärdande och kontroll av identitetskort och kontroll av id-handlingar. Såväl Skatteverket som Polismyndigheten har också framhållit att det finns anledning att

33Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14), s. 21 ff.

bredda frågan om myndigheters kontroll och lagring av biometriska uppgifter utöver ID-kortsutredningens förslag, och även undersöka möjligheten till ökat samarbete och samordning av sådana frågor myndigheter emellan. Skatteverket har poängterat att biometriska uppgifter och frågan om samordning av sådana är en central uppgift i en nationell identitetsförvaltning.

7.4.2. EU:s interoperabilitetsförordningar

Den 20 maj 2019 antog Europaparlamentet och rådet två förordningar om interoperabilitet (förmågan hos olika system att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra) på områdena gränser och viseringar respektive polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration.34

Polismyndigheten har i regleringsbrev för budgetåret 2020 fått i uppdrag att tillsammans med Migrationsverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen samordna genomförandet av EU:s interoperabilitetsförordningar. Polismyndigheten ska senast den 29 mars 2024 lämna en slutrapport över uppdraget.35

Genom förordningarna införs följande komponenter för att öka interoperabiliteten på respektive område:

  • En europeisk sökportal där man kan söka i flera informationssystem samtidigt, med både biografiska och biometriska data.
  • En gemensam biometrisk matchningstjänst där man kan söka och jämföra biometriska data (fingeravtryck och ansiktsbilder) från flera system.
  • En gemensam databas för identitetsuppgifter med biografiska och biometriska uppgifter från olika EU-informationssystem om personer från länder utanför EU.
  • En detektor för multipla identiteter som kontrollerar om de biografiska uppgifterna i en sökning finns i andra anknutna system. Detek-

34Förordning (EU) 2019/817 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informa-tionssystem på området gränser och viseringar o ch förordning (EU) 2019/818 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration. 35 Polismyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2020, s. 9, uppdragets diarienummer Ju2019/ 02044.

torn gör att man kan upptäcka om det finns flera identiteter med samma biometriska uppgifter.

Om informationssystemen fungerar bättre ihop kan de komplettera varandra, göra det enklare att identifiera personer och bidra till att bekämpa identitetsbedrägerier. De system som omfattas av de två förordningarna är till stöd för nationella myndigheter när det gäller säkerhet, gräns- och migrationsförvaltning, handläggning av visering och asylärenden. De nya förordningarna ändrar inte på den åtkomsträtt som avses i den rättsliga grunden för vart och ett av de europeiska informationssystemen, men de kommer att underlätta och förbättra informationsutbytet.

Syftet med förordningarna är alltså att förbättra säkerheten i EU, göra kontrollerna vid EU:s yttre gränser mer effektiva, förbättra spårningen av multipla identiteter och bidra till att förebygga och bekämpa olaglig migration.36

7.4.3. I Norge pågår ett arbete för en unik, norsk identitet

Den 1 oktober 2017 trädde den nya Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven, LOV-2016-12-09-88) i kraft i Norge. Av § 1–2 folkeregisterloven framgår att lagens syfte är följande.

Lovens formål er å legge til rette for sikker, korrekt og effektiv registrering av grunnleggende personopplysninger om den enkelte, herunder hvilke personer som er bosatt i Norge. Loven skal sikre at registreringspliktige personer tildeles et unikt identifikasjonsnummer. Loven skal bidra til at opplysningene i Folkeregisteret skal kunne brukes til myndighetsoppgaver og offentlig forvaltning, forskning, statistikk og til å ivareta grunnleggende samfunnsbehov.

Av bestämmelsen framgår bl.a. att lagen ska säkerställa att registreringspliktiga personer ska tilldelas ett unikt identifikationsnummer.

I Norge pågår sedan flera år tillbaka ett arbete för att skapa en sådan ”unik, norsk identitet”. Målet är att varje person som lever och vistas i Norge – oavsett om personen i fråga t.ex. flytt från ett annat land och helt saknar identifikationshandlingar – genom insamling och lag-

36 Förordning (EU) 2019/817 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området gränser och viseringar och förordning (EU) 2019/818 om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, asyl och migration, skäl (9).

ring av biometriska uppgifter ska tilldelas en unik, norsk identitetshandling och ett e-id. På så sätt är förhoppningen att alla Norges invånare på lika villkor ska kunna tillvarata sina rättigheter och iaktta sina skyldigheter.37

I förarbetena inför den nya folkeregisterloven övervägdes frågan om att använda biometri i samband med registrering i folkeregistret. I propositionen resoneras enligt följande. I Norge inhämtas biometriska uppgifter i olika sammanhang, t.ex. i samband med utfärdande av pass och nationellt identitetskort. Bilder och fingeravtryck samlas emellertid in på olika håll och för olika syften och det sker ingen sammanläggning av olika register. Det är därför inte möjligt att ta reda på om en person är ”unik”. För att så ska kunna ske krävs att de inhämtade biometriska uppgifterna av utlänningsmyndigheter och av polisen vid passutlämning lagras på ett sådant sätt att det är möjligt att söka ”på tvärs” i de databaser där biometrin lagras. När det blir möjligt att söka bland de bilder och fingeravtryck som redan har inhämtats kan det etableras en sammankoppling mellan den registrerade biometrin och Folkeregistret. Med vetskapen om att det aktuella födelsenumret eller d-numret alltid är unikt för den registrerade individen och låst till en person skulle det inte heller finnas behov av att lagra biometriska uppgifter i Folkeregistret.38

I propositionen konstateras att arbetet med att etablera en unik identitet i Folkeregistret kräver utredning av flera rättsliga och tekniska förutsättningar innan det kan realiseras och att arbetet kommer att ta tid. Det föreslås därför att tre olika grader av säkerhet för hur identifieringen av en person gått till skulle införas i lagen; ”unik identitet”, ”kontrollerad identitet” och ”ej kontrollerad identitet” där unik identitet innebär att det finns biometriska data för personen som kontrollerats som unika.

Enligt norska Skatteetaten är arbetet med att åstadkomma en unik, norsk identitet relativt långt framskridet men har försenats något på grund av Covid-19-pandemin.

37 Enligt uppgifter från Skatteetaten, Norge. 38 Prop. 164 L (2015 – 2016) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Lov om folkeregistrering.

7.4.4. En person – en officiell identitet

Myndigheter har traditionellt lagt stort fokus på personers ursprungliga identitet, det vill säga vem personen är när han eller hon kommer till Sverige. Styrkande av identitet för registrering i folkbokföringsdatabasen bygger i hög grad på kontroll av dokument och identitetshandlingar. Målet är att etablera en korrekt identitet. Den ursprungliga identiteten är naturligtvis av stor betydelse i de allra flesta sammanhang, t.ex. i civilrättsliga frågor om arv eller vid prövning av vem som har rätt till skydd. Det är emellertid inte säkert att den ursprungliga identiteten är avgörande inom ramen för en svensk identitetsförvaltning. I vart fall bör frågan noga övervägas.

FN:s hållbarhetsmål för 2030, Agenda 2030 för global utveckling, anger att alla ska ha rätt till en legal identitet.39 Regeringen har en uttalad ambition om att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030 både på hemmaplan och när det gäller att bidra till det globala genomförandet av agendan.

Det är av yttersta vikt att personer som vistas i Sverige både har möjlighet att identifiera sig för att kunna tillvarata sina rättigheter och kan identifieras för att kunna åläggas skyldigheter. Om myndigheter och företag i Sverige ska kunna lita fullt ut på att den person man är i kontakt med är just den han eller hon utger sig för att vara, är det kanske inte möjligt att utgå från personens ursprungliga identitet utan från vem en person är och agerar som i Sverige.

Skatteverket har till utredningen tagit fram en modell bestående av fyra komponenter som enligt verket kan anses särskilt viktiga i en sammanhållen identitetsförvaltning.

  • Etablering av identitet. Grundregistrering, dvs. en första registrering i folkbokföringsdatabasen, av en person sker i samband med födelse eller vid flytt till Sverige. Om registreringen ska kunna förbli unik enligt devisen en person - en identitet, krävs användning av biometriska uppgifter.
  • Upprättande av id-dokument. Upprättande, utlämnande och förvaltning av såväl fysiska som digitala identitetsdokument måste ske på ett tillförlitligt och förutsägbart sätt. Id-dokument bör därför innehålla biometriska uppgifter.

39 FN:s Agenda 2030 för global utveckling, mål 16.9.

  • Autentisering och verifiering av identitet. För att myndigheter och företag ska kunna ha stark tillit till vem man interagerar med och för att enskilda medborgare ska vara trygga med att deras identitet inte orätt nyttjas av någon annan, krävs att tillförlitliga verifieringstjänster av såväl dokument som person tillgängliggörs och nyttjas brett.
  • Förvaltning och registerhållning av identitet. När missbruk, brott eller felaktiga uppgifter om identitet upptäcks krävs förutsättningar för att rätta, spärra och underrätta om missbruket på ett förenklat och tillgängligt sätt. Det innebär ett krav på utökat informationsutbyte och förutsättningar för att kunna behandla uppgifter för verifiering, både avseende handlingar och biometriska uppgifter.

7.4.5. Frågan bör utredas vidare

Utredningens bedömning: En statlig utredning bör tillsättas för

att utreda frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning i Sverige.

Ansvaret för identitetsförvaltningen i Sverige är delat mellan många olika aktörer som var och en har begränsade ansvarsområden, t.ex. brottsbekämpning eller frågor om medborgarskap. De myndigheter som i dag använder sig av biometriska uppgifter i sin verksamhet är framför allt Polismyndigheten och Migrationsverket.

Behovet av att se över möjligheterna till att samordna identitetsförvaltningen i Sverige – utöver vad som redan föreslagits av IDkortutredningen (se avsnitt 7.3.2) – har lyfts fram från flera av utredningens expertmyndigheter. Flera av dessa deltar i initiativet MUR – motståndskraft bland utbetalande och rättsvårdande myndigheter. Initiativet inleddes i december 2019 av Försäkringskassan tillsammans med 18 andra myndigheter. Syftet är att förhindra att utbetalningar sker på felaktig grund, och undersöka vad myndigheterna kan göra ytterligare tillsammans inom ramen för gällande lagar och regler. Inom samarbetet finns fem olika arbetsgrupper som undersöker hur myndigheterna gemensamt kan

  • använda lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fullt ut,
  • förbättra informationsutbytet mellan myndigheter,
  • utveckla gemensamma riskanalyser,
  • förändra attityder och normer kring välfärdsbrott,
  • se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning.40

Utredningen delar uppfattningen att det finns ett stort behov av att se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning och ett ökat samarbete mellan myndigheter i identitetsfrågor. Att vid inflyttning till Sverige i ett tidigt skede kunna etablera en unik identitet där biometriska uppgifter ingår som en av komponenterna för identifiering och sedermera även verifiering, skulle kunna få avgörande betydelse för att minska förekomsten av fel i folkbokföringen och medföra stora vinster för både enskilda, myndigheter och företag. Enskilda skulle kunna tillvarata sina rättigheter och iaktta sina skyldigheter utan rädsla för att person- och identitetsuppgifter används i bedrägligt syfte. Myndigheter och företag skulle å sin sida kunna känna trygghet i vem de interagerar med och registrering och användning av falska identiteter skulle avsevärt försvåras. Å andra sidan innebär personuppgiftshantering, och i synnerhet hantering av känsliga sådana, stora integritetsmässiga risker som noga måste övervägas och analyseras.

Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning är komplex och omfattande och ryms inte inom ramen för utredningens uppdrag. Vi bedömer därför att regeringen snarast bör tillsätta en statlig utredning för att utreda frågan.

40 https://skatteverket.se/omoss/samverkan/initiativetmur.4.1c68351d170ce5545272414.htm.

7.5. Användning av biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten

7.5.1. Det finns behov av att kontrollera biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten

Utredningens bedömning: Kontroll av biometriska uppgifter i

samband med en anmälan om flytt till Sverige och vid tilldelning av identitetsnummer kan utgöra ett effektivt verktyg för Skatteverket i dess arbete för att minska felen i folkbokföringsdatabasen.

Frågan om en sammanhållen identitetsförvaltning där biometriska uppgifter utgör en viktig komponent bör alltså enligt vår mening utredas vidare. En annan fråga är om det finns andra lösningar som på kort sikt kan bidra till färre fel i folkbokföringsdatabasen.

Det finns många olika källor till att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Fel kan t.ex. uppstå på grund av att det inte går att säkerställa vem en person som ska folkbokföras eller tilldelas samordningsnummer verkligen är. Det förekommer också att personer, medvetet eller av misstag, folkbokförs eller tilldelas samordningsnummer flera gånger. Sådana identifieringsproblem uppkommer framför allt när en person som flyttar till Sverige inte kan styrka sin identitet i tillräckligt hög utsträckning genom uppvisande av tillförlitliga handlingar. Problemet gör sig inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i Sverige i samband med födelse. För dessa personer kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras och registreras i folkbokföringsdatabasen.

Att jämföra en persons biometriska uppgifter med sådana uppgifter som personen lämnat i ett tidigare sammanhang anses vara ett säkert sätt för identifiering. För sådana åtgärder krävs emellertid att det finns ett jämförelsematerial. Ett vanligt sätt att lagra biometriska uppgifter är i lagringsmedium (chip) i identitetshandlingar, som t.ex. pass. Biometriska uppgifter kan också lagras i referensmallar och sparas i register, som t.ex. Polismyndighetens fingeravtrycksregister.

I Brottsförebyggande rådets rapport Bedrägeribrottsligheten i

Sverige (2016:9) anges att användningen av biometriska uppgifter är

den mest effektiva metoden både när det gäller att säkra handlingars ursprung och för att förbättra identitetskontroller.41 Även e-legiti-

41 Brottsförebyggande rådets rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige (2016:9), s. 163 f.

mationsnämnden har pekat på behovet av att använda biometriska uppgifter vid identitetskontroller för säker kontroll av om handlingen är äkta och om den används av rätt person.42

Vid folkbokföring eller vid tilldelning av samordningsnummer kontrolleras eller sparas i dagsläget inga biometriska uppgifter. För att förbättra säkerheten vid folkbokföring och tilldelning av identitetsnummer kan kontrollen av sökandens identitet utökas. Det kan ske på olika sätt; t.ex. genom kontroll och jämförelse av biometriska uppgifter i en handling som innehas av sökanden. Uppgifterna i handlingen kan jämföras med fingeravtryck och/eller ansiktsbild som tas när sökanden inställer sig för folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer. En sådan kontroll innebär en kontroll av att den som uppvisar handlingen är samma person som handlingen är utfärdad för. Kontrollen kan också ha betydelse för att bedöma en handlings äkthet.

Ett alternativ till att kontrollera en handling med lagringsmedium för biometriska uppgifter skulle kunna vara att i samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer ta fingeravtryck och/ eller ansiktsbild av sökanden och jämföra uppgifterna med en annan myndighets register som innehåller lagrad information om biometriska uppgifter, alltså uppgifter som samlats in i ett tidigare skede och i regel för ett annat syfte.

Skatteverkets problem- och behovsbeskrivning

Enligt Skatteverket har folkbokföringsverksamheten under år 2019 i 103 fall fått bekräftat genom förfrågan till ansvarig utfärdande myndighet i respektive EU/EES-land43 att ett underlag som visats upp i ett ärende inte varit behörigen utfärdat till personen som använt sig av det, eller i övrigt förfalskat. De senaste tio åren har Skatteverket gjort cirka 2000 sådana förfrågningar inom EES-samarbetet och i drygt 900 fall har underlaget visat sig inte vara korrekt på ett eller annat sätt. Detta gäller enbart resehandlingar som utfärdats inom EES och avser inte handlingar som utfärdats i övriga världen.

Avseende resehandlingar som utfärdats i tredje land så kan Skatteverket normalt inte få bekräftat att ett underlag inte är utfärdat till

42 E-legitimationsnämndens rapport Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och

e-underskrift, 2016-10-25, dnr 131 645711-15/9513, s. 30.

43 Förfrågan sker via Ifado (intranet False and Authentic Documents Online).

den person som använder sig av det, eller i övrigt med säkerhet få dess äkthet verifierat. Skatteverket kan endast slå fast att porträttlikheten är svårbedömd och att handlingen framstår som manipulerad, men kan sällan med säkerhet hävda att handlingen inte är utfärdad till den person som använder sig av den eller att den i övrigt är falsk. Skatteverket har ingen omfattningsberäkning av hur utbredd problematiken med s.k. ”look alikes” är, men det mänskliga ögat kan sällan med fullkomlig säkerhet avgöra att det är samma person på ett foto som den som står framför en.

Det finns i dag inte någon samlad bedömning kring omfattningen av identitetsrelaterat missbruk eller omfattningen av t.ex. de felaktiga utbetalningar som sker till följd av det. Delegationen för korrekta utbetalningar har belyst problematiken och risken för felaktiga utbetalningar utifrån flera olika aspekter. Avseende identitetsaspekten finns ingen specificerad och tydlig bedömning då det saknas tillräckligt tillförlitlig och adekvat uppföljning på området.44

Enligt Skatteverket är den mest kritiska punkten i verkets identitetsförvaltning i etableringsstadiet, det vill säga när en persons identitet ska fastställas. Det är därför av stor vikt att myndigheten just i detta skede har verktyg för att i möjligaste mån kunna kontrollera att en person är den han eller hon utger sig för att vara. Vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige kontrolleras så gott som undantagslöst handlingar (hemlandspass, främlingspass, resedokument, id-kort, uppehållstillståndskort etc.) som innehåller biometrisk information. Skatteverkets bedömning är att möjlighet till kontroll av biometriska uppgifter i handlingar kan förväntas leda till att uppgifterna i folkbokföringen bättre speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden, så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder samt motverka att vissa felaktiga uppgifter över huvud taget registreras i folkbokföringsdatabasen.

44 Läckaget i välfärdssystemen, del 2, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds-

systemen, Rapport 6 från Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen,

s. 117 ff.

7.5.2. Behandling av biometriska uppgifter kan innebära risker för den personliga integriteten

Utredningens bedömning: Att kontrollera biometriska uppgifter

i samband med en identitetskontroll vid registrering i folkbokföringsdatabasen av en person som flyttat till Sverige eller som ska tilldelas identitetsnummer, innebär ett intrång i den personliga integriteten vilket måste ställas i proportion till nyttan av eventuella åtgärder.

Ett förslag som innebär att Skatteverket vid registrering i folkbokföringsdatabasen ges möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter utgör ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som förutsätter stöd i lag.

Användning av biometriska uppgifter kan medföra stora fördelar genom att t.ex. bidra till att höja säkerhetsnivån vid åtkomst- eller tillträdeskontroller och genom att göra identifierings- och autentiseringsförfaranden säkrare. Att använda biometriska uppgifter kan också innebära förenklingar i vardagliga situationer för enskilda, som att exempelvis låsa upp en mobiltelefon med fingeravtryck. Det är i sammanhanget viktigt att inte glömma bort att det finns risker för den personliga integriteten med att använda biometriska uppgifter. Exempel på sådana risker kan vara att

  • biometriska uppgifter behandlas för ändamål som är oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Biometriska uppgifter om gångstil och ansikte kan exempelvis användas inte bara för att identifiera enskilda, utan också för att hitta särskilda behov hos enskilda,
  • fler biometriska uppgifter hanteras än vad som behövs för ändamålet, t.ex. att hela fingeravtryck samlas in och lagras när det hade varit tillräckligt att bara hantera vissa mätpunkter från fingeravtrycket. Detsamma kan inträffa när uppgifter om dna inte bara möjliggör identifiering, utan även avslöjar något om den registrerades hälsotillstånd, sjukdomsbenägenhet eller etniska ursprung,
  • biometriska uppgifter inte skyddas tillräckligt och som en följd av detta blir tillgängliga för personer som kan använda uppgifterna för exempelvis identitetsstöld,
  • biometriska uppgifter kan användas utan att den enskilde känner till det eller lämnar sitt samtycke, t.ex. vid publicering av bilder på nätet eller i sociala medier där det finns särskild programvara för ansiktsigenkänning,
  • biometrin kan överutnyttjas när tekniken blir billigare, enklare och därmed mer lättillgänglig.45

Att samla in biometriska uppgifter genom t.ex. att ta fingeravtryck kan uppfattas som intrång i den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är enligt förarbetena inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har. En åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, exempelvis insamling av uppgifter av visst slag för beslut om t.ex. beskattning eller liknande, kan – även om avsikten inte är att kartlägga enskilda – i många fall anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden.

Förutom mängden uppgifter som behandlas kan uppgifternas karaktär ha betydelse i bedömningen av vad som utgör ett betydande intrång. En hantering av känsliga uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten även om det rör sig om ett fåtal uppgifter. Av artikel 9.1 i dataskyddsförordningen framgår att känsliga personuppgifter är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Som känsliga personuppgifter räknas även genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa och uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning.

Även ändamålet med en behandling är av betydelse vid bedömningen. En hantering som syftar till att utreda brott anses normalt vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättring av kvaliteten i handläggningen. Omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan

45Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), s. 588 f.

omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan också vara av betydelse vid bedömningen.46

Vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara bör alltså stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär och vid ändamålet med behandlingen. Mängden uppgifter är också en betydelsefull faktor.47Ett skydd mot integritetsintrång av olika slag följer även av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Det inbegriper i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad.48 Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet.49 Inskränkningar i skyddet godtas bara om de har stöd i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa uppräknade ändamål, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller förebyggande av oordning eller brott.

Europakonventionen gäller som lag i Sverige. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen gäller vidare att lagar eller andra föreskrifter inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. En bestämmelse om rätt till respekt för privatlivet finns även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan). Möjligheten till begränsningar påminner om motsvarande möjligheter enligt regeringsformen och Europakonventionen.

Ändamålet med den behandling som Skatteverket efterfrågar är att minska antalet fel i folkbokföringen. Kontrollen syftar inte till annat än att säkerställa att en person är den som han eller hon utger sig för att vara och eventuellt att säkerställa att en handling är äkta. De biometriska uppgifter som tas fram ska inte sparas eller användas på något annat sätt. Dessa omständigheter talar för att behandlingen inte utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten. Om Skatteverket skulle ges möjlighet att ta fingeravtryck och fotografera alla personer som ska folkbokföras på grund av flytt till Sverige eller som ska tilldelas identitetsnummer och jämföra dessa med uppgifter i t.ex. ett identitetskort eller i ett register, rör det sig emellertid om många personer och således ett stort antal uppgifter, vilket bör beaktas särskilt. Även själva förfarandet, där den som ska registreras på uppmaning rent fysiskt måste underkasta sig vissa moment så som fingeravtryckstag-

46Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 180 och s. 183 f. 47 A.a., s. 183 f. 48 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377. 49Prop. 2014/15:32, EU:s gränskodex, s. 26.

ning och fotografering, kan utgöra ett intrång i den personliga integriteten. Det rör sig dessutom om kontroll av känsliga personuppgifter.

Sammantaget är det vår bedömning att ett förslag som innebär att Skatteverket vid registrering i folkbokföringsdatabasen ges möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter ska anses utgöra ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten. som förutsätter stöd i lag (se även avsnitt 7.6.4).

7.5.3. Kontrollen bör omfatta uppgifter i handlingar

Utredningens bedömning: Att kontrollera en persons biomet-

riska uppgifter och jämföra dessa mot uppgifter som finns lagrade i en annan myndighets register kan i sig innebära ett intrång i den personliga integriteten.

Vid kontroll av biometriska uppgifter i samband med registrering i folkbokföringsdatabasen bör kontrollen göras i förhållande till en handling som innehåller lagrad information om biometriska uppgifter och som innehas av den som ska registreras, i stället för mot en annan myndighets register där biometrisk information finns lagrad.

Vår bedömning är alltså att Skatteverket är i behov av att kontrollera biometriska uppgifter i samband med att en person folkbokförs eller tilldelas ett identitetsnummer i Sverige och att en sådan kontroll i sig innebär ett identitetsintrång för den enskilde. Det är därför viktigt att i möjligaste mån utforma kontrollen så att den dels uppfyller Skatteverkets behov, dels innebär ett så litet intrång i den personliga integriteten som möjligt.

Det är inte oproblematiskt från dataskydds- och integritetssynpunkt att ta del av uppgifter som samlats in av en annan myndighet för andra ändamål. Att ta del av sådana uppgifter kan i sig innebära ett integritetsintrång. Redan en sådan omständighet som att en enskild person förekommer i ett register, t.ex. Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister där uppgifter samlats in från personer som är misstänkta eller dömda för brott, kan vara känsligt för den

enskilde.50 Om Skatteverket skulle ges möjlighet att jämföra biometriska uppgifter ur fingeravtryck och ansiktsbilder med sådana uppgifter som lagras i andra myndigheters register för andra ändamål, skulle det enligt vår bedömning utgöra ett större intrång i den personliga integriteten jämfört med att kontrollera sådana uppgifter i en innehavd handling. Skatteverket har dessutom påtalat vikten av att kontrollen även ska innefatta en bedömning av en åberopad handlings äkthet. Kontroll av biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten bör därför göras i förhållande till en handling som innehåller lagrad information om biometriska uppgifter, och inte mot en annan myndighets register.

7.6. Kontroll av biometriska uppgifter i handlingar

Att kontrollera de lagrade biometriska uppgifterna i en handling och jämföra dem med de biometriska uppgifterna hos den som åberopar den, innebär varken mer eller mindre än att handlingen kan kopplas till innehavaren. Kontrollen säger t.ex. ingenting om huruvida personen i fråga redan är folkbokförd eller har ett samordningsnummer eller identitetsnummer sedan tidigare. Det är inte otänkbart att en person som fått ändrade uppgifter i ett uppehållstillståndskort inte inser skillnaden mellan att ändra sina uppgifter hos Skatteverket och att folkbokföra sig på nytt. En kontroll av de biometriska uppgifterna i det nya uppehållstillståndskortet skulle i sådana fall inte vara det som förhindrar att en person blir folkbokförd igen med nytt personnummer.

Det är trots detta vår bedömning att kontroll av biometriska uppgifter i handlingar som uppvisas i samband med identitetskontroll, i hög utsträckning kan bidra till säkrare identifiering och till färre fel i folkbokföringsdatabasen. Utredningen måste ta ställning till en rad frågeställningar:

  • I vilka sammanhang är det lämpligt att biometriska uppgifter i handlingar ska få kontrolleras och hur ska kontrollen gå till?
  • I vilka typer av handlingar ska biometriska uppgifter få kontrolleras och vilka lagliga förutsättningar krävs för sådan kontroll?

50Prop. 2015/16:65, Utlänningsdatalag, s. 75 f.

  • Vilken åldersgräns ska gälla för kontroll av biometriska uppgifter i handlingar?

7.6.1. När ska kontroll av biometriska uppgifter få ske?

Utredningens förslag: Om en person vid identitetskontroll i anled-

ning av folkbokföring på grund av anmälan om flytt till Sverige, eller i anledning av tilldelning av identitetsnummer överlämnar pass, identitetskort eller motsvarande handling som innehåller lagrad information om innehavarens ansiktsbild och/eller fingeravtryck, får Skatteverket eller i förekommande fall passmyndighet, kontrollera om fingeravtrycken och/eller ansiktsbilden i handlingen motsvarar innehavarens. Detsamma ska gälla för den som har uppehållstillstånd i Sverige och vid identitetskontrollen överlämnar sitt uppehållstillståndskort.

Sådan kontroll ska även få utföras om en person efter att ha registrerats i folkbokföringsdatabasen vill ändra en uppgift om sin identitet (namn, födelsetid och medborgarskap) och Skatteverket har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse.

Den som är föremål för identitetskontrollen ska vara skyldig att på begäran låta den myndighet som utför kontrollen ta fingeravtryck och en bild i digitalt format.

Som konstaterats i avsnitt 7.5.1 uppkommer identifieringsproblem i samband med folkbokföring för Skatteverket framför allt när en person som flyttar till Sverige inte kan styrka sin identitet i tillräckligt hög utsträckning. Problemet gör sig inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i Sverige i samband med födsel. För dessa personer kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras.

Utredningen föreslår en identitetskontroll vid personlig inställelse för personer som flyttat in från utlandet och i anledning av det ska lämna en anmälan till Skatteverket. Vid kontrollen ska den som innehar ett pass, identitetskort eller motsvarande handling, alternativt uppehållstillståndskort överlämna handlingen. Detsamma ska enligt utredningens förslag gälla för personer som inte ska folkbokföras utan i stället tilldelas ett identitetsnummer (se avsnitt 6.6 och 13.2.2). Förslagen gör ingen skillnad på om den som ska anmäla flytt till Sverige

eller tilldelas ett identitetsnummer är svensk medborgare, EU-medborgare eller medborgare i tredjeland.

Genom att kontrollera om de biometriska uppgifter som finns lagrade i en handling som den som ska registreras överlämnar överensstämmer med innehavarens, säkerställs att det är samma person som den handling som används för identifiering är utfärdad för. En sådan kontroll görs lämpligast i samband med personlig inställelse för identitetskontroll.

Utredningen har övervägt om kontroll av biometriska uppgifter i handlingar bör ske även i andra typer av ärenden hos Skatteverket där identitetskontroll utförs, t.ex. vid tilldelning av samordningsnummer. För att en kontroll ska kunna utföras rent praktiskt, krävs att personen i fråga inställer sig personligen. Personlig inställelse är med våra förslag huvudregel både vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige och vid tilldelning av identitetsnummer, däremot inte vid tilldelning av samordningsnummer. Som konstaterats i avsnitt 7.5.2 innebär kontroll av biometriska uppgifter i regel ett intrång i den personliga integriteten för den enskilde. Det är därför viktigt att sådana kontroller endast utförs när det verkligen finns ett starkt behov av det. Personnumret och det föreslagna identitetsnumret ska utgöra identitetsbeteckningar, och det är av avgörande betydelse att det kan finnas möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter i uppvisade handlingar i samband med folkbokföring eller vid tilldelning av identitetsnummer.

Vi har föreslagit att samma krav på överlämnande av handlingar ska gälla även i samband med att en person vill ändra de uppgifter om sin identitet som registrerats i folkbokföringsdatabasen (se avsnitt 6.7). Även vid dessa tillfällen bör Skatteverket ha möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter på samma sätt som vid identitetskontroll på grund av flytt till Sverige eller vid tilldelning av identitetsnummer.

Vilka handlingar ska kontrolleras?

Utredningen föreslår alltså att det ska införas en skyldighet för den som innehar ett pass, identitetskort, annan motsvarande handling eller uppehållstillståndskort att överlämna sådan handling för kontroll vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige eller vid tilldelning av identitetsnummer. För att kunna säkerställa kontrollen av att den handling som visas upp är äkta och att den är utställd på den person som visar

upp den, bör Skatteverket alltså enligt vår bedömning ha möjlighet att kontrollera de biometriska uppgifter som finns lagrade i handlingen och jämföra dem med innehavarens. För att så ska få ske krävs att vissa lagliga förutsättningar är uppfyllda.

Kontroll av biometriska uppgifter i pass och identitetskort

Såväl europeiska pass som många pass från tredjeland liksom de svenska nationella identitetskorten har ett lagringsmedium (chip) där biometriska uppgifter från ansiktsbilder och, vad beträffar pass även fingeravtryck, lagras. EU:s id-kortsförordning51 antogs den 20 juni 2019 och börjar tillämpas från och med den 2 augusti 2021. Förordningen innebär bl.a. att både ansiktsbild och fingeravtryck ska sparas även i identitetskort. Även om förordningen ska börja tillämpas vid det angivna datumet, bör det noteras att dess genomslagskraft kan dröja beroende på sådana omständigheter som t.ex. hur lång giltighetstid olika länder kan ha för sina identitetskort.

Enligt artikel 4.3 EU:s passförordning52 ska fingeravtryck och ansiktsbild samlas in och lagras i syfte att utfärda pass och resehandlingar. Vid tillämpningen av förordningen får de biometriska kännetecknen i pass och resehandlingar endast användas för att kontrollera

a) passets eller resehandlingens autenticitet, och b) innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av pass eller resehandling krävs enligt lag. En motsvarande bestämmelse finns i EU:s id-kortsförordning.53

Skatteverket folkbokför ett stort antal EU-medborgare som har uppehållsrätt i Sverige. Även medföljande familjemedlemmar, som kan vara EU-medborgare eller tredjelandsmedborgare, folkbokförs. Dessa personer har inget underlag från Migrationsverket utan kommer direkt till Skatteverket för att anmäla flytt till Sverige. Då måste de styrka sin identitet med hemlandspass eller motsvarande.

EU-medborgare har som regel tillgång till ett pass från sitt hemland innehållande fingeravtryck och ansiktsbild. Av 9 § första stycket 1

51 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. 52 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna. 53 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet.

folkbokföringsförordningen (1991:749) framgår att Skatteverket redan i dagsläget i samband med anmälan om inflyttning från utlandet (26 § folkbokföringslagen) av en EES-medborgare som uppger sig ha uppehållsrätt, får begära att han eller hon visar upp bl.a. ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort. Av 10 § första stycket 1 framgår bl.a. att motsvarande begäran kan göras för det fall anmälan avser en familjemedlem till en EES-medborgare. Den bestämmelse som föreslås i 26 b § folkbokföringslagen omfattar även EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Även pass som utfärdats av länder utanför EU/EES föreslås kunna användas vid identitetskontroll i samband med inflyttning till Sverige. Sådana pass innehåller i många fall ett lagringsmedium med biometriska uppgifter i enlighet med FN-organet ICAO:s rekommendationer.54

Utredningen föreslår att två nya paragrafer införs, 26 a och 26 b §§, i folkbokföringslagen. Enligt den föreslagna regleringen ska den som ska lämna en anmälan om inflyttning från utlandet inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Detsamma ska gälla i fråga om en anmälan av den som är avregistrerad som försvunnen och ska folkbokföras. Motsvarande bestämmelser föreslås föras in i lagen om identitetsnummer och samordningsnummer. Vid kontrollen är den som har ett pass, identitetskort, motsvarande handling (t.ex. främlingspass eller resedokument) eller uppehållstillståndskort skyldig att överlämna handlingen som ett led i identitetskontrollen.

För att säkerställa handlingens äkthet och innehavarens identitet föreslår vi nu att Skatteverket ska ges möjlighet att jämföra de biometriska uppgifterna i ansiktsbilden och fingeravtrycken hos den som ska folkbokföras eller tilldelas identitetsnummer med de biometriska uppgifter som finns lagrade i handlingens lagringsmedium. Syftet med kontrollen är alltså att säkerställa handlingens äkthet och innehavarens identitet. På grund av det och eftersom de föreslagna regleringarna innebär att uppvisande av pass eller identitetskort krävs enligt lag, uppfylls de ovan redogjorda förutsättningar som uppställs i EU:s pass- och id-kortsförordningar för att de biometriska uppgifter som finns lagrade i pass och identitetskort ska kunna kontrolleras.

54Prop. 2017/18:35, Kontroll av biometriska kännetecken i resehandlingar, s. 10.

Kontroll av biometriska uppgifter i uppehållstillståndskort

Uppehållstillståndskort utfärdas till utländska medborgare som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Kortet har ett lagringsmedium (chip) där ett fotografi och två fingeravtryck sparas (9 kap. 8 a § utlänningslagen). Bestämmelsen är införd i anledning av en EU-förordning om enhetlig utformning av uppehållstillstånd. Av den regleringen följer att de biometriska uppgifterna i uppehållstillståndskorten endast får användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning.55 Precis som för pass och identitetskort krävs alltså att det finns en bestämmelse i lag som säger att uppvisande av uppehållstillstånd krävs för att biometriska uppgifter i uppehållstillståndskortet ska få kontrolleras.

Förslag om ökad möjlighet att kunna kontrollera de biometriska uppgifterna i uppehållstillståndskort har förts fram i andra sammanhang. I 2017 års ID-kortsutredning föreslås t.ex. att den myndighet som ska utfärda statliga identitetskort ska få kontrollera fingeravtryck och ansiktsbild som finns på uppehållstillståndskortet.

Av 4 § första stycket folkbokföringslagen framgår att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige, får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. Bestämmelsen innebär inte i sig något krav på uppvisande av uppehållstillståndskort.

Utredningen föreslår nu en ny bestämmelse i 26 b § andra stycket folkbokföringslagen och en motsvarande bestämmelse i lagen om identitetsnummer och samordningsnummer, som innebär att den som har ett uppehållstillståndskort är skyldig att överlämna handlingen vid en identitetskontroll i samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer.

Personer som beviljas tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige på grund av skyddsbehov ska i regel alltid folkbokföras eftersom den lägsta utfärdandetiden för sådana tillstånd är 13 månader.56 En person som beviljas uppehållstillstånd av andra skäl än behov av skydd men inte förväntas vistas så länge i Sverige att folkbokföring ska ske, kan i stället tilldelas samordningsnummer eller, med våra förslag, under vissa förut-

55 Artikel 4 tredje stycket rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. 56 Regler om uppehållstillstånd framgår av 5 kap. utlänningslagen.

sättningar identitetsnummer. Uppehållstillståndskort utfärdas med andra ord innan en person folkbokförs vilket också gör det möjligt att kontrollera uppehållstillståndskortet i samband med folkbokföring. Genom en sådan kontroll säkerställs att det är den person som beviljats uppehållstillstånd som folkbokförs eller tilldelas identitetsnummer. Kontrollen syftar inte till annat än att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet. Med våra föreslagna lagändringar framgår kravet på uppvisande av uppehållstillståndskortet av lag. Åtgärden står enligt vår bedömning därför inte i strid med EU-förordningen om enhetlig utformning av uppehållstillstånd.

7.6.2. Barn under sex år och fysiskt förhindrade bör inte omfattas av kontrollen

Utredningens förslag: Kontroll av fingeravtryck ska inte utföras

på barn under sex år eller på personer som är permanent fysiskt förhindrade att lämna fingeravtryck.

En särskild fråga är hur gammal en person måste vara för att kontroll av biometriska uppgifter i handlingar ska kunna ske. Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inkorporerades i svensk rätt den 1 januari 2020 och gäller därmed som lag. Av konventionen följer bl.a. att barnets bästa är det som i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och att barn ska skyddas från godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv (artiklarna 3 och 16).

Det finns i dag ingen gemensam nedre åldersgräns för när fingeravtryck får tas av barn. När det gäller fotografering finns ingen åldersgräns alls. Fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen får tas på barn från 14 år.57 Vid ansökan om visering är åldersgränsen 12 år.58 Vid en

57 14 år motsvarar åldersgränsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning) (artiklarna 9.1 och 14.1). 58 Artikel 13.7 i Europaparlamentets och rådets förordning [EG] nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex

).

ansökan om uppehållstillstånd, är åldersgränsen enligt 9 kap. 8 a § utlänningslagen däremot 6 år. Samma åldersgräns gäller enligt 9 kap. 8 a § utlänningslagen när uppehållstillståndskort ska utfärdas av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Sexårsgränsen gäller även vid ansökan om svenska pass, främlingspass och resedokument59.

Integritetsskyddsmyndigheten, dåvarande Datainspektionen, påtalade i yttrande över promemorian Ökad säkerhet för vissa identitets-

och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EUförordning (Ds 2020:22) bl.a. att biometriska uppgifter såsom finger-

avtryck, särskilt när det gäller fingeravtryck från barn, är mycket känsliga och att insamling av sådana uppgifter alltid ska föregås av en noggrann bedömning av om behandlingen är nödvändig enligt artikel 9.2 g EU:s dataskyddsförordning och 3 kap. 3 § lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Integritetsskyddsmyndigheten ifrågasatte även om den ålder som anges i 2 § passförordningen (1979:664) för lämnande av fingeravtryck (sex år) är förenlig med EU-rätten.

Inom EU pågår för närvarande förhandlingar om att revidera Eurodac-förordningen och att ändra delar av Viseringskodexen. Det föreslås bl.a. att åldersgränsen för fingeravtrycksupptagning ska sänkas till sex år. I förslaget till en reviderad Eurodac-förordning pekar kommissionen på behovet av att skydda och identifiera ensamma barn. Kommissionen konstaterar i förslaget att Eurodac historiskt sett alltid samlat in fingeravtryck på barn från 14 års ålder, vilket kan möjliggöra identifiering av ett ensamkommande barn när en asylansökan har gjorts inom EU. Med tanke på den uppenbara ökningen av smuggling av barn under denna ålder till och inom EU anser emellertid kommissionen att det finns ett ökat behov av att samla in biometriska uppgifter i Eurodac om yngre barn, vilket kan underlätta identifiering av dessa personer och fastställande av familjeband eller anknytning till förmyndare i en annan medlemsstat. Angående frågan om vilken minimiålder som är lämplig tar kommissionen fasta på att barns fingeravtryck enligt en studie kan användas för automatiserad sökning vid sex års ålder.60

592 § passförordningen (1979:664) och 12 § Migrationsverkets föreskrifter om främlingspass och resedokument [MIGRFS 03/2017]). 60 COM (2016) 272 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av [förordning (EU)

För att minska risken för att barns identiteter utnyttjas av andra i bedrägligt syfte, är det viktigt att även kunna kontrollera och jämföra barns fingeravtryck med biometriska uppgifter i handlingar. Principen om barnets bästa talar starkt för att möjligheten för Skatteverket att i samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer kunna kontrollera både ansiktsbild och fingeravtryck ska gälla även i förhållande till barn över sex år. Det är även en fördel om åldersgränsen är samstämmig med den som gäller för pass och uppehållstillstånd. Samma åldersgräns föreslås även gälla för nationella identitetskort. Principen om barnets bästa ska vara central även vid tillvägagångssättet vilket innebär att åtgärden bör genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt av särskilt utsedd personal. Barnet ska även informeras om åtgärden på ett för barn anpassat sätt.

7.6.3. Hur kan kontrollen gå till?

I syfte att exemplifiera hur hanteringen av biometri skulle kunna se ut har Skatteverket till utredningen tagit fram en preliminär beskrivning för att åskådliggöra den tänkta praktiska processen vid en anmälan om flyttning till Sverige.

Steg 1, information om att flytta till Sverige

  • Ett interaktivt stöd för informationssökning möter den som funderar över att flytta till Sverige. Det innebär att det finns språkanpassning och möjligheter för dialog via olika lösningar för en personlig service. I den inkluderas tydliga uppgifter om vad biometriska uppgifter är, hur de används och vad de används till för att skapa förståelse, förutsägbarhet och möjlighet till frågor om oklarheter uppstår.

nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat] , för identifiering av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som vistas olagligt, och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål (omarbetning), Motiveringen, p. 1.

Steg 2, anmälan om flytt till Sverige och digitala handlingar

  • Som inflyttande till Sverige kan processen startas upp via ett besök på ett servicekontor, men Skatteverket ser gärna att processen i de fall det är möjligt, förbereds digitalt i god tid för att en enskild ska få information och en möjlighet att kunna lämna så kompletta uppgifter som möjligt redan från början.
  • En digital tjänst möjliggör att lämna uppgifter och bifoga filer exempelvis innehållande handlingar. Tjänsten är en inloggningsbar tjänst med olika nivåer av inloggning. Inloggning kan. ske på olika sätt. Med sådana lösningar kan olika nivåer av information visas och hämtas upp, men som miniminivå så innebär det att det finns möjlighet att påbörja en ansökan, komma tillbaka och komplettera, justera etc. innan den skickas in till myndigheten. Vidare finns möjlighet att ha dialog med Skatteverket i tjänsten.
  • I samband med att ärendet skickas in kan ett besök på servicekontor bokas in. Ett personligt besök syftar i dag till att identifiera personen, granska dokument och bekräfta att personen finns i Sverige. Folkbokföringsverksamheten kan även påbörja en förgranskning och dialog kring ärendet och i förekommande fall kommunicera i ärendet för att förbereda den inflyttande och servicehandläggaren för vad som kan behöva kompletteras eller granskas ytterligare.

Steg 3, personlig inställelse på servicekontor

Medborgarnas fysiska besök hos Skatteverket sker via servicekontoren som drivs i Statens servicecenters regi. De hanterar i dag bl.a. anmälan om flyttning till Sverige och utfärdande av id-kort på uppdrag av Skatteverket.

  • Vid det personliga besöket på ett servicekontor hämtar servicehandläggaren upp aktuell anmälan om flyttning till Sverige med aktuella underlag (om sådant material finns tillgängligt). I samband med detta inhämtar Skatteverket biometriska uppgifter från den enskilde i form av en digital ansiktsbild (fotografi) och fingeravtryck.
  • De uppgifter som finns tillgängliga i identitetshandlingen kontrolleras, både den synliga bilden, den digitala bilden och de fingeravtryck som finns lagrade i chipet i handlingen. Uppgifterna granskas och jämförs med maskinellt stöd. – Analysen av biometriska uppgifter sker genom att ett antal punkter i ansiktet och/eller på fingeravtrycket jämförs. Skatteverket överväger i nuläget en teknisk lösning som innebär att uppgifterna och funktionaliteten med maskinell analys sker via en central server som stödjer den lokala upptagningen av biometriska kännetecken. Det bedöms i dagsläget ha de främsta fördelarna utifrån både ett säkerhets- och förvaltningsperspektiv. – All data som används för jämförelseanalys hanteras i cacheminnet, vilket innebär att ingen lagring sker som medför möjlighet till vidare loggning och återskapning efter gallring. – Utveckling eller inköp av en tjänst för sådan behandling föregås av en konsekvensbedömning av hur nya personuppgifter behandlas vilket innebär att en tillförlitlig analys ur rättsligt och tekniskt perspektiv sker i syfte att minimera integritetsintrång och säkerställa den registrerades rättigheter och trygghet.
  • Servicehandläggaren kvalitetssäkrar underlaget inför maskinell analys och dokumenterar resultatet av granskningen via en funktion/ klarmarkering innan underlaget gallras och resultatet tillförs ärendet som en handling.
  • Folkbokföringshandläggaren utvärderar resultatet av granskningen i samband med sin handläggning av ärendet.

7.6.4. Bestämmelser bör framgå av lag

Utredningens bedömning: Skyldigheten att låta sig fotograferas

och lämna fingeravtryck bör regleras i lag. Skatteverket bör få meddela föreskrifter om det praktiska genomförandet av identitetskontrollen och därmed även kontroll av biometriska uppgifter.

Att ta någons fingeravtryck (till skillnad från att fotografera någon) räknas som ett sådant påtvingat kroppsligt ingrepp som omfattas av skyddet i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (se avsnitt 7.5.2).

Skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp är inte absolut utan får enligt 2 kap. 20 § regeringsformen i vissa fall begränsas genom lag. Begränsningar får enligt 2 kap. 21 § samma lag, göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. För den som inte är svensk medborgare får, enligt 2 kap. 25 § regeringsformen, skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp begränsas genom lag utan att de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § regeringsformen är uppfyllda.

Ett skydd mot integritetsintrång av olika slag följer även av Europakonventionen. Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Det inbegriper i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad.61 Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet.62 Inskränkningar i skyddet godtas bara om de har stöd i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa uppräknade ändamål, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller förebyggande av oordning eller brott.

Fördelarna med att göra biometriska kontroller vid folkbokföring och tilldelning av identitetsnummer måste vägas mot integritetsintrånget som förfarandet kan medföra. Det är fråga om en jämförelse mellan sökandens ansikte och fingeravtryck och de uppgifter som finns lagrade i handlingen. Det föreslagna förfarandet innebär en skyldighet för den som ska registreras att på begäran låta sig fotograferas och få sina fingeravtryck tagna. Syftet är endast att kontrollera sökandens identitet och den åberopade handlingens äkthet och inga uppgifter ska sparas eller lagras i register för framtida sökningar. Det rör sig alltså endast om tillfällig behandling av uppgifter i en handling som sökanden på begäran ska överlämna för kontroll.

Ändamålet att minska fel i folkbokföringsdatabasen anknyter till statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning och brott, och är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. I avsnitt 7.5.1 har Skatteverkets svårigheter att på annat sätt säkerställa sökandens identitet redovisats. Att möjliggöra en biometrikontroll i samband med folkbokföring och tilldelning av identitetsnummer skulle dessutom innebära ett förbättrat skydd för människor som annars riskerar att utsättas för t.ex. identitetskapning.

61 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377. 62Prop. 2014/15:32, EU:s gränskodex, s. 26.

Verifieringen blir betydligt säkrare om inte bara fotografi utan även fingeravtryck får tas och jämföras. Åtgärden att kontrollera biometriska uppgifter från såväl ansiktsbild som fingeravtryck i handlingar kan därför inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och står därför inte i strid med vare sig regeringsformen eller Europakonventionen. Skyldigheten att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck bör regleras i lag. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i 26 c § folkbokföringslagen.

Vi föreslår i avsnitt 6.6. en bestämmelse i 16 § folkbokföringsförordningen som innebär att Skatteverket ska få meddela föreskrifter om hur identitetskontrollen och därmed även kontroll av biometriska uppgifter ska utföras rent praktiskt. En motsvarande bestämmelse föreslås i avsnitt 13.2.5 föras in i 13 § förordningen om identitetsnummer och samordningsnummer.

7.7. Behandling av personuppgifter och bestämmelser om sekretess

Utredningens förslag: Den automatiserade behandling av person-

uppgifter som förslagen innebär ska ske i folkbokföringsdatabasen. Ansiktsbild, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska därför få behandlas i folkbokföringsdatabasen. När kontrollen har genomförts ska uppgifterna omedelbart förstöras.

Utredningens bedömning: Den föreslagna personuppgiftsbe-

handlingen är förenlig med dataskyddslagstiftningen.

De biometriska uppgifter som tas fram i samband med kontrollen når inte stadiet av allmän handling varför frågan om sekretess inte aktualiseras.

7.7.1. Dataskyddsförordningen

Den rättsliga grunden för behandlingen

För att personuppgifter överhuvudtaget ska få behandlas krävs att behandlingen vilar på åtminstone någon av de rättsliga grunder, a–f, som framgår av artikel 6.1 dataskyddsförordningen. I sammanhanget bör särskilt den rättsliga grund som anges i artikel 6.1 e; behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning nämnas.

Uppräkningen i artikel 6.1 är uttömmande. Om ingen av de grunder som anges där är tillämplig är behandlingen inte laglig och får därmed inte utföras. De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. För att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt artikel 6.1 b–f måste den vara nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden, t.ex. nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Kravet på nödvändighet är emellertid inte så strikt som ordalydelsen ger uttryck för.63

För behandling som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e) måste det även finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsförordningen. I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges det nämligen att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av.64

Allmänna krav för personuppgiftsbehandling

Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste vara laglig, i betydelsen att någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen är tillämplig, omgärdas varje behandling av personuppgifter också av andra krav. I artikel 5.1 i dataskyddsförordningen anges vilka allmänna krav som gäller för all personuppgiftsbehandling. Den första principen som läggs fast i artikel 5.1 är att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i

63Prop. 2017/18:105, Ny dataskyddslag, s. 46 f. 64 A.a., s. 49.

förhållande till den registrerade. Vidare anges i artikel 5.1 att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ett tydligt angivet ändamål är som regel en förutsättning för att man ska kunna bedöma om en viss behandling är laglig, dvs. om den är nödvändig i något av de sammanhang som räknas upp i artikel 6.1 b–f. Kopplingen mellan den rättsliga grunden och kravet på särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål förstärks genom artikel 6.3 andra stycket där det framgår att syftet med behandlingen, i fråga om behandling som grundar sig på en rättslig förpliktelse, ska framgå av förpliktelsen. Vad gäller behandling som sker i myndighetsutövning och för att utföra uppgifter av allmänt intresse anges i stället att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften eller myndighetsutövningen. Vidare ska uppgifterna enligt artikel 5.1 bl.a. vara adekvata och korrekta (accurate) och får inte förvaras under en längre tid än vad som är nödvändigt. Uppgifterna måste också behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet.65

Artiklarna 5 och 6 i dataskyddsförordningen är grundläggande och kumulativa. Dels måste någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 vara tillämplig, dels måste samtliga principer i artikel 5.1 följas.66

Känsliga personuppgifter

Biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person räknas som sådana känsliga uppgifter som omfattas av artikel 9.1 dataskyddsförordningen. Huvudregeln enligt artikeln är att känsliga personuppgifter inte får behandlas. Som regel är det alltså förbjudet att t.ex. samla in, lagra, läsa och lämna ut känsliga personuppgifter. I artikel 9.2 finns ett flertal undantag från huvudregeln. Känsliga uppgifter får, enligt artikel 9.2 g, behandlas om en behandling är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Enligt förarbetena till dataskyddslagen torde det stå klart att verksamhet som innefattar myndighetsutövning utgör ett viktigt allmänt intresse. Även utanför området för myndighetsutövning anses att svenska myndigheter kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för deras befo-

65Prop. 2017/18:105, Ny dataskyddslag, s. 47 f. 66 A.a., s. 48.

genheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt utgöra ett viktigt allmänt intresse.67

Behandlingen av känsliga personuppgifter som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse måste för att vara tillåten ske på grundval av EU-rätten eller tillämplig nationell rätt. Det innebär att den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifterna ska vara någon av de som avses i artikel 6.1 c eller e, dvs. en rättslig förpliktelse, en arbetsuppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning som har stöd i rättsordningen. Det krävs inte att själva behandlingen av känsliga personuppgifter har rättsligt stöd utan att den rättsliga förpliktelse, arbetsuppgift eller myndighetsutövning som behandlingen av de känsliga personuppgifterna är nödvändig för har ett rättsligt stöd.

Om ändamålet med att behandla känsliga personuppgifter uppfyller kravet på att behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse måste behandlingen, enligt 9.2 g dataskyddsförordningen, även omgärdas av lämpliga och särskilda skyddsåtgärder. Den registrerades grundläggande rättigheter och intressen behöver skyddas på flera olika sätt när känsliga personuppgifter behandlas.68

Att höga säkerhetskrav gäller vid behandling av känsliga personuppgifter följer direkt av artikel 32 dataskyddsförordningen. Andra sätt att skydda den registrerades grundläggande rättigheter och intressen vid behandling av biometriska uppgifter är exempelvis att klargöra personuppgiftsansvar i verksamheten, att begränsa den interna tillgången till personuppgifterna inom myndigheten, sökbegränsningar i register och gallringsregler. Att behandling omfattas av dataskyddslagens bestämmelser om tillsyn, skadestånd och överklagande kan vidare bidra till skyddet för den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.69 Utöver sådana skyddsåtgärder kan behov finnas av att säkerställa att biometriska uppgifter har ett adekvat sekretessskydd.70

67Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 137 och prop. 2017/18:105, Ny dataskyddslag, s. 83–85. 68Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (Ds 2019:5), s. 138. 69 A.a., s. 138. 70 A.a., s. 149.

7.7.2. Registerförfattningar i folkbokföringsverksamheten

Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (härefter folkbokföringsdatabaslagen) och förordning (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (härefter folkbokföringsdatabasförordningen) tillämpas enligt 1 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen vid behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Av 1 kap. 2 § framgår att lagen innehåller bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen och i 1 kap. 3 § slås fast att vid behandling av personuppgifter enligt lagen gäller lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av folkbokföringsdatabaslagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Av 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen framgår att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för

1. samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsupp-

gifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter,

2. handläggning av folkbokföringsärenden,

3. fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förordning,

4. framställning av personbevis och andra registerutdrag,

5. aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter,

6. uttag av urval av personuppgifter, och

7. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverk-

samheten.

Uppgifter får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Insamlade uppgifter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Känsliga personuppgifter enligt 9.1 i dataskyddsförordningen får som huvudregel enligt 1 kap. 6 §

behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Känsliga personuppgifter får i annat fall behandlas endast om det särskilt anges i lagens 2 kap.

Folkbokföringsdatabasen

I 2 kap. folkbokföringsdatabaslagen regleras vad folkbokföringsdatabasen, den samling av personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §, får innehålla. I databasen får uppgifter behandlas om personer som är eller har varit folkbokförda i landet, personer som har tilldelats personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen och personer som har tilldelats samordningsnummer. Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende.

För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får de uppgifter som framgår av uppräkningen i 2 kap. 3 § (i huvudsak bosättnings- och familjerättsligt relaterade uppgifter) behandlas.

Enligt 2 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter behandlas i databasen om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende.

I folkbokföringsdatabasförordningen finns ytterligare reglering om uppgifter som får behandlas i databasen. En handling som har kommit in i ett ärende får enligt 2 kap. 5 § folkbokföringsdatabaslagen behandlas i databasen och får innehålla uppgifter som avses i 1 kap. 6 §, dvs. känsliga personuppgifter. En handling som upprättats i ett ärende får behandlas i databasen och får innehålla känsliga personuppgifter om de är nödvändiga för ärendets handläggning.

I folkbokföringsdatabaslagen saknas regler om gallring. Uppgifter i folkbokföringsdatabasen gallras i stället enligt bestämmelser i arkivlagen (1990:782).

7.7.3. Personuppgiftsbehandlingen står inte i strid med dataskyddslagstiftningen

Varje personuppgiftsbehandling ska alltså enligt dataskyddsförordningen vila på en rättslig grund. Behandling av personuppgifter är laglig om minst ett av de villkor som ställs upp i artikel 6.1 i förordningen är uppfyllt. Den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandlingen i

folkbokföringsverksamheten finns i första hand i artikel 6.1 e, dvs. att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Vi föreslår nu att biometriska uppgifter som finns lagrade i handlingar ska få tas fram ur dessa och genom ett automatiserat förfarande jämföras med fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format som Skatteverket får ta av den som uppvisar handlingen. Syftet med behandlingen är att kontrollera innehavarens identitet och handlingens äkthet. Behandlingen utgör ett led i verkets myndighetsutövning och är nödvändig för att tillgodose det allmänna intresset att folkbokföringen innehåller korrekta uppgifter.

Insamlingen och behandlingen av uppgifter kommer genom utredningens förslag att ha stöd i lag och förfarandet kommer att ske helt öppet i förhållande till den vars uppgifter behandlas. Ändamålet för insamlingen är att kontrollera handlingens äkthet och innehavarens identitet och kontrollen åtgärdas av lämpliga skyddsåtgärder (se nästa stycke). Behandlingen är nödvändig och adekvat eftersom den innebär att Skatteverket med minsta möjliga ingrepp i den personliga integriteten på ett säkert sätt kan fastställa identitet i samband med folkbokföring och tilldelning av identitetsnummer. Sammantaget innebär det att samtliga principer som uppställs i artikel 5.1 dataskyddsförordningen följs.

Biometriska uppgifter som används för att entydigt identifiera en fysisk person är känsliga uppgifter och omfattas av artikel 9.1 dataskyddsförordningen. Skatteverket har redogjort för myndighetens utmaningar med att fastställa identiteter för personer som flyttar till Sverige. Kontroll av biometriska uppgifter i handlingar kan bidra till att Skatteverket kan registrera korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen, vilket leder till både högre rättssäkerhet och ökad effektivitet. Ändamålet med behandlingen av de känsliga personuppgifterna är därför nödvändigt med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse.

Folkbokföringsdatabaslagen bygger i princip på att all automatiserad behandling i folkbokföringsverksamheten ska ske i databasen, även om det som i det här fallet rör sig om endast tillfällig behandling. Vi föreslår därför en bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket 21 folkbokföringsdatabaslagen som uttryckligen anger att ansiktsbild, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behandlas i folkbokföringsdatabasen.

Uppgifterna ska förstöras omedelbart efter kontrollen

För att behandlingen ska vara tillåten enligt dataskyddsförordningen måste den även omgärdas av lämpliga och särskilda skyddsåtgärder.

Vi har övervägt frågan om huruvida de biometriska uppgifter som tas fram och behandlas vid identitetskontrollen ska förstöras eller sparas i ett register för framtida jämförelse. Ett sådant register skulle i egenskap av referensmall på sikt kunna bidra till t.ex. minskad risk för dubbla identiteter i folkbokföringen. Registret skulle innehålla uppgifter om personer som folkbokförs på grund av anmälan om flytt till Sverige eller som tilldelats identitetsnummer. Det rör sig alltså om en begränsad grupp människor och registret skulle inte utgöra ett fullständigt jämförelsematerial. Vi bedömer därför att nyttan av ett sådant register skulle vara begränsad. På grund därav och med beaktande av principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e dataskyddsförordningen, framstår det som tveksamt om ett register med biometriska uppgifter i folkbokföringen under nu aktuella förutsättningar kan anses vara förenligt med gällande dataskyddslagstiftning. Ansiktsbild, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa bör därför inte lagras i ett register utan ska i stället förstöras efter att kontrollen har genomförts.

Bestämmelser om kontroll av pass och nationella identitetskort vid utresa från eller inresa till Sverige finns i 5 och 5 a §§passlagen. När en kontroll gjorts enligt dessa bestämmelser ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som har tagits fram omedelbart förstöras.

I 18 § andra stycket förordningen om nationellt identitetskort finns en generell bestämmelse om vad som gäller om en myndighet har genomfört en kontroll av huruvida innehavarens ansikte motsvarar ansiktsbilden i lagringsmediet. Den ansiktsbild och de biometriska data som har tagits fram ska då omedelbart förstöras. Bestämmelsen motsvarar 5 a § passlagen, men har ett vidare tillämpningsområde. Den gäller vid alla tänkbara kontroller av nationella identitetskort. I propositionen Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar (prop. 2020/21:120) föreslås att detsamma ska gälla om den som kontrollerats även lämnat sina fingeravtryck.

Eftersom det saknas enhetlig lagstiftning på området anser vi att det finns anledning att särskilt reglera frågan om förstörelse av uppgifter i samband med kontroll av identitet och handlingens äkthet i

samband med folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer. De fingeravtryck och/eller ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska inte användas för andra ändamål än kontroll av de aktuella handlingarna. För att kontrollen ska kunna tillåtas bör därför fingeravtrycken och ansiktsbilden och de biometriska data som har tagits fram vid kontrollen omedelbart förstöras efter att kontrollen har genomförts. En ny bestämmelse i 1 kap. 7 § föreslås i folkbokföringsdatabaslagen. Genom dessa skyddsåtgärder menar vi att skyddet av personuppgifterna tillgodoses. Behovet av att säkerställa att de uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är riktiga väger enligt vår bedömning tyngre än det integritetsintrång som behandlingen kan tänkas medföra.

7.7.4. Sekretess

Enligt utredningens förslag ska de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder förstöras omedelbart efter att en kontroll har utförts. Förfarandet har likheter med regelverket för kontroll av biometriska uppgifter vid passansökan. När passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits förstörs de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder enligt 6 a § andra stycket passlagen. Denna ordning har analyserats från sekretessynpunkt.71 De biometriska uppgifter som tas fram innan passet utfärdas har då ansetts utgöra en mellanprodukt till det färdiga passet. Sådana handlingar blir, enligt 2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, inte allmänna om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering.

Den identitetskontroll som Skatteverket utför är inte avsedd att användas i en slutlig handling på samma sätt som vid utfärdande av pass. Den biometriska kontrollen i samband med identitetskontrollen får i stället ses som en självständig åtgärd inom ramen för ett pågående ärende. De biometriska uppgifter som tas upp är tillgängliga för Skatteverket med tekniska hjälpmedel. Det är därmed fråga om en handling som förvaras hos verket jämlikt 2 kap.3 och 6 §§tryckfrihetsförordningen. En sådan handling anses enligt 2 kap. 4 och 10 §§ samma lag som allmän när den har upprättats, vilket torde inträffa när

71Prop. 2004/05:119, Ökad säkerhet i pass m.m., s. 43–46.

det ärende till vilket handlingen är hänförlig har slutbehandlats hos myndigheten.

Enligt vårt förslag ska emellertid de biometriska uppgifter som kontrolleras och jämförs omedelbart förstöras när kontrollen är utförd. Det innebär att dessa uppgifter aldrig blir allmänna handlingar.

Vi har övervägt frågan om huruvida förstöring av de biometriska uppgifter som tas fram i samband med en identitetskontroll tillgodoser grundläggande krav på rättssäkerhet. För att så ska vara fallet måste beslutsunderlaget i ett ärende vara komplett, identifierbart och lättillgängligt. Rätten till partsinsyn blir också illusorisk om inte material som tillförts ärendet bevaras.72 Den biometriska information som tas fram i samband med en identitetskontroll fyller emellertid ingen funktion som beslutsunderlag i sig. I stället är det utfallet av den tekniska jämförelsen som utgör del av ett underlag för ett beslut om folkbokföring eller tilldelning av identitetsnummer. Det får förutsättas att resultatet av den biometriska kontrollen, det vill säga själva sakuppgiften, dokumenteras noggrant och tillförs utredningen i det enskilda ärendet, samt att hög tillförlitlighet kan sättas till det maskinella stöd som används för att utföra kontrollen. Under de förutsättningarna torde grundläggande rättssäkerhetskrav kunna anses uppfyllda även utan att de biometriska uppgifterna som sådana arkiveras. Det finns därmed förutsättningar att, som vi föreslagit, omedelbart förstöra de biometriska uppgifter som tagits fram efter att den biometriska kontrollen har utförts. I fråga om rätten till partsinsyn bör noteras att syftet med att omedelbart förstöra de biometriska uppgifterna är att skydda den enskildes personliga integritet. Det är dessutom fråga om uppgifter som lätt kan återskapas på den enskildes begäran.

Eftersom detta innebär att de biometriska uppgifter som tas fram i samband med kontrollen i praktiken aldrig når stadiet av allmän handling, gör vi bedömningen att frågan om sekretess inte heller aktualiseras.

72Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 174 f.

8. Informationsutbyte

8.1. Allmänt om informationsutbyte mellan myndigheter

8.1.1. Sekretess mellan myndigheter

Många uppgifter som hanteras inom en myndighet skyddas av sekretessbestämmelser. Om en uppgift som hos en myndighet är sekretessreglerad överlämnas till en annan myndighet följer som huvudregel sekretessen inte med uppgiften. Om en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], härefter OSL).

Sekretess råder inte bara mot enskilda och mot andra myndigheter utan också mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Det finns flera anledningar till att det råder sekretess även mellan myndigheter. I propositionen med förslag till sekretesslag anfördes att skyddet för information om enskilda fått större fokus och att ett fullgott integritetsskydd för sådan information ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den inhämtats. Det framhölls att uppgifter som finns hos en myndighet hos en annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Så snart fler får tillgång till en uppgift ökar också risken för att den obehörigen sprids vidare. I propositionen framhölls dock även att utbyte av information mellan myndigheter är ett utomordentligt viktigt led i samarbetet mellan myndigheter och att sekretessregleringen kan ha en hämmande inverkan på detta samarbete. Sekretesslagen borde därför inte hindra myndigheter från att utväxla information i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut

enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.1 Det finns mot den bakgrunden ett antal bestämmelser som bryter sekretessen och möjliggör att myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom myndigheter lämnar information mellan varandra.

8.1.2. Förutsättningar för informationsutbyte mellan myndigheter

En generell bestämmelse om att myndigheter ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten finns i 8 § förvaltningslagen (2017:900). Möjligheten att kunna utbyta information är som nämnts en viktig förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan myndigheter. I 6 kap. 5 § OSL stadgas att en myndighet ska lämna uppgifter som den förfogar över när en annan myndighet begär det under förutsättning att uppgifterna inte är sekretessbelagda eller att utlämnandet skulle hindra arbetets behöriga gång.

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller vissa sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas ut till andra myndigheter under vissa förutsättningar. I 10 kap. finns sekretessbrytande bestämmelser. Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § ger en ventil för att lämna sekretessbelagd information till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulens syfte är att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska däremot i regel vara författningsreglerat.2 Ett utlämnande av sekretessreglerade uppgifter med stöd av generalklausulen blir i praktiken ofta långsammare och mer arbetskrävande eftersom det måste göras en manuell prövning av överlämnandet i varje enskilt fall. Även av den anledningen bör ett rutinmässigt informationsutbyte vara författningsreglerat.

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Sådana sekretessbrytande underrättelseskyldigheter bygger som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande

1Prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 89 ff. 2 A.a., s. 327.

myndighetens behov kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar.

Vid utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess mellan myndigheter krävs dels en sekretessreglering som medger utbytet av information (t.ex. genom en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet), dels bestämmelser om behandling av personuppgifter som ger stöd för att uppgifterna får behandlas. En kombination av författningar som t.ex. regelverket kring dataskydd, offentlighets- och sekretesslagen och materiell lagstiftning aktualiseras vid varje enskilt informationsutbyte. Det har tidigare lyfts fram att den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen avseende informationsutbyte utgör ett hinder för myndigheternas arbete.3 Det kan vara viktigt att påpeka att även om det saknas uttryckliga bestämmelser som tar sikte på informationsutbyte mellan två myndigheter finns det ändå ofta möjlighet att lämna uppgifter mellan dem. Det är dock ofta förenat med större praktiska problem.

Vid en översyn av regleringen av informationsutbyte krävs också avvägningar mellan viktiga allmänintressen och skyddet för den personliga integriteten.

8.1.3. Informationsutbyte mellan myndigheter kan ske på olika sätt

Ett elektroniskt utlämnande av uppgifter kan ske antingen genom direktåtkomst eller genom utlämnande på medium för automatiserad behandling. Någon legaldefinition av begreppen finns inte. Begreppen i sig tar bara sikte på formen för utlämnandet. Den tekniska utformningen av en myndighets system för utlämnande av uppgifter kan därför bli avgörande för om utlämnandet ska anses som direktåtkomst eller som annat utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det finns i dag större tekniska likheter än skillnader mellan de två olika lösningarna. Den juridiska skillnaden är dock större.

Direktåtkomst

Med direktåtkomst avses vanligen att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas, och på egen hand kan söka efter information, men utan att kunna påverka innehållet i registret eller

3Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), s. 211.

databasen. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med offentlighets- och sekretesslagen måste därför ske redan då uppgifter görs tillgängliga genom direktåtkomst. I praxis och förarbeten har direktåtkomst definierats föreligga om en myndighet hos en annan myndighet har sådan teknisk tillgång till upptagningar som avses i 2 kap. 6 § första stycket (tidigare 2 kap. 3 § andra stycket) tryckfrihetsförordningen, dvs. om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.4För att ett informationsutlämnande ska betraktas som direktåtkomst krävs alltså att den mottagande myndigheten själv kan söka i databasen, utan att den utlämnande myndigheten behöver reagera på en begäran om att vissa uppgifter ska lämnas ut.

Om en myndighet ges direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet innebär det också att alla uppgifterna redan i och med tillgängliggörandet blir allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten. Även överskottsinformation som blir tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst är normalt allmän handling där. Detta oavsett om den mottagande myndigheten har tagit del av informationen eller inte. Det är tillräckligt att denna latenta möjlighet finns för att handlingen ska anses allmän hos mottagande myndighet. Detta är en viktig skillnad gentemot utlämnande på medium för automatiserad behandling.

Genom att utlämnandeformen direktåtkomst allmänt sett anses innebära särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång har det i en mängd lagstiftningsärenden ansetts att direktåtkomsten bör särregleras i registerförfattningar för att det ska vara tillåtet. Det ska dock påpekas att direktåtkomst till personuppgifter förekommer även utan stöd i registerförfattningar.5

4 Justitiedepartementets promemoria 2020-01-29, De brottsbekämpande myndigheternas direkt-

åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, s. 15, Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 121 och

389 ff. och HFD 2015 ref. 61. 5 Se t.ex. Överskottsinformation vid direktåtkomst (SOU 2012:90), s. 82 och prop. 2000/01:33,

Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111.

Utlämnande på medium för automatiserad behandling

En annan form för informationsutbyte är alltså utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Vid sådant förfarande är det den utlämnande myndigheten som rättsligt förfogar över frågan om och i så fall vilka uppgifter som ska lämnas ut genom att sändas över till den mottagande myndigheten. Utlämnandet skiljer sig alltså på detta sätt från direktåtkomst.6 Vid ett utlämnande på medium för automatiserad behandling får användaren fråga efter uppgiften som hämtas av utlämnaren och ges sedan till användaren. Det kan ske genom ett automatiserat förfarande. Vid ett utlämnande på medium för automatiserad behandling finns en möjlighet för den utlämnande parten att stoppa utlämnandet i det enskilda fallet. Även den möjligheten kan vara en del av det automatiserade förfarandet.

Det är i dag vanligt att det i registerlagstiftning regleras i vilka fall uppgifter ur ett register får lämnas ut till andra myndigheter eller till enskilda med hjälp automatiserad behandling. För myndigheter finns vanligtvis särskilda författningar som reglerar vilka automatiserade register eller andra personuppgiftssamlingar som får föras av myndigheten eller annars på vilket sätt personuppgifter får behandlas (för folkbokföringsverksamheten gäller t.ex. lagen [2001:182] och förordningen [2001:589] om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, härefter folkbokföringsdatabaslagen och folkbokföringsdatabasförordningen). I dessa författningar regleras även ändamålen med behandlingen. En myndighet som tar emot uppgifter från andra myndigheter har vanligen inte rättsligt stöd för att behandla uppgifterna annat än i enlighet med de för myndigheten gällande författningarna. Någon risk för att mottagande myndigheter ska behandla personuppgifter som hämtas in på medium för automatiserad behandling på ett sätt som inte är avsett har inte ansetts finnas. Om en myndighet får eller ska lämna ut uppgifter till annan myndighet bör det således vara upp till myndigheterna att avgöra på vilket sätt det ska göras. Någon reglering av möjligheterna för en myndighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter på medium för automatiserad behandling behövs inte.7 Trots detta är det dock inte ovanligt att myndigheternas registerförfattningar innehåller bestämmelser som begränsar utlämnande på medium för automatiserad behandling (t.ex. register-

6Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 141 f. och jfr HFD 2015 ref. 61. 7Prop. 2000/01:33, Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111 f.

författningarna för Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Arbetsförmedlingen).

Om en myndighet har en skyldighet att lämna ut vissa uppgifter enligt lag eller förordning hindrar sekretess inte att uppgifterna lämnas till en annan myndighet (10 kap. 28 § OSL). Fullgörande av sådan uppgiftsskyldighet kan alltså, utan särskild författningsreglering, ske på medium för automatiserad behandling. Till skillnad från vid direktåtkomst blir inte någon annan information än den som faktiskt lämnas över till den mottagande myndigheten allmän handling hos den mottagande myndigheten.

8.2. Informationsutbytet mellan myndigheter har utökats

8.2.1. Migrationsverket har fått tillgång till fler uppgifter via medium för automatiserad behandling

Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd har stor betydelse för Skatteverkets efterföljande bedömning av om den enskilde ska bli folkbokförd. Migrationsverkets identitetsbedömningar blir ofta utslagsgivande för Skatteverkets identitetsbedömning i samband med att personen folkbokförs. En höjd kvalitet i Migrationsverkets beslut inför uppehållstillstånd kan därför också medföra en höjd kvalitet i Skatteverkets senare beslut om folkbokföring.

Det har i tidigare utredningar föreslagits att Migrationsverket ska ges direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter hos Skatteverket (beskattningsdatabasen), Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet eller arbetstillstånd.8

Regeringen beslutade, efter begäran från Migrationsverket, om förordningsändringar som syftar till att underlätta ett elektroniskt utlämnande av uppgifter från Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten till Migrationsverket i olika ärenden om uppehållstillstånd för arbete. Myndigheterna var överens om att informationsutbytet skulle ske genom att uppgifter lämnas på medium för automatiserad behand-

8 Se t.ex. Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73) och Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:3) s. 315–318.

ling. För att detta skulle kunna ske har regeringen beslutat om sekretessbrytande förordningsbestämmelser som omfattar uppgifterna. Ändringarna trädde i kraft den 1 april 2020 (3 § förordningen [1980:995] om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter9 och 8 a § förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, härefter skattedatabasförordningen).10

8.2.2. Informationsutbytet inom Skatteverket har utökats

Sedan den 1 juni 2020 ska vissa uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen på begäran av Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Uppgifter ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Uppgiftslämnandet sker på medium för automatiserad behandling och möjliggörs av en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet, 5 c §, i skattedatabasförordningen.11

Bestämmelsen infördes efter att Välfärdsbrottsutredningen lämnat förslag om att folkbokföringsverksamheten skulle få tillgång till uppgifterna genom direktåtkomst.12 Efter att förslaget remissbehandlats inkom Skatteverket med en hemställan om författningsändring för att möjliggöra ett informationsutbyte genom medium för automatiserad behandling i stället för genom direktåtkomst.13 I sak skiljde sig detta författningsförslag i form av en sekretessbrytande bestämmelse på förordningsnivå endast marginellt mot förslaget i ovan nämnda redan remissbehandlade betänkande.

Sedan den 1 juni 2020 har även vissa ömsesidiga uppgiftsskyldigheter införts mellan Skatteverkets olika verksamhetsgrenar. Enligt de nya bestämmelserna i 79 §§ lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har Skatteverkets verksamheter beskattning, folkbokföring och id-kort en skyldighet att lämna uppgifter till den

9 SFS 2020:50. 10 Se SFS 2020:49 och jämför förslaget i 2014 års utlänningsdatautredning (SOU 2015:73), s. 64 som Välfärdsbrottsutredningen anslöt sig till (SOU 2017:37), s. 320. 11 SFS 2020:335. 12Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) s. 333– 343. 13 Skatteverkets promemoria Utlämnande av uppgifter från beskattningsdatabasen till folkbokföringsverksamheten, 2020-04-29, Fi2020/02020.

brottsbekämpande verksamheten som bedrivs inom myndigheten.14Uppgifter ska lämnas om de kan antas ha samband med viss misstänkt brottslig verksamhet och innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer eller sker systematiskt. De nya bestämmelserna innebär också att information ska lämnas i den andra riktningen, dvs. från den brottsbekämpande verksamheten till t.ex. folkbokföringsverksamheten, när uppgiften kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i den mottagande verksamheten.

8.3. Behovet av utökade uppgiftsskyldigheter

Utredningens bedömning: Skatteverket har ett behov av att kunna

hämta in uppgifter från andra myndigheter för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen på ett enklare sätt.

En orsak till att uppgifter i register inte alltid speglar verkliga förhållanden är att olika beslut fattas på beslutsunderlag som inte är fullständiga eller korrekta. Beslut kan fattas på felaktigt eller ofullständigt underlag trots att en annan myndighet har tillgång till korrekt information. Beträffande folkbokföringen kan detta leda till att felaktiga eller ofullständiga uppgifter förs in i folkbokföringsdatabasen. En viktig åtgärd för att förbättra detta är att ge bättre förutsättningar för att dela information mellan olika myndigheter.

Skatteverket ansvarar för att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Det är viktigt att registrerade uppgifter speglar verkliga förhållanden. För att Skatteverket på ett effektivt sätt ska kunna uppfylla sitt ansvar i den delen krävs att myndigheten får del av uppgifter från andra myndigheter.

Redan i dag är informationsinhämtning från andra myndigheter ett viktigt verktyg i Skatteverkets hantering av folkbokföringsärenden. Exempelvis kan Skatteverket i bosättningsutredningar behöva hämta in information från andra myndigheter. I vissa fall hämtar Skatteverket information med stöd av författningsreglerade uppgiftsskyldig-

14 Se SFS 2020:376 och prop. 2019/20:166, Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla

åtgärder med anledning av coronaviruset.

heter medan informationsinhämtningen i andra fall sker utan uttryckligt författningsstöd (t.ex. med stöd av 6 kap. 5 § eller 10 kap. 27 § OSL). I de flesta fall kan Skatteverket redan i dag få ut den information som begärs från andra myndigheter, men det tar ofta lång tid. I de fall Skatteverket begär ut sekretessreglerad information från andra myndigheter utan stöd av en uppgiftsskyldighet får begäran handläggas manuellt och utlämnandet ske efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av sekretessbrytande bestämmelser, som t.ex. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Detta leder ofta till långa handläggningstider som i sin tur kan få stora konsekvenser på andra plan. Den enskilde får vänta väldigt länge på beslut, samtidigt kan eventuellt identitetsmissbruk och potentiell brottslig aktivitet som har sin grund i felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen fortgå. Hanteringen innebär också merkostnader för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet i form av ökade kontakter med den enskilde och fördröjd ärendehantering. För de myndigheter som lämnar ut information innebär hanteringen också stora kostnader.

En möjlighet till en snabb och effektiv informationsinhämtning avseende de uppgifter som Skatteverket vanligtvis efterfrågar hos andra myndigheter i folkbokföringsärenden är avgörande för att effektivisera handläggningen och på så sätt minska antalet felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Skatteverket har ett löpande behov av uppgifter från ett antal aktörer. Adress- och kontaktuppgifter är enligt Skatteverket den huvudsakliga uppgiften som eftersöks men myndigheten är ofta i behov av mer information än så för att kunna utföra sitt uppdrag.

Många uppgifter hämtas regelmässigt in från andra myndigheter. Ett sådant rutinmässigt uppgiftsutbyte ska i regel vara författningsreglerat och inte ske med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.15En reglerad uppgiftsskyldighet skapar också förutsebarhet och tydlighet i fråga om vilka uppgifter som regelmässigt lämnas vidare till Skatteverket. På så sätt kan informationsutbytet också begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att tillgodose Skatteverkets behov. Det finns därför anledning att överväga utökade uppgiftsskyldigheter så att information kan lämnas till Skatteverket från andra myndigheter på ett enklare och mer effektivt sätt än i dag.

15Prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m., s. 327.

8.4. Uppgiftsskyldigheter

8.4.1. Inledande överväganden

För att det ska vara möjligt att tillgodose Skatteverkets behov av effektiv informationsinhämtning från andra myndigheter behöver fler sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter införas. Detta gäller för de flesta uppgifter som Skatteverket har behov av att hämta in för handläggningen av folkbokföringsärenden. Samtliga uppgifter som föreslås omfattas av uppgiftsskyldighet är inte sekretessbelagda. En uppgiftsskyldighet gör det dock möjligt för de överlämnande myndigheterna att utföra den behandling av personuppgifter som är nödvändig. I myndigheters registerförfattningar är det nämligen vanligt att det finns s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla uppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning.

Samtliga uppgifter som Skatteverket har behov av att hämta in behöver dock inte omfattas av uppgiftsskyldigheter för att Skatteverket på ett effektivt sätt ska kunna ta del av dem. Det gäller t.ex. uppgifter i offentliga register vars ändamålsbestämmelser ger stöd för utlämnande till Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Som exempel kan nämnas fastighetsregistret och aktiebolagsregistret.16 Fastighetsregistret och aktiebolagsregistret ska ge offentlighet åt den information som ingår i registret, se 1 § lagen (2000:224) om fastighetsregister och 2 kap. 1 § aktiebolagsförordningen (2005:559). I fråga om personuppgifter ska registren ha till ändamål att tillhandahålla uppgifter för bl.a. verksamhet för vilken staten ansvarar och som för att kunna utföras förutsätter tillgång till fastighetsanknuten respektive företagsanknuten information (2 § 1 b lagen om fastighetsregister och 2 kap. 1 § andra stycket 5 b aktiebolagsförordningen). I de fall folkbokföringsverksamheten har behov av tillgång till uppgifter ur registren bör det därför enligt vår bedömning redan finnas stöd för att uppgifterna lämnas ut.

I de nämnda fallen bedömer vi att nuvarande reglering inte hindrar att Skatteverket på ett effektivt sätt kan få del av uppgifterna på medium för automatiserad behandling även i avsaknad av uttryckliga uppgiftsskyldigheter. Dessa exempel är givetvis inte heltäckande utan

16 I fastighetsregistret gäller dock sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs, se 6 § offentlighets- och sekretessförordningen.

syftar endast till att ge exempel på sådana uppgifter som Skatteverket inom ramen för denna utredning efterfrågat utökade uppgiftsskyldigheter för som vi bedömer att de redan kan ta del av.

Det ska också framhållas att det knappast låter sig göras att föreslå heltäckande uppgiftsskyldigheter för alla uppgifter som Skatteverket kan ha behov av vid handläggning av ett folkbokföringsärende. Behovet i varje enskilt ärende kan givetvis variera. Syftet med förslagen i detta kapitel är att underlätta informationsutbytet i de fall där Skatteverket regelmässigt har behov av att ta del av uppgifter från andra myndigheter. Skatteverket har efterfrågat ett effektivare informationsutbyte med bl.a. Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Kronofogdemyndigheten och Arbetsförmedlingen. Det är beträffande dessa myndigheter vi också föreslår uppgiftsskyldigheter. De närmare övervägandena kring vilka uppgifter som bör omfattas av utvidgade uppgiftsskyldigheter följer i kommande avsnitt. Utgångspunkten för vilka uppgifter som ska omfattas har varit det behov av uppgifter som Skatteverket framfört till oss.

8.4.2. Uppgiftsskyldigheterna ska begränsas

Utredningens bedömning: Uppgiftsskyldigheten ska begränsas

till uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Att i detalj reglera vilka uppgifter Skatteverket behöver ta del av låter sig som nämnts inte göras utan vidare. Behovet kan variera mellan olika ärenden men också över tid. Vissa uppgiftsskyldigheter som vi föreslår behöver givetvis inte användas i alla ärenden. Det är viktigt att Skatteverket inte hämtar in fler uppgifter än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Detta följer också av principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen (artikel 5.1 c). En sådan begränsning finns sedan tidigare t.ex. när det gäller uppgifter som på begäran av folkbokföringsverksamheten ska lämnas ut från beskattningsverksamheten (5 c § skattedatabasförordningen). I de fallen ska uppgifter endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Bestämmelserna om uppgiftsskyldigheter som vi föreslår i följande avsnitt bör också begränsas på ett sådant sätt. På så sätt

finns det också redan med stöd av befintliga ändamålsbestämmelser möjlighet för Skatteverket att behandla de inhämtade uppgifterna (jfr 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen vari anges bl.a. att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden).

Vissa uppgifter som vi föreslår uppgiftsskyldigheter för ska även kunna lämnas om de behövs i verksamheten med dataanalyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktigheter i folkbokföringsdatabasen (se mer om detta i 9 kap.).

8.4.3. Uppgifterna bör lämnas på medium för automatiserad behandling

Utredningens bedömning: Uppgiftslämnandet bör i regel ske

genom utlämnande på medium för automatiserad behandling.

Ett elektroniskt utlämnande av uppgifter kan som tidigare beskrivits ske genom direktåtkomst eller genom utlämnande på medium för automatiserad behandling.

Frågan om vilken lösning som ska användas för Skatteverkets informationsinhämtning har diskuterats tidigare. I samband med att Välfärdbrottsutredningen lämnade förslag om att Skatteverket genom direktåtkomst skulle få tillgång till uppgifter från Migrationsverket var de båda myndigheterna överens om att utlämnandet borde ske genom att Skatteverket bereddes tillgång till uppgifterna.17 Välfärdsbrottsutredningens förslag, som vi återkommer till i avsnitt 8.4.6, har ännu inte lett till författningsändringar. Skatteverket och Migrationsverket anser dock numera att ett utlämnande på medium för automatiserad behandling fyller det behov som finns av ett effektivt sätt att hantera informationsutbytet. Skatteverket utvecklar numera alltid system för utlämnande av uppgifter som utlämnande på medium för automatiserad behandling.

Om den tekniska lösningen utformas på ett bra sätt kan även utlämnande på medium för automatiserad behandling bli mycket arbets- och resursbesparande. Det kan inte antas leda till nämnvärt

17 Se Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 320–332.

mycket mer arbete i samband med utlämnandet jämfört med direktåtkomst. Ett utlämnande på medium för automatiserad behandling kan också tillgodose Skatteverkets behov av uppgifter på ett lika bra sätt som direktåtkomst. Eftersom Skatteverket vid utlämnande på medium för automatiserad behandling, till skillnad från vid direktåtkomst, inte självständigt kan söka andra myndigheters verksamhetsregister får ett sådant utlämnande generellt sett anses orsaka ett mindre integritetsintrång. Det innebär också, till skillnad från direktåtkomst, att endast de uppgifter som faktiskt begärs och lämnas ut till Skatteverket blir allmänna handlingar hos Skatteverket. Den utlämnande myndigheten kan vid utlämnande på medium för automatiserad behandling också fortfarande i ett enskilt fall stoppa utlämningen av uppgifter.

Vi anser mot bakgrund av det anförda att utlämnandet i regel bör ske på medium för automatiserad behandling och inte genom direktåtkomst. Någon särskild reglering av möjligheten att lämna ut uppgifter till Skatteverket på medium för automatiserad behandling behövs som tidigare konstaterats inte. Vissa myndigheters registerförfattningar innehåller dock bestämmelser som begränsar utlämnande på medium för automatiserad behandling (t.ex. registerförfattningarna för CSN och Arbetsförmedlingen). I dessa fall finns våra överväganden i anslutning till uppgiftsskyldigheten som föreslås nedan. Med en bestämmelse om uppgiftsskyldighet bryts eventuell sekretess (se 10 kap. 28 § OSL) och möjliggör på så sätt att myndigheter lämnar information till Skatteverket på medium för automatiserad behandling.

8.4.4. Allmänt om dataskyddsreglering och personuppgiftsbehandling

Laglig behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen

Varje gång någon lämnar ut uppgifter på medium för automatiserad behandling ger det upphov till en sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsförordningen. Förslagen om att Skatteverket ska få del av uppgifter från andra myndigheter ger alltså upphov till sådan personuppgiftsbehandling hos både Skatteverket och den utlämnande myndigheten.

Varje personuppgiftsbehandling ska enligt dataskyddsförordningen vila på åtminstone någon av de rättsliga grunder som framgår av artikel 6.1 a–f. I annat fall är personuppgiftsbehandlingen inte laglig och får inte utföras. Dataskyddsförordningen kompletteras av dataskyddslagen och, för folkbokföringsverksamhetens personuppgiftsbehandling, av folkbokföringsdatabaslagen och folkbokföringsdatabasförordningen.

För folkbokföringsverksamhetens del är främst artikel 6.1 e av intresse (jfr prop. 2017/18:105, s. 57). Enligt denna artikel ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsskyldiges myndighetsutövning. För de utlämnande myndigheternas del blir främst artikel 6.1 c aktuell. Enligt denna artikel ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

Begreppet nödvändig i artikel 6 dataskyddsförordningen har i detta sammanhang en mindre strikt betydelse än vad som normalt kan anses ligga i ordet. En behandling ska ses som nödvändig t.ex. om den bidrar till att effektivisera tillämpningen av relevanta bestämmelser. Även om exempelvis en uppgift av allmänt intresse skulle kunna utföras utan att personuppgifter behandlas på visst sätt, kan behandlingen anses vara nödvändig och därmed tillåten enligt artikel 6, om behandlingen leder till effektivitetsvinster.18 Det kan vidare mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag.19

I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges vidare att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. För behandling som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e) måste det därför även finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsförordningen.20 I artikel 6.3 andra stycket anges vidare att syftet med behandlingen enligt artikel 6.1 c ska fastställas i den rättsliga grunden. Vad gäller behandling

18 Se t.ex. prop. 2017/18:105Ny dataskyddslag, s. 188 f. 19 A.a., s. 46 f. 20 A.a., s. 49.

som sker i myndighetsutövning och för att utföra uppgifter av allmänt intresse (artikel 6.1 e) anges i stället att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften eller myndighetsutövningen. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska dessutom uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.

Principer för behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen

Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste vara laglig, i betydelsen att någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen är tillämplig, omgärdas varje behandling av personuppgifter också av andra krav. I artikel 5.1 i dataskyddsförordningen anges vilka allmänna krav som gäller för all personuppgiftsbehandling. Den första principen som läggs fast i artikel 5.1 är att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Vidare anges i artikel 5.1 att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (ändamålsbegränsning). Ett tydligt angivet ändamål är som regel en förutsättning för att man ska kunna bedöma om en viss behandling är laglig, dvs. om den är nödvändig i något av de sammanhang som räknas upp i artikel 6.1 b–f. Vidare ska personuppgifter som behandlas enligt artikel 5.1 bl.a. vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas och inte heller förvaras under en längre tid än vad som är nödvändigt (uppgifts- och lagringsminimering). Andra viktiga utgångspunkter i dataskyddsförordningen är att uppgifterna ska vara effektiva i förhållande till syftet med behandlingen och att integritetsintrånget ska minimeras.

Personuppgiftsbehandling i folkbokföringsverksamheten

I Skatteverkets folkbokföringsverksamhet gäller folkbokföringsdatabaslagen och folkbokföringsdatabasförordningen. Författningarna innehåller bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen. I 1 kap. 4 § i lagen anges för vilka ändamål uppgifter får behandlas.

Uppgifter får bl.a. behandlas för att tillhandahålla information som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden. Enligt 2 kap. 1 § i lagen ska det i folkbokföringsverksamheten finnas en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 1 kap. 4 § angivna ändamålen (folkbokföringsdatabasen). I 2 kap. 3 § lagen finns en uppräkning av vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § kompletteras av 2 kap. 4 § som föreskriver att uppgifter om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende får behandlas i folkbokföringsdatabasen.

Integritetsaspekter

Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten finns bl.a. i regeringsformen, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Vad som innebär en kränkning av den personliga integriteten låter sig inte definieras på ett enkelt sätt. En kränkning av den personliga integriteten har ibland beskrivits som ett oönskat intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad. Resonemang kring frågor om intrång i den personliga integriteten är vanligt förekommande i lagstiftningsprocessen. I prop. 2009/10:85 s. 67 f. förs ett närmare resonemang och där framförs bl.a. följande.

Även om det alltså inte är möjligt att entydigt definiera vad som avses med begreppet personlig integritet torde det stå klart att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma intrånget i den personliga integriteten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Sådana faktorer är arten av de personuppgifter som ska få behandlas, vilka som ska ha tillgång till uppgifterna - genom direktåtkomst eller på annat sätt -, hur sökning ska få ske, hur lång tid personuppgifterna ska få sparas samt vilken kontroll av verksamheten som finns. Ju fler uppgifter som får behandlas, ju större möjligheter till sammanställningar och sökningar som ges och ju längre tid som uppgifterna får sparas, desto större är, typiskt sett, risken för integritetsintrång. Ju större risken för intrång är, desto mer angeläget måste ändamålet med personuppgiftsbehandlingen vara.

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller

kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara är det enligt propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär och vid ändamålet med behandlingen. Mängden uppgifter är också en betydelsefull faktor. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en behandling som uteslutande görs för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen.21Skyddet får i vissa fall begränsas genom lag, om det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen).

8.4.5. Uppgiftsskyldighet avseende adress och andra kontaktuppgifter

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Migrations-

verket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen och Kronofogdemyndigheten lämna uppgift om adress och andra kontaktuppgifter.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Adress- och kontaktuppgifter är enligt Skatteverket den huvudsakliga uppgiften som eftersöks från andra myndigheter, även om myndigheten är i behov av mer information för att kunna utföra sitt uppdrag. Många myndigheter, t.ex. Kronofogdemyndigheten och CSN, genomför utredningar för att få fram adresser och andra kontaktuppgifter till personer som är aktuella hos myndigheten. I olika sammanhang anmäler personer också kontaktuppgifter till andra myndigheter. Om en person uppgett olika adresser till olika myndigheter kan det vara en indikation på felaktigheter. Kontaktuppgifter som adresser, e-postadresser och telefonnummer är värdefulla även för att kunna komma i kontakt med en person som är föremål för t.ex. en bosättningsutredning. På så sätt kan Skatteverket kontakta personen och ställa frågor eller påminna om att anmäla flyttning.

21Prop. 2009/10:80En reformerad grundlag, s. 183 f.

För personer som får utbetalningar från andra myndigheter, t.ex. Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten finns ofta ett incitament att kunna bli kontaktad av samma myndighet. Samma incitament finns inte alltid i förhållande till Skatteverket. När någon ansöker om bostadstillägg hos Pensionsmyndigheten behöver sökanden t.ex. specificera vilken bostad han eller hon söker för. Skatteverket efterfrågar frekvent adress och andra kontaktuppgifter från CSN. Den myndigheten har ofta kontakt med studenter som ansökt om eller ska återbetala studiestöd och kan ha aktuella kontaktuppgifter. Även Arbetsförmedlingen har ofta adress- och kontaktuppgifter till t.ex. arbetssökande som Skatteverket inte har tillgång till.

Det innebär att andra myndigheter emellanåt har kontakt- och adressuppgifter som inte kommit folkbokföringen till del. Genom en uppgiftsskyldighet för dessa myndigheter kan uppgifterna på ett enkelt sätt lämnas över till Skatteverket. Uppgiftsskyldigheten i sig gör också personuppgiftsbehandlingen hos de utlämnande myndigheterna tillåten för sådant ändamål.

Beträffande Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan kan det konstateras att det i förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter redan finns en uppgiftsskyldighet gentemot Skatteverket avseende uppgift om adress. Denna omfattar dock inte andra kontaktuppgifter. Av den anledningen bedömer vi att dessa myndigheter ändå bör omfattas av den nu aktuella uppgiftsskyldigheten.

8.4.6. Uppgiftsskyldighet för Migrationsverket

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Migrations-

verket lämna ut uppgift om

1. namn och personnummer, samordningsnummer eller identi-

tetsnummer,

2. födelsetid och kön,

3. medborgarskap,

4. civilstånd och familjerättsliga förhållanden,

5. fotografi,

6. resehandling samt uppgift om avvikelse vid dokumentkon-

troll,

7. uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller uppe-

hållskort,

8. dossiernummer eller motsvarande nummer och uppgift om

tidigare ärenden,

9. utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhål-

landen, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet, 10. återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbets-

tillstånd, och 11. vistelseplats.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Hanteringen i dag

Uppgifter som lämnats till Migrationsverket kan i många fall få en avgörande betydelse när en person senare ska folkbokföras. De identitetsbedömningar som Migrationsverket gjort i ett asylärende utifrån lämnade uppgifter ligger normalt till grund för vad som senare registreras i folkbokföringsdatabasen när personen ska folkbokföras. En person som fått uppehållstillstånd kan senare i samband med folkbokföring lämna motstridiga uppgifter jämfört med de uppgifter som lämnats till Migrationsverket. Skatteverket kan i sådana sammanhang behöva ta del av uppgifter från Migrationsverket för att på så sätt kunna utreda vilka uppgifter som är korrekta och som ska registreras i folkbokföringsdatabasen.

Migrationsverket har redan i dag en uppgiftsskyldighet i förhållande till Skatteverket i vissa fall. Migrationsverket ska på begäran av Skatteverket lämna ut uppgifter om namn, person- eller samordningsnummer, ansökan om uppehållskort eller uppehållsstatus och beslut om uppehållskort eller uppehållsstatus med skälen för beslutet, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folkbokföring (7 kap. 15 b § utlänningsförordningen).

Skatteverket har direktåtkomst till Migrationsverkets register, men endast i ärenden om identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. Direktåtkomsten får i sådana fall endast avse uppgift om namn och personnummer, längd, fotografi, underskrift, typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid, samt bevis om uppehållstillstånd.

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet begär dock redan i dag regelmässigt många andra uppgifter från Migrationsverket. Begäran avser då sekretessreglerade uppgifter (oftast 37 kap. 1 § OSL). Begäran får handläggas manuellt och utlämnandet sker efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Begäran om uppgifter från Migrationsverket sker ofta när någon ska folkbokföras, men även i ärenden där den enskilde redan är folkbokförd, t.ex. vid ändring av personuppgifter. Migrationsverkets handläggning av ärenden om utlämnande av uppgifter tar i dagsläget normalt sex till åtta veckor. Detta medför stora konsekvenser på flera plan. Den enskilde kan få vänta länge på beslut, samtidigt kan, om det rör ett ärende om någon som redan är folkbokförd, eventuellt identitetsmissbruk och potentiell brottslig aktivitet fortgå. Det skapar också merkostnader för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet i form av ökade kontakter med den enskilde och fördröjd ärendehantering. Det är vanligt att Skatteverket ber den enskilde att själv hämta ut information från sitt ärende hos Migrationsverket och lämna in till Skatteverket. För Migrationsverket skapar det också stora kostnader att hantera varje begäran manuellt. Migrationsverkets långa handläggningstid har enligt uppgift från Skatteverket varit ett stort problem i folkbokföringsverksamhetens identitetsrelaterade efterkontroll.

Folkbokföringsverksamheten kan alltså ofta redan i dag på ett eller annat sätt få del av många uppgifter från Migrationsverket. Det sker dock genom ett mer omständligt och arbetskrävande förfarande både för folkbokföringsverksamheten, för den enskilde och för Migrationsverket. Detta riskerar också att leda till att fler uppgifter än vad Skatteverket faktiskt behöver få del av för handläggning av ett folkbokföringsärende lämnas in till Skatteverket.

Välfärdsbrottsutredningens förslag om direktåtkomst

Välfärdsbrottsutredningen föreslog att Skatteverkets direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister skulle utökas till att omfatta vissa särskilt angivna uppgifter som myndigheten behöver för handläggning av ärenden om folkbokföring.22 Syftet med att Skatteverket skulle få tillgång till fler uppgifter från Migrationsverket var att höja kvaliteten i folkbokföringsverksamheten och säkerställa en konsekvent informationshantering över myndighetsgränserna.

De konkreta uppgifter som Skatteverket enligt Välfärdsbrottsutredningen hade behov av var

1. namn och personnummer,

2. samordningsnummer, födelsetid och kön,

3. medborgarskap,

4. civiltillstånd och familjeförhållanden,

5. adress i Sverige,

6. längd,

7. fotografi,

8. underskrift,

9. typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid, 10. bevis om uppehållstillstånd, 11. dossiernummer, 12. utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållan-

den, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet.

Välfärdsbrottsutredningen fick information om behovet av respektive uppgift från Skatteverket. Punkt 1–5 ovan är sådana uppgifter som Skatteverket behandlar och registrerar i folkbokföringsdatabasen i dag. Punkt 6–10 är uppgifter som Skatteverket får direktåtkomst till vid en handläggning om ansökan om identitetskort. Uppgifterna i punkt 11 och 12 är sådana uppgifter som Skatteverket ibland inhämtar från den enskilde och i sådana fall får behandla i folkbokförings-

22Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 320–332.

verksamheten. Välfärdsbrottsutredningen bedömde att uppgifterna under punkt 1–12 var nödvändiga för korrekta beslut i folkbokföringsverksamheten.

Mottagandeutredningen lämnade i sitt betänkande (SOU 2018:22) exempel på åtgärder som regeringen kunde genomföra tämligen omgående. Bland annat föreslogs att Välfärdsbrottsutredningens förslag om att utöka Skatteverkets direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister skulle genomföras. Förslaget skulle enligt Mottagandeutredningen sannolikt påskynda folkbokföringen avsevärt eftersom den enskilde då inte skulle behöva komplettera sitt ärende hos Skatteverket i samma utsträckning.23 Välfärdsbrottsutredningens förslag i denna del fick ett blandat mottagande av remissinstanserna och har ännu inte lett till författningsändringar.

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Migrationsverket?

Uppgifter från Migrationsverket är viktiga i folkbokföringen

När Skatteverket prövar om en person ska folkbokföras är en förutsättning att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige kan visa att detta villkor är uppfyllt. För att Skatteverket ska kunna pröva detta är det viktigt att myndigheten har en samlad bild över personens beviljade uppehållstillstånd, dess tillståndstider och att det finns uppgift om dossiernummer (alternativt samordningsnummer eller identitetsnummer) och personuppgifter så att Skatteverket kan verifiera de handlingar som lämnats in mot Migrationsverkets uppgifter.

Vid prövning av vilka identitetsuppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen är utgångspunkten att de uppgifter som framgår av en persons resehandling ska följas. Detta förutsätter dock att Skatteverket har uppgift om att personen har en resehandling eller har beviljats ett uppehållstillstånd där krav på resehandling är undantaget. Om personen saknar resehandling är det viktigt att Skatteverket får ta del av Migrationsverkets övriga bedömning av personens identitet då detta i många fall kan vara avgörande i Skatteverkets egen bevisprövning

23

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:229),

s. 322.

av de identitetsuppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen i samband med folkbokföring.

Avseende en persons familjerättsliga förhållanden har Migrationsverket i tillståndsärenden redan prövat de statusförhållanden som finns bland de familjemedlemmar som flyttar till Sverige, både genom muntlig utredning och genom värdering av handlingar från utlandet. Migrationsverkets prövning och de uppgifter som har framkommit i utredningen är en stor del av den bevisprövning som föregår Skatteverkets erkännandeprövning av statusförhållandet.

Av dessa anledningar är det av stor vikt att Skatteverket får tillgång till uppgifter som finns i Migrationsverkets databas. Detta underlättar för Skatteverket att registrera rätt uppgifter i folkbokföringen för de som bosätter sig i Sverige från början, vilket minskar risken för falska identiteter och brott mot välfärden.

Närmare om de enskilda uppgifterna

När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

1. Namn och personnummer, samordningsnummer eller identitetsnummer

2. Födelsetid och kön

3. Medborgarskap

Uppgifterna i 1–3 är identitetsrelaterade uppgifter. Uppgifterna är en förutsättning för att Skatteverket i sin verksamhet ska kunna avgöra om de uppgifter som framgår av en anmälan om inflyttning, ett uppehållstillståndskort eller pass överensstämmer med de uppgifter Migrationsverket har för samma person. Personnummer, samordningsnummer eller identitetsnummer behövs för att det är en nödvändig identifikator för att säkerställa att det är samma person som är aktuell hos respektive myndighet, och för att se att personen inte tilldelas ett nytt nummer. Namn, födelsetid och medborgarskap är avgörande uppgifter för att bygga en identitet. Medborgarskap är dessutom en viktig uppgift för bedömningen av t.ex. bosättning, vid prövning av uppehållsrätt eller medborgarskap för eventuella barn.

4. Civilstånd och familjerättsliga förhållanden

Det händer att Migrationsverket har andra uppgifter än Skatteverkets folkbokföringsverksamhet om utländska statusförhållanden såsom civilstånd och relationer mellan föräldrar och barn. De uppgifter om statusförhållanden som finns hos Migrationsverket och som kan erkännas enligt svensk rättsordning ska inte sällan registreras i folkbokföringsdatabasen. Det förekommer dock att uppgifter som skulle ha kunnat registreras i folkbokföringen inte kommer till Skatteverkets kännedom. Det kan leda till negativa konsekvenser även för den enskilde, t.ex. om ett barn inte registreras på ett korrekt sätt i förhållande till sina föräldrar.

Enligt uppgift från Skatteverket uppmärksammas skillnaden mellan Migrationsverkets och Skatteverkets registreringar ofta först hos Försäkringskassan som har tillgång till flera uppgifter om personen från Migrationsverkets databas.

Det förekommer även att en person informerat Migrationsverket om att han eller hon är gift men inte informerat Skatteverket om det. Eftersom Skatteverket då inte kunnat pröva om äktenskapet ska erkännas i Sverige kan detta resultera i att personen registreras med fel uppgifter om sitt civilstånd i folkbokföringsdatabasen. Detta kan t.ex. leda till felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag och försörjningsstöd.

5. Fotografi

Det förekommer att uppehållstillståndskort manipuleras innan Skatteverket får ta del av dem. Det ställer stora krav på dokumentgranskningskompetens hos servicehandläggaren som tar emot ett ärende, t.ex. en anmälan om flyttning till Sverige, för att förfalskningarna ska kunna upptäckas. Personen som anmäler flyttning till Sverige kan visa ett uppehållstillståndskort som innehåller rätt information avseende text och siffror. Fotografiet kan dock ha bytts ut. Det är därför viktigt att folkbokföringsverksamheten kan kontrollera att det finns porträttlikhet mellan den person som har tilldelats ett uppehållstillstånd av Migrationsverket och den person som finns på bilden på den handling som visas i folkbokföringsärendet.

Identiteter kan även överlåtas eller säljas. En person kan beviljas uppehållstillstånd i sin identitet och direkt eller efter en tid frivilligt eller under tvång, överlåta identiteten till en annan person. Den person som tagit över identiteten kan då leva och verka i fel identitet, t.ex. få barn, anställning, bidrag o.s.v. Detta är något som är

svårt för folkbokföringsverksamheten att upptäcka. Ofta upptäcks de identitetsrelaterade felen genom underrättelser som skickas till Skatteverket men de kan också upptäckas i den egna efterkontrollen. Risken för att fel person registreras i en annan persons identitet i samband med folkbokföring minskar om Skatteverket får ta del av fotografiet på personen som finns hos Migrationsverket. Även om risken för detta kommer att minska avsevärt redan genom förslagen om att Skatteverket ska få kontrollera biometri i bl.a. uppehållstillståndskort förekommer det att en person folkbokförs trots att han eller hon inte kan visa upp någon handling som innehåller biometri. En person kan t.ex. visa upp ett hemlandspass och ett skriftligt bevis om uppehållstillstånd. I sådana situationer är det viktigt att Skatteverket kan få del av fotografi från Migrationsverket.

6. Resehandling samt uppgift om avvikelse vid dokumentkontroll

Pass och andra resehandlingar är de viktigaste dokumenten för grundregistrering av en person och dennes identitetsuppgifter. Vid rättelser och korrigeringar är uppgifter om resehandlingar avgörande för att kunna verifiera de uppgifter som legat till grund för registrering hos Migrationsverket. Migrationsverket kontrollerar numera samtliga resehandlingar som visas upp i ett asylärende hos myndigheten. Det skulle vara mycket värdefullt för Skatteverket att få ta del av uppgift om det framkommit något avvikande vid dokumentkontrollen hos Migrationsverket och i så fall vad avvikelsen består i. Utan en sådan möjlighet finns det en risk att Migrationsverket upptäcker att en resehandling är manipulerad på något sätt utan att Skatteverket får kännedom om detta. Risken finns då att Skatteverket betraktar handlingen som äkta trots att Migrationsverket konstaterat det motsatta. Enligt uppgift från Migrationsverket upprättas ett dokument av myndighetens id-enhet när avvikelser uppmärksammas med en id-handling. Dokumentet kan med stöd av en uppgiftsskyldighet lämnas till Skatteverket.

Skatteverket får i dag inte information från Migrationsverket om en person har en resehandling som kan styrka personens identitet eller om personen saknar en sådan handling. Utan sådan information kan handlingen avsiktligt eller oavsiktligt undanhållas från Skatteverket i samband med en anmälan om flyttning till Sverige. Det händer även att Migrationsverket inte har kännedom om att innehavaren har en resehandling som visas upp i ett folkbokföringsärende.

7. Uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller uppehållskort

En förutsättning för att en person ska folkbokföras i Sverige är att Skatteverket kan anta att personen kommer att ha sin regelmässiga dygnsvila i landet i minst ett år. En person ska ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för sin vistelse och ska inte folkbokföras om sådant tillstånd eller sådan rätt saknas (såvida det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras). Detta framgår av 3 och 4 §§folkbokföringslagen.

Om Skatteverket får tillgång till uppgift om grunden för en persons tillstånd att vistas i Sverige, datum för beslutet och vilka tider personen beviljats tillstånd för (såväl gällande tillstånd som tidigare) har Skatteverket möjlighet att mer korrekt utreda personens rätt till folkbokföring, samt få kännedom om personen kan förväntas inneha en handling som styrker dennes identitet eller inte.

Det förekommer även att en person beviljats flera korta men sammanhängande uppehållstillstånd. Dessa uppgifter framkommer inte av det uppehållstillståndskort personen beviljas men kan vara avgörande för Skatteverkets bedömning av om personen ska folkbokföras i landet.

8. Dossiernummer eller motsvarande nummer och uppgift om tidigare ärenden

Det är ibland nödvändigt för folkbokföringsverksamheten att få tillgång till uppgift om en person förekommit hos Migrationsverket för att Skatteverket ska kunna uppfylla sin utredningsskyldighet enligt förvaltningslagen, t.ex. i ärenden om ändring av personuppgifter eller avregistrering av en falsk identitet. Om folkbokföringshandläggaren känner till att det finns, eller inte finns, tidigare ärenden hos Migrationsverket kan denne utreda ärendet mer effektivt (se föregående avsnitt under rubriken ”Hanteringen i dag”). I vissa ärendetyper skulle det också innebära en minimering av hanteringen av uppgifter som omfattas av sekretess då Skatteverket i samband med sin förfrågan till Migrationsverket i dagsläget normalt måste lämna ut sekretessbelagda uppgifter (exempelvis fotografisk bild) för att kunna identifiera den person som berörs och få svar på sin fråga.

I vissa fall kan det också vara aktuellt att kontrollera om en person som uppger att denne har uppehållsrätt (ofta tredjelandsmedborgare som uppger att de har uppehållsrätt som familjemedlemmar till EES-medborgare) i samband med invandring har varit

aktuell hos Migrationsverket innan han eller hon vände sig till Skatteverket. Det händer att en person som fått avslag, utvisningsbeslut och/eller beslut om återreseförbud av Migrationsverket i stället vänder sig direkt till Skatteverket för att bli folkbokförd, antingen som EES-medborgare själv eller som medföljande eller anslutande familjemedlem till en EES-medborgare. I de fall personen efter att exempelvis först ha sökt asyl sedermera åberopar primär uppehållsrätt och uppger sig vara EES-medborgare så finns det skäl att särskilt kontrollera att uppgiften om medborgarskap stämmer och att uppvisad resehandling är riktig.

9. Utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhålladen, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet

Olika myndigheter utreder ofta samma fråga i samma syfte, t.ex. för att kunna avgöra om ett statusförhållande kan erkännas i Sverige. Det är en rättssäkerhetsfråga där olika myndigheter ibland bedömer samma rättsfråga utifrån samma underlag och landar i olika slutsatser. Detta medför ofta stora konsekvenser för den enskilde.

Bedömningar av om uppgifter kan registreras i folkbokföringsdatabasen eller inte är, med anledning av globaliseringen, ofta komplexa och den kontroll som behövs för att säkerställa att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen är korrekta genom för- och efterkontroller är i dag mycket resurskrävande. Om Skatteverket får del av handlingarna, och eventuella översättningar av dessa direkt från Migrationsverket underlättas dessa bedömningar.

10. Uppgift om återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd

Det är i dag inte möjligt för folkbokföringsverksamheten att upptäcka att en person har ett lagakraftvunnet återreseförbud i samband med ett invandringsärende. Detta gäller i synnerhet personer som uppger att de har uppehållsrätt och som därför inte behöver visa några handlingar från Migrationsverket. Det finns alltså i praktiken inte någon möjlighet för Skatteverket att beakta återreseförbudet vid bedömningen av om en person ska folkbokföras i landet. Det är inte lämpligt att en statlig myndighet meddelar att en person inte får vistas i landet medan en annan folkbokför personen.

Det förekommer även att en persons uppehållstillstånd återkallats. Detta framkommer inte av det uppehållstillståndskort per-

sonen beviljas men är avgörande för Skatteverkets bedömning av om personen ska folkbokföras i landet.

11. Vistelseplats

I ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd utreder Migrationsverket i vissa fall ingående var en person vistats. I en sådan utredning är det den faktiska vistelsen som är av intresse, inte var personen är folkbokförd eller vad personen uppger för adress. I en sådan utredning kan det framkomma i vilken omfattning en person vistas på olika platser inom och utom landet. Sådana uppgifter kan, utöver uppgift om adress, vara viktiga för Skatteverket att få tillgång till i samband med en bosättningsutredning.

Det kan anmärkas att uppgift om längd och underskrifter inte längre anses vara nödvändiga uppgifter för Skatteverket att få del av, till skillnad mot redogörelsen om nödvändiga uppgifter i Väldfärdsbrottsutredningen.24 Däremot har punkterna 10 och 11 tillkommit sedan dess och några andra punkter har justerats i viss mån.

Migrationsverket ska på begäran lämna uppgifter till Skatteverket

En förutsättning för att ge en myndighet tillgång till uppgifter hos en annan myndighet är att den mottagande myndigheten har ett verkligt behov av uppgifterna.

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Globaliseringen och transnationaliseringen har i dag mycket stora effekter på folkbokföringsdatabasens möjlighet att upprätthålla ett register som speglar befolkningen på grund av det ökade inflödet av erkännandeprövningar (t.ex. erkännande av utländska äktenskap) och identitetsfrågor som aktualiseras. Det är därför viktigt att det finns ett legitimt och fungerande uppgiftsutbyte mellan berörda myndigheter, i synnerhet mellan folkbokföringsverksamheten och Migrationsverket.

Skatteverket har till utredningen framhållit att de uppgifter och underlag som lämnats till Migrationsverket för prövning av identitets-

24Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 321 ff.

frågor och erkännandefrågor är av största vikt för Skatteverkets egen prövning i samband med att uppgifter ska registreras i folkbokföringsdatabasen. Det är viktigt att folkbokföringsverksamheten har tillgång till det bästa tillgängliga underlaget vid prövning av uppgifter inför en registrering eller ändring av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Som tidigare nämnts har Migrationsverket ofta gjort bedömningar av underlag och sakfrågor som senare även blir aktuella i folkbokföringsverksamheten. En omständighet som särskilt lyfts fram även till vår utredning är att uppgifter som lämnas till Migrationsverket inte alltid stämmer överens med de uppgifter som senare lämnas till Skatteverket. Det är därför angeläget att Skatteverket får del av informationen som lämnats till Migrationsverket för att kunna göra en korrekt bedömning i varje enskilt fall. Eftersom de uppgifter som lämnats till Migrationsverket påverkar folkbokföringsverksamheten mer än uppgifter hos andra myndigheter är det också angeläget att Skatteverket får del av många av uppgifterna direkt från Migrationsverket.

För att säkerställa en konsekvent hantering och handläggning av ärenden där personer har kontakt med både Migrationsverket och Skatteverket är det även vår bedömning att de uppgifter som Skatteverket anser sig ha behov av också är nödvändiga för att öka möjligheten till korrekta beslut i folkbokföringsverksamheten. Det finns således ett motiverat behov för Skatteverket att få tillgång till uppgifter hos Migrationsverket. Om Skatteverket kan ta del av aktuella uppgifter direkt från Migrationsverket innebär det också en förenkling för den enskilde genom att många av uppgifterna endast behöver lämnas till en myndighet.

Det finns inget hinder mot att uppgifter enligt uppgiftsskyldigheten lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Den utökade uppgiftsskyldigheten som föreslås ska lämpligen regleras genom att befintliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet i 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen (2006:97) ändras.

Sekretessfrågor

För att uppgifterna ska kunna lämnas över till Skatteverket och för att minimera intrånget i den personliga integriteten är det viktigt att uppgifterna omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd även efter överlämnandet. Normalt sett omfattas uppgifterna av starkare sekre-

tess hos Migrationsverket än hos Skatteverket. Hos Migrationsverket omfattas uppgifterna av sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL med ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelsen om utlänningssekretess i 21 kap. 5 § OSL gäller hos alla myndigheter för uppgifter som rör utlänningar, således även hos Skatteverket. I övrigt gäller folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL hos Skatteverket. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (första stycket). För uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde gäller ett starkare sekretesskydd. Sekretess gäller då om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (andra stycket). Frågan är om det skyddet är väl avvägt för de uppgifter som enligt förslaget ska kunna lämnas till Skatteverket. Väldfärdsbrottsutredningen ansåg i samband med utredningens förslag att befintligt sekretesskydd var tillräckligt25 och Migrationsverket hade inga synpunkter på detta i sitt remissyttrande, annat än att man noterade att sekretesskyddet för uppgifterna försvagas genom att de överförs till Skatteverket.

I beslut i frågan om uppehållstillstånd gäller sekretessen enligt 37 kap. 1 § endast för uppgifter i skälen. Många uppgifter skyddas därför inte längre av någon starkare sekretess hos Migrationsverket när det blir aktuellt att folkbokföra en person. Riskerna för flyktingspionage mot asylsökande minskar enligt Migrationsverkets uppfattning dessutom drastiskt i samband med beslut i frågan om uppehållstillstånd. Om uppehållstillstånd beviljas har personen fått skydd i Sverige och om ansökan avslås har Migrationsverket gjort bedömningen att det inte finns någon hotbild mot personen i hemlandet.

Namn, personnummer, samordningsnummer eller identitetsnummer, födelsetid, kön, medborgarskap, adress i Sverige, civilstånd och familjerättsliga förhållanden är sådana uppgifter som normalt redan får föras in i folkbokföringsdatabasen. För dessa uppgifter anses folkbokföringssekretessen vara tillräcklig.

För uppgifter om fotografi, resehandling och bevis om uppehållstillstånd har sekretessen hos Skatteverket tidigare bedömts vara tillräck-

25Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, (SOU 2017:37), s. 326–332.

lig.26 Det finns inget skäl för utredningen att nu göra en annan bedömning i den frågan.

När det gäller övriga uppgifter bedömer vi att dessa uppgifter inte i sig inte är känsligare än de nyssnämnda uppgifterna. Det skydd som uppgifterna har genom bestämmelserna i 22 kap. 1 § och 21 kap. 5 § OSL bedöms därför tillräckligt även i detta sammanhang.

8.4.7. Uppgiftsskyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Försäkrings-

kassan lämna ut uppgift om

1. huruvida en person är bosatt i Sverige enligt 5 kap. socialförsäk-

ringsbalken eller annars har lämnat uppgift om sin bosättning enligt 110 kap. 45 eller 46 §§ samma balk, och

2. utbetalning av barnbidrag, underhållsstöd, bostadsbidrag,

bostadstillägg och sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning.

På begäran av Skatteverket ska Pensionsmyndigheten lämna ut uppgift om

1. huruvida en person lämnat Sverige,

2. utbetalning av bostadstillägg och svensk pension till en person

i utlandet,

3. levnadsintyg,

4. dödsfall i utlandet, och

5. beslut om upphörd utbetalning av pension.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

26 Se departementspromemorian Vissa id-kortsfrågor, 2010-04-21 s. 24 samt Kvalificerad välfärds-

brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37), s. 332.

Hanteringen i dag

Många av de ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten betalar ut är beroende av var en person bor. Dessa myndigheter är därför viktiga att kunna ställa frågor till i t.ex. en bosättningsutredning hos Skatteverket.

Skatteverket hämtar redan i dag många uppgifter från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (28 kap. 1 § OSL). Det råder alltså en presumtion för offentlighet. Uppgifterna lämnas efter sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen. Hanteringen sker då oftast manuellt. Frågor ställs i huvudsak via e-post, telefon eller via datasystemet LEFI Online. Skatteverket skickar e-post om myndigheten vill veta om personen är avregistrerad från socialförsäkringen samt för att efterfråga kontakt- och adressuppgifter till personen. Skatteverket får i dag svar från Försäkringskassan på sina e-postförfrågningar genom vanlig post, vilket medför att förfarandet blir administrativt krävande och innebär fördröjning i ärendehanteringen. Pensionsmyndigheten svarar dock med e-post. Telefonkontakt används i huvudsak i de fall Skatteverket söker mer detaljerad information om vilken bosättningsrelaterad information som kommit fram i Försäkringskassans utredning. Skatteverket får dock inte alltid ut begärd information med hänvisning till sekretess. Via datasystemet LEFI Online kan Skatteverket få information om en person mottagit utbetalningar från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. För att få tillgång till systemet krävs en särskild behörighet för handläggaren. Utlämnande av information via systemet LEFI Online förutsätter att Försäkringskassan reagerar på en begäran om att de efterfrågade uppgifterna ska lämnas ut och har därför ansetts vara ett system för utlämnande på medium för automatiserad behandling.27

27 Se rättsfallet HFD 2015 ref. 61.

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Försäkringskassan?

När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver, utöver adress- och kontaktuppgifter, har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

Uppgift om en person är bosatt i Sverige

Försäkringskassan kan, efter en egen utredning, ha fått information om att en i Sverige folkbokförd person är bosatt utomlands och därmed inte berättigad till en viss utbetalning. Information om att en uppgift i folkbokföringen kan antas vara oriktig eller ofullständig ska Försäkringskassan normalt lämna till Skatteverket enligt 32 c § folkbokföringslagen (och tidigare enligt den numera upphävda 2 § folkbokföringsförordningen [1991:749]) men detta har inte alltid skett i praktiken. Om Skatteverket har fått indikationer på att en person inte bor på sin folkbokföringsadress kan det således vara relevant att fråga Försäkringskassan för att ta reda på om personen inte längre omfattas av socialförsäkringen på grund av bosättning utomlands. Försäkringskassan kan få sådan information t.ex. genom den anmälningsskyldighet som finns för den enskilde enligt 110 kap.45 och 46 §§socialförsäkringsbalken. Om det visar sig att personen enligt uppgifter från Försäkringskassan lämnat landet kan det vara en omständighet som tillsammans med annan information kan ligga till grund för ett beslut om avregistrering från folkbokföringen.

Försäkringskassan registrerar uppgifter om en person, t.ex. att denne är bosatt här eller har lämnat landet, endast om det har betydelse för en förmån som personen har eller har ansökt om. När det gäller bosättningsbaserade förmåner (5 kap. socialförsäkringsbalken) registrerar Försäkringskassan enligt sina föreskrifter uppgifter först från den tidpunkt som har betydelse för rätten till en sådan förmån.28Det är alltså endast när personens bosättning har betydelse för en förmån, som Försäkringskassan kommer att ha registrerat någon information som med stöd av en uppgiftsskyldighet kommer att kunna lämnas över till Skatteverket. Uppgiftsskyldigheten bör därför kopplas till bosättning som har betydelse för en förmån. Uppgifter föreslås

28 Försäkringskassans föreskrifter om verkställighet av socialförsäkringsbalken när det gäller socialförsäkringsskyddet, FKFS 2020:4, 4 § 1.

därför lämnas om huruvida en person är bosatt i Sverige enligt 5 kap. socialförsäkringsbalken eller annars har lämnat uppgift om sin bosättning enligt 110 kap. 45 eller 46 §§ samma balk.

Utbetalningar

Skatteverket kan i en bosättningsutredning vara i behov av att få information om en person mottar utbetalningar från Försäkringskassan. Denna information kan vara en av flera pusselbitar för att kunna utreda om en person vistas i Sverige. Avsaknad av vissa ersättningar kan i kombination med den övriga utredningen vara en indikation på att personen inte vistas i Sverige.

Bosättningsrelaterade förmåner av olika slag kan också ge Skatteverket information om var en person ska vara folkbokförd. Skatteverket har lämnat uppgift om att myndigheten i tidigare sammanhang gemensamt med Försäkringskassan kommit fram till att följande förmåner primärt är av betydelse för Skatteverket att få del av från Försäkringskassan.

  • Barnbidrag,
  • underhållsstöd,
  • bostadsbidrag,
  • bostadstillägg, samt
  • sjuk- och aktivitetsersättning.

Om Skatteverket får två identiska underrättelser med information om att personer är felaktigt folkbokförda men där den ene får bostadsbidrag, kan Skatteverket välja proportionerliga kontrollåtgärder utifrån denna information. Ärendet där det betalas ut en bosättningsrelaterad förmån kan kräva en viss typ av utredningsåtgärder, med följdfrågor till Försäkringskassan, eller den fastighetsägare vars fastighet bostadsbidraget avser för att på så sätt snabbt kunna åtgärda den felaktiga folkbokföringen och minimera risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Ärendet, där information om bosättningsrelaterade förmåner saknas, kommer hanteras på annat sätt genom att t.ex. eftersöka information för att över huvud taget kunna få en bild om personen kan antas vara aktiv i landet eller inte, och i så fall var i landet.

Det innebär med största sannolikhet fler steg i utredningen, med fler kontakter som följd, för att kunna komma fram till beslut om folkbokföring. När det gäller sjuk- och aktivitetsersättning är det endast garantiersättning som är bosättningsbaserad (5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken) och bör omfattas av en uppgiftsskyldighet.

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Pensionsmyndigheten?

Från Pensionsmyndigheten efterfrågar Skatteverket ofta, förutom adress- och kontaktuppgifter, uppgifter om garantipension och bostadstillägg, uppgift om en person avlidit och dödsfallsintyg. Skatteverket kan visserligen inte avregistrera en person som avliden enbart baserat på en uppgift från Pensionsmyndigheten om att en person avlidit. Avregistrering kan dock ibland ske baserat på uppgifter och underlag som finns hos Pensionsmyndigheten. Om Skatteverket bedömer att uppgiften om att en person avlidit inte är styrkt förekommer det att Skatteverket i stället avregistrerar personen som utflyttad. När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

Uppgift om att en person lämnat Sverige

Skatteverket frågar Pensionsmyndigheten om de har fått information om att personen vistas utomlands, antingen från personen själv eller via egen efterforskning. Om Pensionsmyndigheten har sådan information är det också relevant att fråga i vilken omfattning eller hur länge personen vistas utomlands. Pensionsmyndigheten kan få sådan information t.ex. genom den anmälningsskyldighet som finns för den enskilde angående ändrade förhållanden i 110 kap. 46 § socialförsäkringsbalken.

Utbetalningar

Skatteverket kan i en bosättningsutredning vara i behov av information om en person har utbetalningar från Pensionsmyndigheten, som en av flera pusselbitar i en utredning för att utreda om en person

vistas i Sverige. Avsaknad av utbetalningar från Pensionsmyndigheten kan i kombination med den övriga utredningen vara en indikation på att personen inte vistas i Sverige.

Bostadstillägg kan utbetalas både inom och utom landet och utgår från den faktiska bostaden. Om informationen om ett bostadstillägg skiljer sig från folkbokföringsadressen kan uppgiften vara en viktig indikation på att uppgifterna i folkbokföringen är felaktiga. Svensk allmän pension kan betalas ut även till personer som är bosatta utanför landet. Att en person får sådan utbetalning till ett konto i utlandet kan givetvis vara viktig information för att bedöma om personen ska anses bosatt i Sverige eller inte.

Levnadsintyg

Enligt 110 kap. 15 § socialförsäkringsbalken får det för utbetalning av en förmån utomlands krävas bevis om att rätten till förmånen består. Pensionsmyndigheten begär sådant bevis i form av ett levnadsintyg. Ett sådant kan lämnas på exempelvis en svensk utlandsmyndighet i syfte att visa att personen lever och har fortsatt rätt till förmåner. En person som är bosatt utanför Sverige och får svensk allmän pension utbetald måste t.ex. skicka in ett levnadsintyg varje år. Uppgift om levnadsintyg från utlandet är en uppgift som är viktig i bedömningen av om en person kan anses bosatt inom eller utom Sverige. I det fall ett levnadsintyg uteblir kan det föranleda utredning om huruvida en person är avliden.

Dödsfall i utlandet

Pensionsmyndigheten har ett internationellt informationsutbyte i syfte att göra korrekta utbetalningar av pensionsersättningar. Det innebär att myndigheten digitalt får information från sina motsvarande myndigheter i ett stort antal länder. I de fall Pensionsmyndigheten får information om att en person som får pension har avlidit i utlandet kan utbetalningarna från Pensionsmyndigheten stoppas och personen registreras som avliden i Pensionsmyndighetens register. Informationen som ligger till grund för dessa åtgärder ser olika ut i olika situationer. Det kan handla om verifierbara uppgifter direkt från nationella civilregister eller motsvarande. Men den kan också bestå av

handlingar eller i vissa fall av muntliga uppgifter och en samlad bedömning. För folkbokföringsverksamheten är det av stor vikt att få uppgift om en folkbokförd person avlider i utlandet eftersom en avliden person ska avregistreras från folkbokföringen.

När Skatteverket frågar Pensionsmyndigheten om detta så kan informationen, beroende på underlaget, ligga till grund för att registrera en person som avliden eller initiera en fortsatt utredning för att konstatera uppgiften. Uppgift om att en person är avliden är central för många mottagare av uppgifter från Navet och SPAR.

Beslut om upphörd utbetalning av pension

Pensionsmyndigheten kan besluta om att en pensionsbetalning ska upphöra om ett levnadsintyg inte kommer in trots att Pensionsmyndigheten krävt det, eller om uppgift om dödsfall inkommer till myndigheten. Det kan ske utan att personen är registrerad som avliden i folkbokföringen. Det är därigenom en viktig uppgift som stödjer att det finns anledning att utreda om en person är avliden eller befinner sig utomlands. Det underlag som Pensionsmyndigheten har kan vara av stort värde för Skatteverkets bedömning i dessa avseenden.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska på begäran lämna uppgifter till Skatteverket

Uppgifterna från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är viktiga underlag för att kunna avgöra om felaktiga personuppgifter är registrerade i folkbokföringsdatabasen eller inte och för att kunna bestämma vilken åtgärd som bör vidtas vid beslut om bosättning. Uppgifterna inhämtas nu manuellt efter sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen, vilket är arbetskrävande och tidsödande. En snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling innebär säkrare och bättre underlag för beslut. Vi menar därför att Skatteverket bör ges möjlighet att få de aktuella uppgifterna elektroniskt.

Bestämmelser om behandling av personuppgifter i verksamhet om socialförsäkringsförmåner eller andra förmåner och ersättningar som handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten finns i 114 kap. socialförsäkringsbalken och i förordningen (2003:766) om

behandling av personuppgifter i socialförsäkringens administration. Av 114 kap. 9 § socialförsäkringsbalken följer att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla personuppgifter för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning (se även avsnitt 8.4.5). Uppgifterna får då lämnas ut på medium för automatiserad behandling (114 kap. 24 §).

Som vi tidigare redogjort för är en förutsättning för informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling att det finns en sekretessbrytande regel, t.ex. en sådan uppgiftsskyldighet som vi nu föreslår. Det kan diskuteras var en sådan regel bör placeras. Enligt Försäkringskassans uppfattning hör regleringen inte hemma i registerlagstiftningen eftersom det är fråga om en sekretessbrytande regel, inte en dataskyddsregel. Som tidigare nämnts finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet också i förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter. Enligt 3 § förordningen är Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten skyldiga att på begäran lämna uppgifter om enskildas adress, deras arbetsgivares namn och adress samt enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser till Skatteverket och ett stort antal myndigheter och offentliga sjukvårdshuvudmän, om uppgifterna behövs i ärenden där. Att i den förordningen reglera en uppgiftsskyldighet som enbart riktar sig till Skatteverket är inte lämpligt. Enligt vår mening ska Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket i stället regleras genom att det införs två nya paragrafer, 12 och 13 §§, i folkbokföringsförordningen.

Det kan konstateras att det i förordning om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter redan finns en uppgiftsskyldighet gentemot Skatteverket avseende uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser. Det kan därför ifrågasättas om det finns ett behov av att i detta sammanhang föreslå ytterligare uppgiftsskyldigheter avseende utbetalningar på det sätt som vi gjort ovan. Skatteverket har dock uppgett att nuvarande regelverk är otydligt och ställer till med problem i handläggningen. Vilka uppgifter som t.ex. Försäkringskassan lämnar ut varierar från fall till fall. Enligt vår bedömning finns därför skäl att inkludera även utbetalningar i de uppgiftsskyldigheter som nu föreslås. Detta underlättar dessutom den reg-

lering som krävs för att uppgifterna ska kunna begäras in även för analys- och urvalsändamål, se 9 kap.

I den del uppgiftsskyldigheten rör adress och utbetalningar kommer våra förslag att innebära en dubbelreglering i förhållande till den uppgiftsskyldighet som redan finns i förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter. Vi har därför övervägt om det finns skäl för att Skatteverket tas bort från den förordningen. Uppgiftsskyldigheten i den förordningen tar dock sikte på Skatteverkets samtliga verksamhetsgrenar. Det är därför inte lämpligt att ta bort Skatteverket från förordningen om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter. Eftersom vi bedömer det nödvändigt att föreslå nya uppgiftsskyldigheter, inte minst för att möjliggöra att dessa används för att hämta in information för analys- och urvalsändamål, får den nämnda dubbelregleringen accepteras.

8.4.8. Uppgiftsskyldighet för Centrala studiestödsnämnden

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Centrala

studiestödsnämnden lämna ut uppgift om

1. huruvida en person beviljats studiestöd för studier i Sverige

eller utomlands,

2. den tidsperiod beviljade studiestöd avser och den förväntade

studietiden, och

3. utbildningsanordnare.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Hanteringen i dag

Från CSN efterfrågar Skatteverket, förutom adress- och kontaktuppgifter, frekvent uppgifter om beviljade lån, studier i utlandet, tidsperiod och utbildningsanordnare. I ärenden om studiestöd gäller enligt 28 kap. 9 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds person-

liga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Det råder alltså en presumtion för offentlighet.

I dag hanteras informationsinhämtningen genom att handläggare på Skatteverket skickar e-post med frågor till CSN, som sedan svarar på samma sätt.

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Centrala studiestödsnämnden?

Uppgifter från CSN fungerar primärt som underlag för att kunna avregistrera personer från folkbokföringen som inte längre är bosatta i landet. Uppgifterna kan därmed bidra till att minimera s.k. övertäckning. CSN har dessutom uppgifter som kan leda till att korrekt adress inom Sverige kan hittas (se avsnitt 8.4.5). När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver, utöver adress- och kontaktuppgifter, har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

Beviljade studiestöd, den tidsperiod beviljade studiestöd avser och utbildningsanordnare

Uppgifter om studiestöd (som inkluderar studiemedel och studiehjälp, se 1 kap. 1 § studiestödslagen [1999:1395]), kan tillsammans med uppgift om tidsperiod och utbildningsanordnare ge en indikation på om och var en person studerar. I jämförelse med befintlig folkbokföringsadress kan uppgifterna om utbildningsanordnare ge en tydlig indikation på om personen befinner sig i landet och i så fall på vilken ort eller om personen befinner sig utomlands och i så fall i vilket land. Uppgift om tidsperiod ger en möjlighet att avväga rimligheten i eventuella avvikelser, eftersom det i vissa fall kan vara rimligt med en folkbokföringsadress som avviker från studieorten om personen kan ha dubbel bosättning.

En person som bor utomlands i mer än ett år ska i regel avregistreras från folkbokföringen i Sverige. CSN har ofta information om personer som vistas utomlands för studier. CSN har dessutom ofta information om hur länge en person har eller ska studera utomlands, något som är en mycket viktig omständighet vid ett beslut om avregistre-

ring från folkbokföringen. Studiemedel beviljas för högst ett år åt gången (se 3 kap. 37 § studiestödsförordningen [2000:655]). Det är dock enligt uppgift från CSN inte ovanligt att uppgift om förväntad studietid lämnas i samband med ansökan om studiemedel. CSN kan därför t.ex. ha information om att en person har för avsikt att studera i ett annat land eller på en annan ort under flera år, trots att beslutet att bevilja studiemedel kan avse högst ett år. Om CSN har uppgift om förväntad studietid är det också en viktig uppgift för Skatteverket när det gäller att fastställa var en person ska vara folkbokförd.

Även för personer som har s.k. dubbel bosättning både inom och utom landet kan uppgift om studier vara av betydelse för Skatteverket. Den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska nämligen avregistreras från folkbokföring som utflyttad om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist utom landet (20 § första stycket folkbokföringslagen). Uppgift om studier kan därvid utgöra en viktig omständighet för att bedöma om personen har sin egentliga hemvist i Sverige eller i utlandet.

Ibland får Skatteverket underrättelser om felaktig folkbokföring beträffande personer som i samband med studier flyttat utomlands för många år sedan, och sedan stannat kvar och etablerat sig utomlands. Här kan ytterligare information från CSN vara avgörande för att Skatteverket ska ha tillräckligt med underlag för att kunna fatta beslut om avregistrering från folkbokföringen.

Centrala studiestödsnämnden ska på begäran lämna uppgifter till Skatteverket

Uppgifterna från CSN kan utgöra viktiga underlag för att kunna avgöra om felaktiga personuppgifter är registrerade i folkbokföringsdatabasen eller inte och för att kunna bestämma vilken åtgärd som bör vidtas vid beslut om bosättning. Inte minst gäller detta för att minska felet med s.k. övertäckning, alltså att personer kvarstår som folkbokförda i Sverige trots att de flyttat från landet. Uppgifterna inhämtas nu manuellt efter sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen, vilket är arbetskrävande och tidsödande. En snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling innebär säkrare och bättre underlag för beslut. Vi menar därför att Skatteverket bör ges möjlighet att få de aktuella uppgifterna elektroniskt.

Vid behandling av personuppgifter i CSN:s studiestödsverksamhet tillämpas studiestödsdatalagen (2009:287). Kompletterande bestämmelser finns i studiestödsdataförordningen (2009:321). Av 4 § studiestödsdatalagen framgår att personuppgifter får behandlas i den utsträckning skyldighet för CSN att lämna ut uppgifter följer av lag eller förordning. Direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande av personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet är tillåtet bara i den utsträckning som anges i lag eller förordning (10 § studiestödsdatalagen). Sådana bestämmelser finns i studiestödsdataförordningen. I 15 § studiestödsdataförordningen finns en omfattande uppräkning i vilka fall CSN får lämna ut uppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Av bestämmelsen följer att CSN bl.a. till Skatteverket kan lämna ut sådana uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att lämna kontrolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) och uppgifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att underrätta Skatteverket enligt folkbokföringslagen på medium för automatiserad behandling. Även uppgifter om namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läroanstaltens kod, studievägskod, årskurs, läroanstaltens namn, utbildningens namn och läroanstaltens länskod som en myndighet begär kan lämnas ut på sådant sätt.

Studiestödsdataförordningen innehåller inte några bestämmelser om uppgiftsskyldighet. En bestämmelse om att CSN på begäran är skyldig att till Skatteverket lämna uppgift om adress och andra kontaktuppgifter (jfr avsnitt 8.4.5) samt uppgifter om beviljade studiestöd, den tidsperiod beviljade studiestöd avser och utbildningsanordnare ska i stället införas genom en ny paragraf, 14 §, i folkbokföringsförordningen. Bestämmelsen i 15 § studiestödsdataförordningen om att CSN får lämna vissa uppgifter till Skatteverket på medium för automatiserad behandling bör justeras för att också omfatta det nu angivna uppgiftslämnandet. Detta innebär visserligen en viss dubbelreglering i förhållande till den allmänna bestämmelsen om elektroniskt utlämnande som finns i paragrafen.

8.4.9. Uppgiftsskyldighet för Arbetsförmedlingen

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Arbetsför-

medlingen lämna ut uppgift om

1. personen är eller har varit arbetssökande och i så fall när och

hur Arbetsförmedling haft kontakt med personen, och

2. sysselsättning genom Arbetsförmedlingen.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Hanteringen i dag

Skatteverket ställer redan i dag ofta frågor till Arbetsförmedlingen i samband med utredningar om bosättning. Skatteverket skickar i dagsläget frågan via e-post, och handläggaren får svar genom att en handläggare på Arbetsförmedlingen i ett e-postsvar klistrar in en skärmdump från ett internt system som anger ett antal uppgifter om den arbetssökande (t.ex. adress och kontaktuppgifter, kontor och handläggare, senaste kontakten, nästa kontakt m.m.). För att tolka uppgifterna i svaret krävs att mottagaren har viss förkunskap. Uppgifterna lämnas efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen.

Sekretess gäller hos Arbetsförmedlingen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller inte beslut i ärende (28 kap. 11 § OSL). Sekretess gäller också i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada (28 kap. 12 § OSL). Det råder alltså en presumtion för sekretess.

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Arbetsförmedlingen?

När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver, utöver adress- och kontaktuppgifter, har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

Uppgift om personen är eller har varit arbetssökande och kontakter med personen

Skatteverket avregistrerar personer från folkbokföringen som utflyttade efter en samlad bedömning, och beviskravet är att det ska vara antagligt att personen ska vistas utomlands i mer än ett år, alternativt har sin egentliga hemvist i utlandet för att avregistrering ska ske. Ibland kan det i en bosättningsutredning komma fram en uppgift om att personen kan befinna sig i utlandet, men uppgiften är gammal eller osäker. I sådana fall behöver handläggaren ofta kontrollera att personen inte är verksam i Sverige, bl.a. genom att kontrollera att personen inte aktivt söker arbete i Sverige. Då kan Skatteverket skicka en fråga till Arbetsförmedlingen för att ta reda på om personen är aktivt arbetssökande i Sverige samt när och på vilket sätt kontakt med den arbetssökande personen har skett. För en bosättningsutredning är detta intressant information som kan vägas in i bedömningen av personens bosättning eller i övrigt leda utredningen framåt. Även att en person har varit arbetssökande kan vara värdefull information för Skatteverket. En person som nyligen har varit arbetssökande kan t.ex. ha haft ett fysiskt möte på ett kontor. Denna information kan vara värdefull även om personen inte längre är arbetssökande.

Om Skatteverket får till svar att en person har kontakt med Arbetsförmedlingen måste svaret tolkas av handläggaren eftersom detta kan betyda olika saker för utredningen. Om kontakten har skett via telefon eller mejl behöver det inte betyda att personen befinner sig i Sverige, till skillnad från om personen varit och besökt ett servicekontor. Det är därför viktigt att Skatteverket får uppgift inte bara om att personen haft kontakt med Arbetsförmedlingen, utan också när och på vilket sätt kontakten skett.

Sysselsättning genom Arbetsförmedlingen

Det är av värde för Skatteverket att veta om en person har fått någon form av sysselsättning via Arbetsförmedlingen som innebär att personen befinner sig i Sverige. Att personen har sysselsättning betyder i detta sammanhang inte att personen fått arbete och därmed lön, utan kan innebära en utbildningsinsats eller annat. Om personen har sysselsättning via Arbetsförmedlingen kan det konstateras att personen befinner sig i landet och sysselsättningslokalen kan fungera som kontaktväg till personen.

Arbetsförmedlingen ska på begäran lämna uppgifter till Skatteverket

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet har genom 5 c § skattedatabasförordningen fått möjlighet att hämta in fler och mer aktuella uppgifter om en persons inkomst än vad som tidigare var möjligt. En person som är föremål för en bosättningsrelaterad utredning kan vara arbetslös. I de fall en person inte har någon inkomst är uppgifter från Arbetsförmedlingen viktiga. De kan om inte annat indirekt ge upplysningar kring var en person kan befinna sig. Om en person saknar inkomst och inte heller är aktuell hos Arbetsförmedlingen kan det ge en indikation på att personen befinner sig i utlandet och tillsammans med övrig utredning leda till att en person kan avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till kan alltså utgöra ett viktigt underlag för Skatteverkets handläggning av folkbokföringsärenden. Uppgifterna inhämtas nu manuellt efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen, vilket är arbetskrävande och tidsödande. Det nuvarande förfaringssättet leder dessutom till att fler uppgifter än vad som är nödvändigt i en del fall lämnas över till Skatteverket. En snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling innebär säkrare och bättre underlag för beslut. Vi menar därför att Skatteverket bör ges möjlighet att få de aktuella uppgifterna elektroniskt.

Bestämmelser om behandling av personuppgifter hos Arbetsförmedlingen finns i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i förordningen (2002:623) med samma namn.

I 4 och 5 §§ lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras i ett antal punkter för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Av 5 § andra stycket framgår att uppgifter får behandlas även för att tillhandahålla information till någon annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning. Bestämmelsen innebär bl.a. att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter om det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra en författningsreglerad uppgiftsskyldighet gentemot någon annan myndighet eller något annat organ. Lagen behöver således inte ändras för att Arbetsförmedlingen ska få behandla uppgifter på det sätt som krävs för att möjliggöra uppgiftsutlämnande till Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Enligt 13 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om vilka personuppgifter som får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Sådana föreskrifter finns bl.a. i 13 d § förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt bestämmelsen får personuppgifter som får behandlas enligt 5 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten lämnas ut på medium för automatiserad behandling om det i det enskilda fallet bedöms lämpligt ur integritetssynpunkt. De uppgifter som föreslås omfattas av uppgiftsskyldigheten är tämligen harmlösa och nuvarande reglering bör enligt vår bedömning inte hindra att Arbetsförmedlingen lämnar ut de föreslagna uppgifterna till Skatteverket på medium för automatiserad behandling.

Förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller inte några bestämmelser om uppgiftsskyldighet. En sekretessbrytande bestämmelse om Arbetsförmedlingens uppgiftsskyldighet införs lämpligen genom en ny paragraf, 15 §, i folkbokföringsförordningen.

8.4.10. Uppgiftsskyldighet för Kronofogdemyndigheten

Utredningens förslag: På begäran av Skatteverket ska Kronofogde-

myndigheten lämna ut uppgift om

1. genomförd avhysning,

2. genomförd utmätning,

3. genomförd delgivning, och

4. tillgångar i utlandet.

Uppgifterna ska endast lämnas ut i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller för kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.

Hanteringen i dag

Skatteverket ställer i regel frågor till Kronofogdemyndigheten sent i en bosättningsutredning. Vanligtvis blir det aktuellt att fråga Kronofogdemyndigheten när handläggaren kommit en bit in i utredningen och tagit reda på att personen inte arbetar, inte söker arbete, inte studerar och inte omfattas av socialförsäkringen. Frågor till Kronofogdemyndigheten skickas via e-post eller telefon. Skatteverket får svar efter några dagar via e-post.

Sekretess gäller som huvudregel hos Kronofogdemyndigheten bl.a. i mål eller ärende om utsökning, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men (34 kap. 1 § OSL). Det råder alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen gäller inte beslut i mål eller ärende (34 kap. 1 § femte stycket).

Vilka uppgifter har Skatteverket behov av att få tillgång till från Kronofogdemyndigheten?

När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket behöver, utöver adress- och kontaktuppgifter, har bl.a. följande behov och syften framförts till utredningen.

Genomförd avhysning, utmätning och delgivning

Uppgift om att en person är avhyst bekräftar att en person inte längre är bosatt på adressen varifrån avhysningen skett. Det är självfallet en mycket bra information för bedömning av var en person inte ska vara folkbokförd. I samband med en utmätning kan Kronofogdemyndigheten i stället dokumentera att en person är bosatt där utmätningen skett. Det är viktig information för bedömningen om var en person ska vara folkbokförd. En delgivning som skett av en person på en viss adress kan ge en indikation på att personen är bosatt där. Kronofogdemyndigheten kan vidare ha dokumenterat om personen är bosatt där delgivning skett eller inte.

Tillgångar i annat land

Kronofogdemyndigheten ska t.ex. i utmätningsärenden utreda och undersöka om gäldenären har utmätningsbar egendom (4 kap. 9 § utsökningsbalken [1981:774]). Beträffande indrivning av statliga fordringar gäller lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (härefter indrivningslagen). Kompletterande bestämmelser finns i indrivningsförordningen (1993:1229). Kronofogdemyndigheten ska också göra en gäldenärsutredning för att få en samlad bild av gäldenärens förhållanden när det behövs för att kunna bedöma en fråga om uppskov eller avbrytande av indrivning (6 § indrivningslagen). Vid Kronofogdemyndighetens utredning av gäldenären ska det uppmärksammas och dokumenteras att det kan finnas tillgångar i andra stater.29 Två förutsättningar gäller för verkställighet utomlands (14 § indrivningsförordningen). Den första är att gäldenären vistas utomlands eller av annat skäl kan antas ha egendom i utlandet.

29 Kronofogdemyndighetens handbok Internationell verkställighet, nätversion 2016, s. 108.

Kronofogdemyndigheten kan således, bl.a. i samband med de ovan beskrivna utredningarna ha uppgifter om att en person har tillgångar i ett annat land, eller att personen vistas utomlands. Sådana uppgifter kan vara värdefulla för att avgöra om en person ska vara folkbokförd i landet eller inte. Uppgift om att personen vistas utomlands kan lämnas till Skatteverket genom den föreslagna uppgiftsskyldigheten som tar sikte på adress och kontaktuppgifter (se avsnitt 8.4.5).

Kronofogdemyndigheten ska på begäran lämna uppgifter till Skatteverket

Kronofogdemyndigheten har uppgifter om genomförda avhysningar, utmätningar och delgivningar. Dessa uppgifter är sådana att de ofta tydligt visar att en person faktiskt vistas eller inte längre vistas på en adress. Uppgifterna inhämtas nu manuellt efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen, vilket är arbetskrävande och tidsödande. En snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling innebär säkrare och bättre underlag för beslut. Vi menar därför att Skatteverket bör ges möjlighet att få de aktuella uppgifterna elektroniskt.

Vid behandling av personuppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet tillämpas lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2001:590) med samma namn.

Av 2 kap. 3 § 3 nämnda lag framgår att uppgifter får behandlas i utsöknings- och indrivningsdatabasen i den utsträckning skyldighet för Kronofogdemyndigheten att lämna ut uppgifter följer av lag eller förordning. Motsvarande bestämmelser finns för myndighetens andra databaser.30 Kronofogdemyndigheten har alltså stöd för att behandla uppgifter på det sätt som krävs för utlämnande till Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

I 2 kap. 25 § lagen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet finns en bestämmelse som begränsar möjligheten att lämna ut uppgifter till enskilda på medium för automatiserad behandling till vad regeringen meddelar föreskrifter om. Någon bestämmelse i lagen som begränsar möjligheten att lämna ut uppgifter på

30 Liknande bestämmelser som rör Kronofogdemyndighetens övriga databaser finns i 2 kap. 9 § 3, 15 § 2 och 20 a § 2 lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

medium för automatiserad behandling till andra myndigheter finns inte. I 11–17 §§ förordningen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet finns bestämmelser om att utlämnande av uppgifter får göras på medium för automatiserad behandling i vissa fall. Dessa bestämmelser tar främst sikte på utlämning till enskilda och säger inte något om att utlämnande på medium för automatiserad behandling inte skulle få ske till myndigheter i andra fall. I förarbetena till lagen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet bedömdes det inte finnas några bärande skäl för att i informationsutbytet mellan myndigheter skilja på utlämnande som sker på papper respektive elektroniskt och att det därför bör vara upp till myndigheterna att avgöra hur överlämnandet ska ske.31 Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte finns något behov av ändringar i registerförfattningarna för att möjliggöra att informationen lämnas på medium för automatiserad behandling.

I 7 och 8 §§ förordningen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet finns bestämmelser om uppgiftsskyldigheter gentemot Tullverket, Skatteverket och Säkerhetspolisen. Kronofogdemyndigheten ska på begäran av Skatteverket lämna uppgift från utsöknings- och indrivningsdatabasen om bl.a. en fysisk persons identitet, bosättning och familjeförhållanden, en enskilds ekonomiska förhållanden, egendom som berörs i ett mål, yrkanden och grunder i ett mål eller ärende samt beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett mål eller ärende. Uppgifterna ska lämnas om de avser en person som förekommer i ett ärende hos Skatteverket. En sekretessbrytande bestämmelse om Kronofogdemyndighetens uppgiftsskyldighet i de avseenden vi nu föreslår införs lämpligen genom en ny paragraf, 7 a §, i förordningen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

Det kan konstateras att den nu föreslagna uppgiftsskyldigheten i vissa avseenden blir en dubbelreglering i förhållande till vad som redan gäller. Den nu gällande uppgiftsskyldigheten gäller dock bara utsöknings- och indrivningsdatabasen och uppgifter som är viktiga för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet finns även i andra databaser hos Kronofogdemyndigheten. Därutöver behövs den nya uppgiftsskyldigheten för att möjliggöra att uppgifterna lämnas ut i analys- och urvalssyfte, se 9 kap.

31Prop. 2000/01:33, Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111 f.

8.4.11. Personuppgiftsbehandling hos utlämnande myndigheter med anledning av förslagen

Utredningens bedömning: Den ökade personuppgiftsbehand-

lingen som förslagen om uppgiftsskyldigheter innebär för utlämnande myndigheter är förenlig med dataskyddslagstiftningen.

Det finns inte (förutom för att, i förekommande fall, möjliggöra utlämnande på medium för automatiserad behandling) behov av några ändringar av registerförfattningar för att utlämnande myndigheter ska kunna behandla personuppgifter för att fullgöra det uppgiftslämnande som följer av förslagen.

Vi föreslår utökade uppgiftsskyldigheter för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Kronofogdemyndigheten och Arbetsförmedlingen, förutsatt att uppgifterna behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Varje gång en myndighet lämnar ut uppgifter på medium för automatiserad behandling ger det upphov till en sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsförordningen inte bara hos den mottagande myndigheten utan också hos den utlämnande myndigheten.

Dataskyddslagstiftning

Den uppgiftsskyldighet som föreslås innebär att personuppgifter kommer att behandlas hos de utlämnande myndigheterna. En uppgiftsskyldighet innebär i sig en sådan rättslig förpliktelse som avses i artikel 6.1 c dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden är också genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet fastställd i den nationella rätten i enlighet med vad som krävs enligt artikel 6.3 dataskyddsförordningen. Enligt samma artikel ska syftet med behandlingen fastställas i den rättsliga grunden. De uppgiftsskyldigheter vi föreslår i detta kapitel anger att uppgiftsskyldigheten endast avser uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Syftet med behandlingen är alltså just detta. Den nationella rätten ska dessutom enligt artikeln uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Den ökade personuppgiftsbehandling som uppgiftsskyl-

digheterna innebär är nödvändig med hänsyn till behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen och uppfyller därmed ett mål av allmänt intresse.

Genom att uppgiftsskyldigheterna begränsats till uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen och dessutom endast omfattar de uppgifter som särskilt räknas upp och motiveras nedan anser vi också att förslagen överensstämmer med principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 dataskyddsförordningen.

Vi anser vidare att våra förslag är proportionella mot det legitima mål som eftersträvas (korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen) och att det intrång i den personliga integriteten som personuppgiftsbehandlingen i vissa fall medför står i rimlig proportion till den nytta som behandlingen innebär. En närmare avvägning mellan integritetsaspekterna och Skatteverkets behov och nytta av uppgifterna finns nedan i avsnitt 8.4.13.

Myndigheternas registerförfattningar

För att myndigheter ska kunna utbyta information som innefattar personuppgifter krävs att utlämnandet inte kommer i konflikt med bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndigheternas registerförfattningar. Samtliga myndigheter som vi nu föreslår uppgiftsskyldigheter för omfattas av registerförfattningar. En bedömning bör göras av om dessa myndigheters registerförfattningar behöver ändras i något avseende för att säkerställa att det finns ett tydligt stöd för den behandling av personuppgifter som krävs för den utökade uppgiftsskyldigheten.

Generellt kan sägas att det beträffande samtliga myndigheter som nu är aktuella i registerförfattningar finns s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla uppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning.32 Det finns alltså stöd för att de

32 Beträffande Migrationsverket se 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen (2016:27), beträffande Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten se 114 kap. 9 § socialförsäkringsbalken, beträffande CSN se 4 § studiestödsdatalagen (2009:287), beträffande Kronofogdemyndigheten se 2 kap. 3 § 3, 9 § 3, 15 § 2 och 20 a § 2 lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och slutligen beträffande Arbetsförmedlingen se 5 § andra stycket lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

utlämnande myndigheterna behandlar personuppgifter för ändamålet att tillhandahålla Skatteverket information i enlighet med de uppgiftsskyldigheter vi föreslår.

Som nämnts innehåller vissa myndigheters registerförfattningar bestämmelser som begränsar utlämnande på medium för automatiserad behandling (t.ex. registerförfattningarna för CSN och Arbetsförmedlingen). Våra överväganden och förslag beträffande möjligheterna till att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling har redogjorts för under respektive myndighets uppgiftsskyldighet ovan.

8.4.12. Personuppgiftsbehandling hos Skatteverket med anledning av förslagen

Utredningens bedömning: Den ökade personuppgiftsbehand-

lingen som förslagen om uppgiftsskyldigheter innebär för Skatteverket är förenlig med dataskyddslagstiftningen.

Det finns inte behov av några ändringar av registerförfattningar för att Skatteverket ska kunna behandla de uppgifter som enligt förslagen ska kunna hämtas in från andra myndigheter.

Dataskyddslagstiftning

När myndigheterna som omfattas av förslagen om uppgiftsskyldigheter på begäran av Skatteverket har lämnat uppgifter till Skatteverket behöver Skatteverket behandla personuppgifter i folkbokföringsdatabasen. Den rättsliga grunden enligt dataskyddsförordningen för behandlingen hos Skatteverket är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i verkets myndighetsutövning på det sätt som anges i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Det allmänna intresset av att Skatteverket får behandla de uppgiftsskyldiga myndigheternas uppgifter är att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges vidare att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt. Det som måste ha stöd i rättsordningen är

uppgiften av allmänt intresse. Det krävs således inte en reglering av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Den rättsliga grunden för behandlingen är på det sätt som krävs fastställd i den nationella rätten genom reglering i förordningen (2017: 154) med instruktion för Skatteverket (se särskilt 2 § andra stycket) och folkbokföringslagen (1991:481) (se särskilt 1 §).

Genom att uppgiftsskyldigheterna begränsats till uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen och dessutom endast omfattar de uppgifter som särskilt räknas upp och motiveras nedan anser vi också att förslagen överensstämmer med principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 dataskyddsförordningen.

Vi anser vidare att våra förslag är proportionella mot det legitima mål som eftersträvas (korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen) och att det intrång i den personliga integriteten som personuppgiftsbehandlingen i vissa fall medför står i rimlig proportion till den nytta som behandlingen innebär. En närmare avvägning mellan integritetsaspekterna och Skatteverkets behov och nytta av uppgifterna finns nedan i avsnitt 8.4.13.

Skatteverkets registerförfattningar

För att Skatteverket ska kunna begära in uppgifter och behandla dem krävs att behandlingen inte kommer i konflikt med bestämmelser om behandling av personuppgifter i Skatteverkets registerförfattningar. Av 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen framgår som nämnts att uppgifter bl.a. får behandlas för handläggning av folkbokföringsärenden och kontroll av folkbokföringsuppgifter. Det behövs således ingen ändring av denna ändamålsbestämmelse för att tillåta den behandling som förslagen i detta avsnitt föranleder. I 2 kap. 3 § samma lag och i tillhörande förordning finns bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Vissa av de uppgifter vi föreslår ska kunna inhämtas från andra myndigheter ligger utanför de uppgifter som räknas upp i 2 kap. 3 §. Av 2 kap. 4 § samma lag framgår dock att uppgifter om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Av 5 § folkbokföringsdatabasförordningen framgår att uppgifter som avses i 5 kap. 2 § OSL och andra ärende-

uppgifter om den person som ärendet rör får behandlas i databasen samt att Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas enligt bestämmelsen. Bestämmelserna innebär att alla uppgifter som det finns behov av vid handläggningen av ett ärende får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Det finns därför enligt vår bedömning heller inget behov av att göra något tilllägg i 2 kap. 3 § folkbokföringsdatabaslagen för att de nu aktuella uppgifterna ska kunna behandlas i folkbokföringsdatabasen efter att de inhämtats på medium för automatiserad behandling.

8.4.13. Överväganden om integritet och proportionalitet

Folkbokföringsdatabasen innehåller systemöverskridande uppgifter och har en central betydelse för många myndigheters arbete. Uppgifterna som hämtas från folkbokföringsdatabasen av andra myndigheter förväntas också vara korrekta. Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen läggs i sin tur till grund för många rättigheter (och vissa skyldigheter) för den enskilde och dessutom till grund för t.ex. samhällsplanering. Det är därför mycket angeläget att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen är korrekta. Det finns ett starkt allmänintresse som talar för utökade uppgiftsskyldigheter för att på så sätt minska felen. Något annat sätt än sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter som tillgodoser Skatteverkets behov av att på ett effektivt sätt få information från andra myndigheter och som orsakar ett mindre integritetsintrång bedöms inte finnas. Med de föreslagna ändringarna blir det dessutom transparent och tydligt vilka uppgifter som utan sekretessprövning kan delas mellan andra myndigheter och Skatteverket. I dagsläget får Skatteverket ofta del av uppgifterna som omfattas av våra förslag ändå, utan att den enskilde är medveten om detta när uppgifterna lämnas till den andra myndigheten. Det underlag som i dag kommer in till Skatteverket är dessutom ofta mer omfattande än vad som är nödvändigt, t.ex. om den enskilde själv uppmanas att komma in med underlag från Migrationsverket i ett ärende om folkbokföring. Om Skatteverket i stället ges möjlighet att begära specifika uppgifter från andra myndigheter kan mängden överskottsinformation minimeras. Uppgiftsskyldigheten kan alltså också medföra fördelar för den enskilde, inte minst genom kortare handläggningstider och att uppgifterna som registreras blir riktiga. Den enskilde behöver heller inte lämna alltid

lämna samma uppgifter till flera myndigheter om de i stället kan delas direkt mellan myndigheterna.

Mot de fördelar som uppgiftsskyldigheterna medför måste vägas de integritetsrisker som de kan innebära. Informationen kan efter överlämnande till Skatteverket komma att läggas till grund för åtgärder som har negativa konsekvenser för den enskilde. Uppgifterna från respektive myndighet kommer i huvudsak också att omfattas av ett något svagare sekretesskydd efter överlämnande till Skatteverket. Det finns därför en viss risk för att aktuell uppgiftsskyldighet kan innebära ett ökat integritetsintrång. De uppgifter som nu avses är dock inte alltid av sådan karaktär som sekretessen är tänkt att skydda.33 Många av uppgifterna som omfattas av förslagen är i sig tämligen harmlösa och bör inte betraktas som integritetskänsliga. Det gäller t.ex. adress- och kontaktuppgifter, uppgifter om studiestöd och kontakter med Arbetsförbetsförmedlingen. Samtidigt kan andra uppgifter, t.ex. uppgifterna från Migrationsverket och uppgifter om utbetalningar från välfärdssystemen innehålla känslig information.

Det kan således konstateras att vissa uppgiftsskyldigheter innebär ett utökat intrång i den enskildes integritet. Uppgiftsskyldigheten är dock enligt vår bedömning inte i något fall sådan att den innebär ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Vissa uppgifter kan visserligen vara känsliga, men inga är sådana särskilt känsliga personuppgifter som avses i artikel 9 i dataskyddsförordningen. Antalet uppgifter som på begäran ska lämnas till Skatteverket är också genom utformningen av förslagen begränsat och de får bara i detta sammanhang behandlas om de behövs i ett folkbokföringsärende. Eftersom överskottsinformation kan minimeras med en riktad uppgiftsskyldighet kan intrånget i den personliga integriteten i många fall dessutom bli mindre än i dagsläget.

Vid avvägningen mellan Skatteverkets behov av den personuppgiftsbehandling som blir en följd av den föreslagna uppgiftsskyldigheten och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten anses förslagen vara proportionerliga. Vi bedömer att de föreslagna uppgiftsskyldigheterna uppfyller ett mål av allmänt intresse och är proportionella mot det legitima mål som eftersträvas (jfr 6.3 b dataskyddsförordningen).

33 Att det råder en förhållandevis stark sekretess i ärenden om arbetsförmedling har t.ex. i förarbetena motiverats med att ärenden om yrkesvägledning och arbetsförmedling är av utpräglad förtroendekaraktär, se prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m, Del A, s. 199. Uppgifterna som vi föreslår ska kunna lämnas från Arbetsförmedlingen är inte av sådan karaktär.

8.5. Underrättelseskyldigheter

8.5.1. Underrättelseskyldighet avseende utlänningar

Underrättelseskyldighet till Skatteverket finns i vissa fall avseende folkbokförda utlänningar

Migrationsverket har en skyldighet att underrätta Skatteverket om en utlänning som är folkbokförd i Sverige inte har ansökt om förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd inom tre månader från det tillståndet löpt ut (7 kap. 7 a § utlänningsförordningen). När Polismyndigheten verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning av en folkbokförd person ska myndigheten underrätta Skatteverket (7 kap. 3 § utlänningsförordningen).

Migrationsverket, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska underrätta Skatteverket om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud för en person som är folkbokförd i Sverige. Migrationsverket ska även underrätta Skatteverket när ett sådant beslut är verkställt (7 kap. 4 § utlänningsförordningen).

När Skatteverket får en underrättelse om att en person saknar uppehållstillstånd innebär det inte att personen automatiskt avregistreras från folkbokföringen. Det föranleder dock en kontroll från Skatteverkets sida och avsaknaden av uppehållstillstånd är en omständighet enligt 20 § tredje stycket folkbokföringslagen som särskilt ska beaktas vid prövning av avregistrering. När Skatteverket får en underrättelse om att ett beslut om avvisning eller utvisning av en folkbokförd person har verkställts avregistrerar Skatteverket däremot med ledning av underrättelsen normalt personen som utflyttad utan vidare kontroll.34

Underrättelseskyldigheten för beslut om avvisning eller utvisning bör gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud

Utredningens förslag: Migrationsverkets och migrationsdom-

stolarnas underrättelseskyldighet till Skatteverket avseende beslut om avvisning eller utvisning bör gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud.

34 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring.

För att Migrationsverket, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska ha en underrättelseskyldighet till Skatteverket om avvisnings- och utvisningsbeslut krävs som beskrivits ovan att beslutet förenats med återreseförbud (jfr 7 kap. 4 § andra stycket utlänningsförordningen).

I promemorian Ett nytt regelverk för Schengens informationssystem

(SIS)(Ds 2019:27) lämnas förslag på författningsförändringar som

krävs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-förordningarna om Schengens informationssystem (SIS). I promemorian föreslås bl.a. ändringar av underrättelseskyldigheten i 7 kap. 4 § utlänningsförordningen och det föreslås att en ny 7 kap. 8 b § ska införas. De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att Polismyndigheten eller Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om beslut om avvisning eller utvisning som gäller en i Sverige folkbokförd person dels när beslutet har fått laga kraft, dels när det är verkställt. Skatteverket ska alltså enligt förslaget, till skillnad från i dag, få en underrättelse från Migrationsverket oavsett om beslutet om utvisning eller avvisning förenats med ett återreseförbud eller inte. Förslaget i den delen bereds alltjämt inom Regeringskansliet och har ännu inte lett till några författningsändringar. Vi delar bedömningen att underrättelseskyldigheten till Skatteverket bör gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud eller inte.

Syftet med underrättelseskyldigheten är att Skatteverket ska få kännedom om att det kan finnas anledning att utreda om det finns förutsättningar för avregistrering från folkbokföringen. Det är angeläget att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta och aktuella. Information om att en person som är folkbokförd i Sverige enligt ett lagakraftvunnet beslut ska avvisas eller utvisas är därför relevant för Skatteverket. Detta gäller oavsett om beslutet är förenat med ett återreseförbud eller inte. Förslaget innebär en ändring i 7 kap. 4 § andra stycket utlänningsförordningen.

Migrationsverkets underrättelseskyldighet utökas till att omfatta när en utlänning fått sitt uppehållstillstånd återkallat

Utredningens förslag: Migrationsverket ska underrätta Skattever-

ket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut.

Migrationsverket kan enligt bestämmelserna i 7 kap. utlänningslagen återkalla uppehållstillstånd. Om Skatteverket får en uppgift om att en person har fått sitt uppehållstillstånd återkallat av Migrationsverket kan det tillsammans med annan utredning leda till att en person inte längre ska anses bosatt i Sverige och ska avregistreras från folkbokföringen.35 Någon lagstadgad underrättelseskyldighet för Migrationsverket när verket beslutat att återkalla ett uppehållstillstånd finns inte. Enligt uppgift till utredningen underrättar Migrationsverket regelmässigt Skatteverket om detta ändå. Detta sker då med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.

I remissyttrandet till Välfärdsbrottsutredningens betänkande (SOU 2017:37) har Migrationsverket framhållit att det bör övervägas att utöka uppgiftsskyldigheten för Migrationsverket till Skatteverket till att omfatta även uppgift om att ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut.36 Synpunkter på att underrättelseskyldigheten bör omfatta även beslut om att återkalla ett uppehållstillstånd har framkommit också inom denna utredning.

Om ett uppehållstillstånd återkallats genom ett lagakraftvunnet beslut finns det anledning för Skatteverket att utreda om det finns förutsättningar för avregistrering från folkbokföringen eller avregistrera personens samordningsnummer eller identitetsnummer. En underrättelseskyldighet även när ett uppehållstillstånd har återkallats genom ett lagakraftvunnet beslut kan därför bidra till att Skatteverket efter utredning kan bedöma om personen ska avregistreras. Det kan i sin tur höja kvaliteten i folkbokföringsdatabasen.

Om ett uppehållstillstånd återkallas och utlänningen befinner sig i Sverige, ska det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 § utlänningslagen). Det kan därför ifrågasättas om inte Skatteverket får nödvändiga uppgifter redan genom den underrättelseskyldighet som följer av beslutet om utvisning eller avvisning.

Särskilda skäl för att underlåta att fatta ett beslut om avvisning eller utvisning i samband med återkallande av uppehållstillstånd kan föreligga t.ex. om det framstår som sannolikt att sökanden frivilligt kommer att lämna landet utan att något avlägsnandebeslut fattas. Det kan också vara fråga om ärenden i vilka det framstår som tveksamt om det skulle vara möjligt att tvångsvis verkställa ett avlägsnandebeslut

35 Skatteverkets arbetsbeskrivning, avsnitt 19.3.7 Utvandring. 36 Migrationsverkets yttrande 2017-08-28 (dnr 1-4-1-2017-60702), s. 3.

men där sökanden sannolikt har möjlighet att på egen hand bege sig till ett annat land.37 Det kan därför enligt vår bedömning finnas situationer där Skatteverket inte får information om att ett uppehållstillstånd återkallats med dagens reglering. I syfte att förbättra kvaliteten i folkbokföringsregistret bör Migrationsverket ha en skyldighet att underrätta Skatteverket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut. Förslaget införs genom ett nytt stycke i 7 kap. 7 a § utlänningsförordningen.

Underrättelseskyldighet avseende utlänningar med samordningsnummer eller identitetsnummer

Utredningens förslag: Underrättelseskyldigheten i samband med

utvisning, avvisning och återkallade eller utgångna uppehållstillstånd ska gälla i samtliga fall, inte bara för folkbokförda personer.

I nuläget gäller bestämmelserna om underrättelseskyldighet till Skatteverket i samband med utvisning, avvisning och utgångna uppehållstillstånd endast folkbokförda personer.

Sedan den 18 juni 2021 kan samordningsnummer vilandeförklaras. Skatteverket har tidigare i promemorian Samordningsnummer till asylsökande lämnat förslag om att ett samordningsnummer ska kunna markeras som inte aktivt. Skatteverket ansåg då att ifall samordningsnummer skulle tilldelas samtliga asylsökande så fanns även ett behov av att Skatteverket underrättades om ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft för att myndigheten skulle kunna markera personens samordningsnummer som ej aktivt.38

I dagsläget finns inga bestämmelser om underrättelseskyldighet vid avvisning och utvisning av personer med samordningsnummer. Det hänger sannolikt samman med att det tidigare inte funnits någon möjlighet att avregistrera personer med samordningsnummer eller vilandeförklara samordningsnummer. Skatteverket har därför inte haft samma behov av uppgifterna i dessa fall. Regler som möjliggör att samordningsnummer vilandeförklaras har nu införts. Enligt våra förslag ska även identitetsnummer kunna vilandeförklaras. Det är därför ange-

37 Se prop. 1994/95:179Ändringar i utlänningslagen (1989:529), s. 69. I avgörandet MIG 2010:2 ansågs det inte föreligga särskilda skäl att underlåta att förena ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd med ett beslut om utvisning. 38 Skatteverkets promemoria Samordningsnummer till asylsökande 2016-04-25, s. 32 f. och 43.

läget att Skatteverket får information i de fall vilandeförklaring av sådana nummer kan vara aktuell. I och med vårt förslag om att samtliga asylsökande ska tilldelas samordningsnummer kommer fler personer att tilldelas samordningsnummer och fler med sådana nummer kommer att avvisas eller utvisas. Skatteverket bör därför i alla situationer underrättas i samband med avvisning, utvisning eller återkallande av uppehållstillstånd och när tidsbegränsade uppehållstillstånd löpt ut.

Vi har övervägt att underrättelseskyldigheterna ska gälla endast när det rör en person som är folkbokförd alternativt har samordningsnummer eller identitetsnummer. Det är främst i dessa fall Skatteverket har behov av att få informationen. Skatteverket kan dock ha behov av informationen även i andra fall. Om det vid handläggning av en egen ansökan om identitetsnummer skulle finnas en underrättelse om ett lagakraftvunnet beslut om t.ex. utvisning eller avvisning avseende samma person kan det knappast antas att personen har ett sådant behov av en identitetsbeteckning i Sverige som krävs för att ansökan ska bifallas.39 Det finns därför ett behov av att Skatteverket får del av sådan information även beträffande personer som vare sig är folkbokförda eller har tilldelats ett identitetsnummer eller samordningsnummer. Det torde därtill vara relativt ovanligt att personen det rör inte har tilldelats något sådant nummer, särskilt inte om våra förslag om att asylsökande ska tilldelas samordningsnummer genomförs. Vi bedömer därför att det finns skäl för att underrättelse sker i samtliga fall och att Skatteverket sedan får hantera den informationen. Vårt förslag medför ändringar i 7 kap.3, 4 och 7 a §§utlänningsförordningen.

Automatisk avregistrering från folkbokföringen

Utredningens bedömning: En person bör inte automatiskt avregi-

streras från folkbokföringsdatabasen när Skatteverket får en underrättelse om att personen saknar uppehållstillstånd.

Även om Skatteverket får kännedom om att en person saknar uppehållstillstånd avregistreras personen inte automatiskt från folkbokföringen. Skatteverkets ska däremot vid fråga om en avregistrering från

39 Jfr prop. 2020/21:160Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta

uppgifter i folkbokföringen, s. 54.

folkbokföringen särskilt beakta om en utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas i landet saknar sådant tillstånd (20 § tredje stycket folkbokföringslagen). Vid införandet av bestämmelsen övervägdes om det i stället i första hand borde ske en automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd. Sådana synpunkter har också diskuterats i utredningen.

I samband med införandet av bestämmelsen föreslog Försäkringskassan att bestämmelsen skulle utformas på så sätt att en person som saknar uppehållstillstånd eller uppehållsrätt bör avregistreras från folkbokföringen om det inte finns synnerliga skäl för att personen inte ska avregistreras. Skatteverket instämde i och för sig i Folkbokföringsutredningens förslag men myndigheten skulle hellre se att en bestämmelse utformades efter mönster från norska bestämmelser som medgav avregistrering av en utlänning som inte längre har uppehållstillstånd även om personen fanns kvar i landet. Skatteverket påpekade att det ur ett samhällsperspektiv skulle vara mer fördelaktigt med en automatisk avregistrering även om regelverket är komplicerat.40

I lagstiftningsarbetet framhölls att regelverket kring uppehållstillstånden är komplicerat och att det kan uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för en person vars uppehållstillstånd löper ut eller återkallas, eller vars ansökan om uppehållstillstånd avslås. En viktig utgångspunkt för folkbokföringen måste enligt förarbetena vara att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd drar ut på tiden eller att det uppstår någon form av missförstånd i ett sådant ärende. Det ansågs därför vara svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut enligt utlänningslagen. Mot den bakgrunden och med beaktande av att det kan finnas andra omständigheter som, trots avsaknad av uppehållstillstånd, innebär att en person fortfarande ska anses bosatt i landet, ansåg regeringen att det inte skulle ske någon automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd.41I stället valdes den gällande regleringen om att avsaknaden av ett uppehållstillstånd är en omständighet som särskilt ska beaktas.

Dessa skäl gör sig gällande än i dag. En person som saknar uppehållstillstånd, t.ex. för att han eller hon inte ansökt om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, kan likväl fortfarande befinna sig i landet. Personen är därför fortfarande bosatt här och tillbringar

40Prop. 2012/13:120Folkbokföringen i framtiden, s. 55. 41 A.a., s. 55 f. och 155.

sin dygnsvila inom landet. Om avsaknad av uppehållstillstånd skulle leda till automatisk avregistrering skulle det medföra att många personer som fortfarande i faktisk mening är bosatta i landet skulle avregistreras som utflyttade. Det skulle i praktiken kunna leda till ett s.k. undertäckningsfel. Det kan också finnas andra anledningar som trots avsaknad av uppehållstillstånd innebär att en person fortfarande ska anses bosatt i landet. Avregistrering från folkbokföringen bör därför inte ske automatiskt i avsaknad av uppehållstillstånd.

Att en person som inte har rätt att vistas i Sverige alltjämt är folkbokförd kan förstås medföra problem. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har t.ex. i utredningen lyft en problematik med att alla som är folkbokförda, enligt organisationens tolkning, har rätt till fullständig subventionerad vård. Som en effekt av detta får personer som saknar rätt att vistas i landet tillgång till subventionerad vård på samma villkor som andra som är bosatta i landet. Eventuella problem med detta måste dock enligt utredningens bedömning lösas genom regeländringar på annat håll än i folkbokföringen.

Folkbokföringsuppgifter används också av många andra myndigheter och det är angeläget att personer som saknar uppehållstillstånd och ska lämna landet avregistreras från folkbokföringen så snart det kan ske. När Skatteverket får uppgift om t.ex. att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut från Migrationsverket är det därför angeläget att Skatteverket kontrollerar om personen finns i landet och i förekommande fall avregistrerar personen från folkbokföringen.

Personuppgiftsbehandling och dataskydd

Förslagen i detta avsnitt om underrättelseskyldigheter innebär att personuppgifter kommer att behandlas hos de utlämnande myndigheterna (Migrationsverket och migrationsdomstolarna). Det är till största del fråga om justeringar av redan befintliga underrättelseskyldigheter. De kan dock antas leda till en något utökad personuppgiftsbehandling. Förslaget om att Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom lagakraftvunnet beslut är nytt. Det är dock snarast en författningsreglering av ett uppgiftslämnande som redan i dag sker regelmässigt.

Personuppgiftsbehandling

I de registerförfattningar som reglerar myndigheternas personuppgiftsbehandling finns s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla uppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning.42 Det finns alltså stöd för att de utlämnande myndigheterna behandlar personuppgifter för ändamålet att tillhandahålla Skatteverket information i enlighet med underrättelseskyldigheterna. Skatteverket bör enligt vår bedömning kunna behandla uppgifterna med stöd av 2 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen. Det finns därför enligt vår bedömning heller inget behov av att göra något tillägg i 2 kap. 3 § samma lag för att de nu aktuella uppgifterna ska kunna behandlas i folkbokföringsdatabasen.

Dataskydd

Underrättelseskyldigheterna innebär i sig en sådan rättslig förpliktelse som avses i artikel 6.1 c dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden för behandlingen hos de underrättelseskyldiga myndigheterna är också genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet fastställd i den nationella rätten i enlighet med vad som krävs enligt 6.3 dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden enligt dataskyddsförordningen för behandlingen hos Skatteverket är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i verkets myndighetsutövning på det sätt som anges i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Det allmänna intresset av att Skatteverket får behandla de underrättelseskyldiga myndigheternas uppgifter är att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Den rättsliga grunden för behandlingen är på det sätt som krävs fastställd i den nationella rätten genom reglering i förordningen med instruktion för Skatteverket och folkbokföringslagen.

Den nationella rätten ska dessutom enligt artikeln uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Den något ökade personuppgiftsbehandling som under-

42 Beträffande Migrationsverket se 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen, beträffande domstolarna, se 7 § domstolsdatalagen.

rättelseskyldigheterna innebär är nödvändig med hänsyn till behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen och uppfyller därmed ett mål av allmänt intresse.

9. Dataanalyser och urval i folkbokföringsverksamheten

9.1. Behov av analyser och urval i folkbokföringsverksamheten

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att i folkbok-

föringsverksamheten använda analyser och urval för att utföra kontroller mer resurseffektivt.

Riksrevisionen var i sin rapport Folkbokföring – ett kvalitetsarbete i

uppförsbacke (RiR 2017:23) kritisk till Skatteverkets arbete med

riskanalys och urval i folkbokföringsverksamheten. Riksrevisionen identifierade två omständigheter som försvårande för att kunna ta fram mer avancerade urval: dels den lagstiftning som finns angående möjligheterna att samköra register, dels de tekniska förutsättningar som finns för att försörja urvalsverktyg med data.

Skatteverket har till utredningen uppgett att myndigheten behöver en snabb och effektiv informationsinhämtning på medium för automatiserad behandling, vanligtvis adress- och kontaktuppgifter, men även andra uppgifter, t.ex. uppgifter från Lantmäteriet om fastigheters beskaffenhet. Utöver själva informationen är nästa avgörande förutsättning att kunna använda informationen även i analys- och urvalssyfte. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får i dag endast behandla de uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen i urvalshänseende. Det gör att det finns begränsade möjligheter att göra väl underbyggda riskvärderingar inför handläggning och skiktning av ärendena. En förhöjd förmåga att göra rätt riskvärdering och förebyggande kontroller förutsätter att Skatteverket kan använda uppgifter från tredje part maskinellt. Folkbokföringsverksamheten har genom ändringar i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets be-

skattningsverksamhet (skattedatabasförordningen) fått tillgång till vissa uppgifter från beskattningsverksamheten för handläggning av ärenden. Skatteverket skulle behöva använda dessa uppgifter även för analys och urval och också behöva hämta fler uppgifter från andra verksamhetsområden för detta ändamål. En sådan förändring skulle leda till att folkbokföringsverksamheten skulle kunna agera där det finns stor risk för att fel föreligger på ett resurseffektivt sätt. Vid avsaknad av urvalsmöjligheter riskerar samtliga ärenden att fördröjas. Problemet i dag är att folkbokföringsverksamheten kan hämta in uppgifter utanför folkbokföringsområdet endast i samband med kontroll i ett enskilt ärende.

Urvalsmöjligheter behövs såväl när det finns ett folkbokföringsärende som när det inte finns något ärende. Ges Skatteverket möjligheter att på grundval av ett antal aggregerade händelser göra urval utan att det finns något ärende kan myndigheten identifiera vad som behöver åtgärdas och agera så att fel inte uppstår eller, om fel ändå uppstår, så snabbt som möjligt åtgärda felet. Skatteverket ges på så sätt möjligheter att koncentrera verksamheten på att åtgärda de fel som orsakar störst problem för samhället.

Skatteverket anser att även om en reglering kring urval där det inte finns en direkt koppling till ett enskilt ärende är primär så är behovet mer eller mindre detsamma även när det finns ett ärende. I syfte att kunna avgöra vilken typ av åtgärd som är lämplig i det enskilda ärendet behöver folkbokföringen på olika sätt selektera vilka fel som är av störst värde att åtgärda, vilken typ av åtgärd som är lämplig, samt hur prioriteringen av ärenden därmed bör se ut. Eftersom det i dessa fall finns ett ärende benämns denna typ av selektering på många olika sätt. I vissa fall benämns det som urval, i andra fall som förgranskning eller grundutredning. Skatteverket försöker koncentrera sin kontroll mot områden där bästa möjliga effekt kan uppnås och områden med hög risk för fel och fusk. Framgår av genomförda analyser av en viss typ av företeelse en hög frekvens av oavsiktliga fel kan det behöva mötas med t.ex. informationsinsatser.

Det kan konstateras att i beskattningsverksamheten ges helt andra möjligheter att vid urval använda sig av uppgifter från andra verksamhetsområden. Försäkringskassan har i allt större utsträckning på ett framgångsrikt sätt börjat använda dataanalyser och urval för att välja ut ärenden för fördjupad handläggning och kontrollutredning. Även Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Pen-

sionsmyndigheten använder i viss mån denna typ av verktyg för att upptäcka felaktiga utbetalningar.1 Enligt vår bedömning framgår tydligt att det även i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet finns ett behov av att använda analyser och urval för en mer resurseffektiv kontrollverksamhet.

9.2. Analyser och urval i syfte upptäcka och förhindra fel i folkbokföringsdatabasen

Utredningens bedömning: Ändamålsbestämmelserna i lagen om

behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet tillåter redan nu att personuppgifter behandlas för kontroll och analys.

Utredningens förslag: För att det klart ska framgå att dataana-

lyser och urval får ske i syfte att upptäcka och förhindra felaktigheter i folkbokföringsdatabasen bör en ny ändamålsbestämmelse föras in i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen) innebar att de tidigare registren folkbokföringsregistret (reglerad i lagen [1990:1536] om folkbokföringsregister) och aviseringsregistret (reglerad i lagen [1995:743] om aviseringsregister) slogs samman till en databas. De ändamål för behandling som föreskrivs i 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen motsvarar i huvudsak ändamålen i de två tidigare lagarna. Enligt punkt 1 i paragrafens första stycke får Skatteverket behandla uppgifter för att tillhandahålla information som behövs för samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Uppgifter får enligt punkterna 5 och 6 också behandlas för att tillhandahålla information som behövs för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter samt uttag av urval av personuppgifter.

Här är främst punkt 1 av intresse. Den motsvarar i huvudsak 2 § 1 lagen om folkbokföringsregister. Av propositionen med förslag till

1 Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga

utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35), s. 214.

folkbokföringsdatabaslag2 framgår att Riksskatteverket vid remissbehandlingen framfört att databasen även borde få användas för kontroll och analys och att detta borde framgå genom ett tillägg av orden ”kontroll och analys” i punkten. Regeringen påpekade att i folkbokföringsverksamheten ingår att fullgöra vissa kvalitetskontroller när uppgifter registreras i databasen samt att göra kontroller och analyser av riktigheten av registrerade uppgifter. Kontroll av uppgifter om identitet, bosättning och familjerättsliga förhållanden är en viktig del av folkbokföringsverksamheten. Detta förutsätter bl.a. att urvalskontroller görs, dvs. analyser av vilka personer som ska granskas. Regeringen delade därför Riksskatteverkets bedömning att även denna verksamhet borde framgå av ändamålsbestämmelsen på motsvarande sätt som gäller för beskattningsverksamheten.

Ändamålen i punkterna 5 och 6 i 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen, som också talar om kontroll och urval, har sitt ursprung i lagen om aviseringsregister. Aviseringsregistret fick användas av myndigheter för aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter, bl.a. personnummer, civilstånd och vårdnadshavare, i andra personregister. Aviseringsregistret fick också användas för uttag av urval av personuppgifter som myndigheter behövde i sin verksamhet. Det gällde t.ex. uppgift om personer i olika åldersgrupper till skolmyndigheter och de uttag som görs för framställning av röstlängder.3

Det ändamål som föreskrivs i 1 kap. 4 § första stycket 1 folkbokföringsdatabaslagen tillåter således redan i dag att uppgifter behandlas för att tillhandahålla information som behövs för kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Men för att det klart ska framgå att analyserna och urvalen får ske i syfte att upptäcka och förhindra felaktigheter i form av saknade eller oriktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen, bör en ny punkt 8 läggas till i 1 kap. 4 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen.

2Prop. 2000/01:33Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 140. 3Prop. 1994/95:201Avisering av folkbokföringsuppgifter, s. 39.

9.3. Rättslig grund för behandling av personuppgifter för kontroll- och analysverksamhet

Utredningens förslag: Av förordningen med instruktion för Skatte-

verket ska framgå att Skatteverket genom analys- och urvalsverksamhet ska verka för att felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen upptäcks och förhindras.

I avsnitt 7.7.1 och 8.4.4 finns redogörelser för den europeiska dataskyddsregleringen. Dataskyddsförordningen utgår från att varje behandling av personuppgifter måste vila på någon av de rättsliga grunder som räknas upp i artikel 6.1. För att en behandling över huvud taget ska vara laglig måste någon av grunderna i 6.1 vara tillämplig. För folkbokföringens del är främst artikel 6.1 e av intresse (jfr prop. 2017/18:105 s. 57). Enligt denna artikel ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsskyldiges myndighetsutövning. Det kan mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag (prop. 2017/18:105 s. 46 f.). I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges vidare att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt. Det som måste ha stöd i rättsordningen är uppgiften av allmänt intresse. Det krävs således inte en reglering av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder.

Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden som fastställer arbetsuppgiften eller myndighetsutövningen för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste enligt regeringen bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär (prop. 2017/18:105 s. 51).

Frågan är om de materiella författningarna på folkbokföringsområdet innehåller stöd för den analys- och urvalsverksamhet som behövs för att få till stånd en effektivare kontrollverksamhet inom folkbokföringen sett till den behandling av personuppgifter som det medför.

De materiella reglerna om utredning och kontroll i folkbokföringslagen har sin utgångspunkt i handläggningen av de enskilda ären-

dena. Skatteverket kan enligt 31 § folkbokföringslagen förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt lagen att lämna de uppgifter som behövs. Reglerna om föreläggande ger också utrymme för föreläggande även om det inte kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt folkbokföringslagen. Skatteverket får också besluta att förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem bostaden upplåts och om denne med fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens medgivande i sin tur upplåter bostaden åt någon annan samt vilka personer som enligt fastighetsägarens eller lägenhetsinnehavarens kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten (32 §). Om någon inte följer ett föreläggande får Skatteverket besluta om ett nytt föreläggande förenat med vite (37 §) Skatteverket kan också under vissa förutsättningar företa kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning (32 a och 32 b §§).

Folkbokföringslagen innehåller alltså inte något uttryckligt stöd för kontroll- och analysverksamhet utöver vad som möjligen kan läsas in i reglerna om föreläggande och kontrollbesök i 31–33 §§. Uttalandet i propositionen med förslag till folkbokföringsdatabaslag om behovet att inom folkbokföringsverksamheten göra dataanalyser och urvalskontroller har inte satt spår i de materiella reglerna. Utgångspunkten i propositionen synes ha varit att redan befintlig lagstiftning varit tillräcklig för att göra sådana analyser och urval.

Av 2 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket framgår att Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring och att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Skatteverket har alltså ansvar för att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen är korrekta. I detta kan möjligen också anses ligga att myndigheten måste kunna kontrollera uppgifternas riktighet och utföra analyser och urval för att fullgöra sin uppgift att leverera ett korrekt underlag.

Det rättsliga stödet för mer omfattande analys- och urvalsarbete för att få till stånd en effektivare kontrollverksamhet är alltså inte tydligt. Av propositionen med förslag till dataskyddslag framgår visserligen att vid bedömningen av om något följer av exempelvis en lagbestämmelse inte bara lagtextens ordalydelse är av relevans utan

också bl.a. förarbetsuttalanden, bestämmelsens syfte och den rättsliga kontext bestämmelsen befinner sig i kan behöva beaktas.4

En möjlighet att få ett tydligare rättsligt stöd skulle kunna vara att i anslutning till reglerna om föreläggande och kontrollbesök i folkbokföringslagen införa en bestämmelse med innebörd att Skatteverket ska verka för att upptäcka och förhindra fel i folkbokföringen. Reglerna i 3133 §§folkbokföringslagen behandlar emellertid hur kontroll och utredning ska ske i enskilda ärenden och en bestämmelse om att Skatteverket ska ägna sig åt analys- och urvalsverksamhet passar knappast in i det sammanhanget. Inte heller en placering i anslutning till den inledande paragrafen i folkbokföringslagen, som reglerar vad folkbokföring är och vad som ska registreras, är passande, eftersom analyser och urval inte är ett syfte med lagen utan hjälpmedel för att effektivisera folkbokföringsverksamheten. Det får anses lämpligare att placera en sådan bestämmelse som i sin formulering är mer av inriktningskaraktär i instruktionen för Skatteverket. I 2 § instruktionen stadgas som nämnts att Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring och att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Vi föreslår att det av den paragrafen också ska framgå att Skatteverket genom analys- och urvalsverksamhet ska verka för att felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen upptäcks och förhindras.

9.4. Vilka uppgifter ska få behandlas för analys och urval?

Utredningens förslag: Utöver de uppgifter som framgår av 2 kap.

3 och 4 §§ folkbokföringsdatabaslagen ska också följande uppgifter få behandlas för analyser och urval:

1. Adress och andra kontaktuppgifter, vistelseplats samt uppgifter om kontaktpersoner för fysiska och juridiska personer,

2. uppgifter angående ekonomiska förmåner och ekonomiska

stöd från Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten,

4Prop. 2017/18:105Ny dataskyddslag, s. 55 och 188.

3. uppgifter om beviljat studiestöd för studier i Sverige eller utom-

lands, tidsperiod beviljat studiestöd avser och förväntad studietid och utbildningsanordnare,

4. uppgifter om arbetssökande eller sysselsättning genom Arbets-

förmedlingen,

5. uppgifter om uppehållsstatus, uppehållstillstånd, arbetstillstånd,

uppehållskort, återreseförbud, återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd,

6. uppgifter om tillgångar i annat land,

7. uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första stycket 1–6 och 11 lagen

om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, och

8. uppgifter om fastigheter, byggnader och lagfarter.

I propositionen med förslag till folkbokföringsdatabaslag anfördes att till skillnad från vad som gäller inom beskattningsverksamheten är förändringstakten inom folkbokföringsverksamheten förhållandevis låg i fråga om vilka uppgifter om fysiska personer som behöver behandlas på automatiserad väg i den informationsbaserade delen av databasen. Den uppräkning av uppgifter som fanns i lagen om folkbokföringsregister ansågs begränsad till sin omfattning och av central betydelse i folkbokföringsverksamheten. Regeringen ansåg därför i likhet med utredningen5 att de uppgifter som får behandlas på samma sätt som gällde för folkbokföringsregister skulle anges direkt i lag.6Folkbokföringsdatabasförordningen innehåller alltså inte några utfyllande regler om uppgifter som får behandlas. Den nuvarande författningsregleringen innebär att Skatteverket för att göra urval endast får behandla de personuppgifter som räknas upp i 2 kap. 3 § folkbokföringsdatabaslagen och de uppgifter som behövs för handläggning av ärenden enligt 4 § i samma kapitel. Uppgifter utanför folkbokföringsområdet kan hämtas in endast i samband med en kontroll i ett enskilt ärende. Detta innebär att möjligheterna att göra väl underbyggda riskvärderingar inför handläggning och skiktning av ärenden är begränsade. För att kunna göra effektiva och ändamålsenliga urval och kunna

5Skatt Tull Exekution Normer för behandling av personuppgifter (SOU 1999:105), s. 315. 6Prop. 2000/01:33Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 141.

agera där det finns stor risk för fel och få fram objekt som bör bli föremål för en djupare kontroll behövs ytterligare uppgifter.

Som en jämförelse kan nämnas att i Skatteverkets beskattningsverksamhet ges helt andra möjligheter att vid urval använda sig av uppgifter från andra verksamhetsområden. Enligt 1 kap. 4 § 4 lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (skattedatabaslagen) får uppgifter behandlas för att tillhandahålla information som behövs för revision och annan analys- eller kontrollverksamhet. I 2 kap. 3 § tredje stycket finns en bestämmelse som informerar om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen enligt första stycket. Sådana föreskrifter har meddelats i 2 § skattedatabasförordningen. Där framgår att i beskattningsdatabasen får behandlas uppgifter från bl.a. aktiebolagsregistret, vägtrafikregistret, Folkhälsomyndigheten (uppgifter om tillstånd enligt alkohollagen och om omsättning enligt restaurangrapport) och Arbetsförmedlingen (uppgifter om beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt om utbetalt belopp och datum för utbetalningen).

Kravet på att Skatteverket ska ha korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen är svårt att upprätthålla när myndigheten inte kan nyttja uppgifter från andra aktörer som indikerar var personer t.ex. kan, eller inte kan, anses bosatta. Uppgifter från t.ex. Lantmäteriet avseende ändamålet med en fastighet, där det framgår om en fastighet är ämnad för bosättning eller om det t.ex. är en industrifastighet, är en tydlig indikation på om folkbokföring på adressen är korrekt eller inte. På samma sätt kan en uppgift från Försäkringskassan om bostadsbidrag vara en indikation på var en person kan anses, eller inte kan anses, vara bosatt. Olika förmåner betalas ut med uppgifter från folkbokföringen som (åtminstone delvis) grund. Andra händelser utgår också från en registrerad uppgift i folkbokföringen. Beslut om uppehållstillstånd, bostadsbidrag och studiestöd för studier utomlands är exempel på förhållanden baserade på att någon bor, ska bo eller har bott på en viss adress.

Det finns numera en tydligt uttalad förväntning att folkbokföringsverksamheten ska vara med och bidra till att minimera felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen. Förväntningen att folkbokföringen ska fungera som en grindvakt i detta sammanhang blir oerhört svår att möta om folkbokföringsverksamheten inte kan använda information

från utbetalande myndigheter som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, och inte heller från andra aktörer som har uppgifter om fastigheter eller personers bosättning. Gällande bosättningsförhållanden har t.ex. både CSN och Kronofogdemyndigheten ofta bra underlag eftersom även de gör liknande bosättningsutredningar som Skatteverket.

Det är enligt vår mening angeläget att Skatteverket ges möjligheter till effektivisering i folkbokföringsverksamheten genom att också använda uppgifter från myndigheter i syfte att genom urval kunna rikta resurserna dit riskerna för fel är som störst. Möjligheter till koncentrering på de ärenden där risken för felaktigheter är som störst innebär att hanteringen av övriga ärenden kan effektiviseras.

Det är naturligtvis viktigt att enbart sådana uppgifter behandlas som är av betydelse för att uppfylla ändamålet att utföra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktigheter i folkbokföringsdatabasen. Personuppgifter som behandlas ska enligt artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. En förutsättning för att en personuppgift ska få behandlas är att den behövs för att kunna uppfylla det ändamål för vilken den behandlas. Andra viktiga utgångspunkter i dataskyddsförordningen är att uppgifterna ska vara effektiva i förhållande till syftet med behandlingen och att integritetsintrånget ska minimeras. Om det finns andra uppgifter som i stället skulle kunna användas vid analysen och som ger ett bättre utfall eller mindre integritetsintrång bör dessa uppgifter väljas i stället.

Som framgår av kapitel 8 föreslår vi att uppgifter ska kunna inhämtas från Ar